Сутність бюджетних відносин, їх структура і склад.
Історичний досвід і практика формування бюджетних систем в різних країнах, у тому числі в країнах з розвиненою ринковою економікою, свідчать про те, що незважаючи на різноманітність бюджетних моделей, всі вони формувалися під впливом пошуку оптимальної взаємодії між бюджетами різного рівня, яке забезпечувало б фінансову самостійність кожного суб'єкта влади в єдиній державі. У Росії цей процес почався одночасно зі становленням демократичної держави і є одним з ключових чинників економічного і політичного розвитку країни. Однією з найважливіших особливостей Росії є у її політичному, економічному та правовому просторі такого поняття, як федералізм у відносинах між центральним органом влади і органами влади суб'єктів Федерації з приводу повноважень і функцій, розмежованих між ними, виходячи із завдання поєднання принципів централізації і децентралізації. Однак доводиться констатувати, що бюджетний федералізм в Росії в умовах переходу до ринкової економіки в повній мірі ще не реалізований. Особливе занепокоєння викликає та обставина, що незважаючи на заходи по внесенню відповідних змін в механізм міжбюджетних відносин, гострота суперечностей між федеральним центром і суб'єктами Федерації, як і останніх з органами місцевого самоврядування, з бюджетних питань не знижується. А при істотному недовиконання доходної частини бюджету, і перш за все федерального, стає все більш ясним, що будь-які зміни у міжбюджетних відносинах не можуть привести до вирішення питання достатності фінансових ресурсів на всіх рівнях бюджетної системи.
Недосконалість бюджетної системи РФ обумовлює необхідність її подальших перетворень, що пов'язано також з необхідністю більш повної реалізації Програми розвитку бюджетного федералізму в Росії і проведення реформи місцевого самоврядування. Сучасне бюджетне пристрій було зумовлене в 1993 р. прийняттям Конституції РФ, де всі великі адміністративно-територіальні утворення отримали статус суб'єктів РФ. «Суб'єкти Федерації» отримали статус державно-правових утворень, в результаті чого відносини з ними перейшли на договірну основу, їм було надано суверенітет в областях, не віднесених до компетенції Федерації. Первинне розмежування повноважень закріплено саме Конституцією РФ. У ньому зафіксовано три рівні компетенції: питання ведення та повноваження Федерації, суб'єктів Федерації і питання їх спільного ведення. Місцеве самоврядування не є державною владою і визначена сфера його компетенції. Усі суб'єкти проголошені рівноправними між собою у відносинах з федеральними органами державної влади. Конституція містила елементи невизначеності статусу суб'єктів Федерації: особливе становище в деяких питаннях зайняли автономна область і автономні округу, що входять до складу суб'єктів Федерації; не повністю врегульовані питання поділу повноважень між федеральним і регіональним рівнем, нечітко визначені предмети ведення всіх рівнів влади; федеральному уряду було надано право укладати з регіонами двосторонні угоди. Все це створило передумови для виникнення асиметрії у міжбюджетних відносинах в Російській Федерації.
Так, зі складу суб'єктів виділилися республіки з особливим статусом: Татарстан, Башкортостан, Якутія, що мають привілеї по нормативам відрахувань від регулюючих податків. Фактично вони взагалі не перераховували надходження до федерального бюджету. Питання з особливим статусом республік не вирішене до цього моменту. Іншим проявом нерівноправності суб'єктів у відносинах з Федерацією є складені суб'єкти, тобто у складі території яких знаходяться автономні округу (Тюменська область). У цьому випадку до бюджету такого суб'єкта РФ надходить додаткова сума за користування надрами, що становлять половину від федеральної доли. У 1998-2001 роках робилися активні спроби ввести в бюджетну систему економічну асиметрію. У цей період 15 суб'єктів Федерації, які називали себе регіонами-донорами, претендували на особливий бюджетний статус. Сформована ситуація викликала безліч суперечок; основним аргументом було те, що не регіональні власті платять податки у федеральний бюджет, а платники податків. З території всіх суб'єктів Федерації надходять податки у федеральний бюджет, тобто всі суб'єкти в чомусь донори і в чомусь реципієнти, оскільки отримують кошти з нього у вигляді фінансової допомоги або на прямі витрати федеральних відомств на відповідній території. Завдяки федеральному казначейству, з'явилася можливість точно відслідковувати географію федеральних витрат. Все вищесказане свідчить про складність і багаторівневість бюджетної системи РФ.
У складі чинників, що визначають побудову бюджетної системи країни, слід виділити форму державного устрою (федеративна чи унітарна) і політичний режим (демократичний, тоталітарний, ліберально-демократичний тощо). Структура бюджетної системи повторює структуру державно-територіальних утворень, будучи похідною від форми державного устрою та адміністративно-територіального поділу. Аналіз уже пройденого Росією короткого відрізка шляху в області бюджетних перетворень дозволяє стверджувати, що:
Обране в середині 1990-х рр.. напрям реформування бюджетної системи країни на засадах бюджетного федералізму було вибрано правильно.
Деякі негативні наслідки і суперечності, що дають про себе знати в ході розвитку бюджетної системи РФ, пов'язані не з помилками у виборі самої моделі бюджетного федералізму, а з половинчастими, непослідовними заходами щодо її реалізації.
Необхідно викоренити порочну практику здійснення бюджетних перетворень, коли щорічно з крайності в крайність змінюються підходи та напрямки розвитку бюджетної системи країни.
Не можна ігнорувати накопичений вітчизняний досвід будівництва бюджетної системи країни, коли під виглядом новацій пропонуються підходи до побудови бюджетної системи, не обумовлені ні історичними традиціями, ні особливостями державного устрою Росії.
До основних умов, покликаним реально реформувати бюджетну систему Росії відповідно до принципів бюджетного федералізму, слід віднести:
- Визначення оптимальної структури бюджетної системи РФ;
- Врегулювання відносин між Центром і суб'єктами РФ, що представляють різні державно-територіальні утворення, а також між суб'єктами РФ, одні з яких знаходяться на території інших;
- Вирішення питання про правовий статус низової ланки бюджетної системи;
- Законодавче закріплення різного статусу за муніципальними утвореннями різного типу;
- Чітке визначення змісту і правове закріплення в Бюджетному кодексі РФ принципу самостійності кожного бюджету в рамках бюджетної системи РФ:
- Уточнення і коригування правових норм Бюджетного кодексу РФ і положень Програми розвитку бюджетного федералізму на період до 2005 року, що відображають основи бюджетного федералізму в Росії.
Послідовна і повна реалізація принципів бюджетного федералізму в сучасній Росії ускладнена в даний час загальним браком бюджетних коштів. Це вкрай ускладнює вирішення суто практичних завдань, пов'язаних з реалізацією бюджетного федералізму. Але ускладнення завдань зовсім не означає неможливості їх вирішення, а тому не повинно вести до відмови від їх рішення і висунення принципово інших завдань. Інша справа, що ускладнення завдань вимагає більш тонкого і зваженого підходу до розробки бюджетної політики, більш чіткого правового осмислення відповідних бюджетних процесів, більш обгрунтованого зміни бюджетного механізму формування та витрачання бюджетних коштів на різних рівнях бюджетної системи країни.
