Адміністративно-правові засади державного управління у сфері використання та охорони надр

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

скачати

Федеральне агентство з освіти

Державна освітня установа вищої професійної освіти

Іркутський державний університет

Юридичний Інститут

Кафедра конституційного права

Дипломна робота

Адміністративно-правові засади державного управління у сфері використання та охорони надр.

ІРКУТСЬК 2009

ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ НАДР

РОЗДІЛ 2. ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ НАДР

РОЗДІЛ 3. ОРГАНИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ НАДР

3.1 СПІВВІДНОШЕННЯ ФОРМИ УПРАВЛІННЯ ТА ПОВНОВАЖЕНЬ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ НАДР

3.2 Федеральний орган ГОСУДАСРТВЕННОЙ ВЛАДИ СПЕЦІАЛЬНОЇ КОМПЕТЕНЦІЇ

3.3 ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ СУБ'ЄКТІВ РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ СПЕЦІАЛЬНОЇ КОМПЕТЕНЦІЇ

ВИСНОВОК

СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ

ВСТУП

Відповідно до ст.9 п.1 Конституції РФ: «Земля й інші природні ресурси використовуються й охороняються в Російській Федерації як основа життя і діяльності народів, що проживають на відповідній території» 1. Серед природних ресурсів особливе місце займають ресурси надр, оскільки володіють великим обсягом дуже цінних властивостей.

Ресурси надр діляться на 6 основних видів: родовища твердих, рідких та газоподібних корисних копалин; відвали розкритих і вміщуючих порід, терикони вугільних шахт, відвали і склади позабалансових корисних копалин; відходи гірничо-збагачувального та металургійного виробництва; глибинні джерела прісних, мінеральних і термальних вод ; внутрішнє глибинне тепло надр Землі, природні та техногенні порожнини в масиві гірських порід. 2

Корисні копалини прийнято класифікувати на загальнопоширені і незагальнорозповсюдженої корисні копалини, в окрему категорію виділяється торф. Загальнопоширеними називаються корисні копалини, включені до спеціального переліку. У порівнянні з незагальнорозповсюдженої вони вважаються малоцінними. Їх родовища часто зустрічаються на всій території Росії, в силу чого видобуток ведеться з родовищ, що виходять на земну поверхню або розташованих на невеликій глибині. Вона, як правило, не потребує складних технічних прийомів і тому в невеликих розмірах під силу навіть окремим громадянам. Видобуті корисні копалини в більшості своїй використовуються в сирому вигляді для будівельних цілей. 3

Корисні копалини в ході господарської експлуатації відокремлюються від товщі земної кулі і перетворюються в іншу юридичну категорію - мінеральну сировину. 4

Неможливо представити науково-технічний прогрес, і навіть збереження завоювань сучасної цивілізації без застосування добутого з надр мінеральної сировини. Його використовує практично будь-яка галузь народного господарства. Для Росії експлуатація багатств надр має величезне значення. Наша країна є одним із найбільших виробників мінеральної сировини, займаючи провідне місце за його експорту. У закордонні країни експортується близько 80% багатьох видів корисних копалин. В економічному та соціальному устрої нашого суспільства гірничодобувна галузь займає винятково важливе місце. Будучи найбільшим у світі експортером мінеральної сировини, Росія забезпечує сприятливий для себе торговий баланс. Гірничодобувна промисловість створює основу національної безпеки країни. У цій галузі зайнята значна частина працездатного населення Росії, що сприяє економічній життєздатності більшості міст і селищ. У загальній складності в даній галузі зайнято більше 20% працездатного населення. Гірничодобувна галузь є джерелом значної кількості додаткових робочих місць не тільки в галузі розвідки, видобутку і збагачення корисних копалин. Але і в сфері різних послуг і ряду інших допоміжних і обробних секторів економіки, таких, як транспорт виробництво устаткування, будівництво.

У Концепції довгострокового соціально-економічного розвитку Російської федерації на період до 2020 року, затвердженої розпорядженням Уряду РФ від 17 листопада 2008 року № 1662-р, наголошується, що Російська Федерація має унікальну мінерально-сировинної бази, яка в умовах наростаючого дефіциту природних ресурсів у світі є важливим фактором конкурентоспроможності держави. За показниками видобутку і споживання газу на душу населення Росія випереджає багато розвинених держави. За видобутком нафти і вугілля на душу населення Росія випереджає США відповідно у 3 і 1,5 рази. При цьому в довгостроковій перспективі розвиток мінерально-сировинної бази зіткнеться з наступними основними викликами:

багато родовищ стратегічно важливих корисних копалин вступили у стадію зменшення видобутку і видобуток ряду корисних копалин не компенсується приростом запасів;

при значних запасах щодо низькоякісних і складних для збагачення руд деякі корисні копалини видобуваються в обмежених масштабах, а внутрішнє споживання забезпечується в основному імпортом (свинець, тантал, ніобій, вольфрам, барит, хром, марганець і т.д.).

