Американський федералізм
ВСТУП
4 липня кожного року американська нація святкує своє народження як незалежної нації салютом і традиційними пікніками. Коли перше в історії святкування незалежності закінчилося, ті, хто її здійснив, постали перед проблемою збереження цієї незалежності. Вони пройшли через революційну війну і об'єднання тринадцяти незалежних держав в одну функціонуючу одиницю. Одинадцять років по тому, багато хто з тих, хто працював на незалежність, зібралися у Філадельфії, щоб під ім'ям Конституційного Конвенту обговорити зміцнення національної системи уряду. Делегати Конвенту вирішили усунути існуючі статті Конфедерації, першої конституції нації, і запропонувати зовсім нову федеральну Конституцію.
Нова Конституція грунтувалася на трьох джерелах. По-перше, на ідеях французького Просвітництва XVIII ст., Передусім Вольтера, Руссо, Монтеск'є. По-друге, на британських традиціях парламентаризму, верховенства закону, свободи особи, що знайшли своє «оформлення» в теоріях Гоббса і Локка. По-третє, на власному історичному досвіді молодих американських колоній і штатів, відображених в ідеях Джефферсона, Медісона, Гамільтона й інших "батьків-засновників».
Маючи настільки солідну теоретичну базу, Конституція не явилася "сухим" документом, зрозумілим лише обраним політикам - навпаки, вона свідомо написана простою і доступною мовою, адже, на думку її творців, Конституція існує насамперед для народу, а вже потім - для уряду, виконавця волі останнього.
Конституція США відрізняється логічністю і ясністю побудови, лаконізмом, без зайвої деталізації. Вона складається з 7 статей, розділених на частини (розділи).
Перші три статті встановлюють форми влади: Законодавчої (Конгрес, що складається з Сенату і Палати Представників), Виконавчої (Президент) і Судової (Верховний Суд).
Стаття 4 визначає відношення між штатами, а також між штатами і федеральним урядом.
Стаття 6 близька до неї за змістом, оскільки характеризує природу і роль Конституції як "вищого закону країни».
Стаття 5 передбачає порядок доповнення і внесення змін до Конституції, а Стаття 7 - порядок вступу Конституції в силу після її ратифікації 9 штатами, тобто ? від 12 штатів (без відмовився брати участь у Конвенті Род-Айленда). У 1791 р. Конституцію доповнив "Білль про права» (1-10 поправки), що гарантує демократичні права і свободи людини.
Аналіз Конституції дозволяє виділити такі принципи, що визначають політичний лад і систему державної влади США:
- Верховенство влади народу і закону
- Гарантії прав і свобод людини
- Поділ влади, система стримувань і противаг
- Можливість зміни і доповнення Конституції - внесення поправок
У даній роботі нас в першу чергу буде цікавити американський федералізм.
1. ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ ФЕДЕРАЛІЗМУ
Федералізм - це така форма правління, при якій суверенна влада конституційно поділена між центральним урядом і географічно певними, напівавтономні рівнями правління.
ПОХОДЖЕННЯ ТЕРМІНУ "Федералізм"
Це слово прийшло з латини, через французьку. "Foederatus" означає "зв'язаний договором" і походить від слів foedus - "договір" і fidere - "довіряти". Перше документально підтверджене використання цього терміну в англійській мові відноситься до 17 століття, коли пуритани стали говорити про "федеральної теології", в сенсі існування угоди між Господом Богом та американськими переселенцями. До кінця 17 - початку 18 століть слово набуло додатковий сенс і стало використовуватися для обозначаенія домовленостей між штатами. До 1721 році, наприклад, термін "федерація" використовувався у значенні "об'єднана ліга, союз".
ЮРИДИЧНІ ОСНОВИ ФЕДЕРАЛІЗМУ
- Влада закону, виконання якого гарантовано існуванням загальних інститутів. Закон федерації стоїть вище закону суб'єкта федерації, що закріплено конституцією.
- Виконавча влада забезпечує виконання законів.
- Загальний охоплення законами: федеральний закон обов'язковий як для суб'єктів федерації, так і для всіх окремо взятих громадян, які проживають на її території.
- Незалежність федеральних законодавчих інститутів: федеральний законодавчий процес чітко відділений від процесу законодавства в кожному суб'єкті федеарціі. Федеральні закони не потребують ратифікації парламентами суб'єктів.
- Демократія: Як федеральні законодаткльние інститути, так і інститути суб'єктів федерації, є демократичними.
- Чіткий розподіл юрисдикцій між федерацією та суб'єктами, закріплене конституцією
ГІДНОСТІ ФЕДЕРАЛІЗМУ
- Захист від зовнішніх ворогів. Федералізм полегшує організацію спільної оборони.