На практиці ж сьогодні відбувається централізація на федеральному рівні такого обсягу бюджетних коштів, який призводить до дефіцитності більшості регіональних і місцевих бюджетів. Розподіл доходів за ланками бюджетної системи РФ в сьогоднішньому його вигляді не можна визнати оптимальним, оскільки з року в рік знижується частка доходів консолідованих бюджетів суб'єктів РФ в загальному консолідованому бюджеті країни. Необхідно відзначити, що сучасне побудова середнього рівня бюджетної системи РФ не позбавлене низки суперечностей, основні з яких можна виділити:
Неврегульованість відносин між Центром і суб'єктами РФ, що представляють різні державно-територіальні утворення.
Конституційне визнання за республіками в складі РФ, краями, областями і т.д. єдиного статусу - суб'єкта Федерації і особливе закріплення принципу рівноправності суб'єктів РФ дало правові підстави відмови від ранжирування видів бюджетів у рамках регіонального рівня бюджетної системи РФ, так як в даний час збереження статусу «край», «область» є формальним проектуванням історично сформованого складу Російської Федерації , бо ранг суб'єкта РФ несе принципово інше значення, ніж це передбачено статусом утворення адміністративно-територіальної децентралізації. Асиметричність становища республік, країв, областей і т.д. може торкатися лише атрибутивні характеристики в організації їх діяльності. Зокрема, на відміну від інших суб'єктів РФ, республіки мають право на власну конституцію, республіканське громадянство, державна мова, всі види державної символіки тощо
Між тим, враховуючи, що Росія - держава з конституційно-договірної формою федеративних відносин, структура бюджетної системи РФ вимагає поправок виходячи з реального становища суб'єктів РФ у своїх взаєминах з федеральним центром і між собою. Практика підписання індивідуальних угод про розмежування предметів ведення і повноважень між окремими суб'єктами РФ і федеральним центром не була позбавлена прикладів надання особливих, індивідуальних режимів зарахування федеральних податків і зборів до бюджетів суб'єктів РФ. Так, три республіки - Татарстан, Башкортостан і Якутія - ввели фактично особливий статус ще в 1991-1992 рр.. На відміну від інших регіонів вони фактично не перераховували податкові надходження до федерального бюджету. Ув'язнені в складі договорів про розмежування повноважень і предметів ведення угоди по бюджетних і податкових питань лише легалізували індивідуальні відносини трьох названих республік з Федерацією (перший договір був підписаний у лютому 1994 р. з Татарстаном, в тому ж році договори були підписані також з Кабардино-Балкарією і Башкортостаном, в 1995 р. - з Північною Осетією, Якутією, Бурятією, Удмуртією).
Угода «Про бюджетних взаєминах між Російською Федерацією і Республікою Татарстан» було підписано 15 лютого 1994 15 лютого 1999 закінчувався 5-річний термін дії угоди з Татарстаном. Між російським і республіканським керівництвом велися складні переговори щодо підписання нового документа. У результаті 18 березня 1999 угоди все ж таки було укладено. Згідно з названим документом для реалізації делегованих Російською Федерацією повноважень і здійснення спільних програм Татарстан зараховував до федерального бюджету 1% прибуткового податку, а частка зараховується ПДВ повинна була визначатися в щорічно укладаються угоди між міністерствами фінансів Російської Федерації і Татарстану.
Угода між Урядом Російської Федерації і Урядом Республіки Башкортостан «Про бюджетні взаємини в 1994-1995 роках» було підписане 3 серпня 1994 р. На цій угоді для реалізації екологічних програм і прийнятих раніше рішень з охорони навколишнього середовища до республіканського бюджету мали, як і в Татарстані, зараховуватися акцизи на спирт, горілку і лікеро-горілчані вироби, нафту і газ, плата за землю та спеціальний податок.
З Якутією міжурядову угоду в області бюджетних відносин була підписана 28 червня 1995 р. Відповідно до цього документа для прискорення розрахунків між бюджетами, скорочення зустрічних фінансових потоків була дозволена передача республіці витрат щодо фінансування окремих федеральних програм з перерахуванням до республіканського бюджету податків і зборів, необхідних для фінансування цих витрат (обсяги переданих доходів повинні були щорічно узгоджуватися). Таким чином, Татарстан отримав найбільші преференції, Якутія - найменші.
Укладання договорів про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і суб'єктів РФ і в їх складі міжурядових угод у той період дозволило частково вирішити політичний конфлікт між федеральними і республіканською владою. Починаючи з 1994 р. з території Татарстану і Башкортостану почалося перерахування податків до федерального бюджету, хоча їх частка в зібраних в республіках податки аж до останнього часу залишалася набагато нижче среднероссийской (особливо в Татарстані). З території Якутії кошти у федеральний бюджет не перераховувалися аж до 1996 р., проте в подальші роки розподіл податків між федеральним і республіканським бюджетами найбільшою мірою (серед трьох республік) наближалося до среднероссійскому. Незважаючи на легалізацію особливого статусу, частина пільг, якими користувалися республіки, існувала фактично, але не юридично (наприклад, Татарстан і Башкортостан не перераховували кошти у Федеральний дорожній фонд).
До 2000 р. федеральна влада не робили скільки-небудь дієвих зусиль з ліквідації особливого бюджетного статусу Татарстану і Башкортостану. У 2000 р. ситуація помітно змінилася. У результаті вжитих федеральною владою заходів розмежування і розподіл податків між федеральним бюджетом і бюджетами двох названих республік у 2001 р. все ж відбувалося у відповідності з російським законодавством.
Однак говорити про те, що питання про особливий статус Татарстану і Башкортостану вирішене, поки передчасно. У Федеральному законі від 27.12.2000 р. № 150-ФЗ «Про федеральному бюджеті на 2001 рік» з'явилася стаття, відповідно до якої Уряду РФ було дозволено «з метою врегулювання міжбюджетних відносин» надавати Татарстану і Башкортостану фінансову допомогу, в тому числі на «фінансування заходів та витрат організацій, що знаходяться у віданні федеральних органів виконавчої влади на їх територіях, а також федеральних цільових програм соціально-економічного розвитку». У результаті залишення на території республік додаткових коштів від федеральних податків фактично було замінено наданням республіканським бюджетам фінансової допомоги (конкретні обсяги в законі про федеральний бюджет затверджені не були). У 2005 році ситуація не змінилася, тому проблему особливого статусу Башкортостану і Татарстану ще належить вирішити до кінця. Це, у свою чергу, ставить питання про коригування статусу даного утворення (бо нерівних суб'єктів федеративних відносин бути не може, виходячи з принципів федералізму) і, як наслідок, - коригування середнього рівня бюджетної системи РФ.
Неврегульованість відносин між суб'єктами РФ, одні з яких знаходяться на території інших.