Виділяються наступні пріоритетні напрямки розвитку мінерально-сировинної бази:

розробка нафтогазових родовищ півдня Сибірської платформи і континентального шельфу Російської Федерації, що є основою для розвитку новітніх промислових технологій, а також в цілому соціально-економічного становища її прибережних регіонів (частки видобутку нафти і газу на континентальному шельфі з урахуванням шельфу острова Сахалін в загальному обсязі їх видобутку в Російській Федерації до 2020 року можуть скласти відповідно до 7 та 15 відсотків);

проведення з метою зміцнення ресурсної бази твердого палива пошукових, оціночних і розвідувальних робіт з метою видобутку вугілля у вугільних басейнах і на родовищах Західного і Східного Сибіру, ​​Далекого Сходу, а також створення нових сировинних баз на території Ханти-Мансійського автономного округу - Югри.

Крім того, важливе значення має реалізація робіт з інтенсивного освоєння і нарощування виробництва вугілля в Кузнецькому і Кансько-Ачинском вугільних басейнах, а також з освоєння нових вугільних родовищ в Сибірському і Далекосхідному федеральних округах, зокрема Ельгінского вугільного родовища.

Передбачається забезпечити приріст видобутку вугілля з 313,8 млн. тонн у 2007 році до 330 млн. тонн до 2009 року, 340 - 370 млн. тонн до 2012 року і до 430 - 480 млн. тонн до 2020 року, а також досягти високого ступеня кореляції між рівнем розвитку вугільної промисловості та планами розвитку транспортної інфраструктури, електроенергетики та металургійної промисловості. Приріст запасів дефіцитних коксівного вугілля очікується в Кузнецькому, Печорському і Південно-Якутском басейнах.

З метою забезпечення відтворення мінерально-сировинної бази ядерної енергетики необхідно розробити техніко-економічне обгрунтування для введення нових виробництв на базі родовищ урану Ельконского і Забайкальського районів. Виявлення нових районів з родовищами багатих і комплексних ураносодержащих руд дозволило б до 2020 року створити нові центри з виробництва урану.

З метою зміцнення ресурсної бази чорної та кольорової металургії передбачається проведення пошукових, оціночних і розвідувальних робіт з метою видобутку відповідних руд в перспективних з геологічної точки зору районах (Південний Урал, Республіка Башкортостан, Республіка Бурятія, Красноярський край, Хабаровський край і ін.)

На базі багатих природних запасів подальший розвиток отримають основні індустріальні центри Сибіру і Далекого Сходу, що спеціалізуються на глибокій переробці корисних копалин, металургії, хімії та нафтохімії, у тому числі Красноярська, Іркутська і Хабаровська агломерації (м. м. Новосибірськ, Томськ і Омськ).

У зв'язку з цим проблема ефективності використання багатств надр сьогодні і в перспективі залишається актуальною.

Виходячи з вищевикладеного, метою моєї роботи є комплексне дослідження питань державного управління у сфері охорони і використання надр та оцінка його ефективності. Дана мета досягається за допомогою вирішення таких основних завдань: дослідити поняття управління у сфері використання та охорони надр, його функції та структуру; позначити роль Президента РФ, Уряду РФ і вищих органів виконавчої влади суб'єктів РФ в управлінні у сфері використання та охорони надр; провести аналіз правового статусу Мінприроди Росії та підвідомчих йому федеральних органів виконавчої влади як органів спеціальної компетенції в сфері використання і охорони надр; дати характеристику діяльності органів виконавчої влади суб'єктів РФ спеціальної компетенції у сфері використання та охорони надр.

РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ НАДР

Управління у сфері використання та охорони надр володіє як рисами, характерними для управління взагалі, так і специфічними рисами, властивими управлінню в даній сфері. Так, управління являє собою цілеспрямоване впорядкує вплив, що реалізовується в зв'язках між суб'єктом і об'єктом і здійснюване безпосередньо суб'єктом управління. Звідси видно, що в управлінні беруть участь дві сторони: суб'єкт управління, який впливає на об'єкт управління, і об'єкт управління, який відчуває вплив з боку суб'єкта управління.

У загальних рисах управління у сфері охорони і використання надр можна визначити як сукупність здійснюваних уповноваженими суб'єктами дій, спрямованих на виконання вимог законодавства про використання і охорони надр. Однак таке коротке визначення викликає необхідність з'ясування цілої низки питань. Так, слід з'ясувати, що розуміється під охороною надр, надрокористування, встановити коло суб'єктів, уповноважених здійснювати управління, визначити систему дій, які вони здійснюють, виявити закріплені в законодавстві вимоги, виконання яких повинно бути забезпечено і так далі.

Вимоги, що встановлюються законодавством при виробництві гірських робіт поділяються на дві групи, з одного боку, порядок використання надр, з іншого - охорону навколишнього природного середовища.