- Економічна вигода за рахунок безперешкодної внутрішньої торгівлі, єдиної валюти, свободи пересування та єдиного юридичного поля
- Обмеження тиранії, т. до федералізм не дає сконцентрувати державну владу в одних руках і забезпечує рівновагу центрів влади.
- Демократія "знизу" - залучення рядових громадян в питання управління країною за допомогою місцевого самоврядування.
- Гнучкість влади - можливість знаходити нові, нестандартні рішення державних проблем, оскільки на місцевому рівні більше можливостей експериментувати і випробувати нововведення
- Вирішення конфліктів. Федералізм спрощує управління на тлі мовних, етнічних, релігійних і культурних відмінностей,
- Ефективність управління за рахунок застосування єдиного підходу в питаннях державного значення, та права суб'єктів пристосовувати законодавство, оподаткування і бюджет до регіональних і місцевих нестатків.
НЕДОЛІКИ ФЕДЕРАЛІЗМУ
- Бюрократизація економіки, оскільки підприємці змушені мати справу із заплутаною структурою правил і постанов
- Суперництво суб'єктів федерації за ресурси
- Відхід від відповідальності - суб'єкти прагнуть покласти витрати, наприклад, на охорону навколишнього середовища, на федеральний уряд
- Підвищення витрат на управління із-за надмірної кількості чиновників
- Порушення прав, тому що місцеві влади більш схильні до порушення особистих прав і прав меншин, ніж федеральний уряд,
- Нестабільність, оскільки федерація або може розвалитися, або вимагає збройного втручання для збереження союзу.
ОСНОВНИЙ ПИТАННЯ ФЕДЕРАЛІЗМУ
Головна проблема будь-якої федеральної системи - знайти і зберегти необхідну рівновагу між повноваженнями і обов'язками центральної влади та урядами суб'єктів федерації. Мало хто задоволений існуючим балансом влади, і політичні сили постійно ведуть боротьбу за більшу централізацію або децентралізацію влади. Успіх федеративної держави - у розумному компромісі між учасниками цієї боротьби.
2. Федералізм і суверенітет У США
Проблема федералізму була, напевно, тим, що справило найбільші розбіжності і під час боротьби за ратифікацію, і під час раннього розвитку нації. Конфедерація, що передувала Конституції, була заснована на авторитеті штатів. Національний уряд, виходячи з Статей Конфедерації, було створенням штатів, і ті зберігали всі суверенні повноваження, крім спеціально даних нації (яких було надзвичайно мало). Освіта, зване Сполученими Штатами, розглядали як щось схоже на лігу штатів.
Проте Джеймс Медісон, як і багато інших членів Конвенту, визнавали, що національний уряд потребував у розширених повноваженнях і має грунтуватися на підтримці нації як єдиного цілого, якщо США хоче стати нацією з реальною силою і єдністю. Критики Конституції стверджували, що уряд не може працювати ефективно на рівні такої великої держави - нації. Вони побоювалися консолідації влади в національному уряді і думали, що кінцем експансії національної влади може стати тільки деспотизм і тиранія. Антифедералісти були впевнені, що республіканський уряд, заснований на представництві, може ефективно функціонувати лише на локальному або цивільному рівні. Проте федералісти зуміли переконати політичних супротивників, і таким чином США стали першою в історії федеративною державою, політичний устрій якого визначено і закріплено в Конституції (статті IV і VI; пізніше і X поправка).
Згідно з Конституцією, федералізм являє собою подвійну форму державного уряду, у якій є функціональний і територіальний поділ влади. Федералізм являє собою як би компроміс між двома іншими формами політичного устрою: унітарною та конфедеративної. В унітарній державі вся повнота влади знаходиться в руках центрального уряду. В альтернативній формі - конфедерації - загальний центральний орган - Рада Конфедерації обговорює лише питання загальної політики і грає більше рекомендаційну роль стосовно своїх суверенних членів, а вся повнота влади знаходиться в них. У федералізмі між центральним і місцевими урядами існує встановлене Конституцією і законами поділ владних повноважень і функцій.
У Конституції США (Білль про права, ст. Х (1791 р.) діє єдина норма, що встановлює принципи взаємовідносин федерального Центру і суб'єктів Федерації. Вона сформульована таким чином:
"Повноваження, які не делеговані Сполученим Штатам цією Конституцією і користування якими не заборонено нею окремим штатам, зберігаються відповідно за штатами або за народом".