У 1995 році в Росії почалася реформа місцевого самоврядування, яка передбачала створення самостійних бюджетів тільки в територіальних одиницях (населених пунктах або їх групах), що мають статус муніципального освіти. При цьому згідно з Федеральним законом від 28.08.1995 р. № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування», жоден населений пункт незалежно від його розмірів та податкової бази не може бути позбавлений права отримати цей статус. Намагаючись адаптувати ці норми до російських реалій, суб'єкти РФ пішли двома шляхами. Одні з них (наприклад, Костромська область, Республіка Марій Ел і ін) надали статус муніципальних утворень містах обласного (республіканського, крайового) підпорядкування і колишнім адміністративним районам. До складу останніх увійшли малі та середні міста, селища та сільські поселення (об'єднані у сільські адміністрації - колишні сільради) зі своїми кошторисами доходів і витрат (по суті, бюджетами). Інші суб'єкти РФ (наприклад, Новосибірська область) безпосередньо реалізували закладений у федеральному законодавстві поселенський принцип організації місцевого самоврядування, надавши статус муніципальних утворень всім (або більшості) населеним пунктам регіону незалежно від чисельності їх населення і колишнього адміністративного статусу. Одночасно були створені проміжні територіальні рівні державного управління (фактично ті ж адміністративні райони) зі своїми бюджетами.
При цьому обидва підходи суперечать чинному федеральному законодавству. Перша модель (самоврядування на рівні районів) позбавляє населення права на здійснення повноцінного місцевого самоврядування в межах поселень, в тому числі в досить великих містах, що є адміністративними центрами районів. Друга модель передбачає створення додаткового, не встановленого федеральним законодавством, підрівня низової ланки бюджетної системи з неясним правовим статусом.
Фактично в Росії зберігаються успадковані від дореформеного періоду чотири рівні адміністративно-територіальних одиниць: Федерація - суб'єкти РФ - міста республіканського, крайового, обласного, окружного (далі - регіонального) підпорядкування і райони - міста районного підпорядкування, селища і сільради. Тобто фактично існують місцеві адміністративно-територіальні одиниці двох ієрархічних підрівнів. У законодавстві, у тому числі в Податковому і Бюджетному кодексах РФ, згадуються тільки три рівні: Федерація - суб'єкти РФ - муніципальні освіти (відповідно немає закріпленого в законодавстві поділу видаткових повноважень і дохідних джерел між разностатуснимі місцевими бюджетами). Згідно з чинним законодавством органи місцевого самоврядування можуть
утворюватися у всіх типах перерахованих адміністративно-територіальних одиниць. У більшості суб'єктів РФ муніципальні освіти і місцеві бюджети були сформовані за територіальним принципом, тобто на рівні міст обласного (крайового, республіканського, окружного) значення та адміністративних районів. Територіальні одиниці нижчого рівня (колишні міста районного значення, селища, сільради), що раніше мали свої бюджети, були переведені на фінансування на основі кошторисів доходів і витрат. У окремих суб'єктів РФ муніципальні освіти і місцеві бюджети були створені за поселенської принципом, тобто на рівні міст, селищ і сільських адміністрацій. У низці суб'єктів РФ формально з'явилися разностатусние муніципальні освіти, при цьому взаємовідносини бюджету суб'єкта РФ реально здійснюються тільки з районними.
Для вирішення названого протиріччя між фактично існуючими та законодавчо закріпленими рівнями бюджетної системи РФ на місцевому рівні доцільно виділити два підрівні - територіальний (районний) і поселенський (муніципальний) - і надати їм різний статус. В даний час висловлюються різні варіанти здійснення цього процесу, але найбільш оптимальними є два: перший варіант реформування місцевого рівня бюджетної системи РФ на основі федерального законодавства про місцеве самоврядування і другий - на основі законодавства про організацію органів державної влади суб'єктів РФ.
Перший передбачає, що на місцевому рівні можуть існувати тільки органи місцевого самоврядування (муніципальні освіти). Хоча рішеннями Конституційного суду РФ, встановлено, що суб'єкти РФ мають право формувати на територіальному рівні виборні державні (районні) органи, проте бюджетне та податкове законодавство фактично буде блокувати створення місцевих бюджетів та податків, що не відносяться до відання органів місцевого самоврядування, як це і відбувається в даний час.
Для повноцінної реалізації цього варіанту, що забезпечує досягнення цілей реформи бюджетних взаємовідносин, необхідна істотна доробка Федерального закону від 28.08.1995 р. № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (далі - Закон).
У діючій редакції Закону (п. 2 ст. 6) ряд базових суспільних послуг вказаний в переліку питань місцевого значення як «організація, утримання і розвиток» відповідних муніципальних установ або «створення умов». Це допускає їх тлумачення у спектрі від повної відповідальності за надання відповідних послуг до відповідальності за зміст будинків, де розташовані ті чи інші муніципальні установи. Оскільки деякі з зазначених функцій відносяться до числа конституційних гарантій, в законодавстві про місцеве самоврядування і наступному йому в даному випадку Бюджетному кодексі РФ реалізована концепція наділення з цих питань органів місцевого самоврядування «окремими державними повноваженнями», які вимагають особливого фінансування за рахунок коштів, переданих з вищестоящих бюджетів, а також формування бюджетів двох і більше видів (власне місцевого та за переданими повноважень) у складі місцевих бюджетів.
Дана концепція фактично вимагає, щоб власні (місцеві) податки використовувалися тільки на фінансування обмеженого і, по суті, довільно обраного муніципальним освітою кола питань, тоді як основна частина видатків місцевих бюджетів повинна формуватися за рахунок інших (переданих) доходів або відрахувань від регулюючих податків, або цільової фінансової допомоги. Внаслідок цього втрачається зв'язок між сплатою податків і наданням послуг, місцева влада не несуть відповідальності за обсяг і якість більшої частини бюджетних послуг, місцеві бюджети потрапляють у повну залежність від фінансової допомоги з бюджетів суб'єктів РФ і т.д.
Таким чином, необхідний докорінний перегляд даної концепції шляхом включення до переліку питань місцевого значення в явному, що не допускає неоднозначного тлумачення вигляді відповідальності органів місцевого самоврядування за надання базових суспільних послуг (перш за все загальна освіта, медичне обслуговування, соціальне забезпечення, організація надання комунальних послуг, обслуговування житлового фонду і т. д.) та їх фінансування з місцевого бюджету на загальних підставах (головним чином за рахунок власних податків і нецільовим фінансової допомоги при можливому використанні цільових субсидій, що покривають частину витрат на певні витрати). Крім того, даний перелік повинен містити обов'язковий (мінімальний) коло питань, за вирішення яких несе відповідальність та чи інша муніципальне освіту. Право муніципальних утворень на зазначення у своєму статуті додаткових функцій має стосуватися тільки інших суспільних послуг (питань).
З одного боку, чинне законодавство не містить такого поняття у відповідності з принципом рівності прав муніципальних утворень і неприпустимість підпорядкованості одного з них іншому. З іншого боку, Законом встановлено, що якщо в межах території муніципального освіти (за винятком міста) є інші муніципальні освіти, то розмежування предметів ведення і джерел доходів місцевих бюджетів здійснюється законом суб'єкта РФ. Дані норми суперечать один одному і не дозволяють провести вертикальне розмежування видаткових та податкових повноважень між муніципалітетами різних територіальних рівнів.