У той же час у тексті самої Конституції досить конкретно вказано межі повноважень Центру, закріплені за Конгресом США (Розділ 8). Конгрес має право:
- Встановлювати і стягувати податки, мита, податі та акцизні збори для того, щоб сплачувати борги і забезпечувати спільну оборону і загальний добробут Сполучених Штатів; причому всі мита, податки й акцизні збори повинні бути одноманітно на всій території Сполучених Штатів;
- Укладати позики від імені Сполучених Штатів;
- Регулювати торгівлю з іноземними державами, між окремими штатами і з індійськими племенами;
- Встановлювати однакові правила про натуралізацію і однакові закони про неплатоспроможність на всій території Сполучених Штатів;
- Карбувати монету, регулювати її цінність і цінність іноземної монети, встановлювати одиниці мір і ваг;
- Встановлювати покарання за підробку державних цінних паперів і, що знаходиться в обігу монети Сполучених Штатів;
- Засновувати поштові служби та поштові шляхи;
- Заохочувати розвиток наук і корисних мистецтв, забезпечуючи на певний термін авторам і винахідникам виняткове право на їхні твори і відкриття;
- Засновувати підлеглі Верховному суду судові органи;
- Визначати і карати морський розбій, тяжкі злочини, скоєні у відкритому морі, та інші порушення міжнародного права;
- Оголошувати війну, видавати каперські свідоцтва та дозволи на репресалії і встановлювати правила щодо захоплень на суші і на морі;
- Набирати і утримувати армії, а проте ніякі грошові асигнування в цих цілях не повинні проводитися більш ніж на дворічний термін;
- Створювати і утримувати флот;
- Видавати правила по управлінню і організації сухопутних і морських сил;
- Скликати народне ополчення для проведення в життя законів Союзу, придушення повстань і відбиття нападів;
- Вживати заходів з організації, озброєння і дисциплінування народного ополчення і з управління тією його частиною, яка використовується на службі Сполучених Штатів, зберігаючи за штатами призначення офіцерів і навчання народного ополчення відповідно до статутних правил, затверджених Конгресом;
- Використовувати у всіх випадках виключно законодавчою владою в наданому будь-якому з штатів окрузі (що не перевищує десяти квадратних миль), який зі схвалення Конгресу стане місцеперебуванням Уряду Сполучених Штатів, а також здійснювати подібну ж влада на всіх територіях, придбаних за згодою Законодавчих зборів штату , які стануть місцеперебуванням Уряду, для будівництва фортів, казенних складів, арсеналів, доків та інших необхідних споруд;
- Видавати всі закони, які будуть необхідні для здійснення вищезазначених прав, так і для всіх інших прав, якими ця Конституція наділяє Уряд Сполучених Штатів, його департаменти або посадових осіб.
У відання штатів вносяться такі статті як цивільне і кримінальне законодавство, організація народної освіти, охорони здоров'я, забезпечення громадського порядку, будівництво і підтримка доріг і комунікацій, контроль за використанням землі та природних ресурсів, і т.д. Деякі функції, наприклад оподатковування або екологічна безпека, належать і центру, і штатам. Взагалі, система поділу державних доходів і витрат між центром і штатами досить чітко і послідовно розподілена: визначені рівні влади мають визначені джерела надходження до бюджету, тим самим, уникаючи конфліктного поділу.
Важливо, що навіть при наявності в штатів всіх атрибутів суверенітету (герб, прапор тощо), стаття IV Конституції недвозначно встановлює повний і правдивий суверенітет тільки на федеральному рівні, усі федеральні закони і договори союзу повинні виконуватися на всій території США в будь-якому штаті. Спочатку це викликало жорсткі розбіжності і навіть привело до Громадянської війни 1861-1865рр, самої кровопролитної з коли-небудь що ведуться на території Америки, і посіяв найбільший за всю історію розбрат між громадянами країни. Однак, як здається, з тих пір цей пункт неминуче виконувався штатами. Дане положення розглядається як наріжний камінь існування і функціонування американської федерації.
3. РОЗВИТОК ФЕДЕРАЛІЗМУ У США
Перші 75 років розвитку політичної системи США (1790-1865) були відзначені безперервними конституційними і політичними конфліктами щодо природи американського федералізму. Відразу ж після прийняття конституції Джордж Вашингтон, Олександр Гамільтон, Джон Маршалл і їх колеги федералісти стали виступати за розширення повноважень федеральної влади, в той час як Томас Джефферсон, Джеймс Медісон, Спенсер Роан і їх колеги по партії стверджували, що союз американських штатів представляв собою лише конфедерацію, в якій вся влада і суверенітет були зосереджені на рівні штатів. До 50-х років минулого століття центральним питанням стало питання про те, чи є інститут рабства справою федеральної політики або політики штату.