Виходячи з цього, необхідно законодавче закріплення поняття «муніципальні освіти з різним статусом» і фактично - принципу входження одного муніципального освіти до складу іншого. Для цього доцільно використовувати поняття «муніципальне утворення, безпосередньо входить до складу суб'єкта РФ» і «інші муніципальні освіти». Муніципальні утворення першого типу (райони та міста обласного значення) повинні бути перераховані до конституції суб'єкта РФ. Їх склад (межі, перелік) може змінюватися лише шляхом внесення змін до конституції суб'єкта РФ. Інші муніципальні освіти входять до їх складу і можуть утворюватися в будь-якому населеному пункті (або всередині нього) з внесенням змін до статуту муніципального освіти.
Таким чином, в рамках даного варіанту місцеві (районні та муніципальні) бюджети повинні мати різний правовий статус з чітким розмежуванням повноважень між двома рівнями бюджетної системи суб'єкта РФ. Це зажадає розробки правових основ формування і функціонування нового інституту публічної влади - державної влади місцевого (районного) рівня, включаючи визначення його територіальних основ. Даний комплекс питань необхідно буде вирішити в спеціальному розділі Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації». Оскільки її основою можуть служити вже розроблені в даному законі позиції, а також ряд положень Федерального закону від 28.08.1995 р. № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», рішення цього завдання може бути проведено у досить стислі терміни . Однак з точки зору тактики проведення реформ кожен з цих варіантів має свої переваги і недоліки.
Перший варіант не вимагає внесення принципових змін в структуру податково-бюджетного законодавства, дозволяючи використовувати усталені категорії для відображення двох підрівнів місцевих бюджетів. І що ще більш важливо, інститут місцевого самоврядування, при всіх недоліках його становлення, закріплений в законодавстві і суспільній свідомості і повністю відповідає за реформи бюджетних відносин, спрямовані насамперед на підвищення самостійності та відповідальності органів влади перед населенням. Має значення також те, що в більшості суб'єктів РФ або юридично, а ще частіше фактично вже існують муніципальні утворення різного статусу, що значно полегшить і прискорить проведення реформи бюджетного устрою. Виходячи з цього, саме цей варіант слід розглядати як пріоритетний.
У той же час його реалізація може виявитися заблокованою через відсутність коректного способу вирішення перерахованих вище проблем чинного законодавства про місцеве самоврядування. Підготовка відповідних поправок потребуватиме значного часу, а їх прийняття може натрапити на конституційні обмеження Крім того, в умовах хроническойразбалансированности місцевих бюджетів необхідне для здійснення даного варіанту розширення сфери питань місцевого значення та відмова від концепції наділення місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями можуть бути негативно сприйняті органами місцевого самоврядування .
Якщо ці проблеми не будуть вирішені, буде потрібно реалізація другого варіанта. Його основний недолік - необхідність створення нового інституту (рівня) влади, що змінює не суть, а форму реалізації місцевих функцій. Крім того, більшість суб'єктів РФ будуть змушені черговий раз проводити реорганізацію місцевого рівня управління (причому для зміни статусу районів буде потрібно проведення референдумів). Все це підвищує ризик для успішного реформування бюджетної системи РФ. У той же час цей процес буде мати більш чітку правову базу і в разі одночасного проведення інших структурних перетворень зможе в досить стислі терміни забезпечити підвищення керованості бюджетною системою і переорієнтацію місцевого самоврядування на виконання саме місцевих, а не державних чи змішаних функцій.
Крім того, за останні роки відбулися настільки суттєві зміни в економіці і соціальній сфері, в політичному і суспільному житті країни, що вони не можуть не позначитися на необхідності докорінного перегляду правових норм, в тому числі і в області бюджетних відносин.
Також необхідно відзначити, що перераховані вище закони стосувалися саме основ бюджетного устрою і бюджетного процесу в Російській Федерації і не зачіпали конкретних норм регламентації бюджетних відносин, особливо на регіональному і місцевому рівнях. Зазвичай такі базові закони доповнюються і розвиваються у положеннях (правових нормах), що становлять зміст спеціальних законів або підзаконних актів. Проте в даному випадку базові бюджетні закони не були доповнені відповідними нормативними актами спеціального призначення, а тому процес правового розвитку багатьох норм, лише позначених у базових законах, не відбувся. У результаті значна більшість норм, які були в базових законах, не могли застосовуватися в силу обставин, що змінилися або потребували в спеціальному тлумаченні.
Правове регулювання бюджетних відносин, регламентований вищеназваними законами, виявилося вкрай нерівномірним. Так, в ньому практично повністю були відсутні норми, що регламентують процес виконання федерального бюджету, функції контролю за виконанням бюджету, відносини бюджету з підприємствами та організаціями державної та недержавної форм власності і т.д. Також ці закони не визначали відповідальність учасників бюджетного процесу за недофінансування, нецільове використання грошових коштів, неповернення бюджетних позичок та інші бюджетні правопорушення. Правові норми, що регулюють відповідальність, у вищезгаданих законах або зовсім відсутні, або містилися в підзаконних актах.
Так, не випадково багато процесів, що протікають у бюджетній сфері, регулювалися, як правило, нормативними актами, прийнятими на федеральному рівні виконавчими органами влади. Але такі нормативні акти часом входили у протиріччя з конституційними нормами, що відображають демократичні, федеративні начала в моделі російської державності, не були пов'язані в єдину систему і, що найголовніше, не були пронизані єдиною ідеєю становлення і розвитку бюджетного федералізму. Відсутність законодавства, що регулює бюджетні правовідносини, та механізми відповідальності за їх порушення, породжувало цілий ряд негативних соціально-економічних наслідків. Серед них найбільш відчутними були:
довільне фінансування окремих видів видатків і предметних статей, що оформляється у подальшому численними змінами і доповненнями до прийнятого закону про федеральному бюджеті на відповідний рік; нецільове використання бюджетних коштів та фінансування витрат, не передбачених законом про бюджет;
- Хронічне недофінансування і затримки з фінансуванням;
- Здійснення фактичного фінансування не у відповідності з законом про бюджет, а на основі внутрішньовідомчих документів Міністерства фінансів Російської Федерації - лімітів фінансування;
відсутність правової та майнової захищеності одержувачів бюджетних коштів у разі нанесення ним шкоди через недофінансування або затримки фінансування;
- Безоплатне використання бюджетних коштів недержавними підприємствами внаслідок відсутності правової регламентації надання їм бюджетних коштів;
- Неповне відображення в бюджеті тих доходів, які отримують бюджетні організації та державні казенні підприємства від використання державної власності, що сприяло безконтрольності у використанні державного майна і бюджетних коштів.
Особливу тривогу викликає те, що пропоновані останнім часом шляхи практичної реалізації бюджетного федералізму не узгоджуються з історичними традиціями Росії, які обгрунтовують використання накопиченого вітчизняного досвіду бюджетних перетворень, а не просто сліпе слідування рекомендаціям зарубіжних фахівців. Все це зумовило необхідність прийняття Бюджетного кодексу Російської Федерації, який в ідеалі мав являти собою єдиний документ, який охоплює всю сукупність правовідносин учасників бюджетного процесу (держави, платників податків і бюджетополучателей, фінансових посередників і контрольних органів) і орієнтує їх на побудову бюджетної системи, в максимальній мірою відповідає реальним умовам ринкової економіки в Росії.
Історичний досвід і практика формування бюджетних систем в різних країнах, у тому числі в країнах з розвиненою ринковою економікою, свідчать про те, що незважаючи на різноманітність бюджетних моделей, всі вони формувалися під впливом пошуку оптимальної взаємодії між бюджетами різного рівня, яке забезпечувало б фінансову самостійність кожного суб'єкта влади в єдиній державі. У Росії цей процес почався одночасно зі становленням демократичної держави і є одним з ключових чинників економічного і політичного розвитку країни. Однією з найважливіших особливостей Росії є у її політичному, економічному та правовому просторі такого поняття, як федералізм у відносинах між центральним органом влади і органами влади суб'єктів Федерації з приводу повноважень і функцій, розмежованих між ними, виходячи із завдання поєднання принципів централізації і децентралізації. Однак доводиться констатувати, що бюджетний федералізм в Росії в умовах переходу до ринкової економіки в повній мірі ще не реалізований. Особливе занепокоєння викликає та обставина, що незважаючи на заходи по внесенню відповідних змін в механізм міжбюджетних відносин, гострота суперечностей між федеральним центром і суб'єктами Федерації, як і останніх з органами місцевого самоврядування, з бюджетних питань не знижується. А при істотному недовиконання доходної частини бюджету, і перш за все федерального, стає все більш ясним, що будь-які зміни у міжбюджетних відносинах не можуть привести до вирішення питання достатності фінансових ресурсів на всіх рівнях бюджетної системи.
Недосконалість бюджетної системи РФ обумовлює необхідність її подальших перетворень, що пов'язано також з необхідністю більш повної реалізації Програми розвитку бюджетного федералізму в Росії і проведення реформи місцевого самоврядування. Сучасне бюджетне пристрій було зумовлене в 1993 р. прийняттям Конституції РФ, де всі великі адміністративно-територіальні утворення отримали статус суб'єктів РФ. «Суб'єкти Федерації» отримали статус державно-правових утворень, в результаті чого відносини з ними перейшли на договірну основу, їм було надано суверенітет в областях, не віднесених до компетенції Федерації. Первинне розмежування повноважень закріплено саме Конституцією РФ. У ньому зафіксовано три рівні компетенції: питання ведення та повноваження Федерації, суб'єктів Федерації і питання їх спільного ведення. Місцеве самоврядування не є державною владою і визначена сфера його компетенції. Усі суб'єкти проголошені рівноправними між собою у відносинах з федеральними органами державної влади. Конституція містила елементи невизначеності статусу суб'єктів Федерації: особливе становище в деяких питаннях зайняли автономна область і автономні округу, що входять до складу суб'єктів Федерації; не повністю врегульовані питання поділу повноважень між федеральним і регіональним рівнем, нечітко визначені предмети ведення всіх рівнів влади; федеральному уряду було надано право укладати з регіонами двосторонні угоди. Все це створило передумови для виникнення асиметрії у міжбюджетних відносинах в Російській Федерації.
Так, зі складу суб'єктів виділилися республіки з особливим статусом: Татарстан, Башкортостан, Якутія, що мають привілеї по нормативам відрахувань від регулюючих податків. Фактично вони взагалі не перераховували надходження до федерального бюджету. Питання з особливим статусом республік не вирішене до цього моменту. Іншим проявом нерівноправності суб'єктів у відносинах з Федерацією є складені суб'єкти, тобто у складі території яких знаходяться автономні округу (Тюменська область). У цьому випадку до бюджету такого суб'єкта РФ надходить додаткова сума за користування надрами, що становлять половину від федеральної доли. У 1998-2001 роках робилися активні спроби ввести в бюджетну систему економічну асиметрію. У цей період 15 суб'єктів Федерації, які називали себе регіонами-донорами, претендували на особливий бюджетний статус. Сформована ситуація викликала безліч суперечок; основним аргументом було те, що не регіональні власті платять податки у федеральний бюджет, а платники податків. З території всіх суб'єктів Федерації надходять податки у федеральний бюджет, тобто всі суб'єкти в чомусь донори і в чомусь реципієнти, оскільки отримують кошти з нього у вигляді фінансової допомоги або на прямі витрати федеральних відомств на відповідній території. Завдяки федеральному казначейству, з'явилася можливість точно відслідковувати географію федеральних витрат. Все вищесказане свідчить про складність і багаторівневість бюджетної системи РФ.
У складі чинників, що визначають побудову бюджетної системи країни, слід виділити форму державного устрою (федеративна чи унітарна) і політичний режим (демократичний, тоталітарний, ліберально-демократичний тощо). Структура бюджетної системи повторює структуру державно-територіальних утворень, будучи похідною від форми державного устрою та адміністративно-територіального поділу. Аналіз уже пройденого Росією короткого відрізка шляху в області бюджетних перетворень дозволяє стверджувати, що:
Обране в середині 1990-х рр.. напрям реформування бюджетної системи країни на засадах бюджетного федералізму було вибрано правильно.
Деякі негативні наслідки і суперечності, що дають про себе знати в ході розвитку бюджетної системи РФ, пов'язані не з помилками у виборі самої моделі бюджетного федералізму, а з половинчастими, непослідовними заходами щодо її реалізації.
Необхідно викоренити порочну практику здійснення бюджетних перетворень, коли щорічно з крайності в крайність змінюються підходи та напрямки розвитку бюджетної системи країни.
Не можна ігнорувати накопичений вітчизняний досвід будівництва бюджетної системи країни, коли під виглядом новацій пропонуються підходи до побудови бюджетної системи, не обумовлені ні історичними традиціями, ні особливостями державного устрою Росії.
До основних умов, покликаним реально реформувати бюджетну систему Росії відповідно до принципів бюджетного федералізму, слід віднести:
- Визначення оптимальної структури бюджетної системи РФ;
- Врегулювання відносин між Центром і суб'єктами РФ, що представляють різні державно-територіальні утворення, а також між суб'єктами РФ, одні з яких знаходяться на території інших;
- Вирішення питання про правовий статус низової ланки бюджетної системи;
- Законодавче закріплення різного статусу за муніципальними утвореннями різного типу;
- Чітке визначення змісту і правове закріплення в Бюджетному кодексі РФ принципу самостійності кожного бюджету в рамках бюджетної системи РФ:
- Уточнення і коригування правових норм Бюджетного кодексу РФ і положень Програми розвитку бюджетного федералізму на період до 2005 року, що відображають основи бюджетного федералізму в Росії.
Послідовна і повна реалізація принципів бюджетного федералізму в сучасній Росії ускладнена в даний час загальним браком бюджетних коштів. Це вкрай ускладнює вирішення суто практичних завдань, пов'язаних з реалізацією бюджетного федералізму. Але ускладнення завдань зовсім не означає неможливості їх вирішення, а тому не повинно вести до відмови від їх рішення і висунення принципово інших завдань. Інша справа, що ускладнення завдань вимагає більш тонкого і зваженого підходу до розробки бюджетної політики, більш чіткого правового осмислення відповідних бюджетних процесів, більш обгрунтованого зміни бюджетного механізму формування та витрачання бюджетних коштів на різних рівнях бюджетної системи країни.