У результаті Громадянської війни в Америці (1860-1865) були зняті багато питань федералізму. Перемога Півночі і подальше за цим прийняття 13, 14 і 15 поправок до Конституції поклали кінець рабству, дали чітке визначення поняттю громадянства, обмежили повноваження штатів у сфері цивільних прав і свобод і в цілому забезпечили примат національної Конституції і законодавства над законодавством штатів. Періодично продовжували виникати конфлікти з питання про федералізм. Протягом першої третини цього століття Верховний Суд США нерідко використовував концепцію федералізму для обмеження впливу центральної влади на економіку. Але потім сталося дві події, які призвели до розширення повноважень федеральної влади, у зв'язку з чим, на думку деяких критиків, виник перекіс у балансі влади.
По-перше, в результаті здійснення "Нового курсу" президента Франкліна Рузвельта різко розширилися функції федерального уряду. У рамках "Нового курсу" виникли системи соціального забезпечення, виплат допомоги по безробіттю, федеральні програми соціального захисту, програми стабілізації цін на промислові та сільськогосподарські продукти і система колективних договорів з профспілками. Багато з цих програм, хоча і фінансувалися з федерального бюджету, на практиці здійснювалися владою штатів, що призвело до виникнення системи федеральних грантів. Верховний Суд США своїми рішеннями закріпив розширену роль федеральної влади, а починаючи з 1937 р., практично дозволив федеральному уряду самому визначати межі своєї влади.
По-друге, в 50-х і 60-х рр.. нашого століття федеральний уряд став розглядатися як основний гарант громадянських прав і свобод. Верховний Суд США прийняв ряд важливих рішень, які скасували расову сегрегацію у штатах, закони штатів, що ущемляли права жінок, і кримінальні процедури штатів, які не відповідають чотирнадцятому Поправки до Конституції щодо належної правової процедури. Таким чином, громадяни звертали свої погляди до федеральним інститутам (особливо Верховному Суду США), коли було потрібно захистити їх права у конфлікті з владою штатів.
Ці два явища зажадали перегляду концепції федералізму. До "Нового курсу" концепція федералізму була заснована на понятті "подвійного федералізму", відповідно до якого обов'язки та повноваження центральної влади і органів влади штатів не перетиналися. Так, питання зовнішньої політики і національної безпеки були прерогативою федерального уряду, в той час як питання освіти та законодавства про сім'ю перебували у винятковому віданні штатів. "Новий курс" поклав край такому розділенню, при цьому виникла ідея "кооперативного федералізму" - системи, в якій центральна влада і влада штатів спільно вирішують широке коло соціальних та економічних проблем.
Ідея кооперативного федералізму характеризувала відносини між центральною владою і штатами у 50-х і 60-х рр.. Основним інструментом здійснення кооперативного федералізму з'явилися субсидії на надання допомоги - система, відповідно до якої федеральний уряд використовує свої фінансові ресурси для надання допомоги штатам у здійсненні узгоджених програм. Звичайно як успішного прикладу кооперативного федералізму наводиться будівництво системи шосейних доріг, що з'єднують різні штати в 50-х і 60-х рр.. Федеральне уряд забезпечив 90% асигнувань на будівництво автомобільних доріг, надавало технічну допомогу штатам у будівництві доріг і встановлювало технічні норми для знову споруджуваних автомобільних доріг. Фактично ж будівництво та експлуатація автомобільних доріг здійснювалися штатами.
У цій системі кооперативного федералізму необхідно виділяти три елементи. По-перше, федеральний уряд і уряд штатів спільно встановлювали мети, і ті й інші виступали за будівництво доріг. По-друге, у здійсненні цих програм брали участь тільки федеральний уряд і уряди штатів. У 50-х - початку 60-х рр.. муніципалітети та інші органи місцевого самоврядування не були повноправними партнерами в системі кооперативного федералізму. По-третє, програми в рамках програми "Субсидії на надання допомоги" стосувалися лише деяких областей, оскільки основні бюджетні асигнування спрямовувались на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг, аеропортів, житла і на міське будівництво. Ще в 1963 р. загальна сума асигнувань за федеральною програмою "Субсидії на надання допомоги" становила всього лише 9 млрд доларів.
Однак у середині 60-х рр.. практика кооперативного федералізму в її колишньому вигляді припинилася. Відповідно до програми "Великого суспільства", проголошеної Ліндоном Джонсоном, федеральний уряд часом виділяло субсидії на проекти, у яких влада штатів були мало зацікавлені, а іноді такі проекти здійснювалися всупереч волі урядів штатів. По-друге, федеральні субсидії стали все частіше надаватися безпосередньо органам місцевого самоврядування - округах, муніципалітетам, адміністраціям малих міст, районних відділів освіти та іншим адміністративним одиницям. По-третє, в той час як у попередні роки програми субсидій на надання допомоги виділялися тільки на цілі, погоджені між федеральною владою і урядами штатів, програма "Великого суспільства" включала в себе практично всі аспекти: освіта, поліцію, протипожежні заходи, охорону історичних пам'ятників, публічні бібліотеки, здоров'я дітей, реконструкцію міст, парків та місць дозвілля, системи каналізації та водопостачання, а також громадського транспорту.