На практиці ж сьогодні відбувається централізація на федеральному рівні такого обсягу бюджетних коштів, який призводить до дефіцитності більшості регіональних і місцевих бюджетів. Розподіл доходів за ланками бюджетної системи РФ в сьогоднішньому його вигляді не можна визнати оптимальним, оскільки з року в рік знижується частка доходів консолідованих бюджетів суб'єктів РФ в загальному консолідованому бюджеті країни. Необхідно відзначити, що сучасне побудова середнього рівня бюджетної системи РФ не позбавлене низки суперечностей, основні з яких можна виділити:
Неврегульованість відносин між Центром і суб'єктами РФ, що представляють різні державно-територіальні утворення.
Конституційне визнання за республіками в складі РФ, краями, областями і т.д. єдиного статусу - суб'єкта Федерації і особливе закріплення принципу рівноправності суб'єктів РФ дало правові підстави відмови від ранжирування видів бюджетів у рамках регіонального рівня бюджетної системи РФ, так як в даний час збереження статусу «край», «область» є формальним проектуванням історично сформованого складу Російської Федерації , бо ранг суб'єкта РФ несе принципово інше значення, ніж це передбачено статусом утворення адміністративно-територіальної децентралізації. Асиметричність становища республік, країв, областей і т.д. може торкатися лише атрибутивні характеристики в організації їх діяльності. Зокрема, на відміну від інших суб'єктів РФ, республіки мають право на власну конституцію, республіканське громадянство, державна мова, всі види державної символіки тощо
Між тим, враховуючи, що Росія - держава з конституційно-договірної формою федеративних відносин, структура бюджетної системи РФ вимагає поправок виходячи з реального становища суб'єктів РФ у своїх взаєминах з федеральним центром і між собою. Практика підписання індивідуальних угод про розмежування предметів ведення і повноважень між окремими суб'єктами РФ і федеральним центром не була позбавлена прикладів надання особливих, індивідуальних режимів зарахування федеральних податків і зборів до бюджетів суб'єктів РФ. Так, три республіки - Татарстан, Башкортостан і Якутія - ввели фактично особливий статус ще в 1991-1992 рр.. На відміну від інших регіонів вони фактично не перераховували податкові надходження до федерального бюджету. Ув'язнені в складі договорів про розмежування повноважень і предметів ведення угоди по бюджетних і податкових питань лише легалізували індивідуальні відносини трьох названих республік з Федерацією (перший договір був підписаний у лютому 1994 р. з Татарстаном, в тому ж році договори були підписані також з Кабардино-Балкарією і Башкортостаном, в 1995 р. - з Північною Осетією, Якутією, Бурятією, Удмуртією).
Угода «Про бюджетних взаєминах між Російською Федерацією і Республікою Татарстан» було підписано 15 лютого 1994 15 лютого 1999 закінчувався 5-річний термін дії угоди з Татарстаном. Між російським і республіканським керівництвом велися складні переговори щодо підписання нового документа. У результаті 18 березня 1999 угоди все ж таки було укладено. Згідно з названим документом для реалізації делегованих Російською Федерацією повноважень і здійснення спільних програм Татарстан зараховував до федерального бюджету 1% прибуткового податку, а частка зараховується ПДВ повинна була визначатися в щорічно укладаються угоди між міністерствами фінансів Російської Федерації і Татарстану.
Угода між Урядом Російської Федерації і Урядом Республіки Башкортостан «Про бюджетні взаємини в 1994-1995 роках» було підписане 3 серпня 1994 р. На цій угоді для реалізації екологічних програм і прийнятих раніше рішень з охорони навколишнього середовища до республіканського бюджету мали, як і в Татарстані, зараховуватися акцизи на спирт, горілку і лікеро-горілчані вироби, нафту і газ, плата за землю та спеціальний податок.
З Якутією міжурядову угоду в області бюджетних відносин була підписана 28 червня 1995 р. Відповідно до цього документа для прискорення розрахунків між бюджетами, скорочення зустрічних фінансових потоків була дозволена передача республіці витрат щодо фінансування окремих федеральних програм з перерахуванням до республіканського бюджету податків і зборів, необхідних для фінансування цих витрат (обсяги переданих доходів повинні були щорічно узгоджуватися). Таким чином, Татарстан отримав найбільші преференції, Якутія - найменші.
Укладання договорів про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і суб'єктів РФ і в їх складі міжурядових угод у той період дозволило частково вирішити політичний конфлікт між федеральними і республіканською владою. Починаючи з 1994 р. з території Татарстану і Башкортостану почалося перерахування податків до федерального бюджету, хоча їх частка в зібраних в республіках податки аж до останнього часу залишалася набагато нижче среднероссийской (особливо в Татарстані). З території Якутії кошти у федеральний бюджет не перераховувалися аж до 1996 р., проте в подальші роки розподіл податків між федеральним і республіканським бюджетами найбільшою мірою (серед трьох республік) наближалося до среднероссійскому. Незважаючи на легалізацію особливого статусу, частина пільг, якими користувалися республіки, існувала фактично, але не юридично (наприклад, Татарстан і Башкортостан не перераховували кошти у Федеральний дорожній фонд).
До 2000 р. федеральна влада не робили скільки-небудь дієвих зусиль з ліквідації особливого бюджетного статусу Татарстану і Башкортостану. У 2000 р. ситуація помітно змінилася. У результаті вжитих федеральною владою заходів розмежування і розподіл податків між федеральним бюджетом і бюджетами двох названих республік у 2001 р. все ж відбувалося у відповідності з російським законодавством.
Однак говорити про те, що питання про особливий статус Татарстану і Башкортостану вирішене, поки передчасно. У Федеральному законі від 27.12.2000 р. № 150-ФЗ «Про федеральному бюджеті на 2001 рік» з'явилася стаття, відповідно до якої Уряду РФ було дозволено «з метою врегулювання міжбюджетних відносин» надавати Татарстану і Башкортостану фінансову допомогу, в тому числі на «фінансування заходів та витрат організацій, що знаходяться у віданні федеральних органів виконавчої влади на їх територіях, а також федеральних цільових програм соціально-економічного розвитку». У результаті залишення на території республік додаткових коштів від федеральних податків фактично було замінено наданням республіканським бюджетам фінансової допомоги (конкретні обсяги в законі про федеральний бюджет затверджені не були). У 2005 році ситуація не змінилася, тому проблему особливого статусу Башкортостану і Татарстану ще належить вирішити до кінця. Це, у свою чергу, ставить питання про коригування статусу даного утворення (бо нерівних суб'єктів федеративних відносин бути не може, виходячи з принципів федералізму) і, як наслідок, - коригування середнього рівня бюджетної системи РФ.
Неврегульованість відносин між суб'єктами РФ, одні з яких знаходяться на території інших.
У 1995 році в Росії почалася реформа місцевого самоврядування, яка передбачала створення самостійних бюджетів тільки в територіальних одиницях (населених пунктах або їх групах), що мають статус муніципального освіти. При цьому згідно з Федеральним законом від 28.08.1995 р. № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування», жоден населений пункт незалежно від його розмірів та податкової бази не може бути позбавлений права отримати цей статус. Намагаючись адаптувати ці норми до російських реалій, суб'єкти РФ пішли двома шляхами. Одні з них (наприклад, Костромська область, Республіка Марій Ел і ін) надали статус муніципальних утворень містах обласного (республіканського, крайового) підпорядкування і колишнім адміністративним районам. До складу останніх увійшли малі та середні міста, селища та сільські поселення (об'єднані у сільські адміністрації - колишні сільради) зі своїми кошторисами доходів і витрат (по суті, бюджетами). Інші суб'єкти РФ (наприклад, Новосибірська область) безпосередньо реалізували закладений у федеральному законодавстві поселенський принцип організації місцевого самоврядування, надавши статус муніципальних утворень всім (або більшості) населеним пунктам регіону незалежно від чисельності їх населення і колишнього адміністративного статусу. Одночасно були створені проміжні територіальні рівні державного управління (фактично ті ж адміністративні райони) зі своїми бюджетами.
При цьому обидва підходи суперечать чинному федеральному законодавству. Перша модель (самоврядування на рівні районів) позбавляє населення права на здійснення повноцінного місцевого самоврядування в межах поселень, в тому числі в досить великих містах, що є адміністративними центрами районів. Друга модель передбачає створення додаткового, не встановленого федеральним законодавством, підрівня низової ланки бюджетної системи з неясним правовим статусом.
Фактично в Росії зберігаються успадковані від дореформеного періоду чотири рівні адміністративно-територіальних одиниць: Федерація - суб'єкти РФ - міста республіканського, крайового, обласного, окружного (далі - регіонального) підпорядкування і райони - міста районного підпорядкування, селища і сільради. Тобто фактично існують місцеві адміністративно-територіальні одиниці двох ієрархічних підрівнів. У законодавстві, у тому числі в Податковому і Бюджетному кодексах РФ, згадуються тільки три рівні: Федерація - суб'єкти РФ - муніципальні освіти (відповідно немає закріпленого в законодавстві поділу видаткових повноважень і дохідних джерел між разностатуснимі місцевими бюджетами). Згідно з чинним законодавством органи місцевого самоврядування можуть
утворюватися у всіх типах перерахованих адміністративно-територіальних одиниць. У більшості суб'єктів РФ муніципальні освіти і місцеві бюджети були сформовані за територіальним принципом, тобто на рівні міст обласного (крайового, республіканського, окружного) значення та адміністративних районів. Територіальні одиниці нижчого рівня (колишні міста районного значення, селища, сільради), що раніше мали свої бюджети, були переведені на фінансування на основі кошторисів доходів і витрат. У окремих суб'єктів РФ муніципальні освіти і місцеві бюджети були створені за поселенської принципом, тобто на рівні міст, селищ і сільських адміністрацій. У низці суб'єктів РФ формально з'явилися разностатусние муніципальні освіти, при цьому взаємовідносини бюджету суб'єкта РФ реально здійснюються тільки з районними.
Для вирішення названого протиріччя між фактично існуючими та законодавчо закріпленими рівнями бюджетної системи РФ на місцевому рівні доцільно виділити два підрівні - територіальний (районний) і поселенський (муніципальний) - і надати їм різний статус. В даний час висловлюються різні варіанти здійснення цього процесу, але найбільш оптимальними є два: перший варіант реформування місцевого рівня бюджетної системи РФ на основі федерального законодавства про місцеве самоврядування і другий - на основі законодавства про організацію органів державної влади суб'єктів РФ.
Перший передбачає, що на місцевому рівні можуть існувати тільки органи місцевого самоврядування (муніципальні освіти). Хоча рішеннями Конституційного суду РФ, встановлено, що суб'єкти РФ мають право формувати на територіальному рівні виборні державні (районні) органи, проте бюджетне та податкове законодавство фактично буде блокувати створення місцевих бюджетів та податків, що не відносяться до відання органів місцевого самоврядування, як це і відбувається в даний час.
Для повноцінної реалізації цього варіанту, що забезпечує досягнення цілей реформи бюджетних взаємовідносин, необхідна істотна доробка Федерального закону від 28.08.1995 р. № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (далі - Закон).
У діючій редакції Закону (п. 2 ст. 6) ряд базових суспільних послуг вказаний в переліку питань місцевого значення як «організація, утримання і розвиток» відповідних муніципальних установ або «створення умов». Це допускає їх тлумачення у спектрі від повної відповідальності за надання відповідних послуг до відповідальності за зміст будинків, де розташовані ті чи інші муніципальні установи. Оскільки деякі з зазначених функцій відносяться до числа конституційних гарантій, в законодавстві про місцеве самоврядування і наступному йому в даному випадку Бюджетному кодексі РФ реалізована концепція наділення з цих питань органів місцевого самоврядування «окремими державними повноваженнями», які вимагають особливого фінансування за рахунок коштів, переданих з вищестоящих бюджетів, а також формування бюджетів двох і більше видів (власне місцевого та за переданими повноважень) у складі місцевих бюджетів.
Дана концепція фактично вимагає, щоб власні (місцеві) податки використовувалися тільки на фінансування обмеженого і, по суті, довільно обраного муніципальним освітою кола питань, тоді як основна частина видатків місцевих бюджетів повинна формуватися за рахунок інших (переданих) доходів або відрахувань від регулюючих податків, або цільової фінансової допомоги. Внаслідок цього втрачається зв'язок між сплатою податків і наданням послуг, місцева влада не несуть відповідальності за обсяг і якість більшої частини бюджетних послуг, місцеві бюджети потрапляють у повну залежність від фінансової допомоги з бюджетів суб'єктів РФ і т.д.
Таким чином, необхідний докорінний перегляд даної концепції шляхом включення до переліку питань місцевого значення в явному, що не допускає неоднозначного тлумачення вигляді відповідальності органів місцевого самоврядування за надання базових суспільних послуг (перш за все загальна освіта, медичне обслуговування, соціальне забезпечення, організація надання комунальних послуг, обслуговування житлового фонду і т. д.) та їх фінансування з місцевого бюджету на загальних підставах (головним чином за рахунок власних податків і нецільовим фінансової допомоги при можливому використанні цільових субсидій, що покривають частину витрат на певні витрати). Крім того, даний перелік повинен містити обов'язковий (мінімальний) коло питань, за вирішення яких несе відповідальність та чи інша муніципальне освіту. Право муніципальних утворень на зазначення у своєму статуті додаткових функцій має стосуватися тільки інших суспільних послуг (питань).
З одного боку, чинне законодавство не містить такого поняття у відповідності з принципом рівності прав муніципальних утворень і неприпустимість підпорядкованості одного з них іншому. З іншого боку, Законом встановлено, що якщо в межах території муніципального освіти (за винятком міста) є інші муніципальні освіти, то розмежування предметів ведення і джерел доходів місцевих бюджетів здійснюється законом суб'єкта РФ. Дані норми суперечать один одному і не дозволяють провести вертикальне розмежування видаткових та податкових повноважень між муніципалітетами різних територіальних рівнів.