Всі ці зміни привели до двох найважливіших наслідків. По-перше, число підрозділів, що беруть участь в процесі управління, збільшилася з 51 (штати плюс федеральний уряд) до 80 тисяч, включаючи органи місцевого самоврядування, що існували на той момент. По-друге, система субсидій на надання допомоги поширилася з обмеженої кількості областей практично на всі аспекти життя суспільства. У результаті виникли проблеми управлінського і політичного характеру (координація, звітність, пріоритети, мікроекономічні проблеми і т.д.), які політолог Девід Уокер позначив терміном "гіпертрофія відносин між рівнями влади" в Сполучених Штатах. Президент Річард Ніксон спробував вирішити цю проблему шляхом консолідації невеликих конкретних програм субсидій у більш великі блоки, у здійсненні яких адміністрації штатів повинні були грати велику роль. У цілому, однак, його спроби не увінчалися успіхом. Коли Ніксон пішов зі своєї посади, кількість програм субсидій (понад 600) було більше, ніж на початку його президентства. У період президентства Рональда Рейгана виникла надія на те, що проблема буде вирішена. Рейган підтримував багато з пропозицій Ніксона, однак важливіше було те вплив, який він надав на проблему федерального бюджету, бо воно стимулювало перегляд понять не тільки федералізму, а й ролі уряду. Прагнучи обмежити роль уряду, особливо на федеральному рівні, Рейган в той же час зумів домогтися збільшення витрат на оборону, скорочення податків і збільшення (або принаймні збереження на колишньому рівні) соціальних виплат. У результаті все менше грошей залишалося на фінансування федеральних програм субсидій штатам. У період адміністрації Буша федеральні субсидії штатам мали тенденцію до збільшення, а в період президентства Клінтона залишалися приблизно на тому ж рівні (понад 225 млрд доларів у 1996 р.). Таким чином, стратегія Рейгана в цілому виявилася успішною, хоча і створила ряд нових проблем на рівні штатів і місцевих органів управління.
4. СУЧАСНІ ПРОБЛЕМИ АМЕРИКАНСЬКОГО ФЕДЕРАЛІЗМУ
Американський федералізм ніколи не був просто набором застиглих правил, зафіксованих в американській Конституції. Американський федералізм - це динамічний багатовимірний процес, в якому можна виділити не лише конституційні аспекти, але також економічні, адміністративні і політичні. Це особливо відноситься до сучасного періоду. Можна сформулювати шість основних питань, які стоять перед Америкою в даний час:
1. Фінансується мандати. Оскільки коштів федерального бюджету не вистачало навіть для рішення федеральних завдань, Конгрес, користуючись наданим йому Конституцією правом "регулювати торгівлю між штатами", прийняв ряд обов'язкових для штатів нормативних актів. Вони отримали назву "фінансується мандатів", оскільки вимагали від штатів певних дій без фінансового забезпечення з федерального бюджету. Багато з цих нормативних актів були пов'язані з охороною навколишнього середовища, історичних пам'яток, захисту прав особистості. Всі вони вимагали для свого здійснення значних витрат на рівні штатів. Штати підняли бунт проти цих федеральних установлень. У відповідь Конгрес прийняв Закон про фінансується мандатах 1995 р., який (у певних межах) забороняє федеральному уряду встановлювати нові вимоги штатам та органам місцевого управління без відповідного фінансового забезпечення. Майбутнє покаже, чи зможе цей закон ефективно обмежити діяльність федерального уряду, особливо з огляду на схильність Верховного Суду США до розширеного тлумачення питань про повноваження Конгресу.
2. Конституційні питання. Починаючи з 1937 р. Верховний Суд США визначав повноваження Конгресу щодо витрачання федерального бюджету на суспільні цілі та регулювання торгівлі між штатами настільки широко, що в результаті федеральний уряд отримує право регулювати будь-які види економічного, суспільного і навіть культурної діяльності. Федеральні закони приймаються з таких традиційно перебували у віданні місцевої адміністрації питань, як боротьба зі злочинністю, протипожежна безпека, землекористування, освіту і навіть питання укладання та розірвання шлюбу. У рішенні, прийнятому в 1995 р., Верховний Суд несподівано визначив, що федеральний уряд перевищив свої конституційні повноваження, прийнявши закон, що забороняє людям носити вогнепальну зброю поблизу державних шкіл. На думку Суду федеральний уряд не зміг довести наявність зв'язку між носінням зброї поблизу шкільних будівель і повноваженнями Конгресу з регулювання торгівлі між штатами. Вперше за 60 років Верховний Суд піддав серйозному сумніву практику здійснення Конгресом своїх повноважень у сфері регулювання торгівлі. Зараз ще важко сказати, чи буде рішення суду у справі "Лопеса" просто винятком із загальної тенденції до неконтрольованого розширення конституційних повноважень федерального уряду, або з'явиться початком нової юриспруденції, спрямованої на обмеження таких повноважень.