Виходячи з цього, необхідно законодавче закріплення поняття «муніципальні освіти з різним статусом» і фактично - принципу входження одного муніципального освіти до складу іншого. Для цього доцільно використовувати поняття «муніципальне утворення, безпосередньо входить до складу суб'єкта РФ» і «інші муніципальні освіти». Муніципальні утворення першого типу (райони та міста обласного значення) повинні бути перераховані до конституції суб'єкта РФ. Їх склад (межі, перелік) може змінюватися лише шляхом внесення змін до конституції суб'єкта РФ. Інші муніципальні освіти входять до їх складу і можуть утворюватися в будь-якому населеному пункті (або всередині нього) з внесенням змін до статуту муніципального освіти.
Таким чином, в рамках даного варіанту місцеві (районні та муніципальні) бюджети повинні мати різний правовий статус з чітким розмежуванням повноважень між двома рівнями бюджетної системи суб'єкта РФ. Це зажадає розробки правових основ формування і функціонування нового інституту публічної влади - державної влади місцевого (районного) рівня, включаючи визначення його територіальних основ. Даний комплекс питань необхідно буде вирішити в спеціальному розділі Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації». Оскільки її основою можуть служити вже розроблені в даному законі позиції, а також ряд положень Федерального закону від 28.08.1995 р. № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», рішення цього завдання може бути проведено у досить стислі терміни . Однак з точки зору тактики проведення реформ кожен з цих варіантів має свої переваги і недоліки.
Перший варіант не вимагає внесення принципових змін в структуру податково-бюджетного законодавства, дозволяючи використовувати усталені категорії для відображення двох підрівнів місцевих бюджетів. І що ще більш важливо, інститут місцевого самоврядування, при всіх недоліках його становлення, закріплений в законодавстві і суспільній свідомості і повністю відповідає за реформи бюджетних відносин, спрямовані насамперед на підвищення самостійності та відповідальності органів влади перед населенням. Має значення також те, що в більшості суб'єктів РФ або юридично, а ще частіше фактично вже існують муніципальні утворення різного статусу, що значно полегшить і прискорить проведення реформи бюджетного устрою. Виходячи з цього, саме цей варіант слід розглядати як пріоритетний.
У той же час його реалізація може виявитися заблокованою через відсутність коректного способу вирішення перерахованих вище проблем чинного законодавства про місцеве самоврядування. Підготовка відповідних поправок потребуватиме значного часу, а їх прийняття може натрапити на конституційні обмеження Крім того, в умовах хроническойразбалансированности місцевих бюджетів необхідне для здійснення даного варіанту розширення сфери питань місцевого значення та відмова від концепції наділення місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями можуть бути негативно сприйняті органами місцевого самоврядування .
Якщо ці проблеми не будуть вирішені, буде потрібно реалізація другого варіанта. Його основний недолік - необхідність створення нового інституту (рівня) влади, що змінює не суть, а форму реалізації місцевих функцій. Крім того, більшість суб'єктів РФ будуть змушені черговий раз проводити реорганізацію місцевого рівня управління (причому для зміни статусу районів буде потрібно проведення референдумів). Все це підвищує ризик для успішного реформування бюджетної системи РФ. У той же час цей процес буде мати більш чітку правову базу і в разі одночасного проведення інших структурних перетворень зможе в досить стислі терміни забезпечити підвищення керованості бюджетною системою і переорієнтацію місцевого самоврядування на виконання саме місцевих, а не державних чи змішаних функцій.
Крім того, за останні роки відбулися настільки суттєві зміни в економіці і соціальній сфері, в політичному і суспільному житті країни, що вони не можуть не позначитися на необхідності докорінного перегляду правових норм, в тому числі і в області бюджетних відносин.
Також необхідно відзначити, що перераховані вище закони стосувалися саме основ бюджетного устрою і бюджетного процесу в Російській Федерації і не зачіпали конкретних норм регламентації бюджетних відносин, особливо на регіональному і місцевому рівнях. Зазвичай такі базові закони доповнюються і розвиваються у положеннях (правових нормах), що становлять зміст спеціальних законів або підзаконних актів. Проте в даному випадку базові бюджетні закони не були доповнені відповідними нормативними актами спеціального призначення, а тому процес правового розвитку багатьох норм, лише позначених у базових законах, не відбувся. У результаті значна більшість норм, які були в базових законах, не могли застосовуватися в силу обставин, що змінилися або потребували в спеціальному тлумаченні.
Правове регулювання бюджетних відносин, регламентований вищеназваними законами, виявилося вкрай нерівномірним. Так, в ньому практично повністю були відсутні норми, що регламентують процес виконання федерального бюджету, функції контролю за виконанням бюджету, відносини бюджету з підприємствами та організаціями державної та недержавної форм власності і т.д. Також ці закони не визначали відповідальність учасників бюджетного процесу за недофінансування, нецільове використання грошових коштів, неповернення бюджетних позичок та інші бюджетні правопорушення. Правові норми, що регулюють відповідальність, у вищезгаданих законах або зовсім відсутні, або містилися в підзаконних актах.
Так, не випадково багато процесів, що протікають у бюджетній сфері, регулювалися, як правило, нормативними актами, прийнятими на федеральному рівні виконавчими органами влади. Але такі нормативні акти часом входили у протиріччя з конституційними нормами, що відображають демократичні, федеративні начала в моделі російської державності, не були пов'язані в єдину систему і, що найголовніше, не були пронизані єдиною ідеєю становлення і розвитку бюджетного федералізму. Відсутність законодавства, що регулює бюджетні правовідносини, та механізми відповідальності за їх порушення, породжувало цілий ряд негативних соціально-економічних наслідків. Серед них найбільш відчутними були:
довільне фінансування окремих видів видатків і предметних статей, що оформляється у подальшому численними змінами і доповненнями до прийнятого закону про федеральному бюджеті на відповідний рік; нецільове використання бюджетних коштів та фінансування витрат, не передбачених законом про бюджет;
- Хронічне недофінансування і затримки з фінансуванням;
- Здійснення фактичного фінансування не у відповідності з законом про бюджет, а на основі внутрішньовідомчих документів Міністерства фінансів Російської Федерації - лімітів фінансування;
відсутність правової та майнової захищеності одержувачів бюджетних коштів у разі нанесення ним шкоди через недофінансування або затримки фінансування;
- Безоплатне використання бюджетних коштів недержавними підприємствами внаслідок відсутності правової регламентації надання їм бюджетних коштів;
- Неповне відображення в бюджеті тих доходів, які отримують бюджетні організації та державні казенні підприємства від використання державної власності, що сприяло безконтрольності у використанні державного майна і бюджетних коштів.
Особливу тривогу викликає те, що пропоновані останнім часом шляхи практичної реалізації бюджетного федералізму не узгоджуються з історичними традиціями Росії, які обгрунтовують використання накопиченого вітчизняного досвіду бюджетних перетворень, а не просто сліпе слідування рекомендаціям зарубіжних фахівців. Все це зумовило необхідність прийняття Бюджетного кодексу Російської Федерації, який в ідеалі мав являти собою єдиний документ, який охоплює всю сукупність правовідносин учасників бюджетного процесу (держави, платників податків і бюджетополучателей, фінансових посередників і контрольних органів) і орієнтує їх на побудову бюджетної системи, в максимальній мірою відповідає реальним умовам ринкової економіки в Росії.