3. Громадська фінансування. Якщо відповідальність за прийняття і здійснення політичних рішень все більше переходить до адміністрацій штатів і місцевим органам влади, неважко бачити, що це призведе до невідповідності між зобов'язаннями та фінансовими можливостями. В кінці 60-х - початку 70-х рр.. муніципальна влада отримували значні федеральні субсидії на виконання соціальних програм, передбачених політикою "Великого суспільства". З тих пір фінансування з федерального бюджету знизилося, а в ряді випадку і повністю припинилося, однак населення як і раніше вимагає здійснення цих програм. Такі традиційні області, як освіта (в системі суспільних шкіл), збір сміття, боротьба із злочинністю та протипожежна безпека, експлуатація та ремонт доріг, як і раніше в основному знаходяться у віданні муніципалітетів та інших органів місцевого управління. Крім того, вони повинні проводити заходи в області екології, забезпечення рівних прав представників різних рас і статей, освіти для розумово відсталих і планування землекористування, на які ні федеральний уряд, ні уряду штатів, як правило, не виділяють коштів. Попит на різні послуги на місцевому рівні повсякчас збільшується, у той час як коштів на їх надання стає все менше. Перед лицем цієї дилеми органи місцевого самоврядування змушені проявляти більше ініціативи з тим, щоб забезпечити роботу зазначених служб.
4. Реформа державного управління. Перед обличчям зростаючих вимог при скорочуються фінансових ресурсах місцеві органи влади змушені були переглянути систему надання та фінансування послуг. Цей перегляд охоплює цілий ряд областей. Міська влада в порядку експерименту пішли на децентралізацію управління, виходять на ринок і конкурують з приватними підприємствами, розглядаючи клієнтів у якості споживачів і намагаючись домогтися того, щоб державні організації звітували перед ними. Цікаво, що приватизація здійснюється в різних формах, починаючи з укладання контрактів з приватними фірмами на організацію шкільного харчування і закінчуючи приватизацією системи збору сміття і навіть в'язниць. Крім того, муніципальній владі доводиться менше покладатися на допомогу з федерального бюджету і місцевих податків на власність і встановлювати плату за надані ними послуги. Творчий підхід до фінансування та забезпечення роботи служб призводить до значної економії коштів без погіршення якості послуг. Процес цей, однак, лише тільки почався і ще рано говорити про результати цієї роботи з реорганізації місцевого самоврядування.
5. Міжнародна торгівля. У американського федералізму з'явилося нове, міжнародний вимір. Такі угоди, як ГАТТ і НАФТА, напевно нададуть глибоке вплив на федералізм. Більшість спостерігачів вважають, що повноваження урядів штатів будуть продовжувати скорочуватися у зв'язку з тим, що політика урядів штатів з таких питань, як економічний розвиток, охорона навколишнього середовища та ліцензування, повинні будуть відповідати умовам цих міжнародних угод, а також обмежувальним положенням Конституції США. Вони, безумовно, мають рацію, але у даному разі ці міжнародні угоди можуть призвести і до розширення повноважень штатів. Так, наприклад, відповідно до договору НАФТА американським штатам надається, щонайменше, право дорадчого голосу з питань дотримання цієї угоди. Цікаво буде подивитися, як вплине знову виникає "федерація федерацій" на штати Америки, Канади та Мексики.
6. Штати як дослідницькі лабораторії. Багато років тому член Верховного Суду США Луїс Брандейс писав, що штати - це свого роду "соціальні лабораторії", в яких можуть обкатуватися різні варіанти рішень соціальних та економічних проблем, не піддаючи при цьому ризику всю країну. Цей погляд на федералізм зараз більш актуальним, ніж коли-небудь. Для того щоб знайти нові та ефективні рішення таких проблем, як злочинність, освіта, соціальне забезпечення і деградація міст, необхідно, щоб уряди штатів працювали рука об руку з представниками місцевих адміністрацій. Майбутнє американського федералізму залежить від того, наскільки успішно штати будуть вирішувати ці проблеми і використовувати відкриваються перед ними можливості.
5. СУЧАСНИЙ Федеральний устрій США
Суб'єктам федерації США є 50 штатів. Територія США включає також острови Пуерто-Ріко і Гуам. Острови Мікронезії є "асоційованими державами з США. Більшість з них - члени ООН, у них є обираються парламенти та президенти. Пуерто-Ріко вважається "вільно приєдналася,", цей острів - не член ООН. Населення Пуерто-Ріко і Гуама обирає законодавчих зборів і губернаторів (як і штати). Закони США мають тут верховенство, але всі ці території (несуб'екти федерації) не мають представництва в Сенаті, а в Палату представників вони посилають тільки по одному делегату з правом дорадчого голосу. Їх мешканці не платять федеральних податків.
У прямому управлінні США знаходяться острови Східне Самоа і Віргінські острови, які мають статус територій США. Там існує призначувана адміністрація.
Особливий статус має федеральний округ Колумбія. Його жителі обирають трьох виборців для участі у виборах Президента. Вони посилають також одного делегата в нижню палату Конгресу з правом дорадчого голосу, але законодавчі повноваження щодо округу належать Конгресу. Вашингтон - столиця США, що знаходиться на території округу, користується самоврядуванням, населення обирає прямими виборами міська рада і мера.
Штати - це державні утворення. Всі вони рівноправні, не мають державним суверенітетом і не мають права виходу з США. Проте вони приймають свої конституції, які повинні відповідати Конституції США. Штати вправі видавати свої закони, володіють власним громадянством. Їх громадяни рівноправні на території всієї федерації. Конституція забороняє штатам вступати в які-небудь союзи, договори або конфедерації, карбувати монету, випускати кредитні квитки. Без згоди Конгресу штати не можуть: обкладати митом імпорт і експорт, укладати угоди з іншим штатом або іноземною державою, утримувати в мирний час війська (розд. 10 ст. I).
Структура органів штатів подібна до структури федеральних органів. Законодавчі збори, за винятком одного штату, двопалатні, обираються на основі загальних, рівних, прямих виборів при таємному голосуванні. Назви цих палат також однакові: Палата представників і Сенат. Термін з повноважень в різних штатах коливається від 2 до 4 років.
Главою виконавчої влади в штаті є губернатор, що обирається, як правило, прямими виборами на 2-4 роки. Закони передаються на підпис губернатору, які має право відкладального вето (воно долається, як і у федерації). На відміну від Президента США губернатор не призначає всю адміністрацію штату. Деякі посадові особи можуть обиратися безпосередньо громадянами.
Конгрес може приймати в Союз нові штати, але не має права засновувати штати в рамках існуючих. Злиття штатів в один можливо тільки за згодою Конгресі і законодавчих зборів штатів (розд. 3 ст. IV).
Федерація США - щодо централізована. Конституція розмежовує сферу виключної компетенції федерації і штатів.
Сполучені Штати гарантують кожному штату в цьому Союзі республіканську форму правління і охорону кожного з них від нападу ззовні, а на прохання Законодавчих зборів або виконавчої влади - і від внутрішніх насильств (розд. 4 ст. IV).
6. КОНГРЕС США В СТРУКТУРІ федеративних відносин
З часу прийняття Конституції США 1787 р. в структурно-функціональних характеристиках американської федерації багато що змінилося. Спочатку до складу США входили 13 штатів. В даний час число їх зросло до 50. Змінився і реальний механізм федеративних відносин. Зараз він має мало спільного з тією моделлю, яка мислилася авторам Конституції США два століття тому.
В основі конституційної моделі лежить принцип дуалістичного федералізму. Формально, якщо слідувати логіці Конституції, федеральні органи та органи штатів незалежні. З моменту обрання президента і конгресу США - інститутів, які формуються на основі виборів, що проводяться по штатах, - зв'язок між ними обривається. Кожен з рівнів влади в межах наданих Конституцією прав суверенний. Таким мислився федералізм "Батькам-засновникам". Але реальний механізм федерації далекий від його першооснови. Життя переплітає федерацію і штати тисячами ниток, інтегруючи їх у єдине ціле.
Формально предмети ведення союзу і штатів розмежовані досить жорстко. Конституційної лінією, яка розділила їх, служить перелік питань, віднесених до компетенції конгресу. У їх число автори Конституції ввели: регулювання междуштатной і зовнішньої торгівлі, карбування монети та визначення її вартості, встановлення заходів і терезів, установа федеральних органів влади, набір і утримання армії і військово-морського флоту, ведення міжнародних справ, організацію поштових служб, регламентацію авторського права і питань надання громадянства, управління територіальними володіннями США.
Цей перелік доповнений принципом "маються на увазі" повноважень. Встановлений останнім пунктом 8-го розділу 1 статті він наділяє конгрес "правом видавати всі закони, які необхідні і доречні для приведення в дію перерахованих вище повноважень і всіх інших повноважень, наданих цією Конституцією уряду Сполучених Штатів".
У процесі розвитку федеративних відносин дана норма зіграла чи не вирішальну роль у розширенні прав конгресу. Вільне її тлумачення Верховним судом США затвердив за ним виключні права в галузі фінансів та авторського права, дозволило створити цілісний звід кримінального законодавства, карає за порушення федерального права.
Але найбільш широкого тлумачення піддалася норма про регулювання междуштатной торгівлі. Ще в 1824 р. у своєму рішенні Верховний суд США наголосив: "Торгівля ... - Це щось більше, ніж просто торгівля. Це - рух товарів і відносини ". Пізніше, в 1851 р. поняттю междуштатной торгівлі було дано фактично всеосяжне значення. Воно, на думку Верховного суду, повинно було охоплювати всі питання, що вимагають "єдиного правового регулювання". В даний час формула Конституції про регулювання междуштатной торгівлі лежить в основі масивного зводу законодавства, який охоплює питання торговельного та трудового права, охорони природи.
Принцип "маються на увазі" повноважень дозволив затвердити верховенство федерації і федерального законодавства у багатьох галузях соціально-економічного і політичного життя. Але межі його застосування не безмежні. В остаточному підсумку він повинен спиратися на "букву" Конституції, мати хоча б віддалене відношення до тих повноважень, які перераховані в самому тексті Основного закону. А той пробіл, який виникає в обгрунтуванні влади конгресу, заповнюється доктриною "властивих" йому повноважень. Вони, як стверджує Верховний суд США, невіддільні від самого поняття державного суверенітету.
Конституція США не обмежується встановленням сфери виняткового ведення конгресу. По-перше, встановлюється сфера "співпадаючих" прав федерації і штатів. До їх числа відносяться законотворчість і правозастосування в галузі цивільних прав, оподаткування, регламентації діяльності корпорацій, забезпечення "загального добробуту". Зазначені питання віднесені до відання і союзу, і штатів. Але паритетного їх участі в цих питаннях немає, тому що відповідно до доктрини "переважних прав" конгресу чинним визнається федеральне законодавство, а не вступило в протиріччя з ним законодавство штатів.
Далі, конституційний механізм розмежування предметів ведення доповнюється переліком тих питань, які не підлягають регламентації з боку федерації і штатів. І федерації, і штатів забороняється обкладати податком експорт, підвищувати дворянські титули, допускати рабовласництво, порушувати відповідні вимоги Білля про права. Крім того, федерації забороняється вводити прямі податки безвідносно до чисельності населення штатів, встановлювати дискримінаційні непрямі податки, надавати торгові привілеї, змінювати межі штатів без їх згоди.
Штати, у свою чергу, не має права укладати міжнародні договори і угоди з іншими штатами без згоди конгресу, карбувати монету, утримувати війська у мирний час, приймати закони, що порушують зобов'язання за договорами, а також федеральну Конституцію, закони і договори, прийняті чи укладені на її основі.
У самому тексті Конституції сфера компетенції штатів не закріплюється. За органами влади штатів зберігається "залишкова" компетенція, тобто ті питання, які не віднесені Основним законом і практикою його тлумачення до ведення федерації і не включені в число спеціальних обмежень і заборон (X поправка до Конституції).
Формально в питання ведення штатів втручатися конгрес не має права. У дійсності ж справа йде не зовсім так. На території штатів можуть вводитися війська у випадку внутрішніх заворушень і необхідності захисту федерального законодавства від самих штатів. У федеральних судах може бути порушено кримінальне переслідування посадових осіб штатів, винних у порушенні федерального права. Але найбільш потужної залишається "влада гаманця".
Згідно з Конституцією, "конгрес має право встановлювати і стягувати податки з доходів, яким би не було джерело їх надходжень" (XVI поправка). Використовуючи це право, конгрес у 1986 р. з прийняттям закону про реформу податкового права позбавив штати цілого ряду бюджетних джерел. Так, наприклад, в 1987 р. податкові надходження штатів з торгового обороту склали лише 5,2 млрд дол, що було майже в 2 рази менше тієї суми (10,2 млрд дол), яка була отримана ними 1985 р. збільшилося залежність штатів від програм надання допомоги, які приймає конгрес. Фінансова ж допомога з боку федерації супроводжується низкою умов, які дозволяють конгресу реально впливати на політику в штатах.
ВИСНОВОК
Якщо говорити дуже коротко, то панівна тенденція в світі - це рух федеративних держав до унітаризму. Так, не дивлячись на те, що традиції та основний Закон ФРН засновані на ідеї кооперативного федералізму, тобто передбачається в т.ч. і презумпція компетенції Земель, в сучасних умовах загальновизнано, що федерація у Німеччині перетворилася на унітарну державу.
Аналогічна ситуація по суті справи і в США, де аналізуючи загальну тенденцію централізації в системі американського федералізму, дослідники приходять до висновку про те, що незважаючи на це зберігається життєздатність (поки ще) американської федерації.