Охорона надр полягає у спостереженні за належним застосуванням надрокористувачами:

технічних методів і способів гірських робіт і відповідності геологічною будовою родовищ, їх особливостями і характером залягання порід і корисних копалин;

правил, що стосуються технічної правильності та доцільності ведення гірничих робіт для повного використання родовищ копалин. 5

Також необхідно усвідомити, що розуміється під використанням надр. Калінін І.Б. вважає, що відносини користування природними ресурсами в залежності від характеру впливу на природний ресурс діляться на дві групи: без вилучення ресурсів і з вилученням. У ході користування природними ресурсами без їх вилучення, використовуються невитягуваними корисні властивості об'єкта або самого навколишнього середовища (наприклад, будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин. Ці види користування можна класифікувати наступним чином:

експлуатація природного ресурсу в якості транспортних комунікацій та місць прокладки технологічних комунікацій (наприклад, континентального шельфу для прокладки підводних кабелів і трубопроводів);

поховання відходів і створення місць поховання в підземних порожнинах, в тому числі на континентальному шельфі;

рекреаційне використання;

створення штучних інженерних та інших об'єктів (будівництво підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин);

заповнення природних ресурсів в ході пошуку, розвідки, оцінки, вивчення, ведення моніторингу та державного кадастру окремих видів природних ресурсів, проведення дослідницьких робіт;

інше, не пов'язане з вилученням природних ресурсів використання (науково-дослідне, культурно-просвітницьке та ін.)

Користування природними ресурсами, що з їх вилученням, включає в себе такі його види, як видобуток основних природних ресурсів (витяг ресурсу з навколишнього середовища), а також супутнє ресурсокористування, яке виникає при необхідності вилучення з природного ресурсу його додаткових корисних властивостей (вторинних природних ресурсів ). 6

У законі «Про надра» конкретизуються види користування надрами. Так згідно зі ст. 6 зазначеного закону надра надаються у користування для:

1) регіонального геологічного вивчення, включає регіональні геолого-геофізичні роботи, геологічну зйомку, інженерно-геологічні вишукування, науково-дослідні, палеонтологічні та інші роботи, спрямовані на загальне геологічне вивчення надр, геологічні роботи з прогнозування землетрусів і дослідженню вулканічної діяльності, створення і ведення моніторингу стану надр, контроль за режимом підземних вод, а також інші роботи, що проводяться без істотного порушення цілісності надр;

2) геологічного вивчення, що включає пошуки і оцінку родовищ корисних копалин, а також геологічного вивчення та оцінки придатності ділянок надр для будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин;

3) розвідки і видобутку корисних копалин, у тому числі використання відходів гірничодобувного і пов'язаних з ним переробних виробництв;

4) будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин;

5) освіти особливо охоронюваних геологічних об'єктів, що мають наукове, культурне, естетичне, санітарно-оздоровче й інша значення (наукові та навчальні полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, печери та інші підземні порожнини);

6) збору мінералогічних, палеонтологічних і інших геологічних колекційних матеріалів. 7

Іншими словами, Закон виходить з гранично широкого розуміння категорії "надрокористування", розглядаючи в якості користування діяльність, пов'язану як з вилученням природного ресурсу, так і без такого, в тому числі діяльність, попередню і разом з тим обумовлює вилучення корисних властивостей надр. Зокрема, Закон про надра відносить до числа видів надрокористування геологічне вивчення надр, а також розвідку корисних копалин, тобто види діяльності, які безпосередньо не пов'язані з витяганням корисних властивостей з підземних просторів.

Під державним управлінням використання та охорони надр розуміється нормативно певна діяльність федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації в правовстановлювальному, правозастосовчої, регулятивної та правоохоронної формах з метою забезпечення права кожного на сприятливе навколишнє середовище, охорони, відтворення і раціонального використання природних ресурсів надр .

Сутність державного управління складається у впливі органів держави на інші органи, до яких встановлюються вертикальні і горизонтальні зв'язки. До цього слід додати, що зазначене вплив здійснюється не тільки на інші органи, але й на організації і громадян. Найбільш повним представляється таке визначення поняття державного управління, відповідно до якого воно становить цілеспрямовану організуючу, підзаконну, виконавчо-розпорядчу, регулюючу діяльність системи органів державної виконавчої влади, що здійснюють функції державного управління (обумовлені функціями самої держави) на основі та на виконання законів у різних галузях і сферах соціально-культурного, господарського та адміністративно-політичного будівництва. З даного визначення можна зробити кілька висновків.

По-перше, державне управління - це система органів виконавчої влади.

По-друге, воно включає цілеспрямовану організуючу, виконавчо-розпорядчу, регулюючу діяльність органів виконавчої влади.

По-третє, це діяльність складає реалізацію функцій держави. Відрізняються такі функції держави: економічна, соціальна, забезпечення прав і свобод людини і громадянина, охорона правопорядку, екологічна, стимулювання науково-технічного прогресу і обмеження його шкідливих наслідків, інформаційна.

По-четверте, державне управління здійснюється на основі та на виконання законів.

Нарешті, по-п'яте, державне управління - класифікується на види по галузях народного господарства.

Є й інші ознаки державного управління. Так, основними функціями державного управління є інформаційне забезпечення діяльності державних органів, прогнозування та моделювання, планування, організація, розпорядництво, керівництво, координація, контроль, регулювання, облік.

Класифікація суб'єктів державного управління в даній області може бути проведена за критеріями, прийнятим у науці адміністративного права: а) залежно від федеративного устрою Росії; б) за організаційно-правовими формами; в) за характером компетенції. У залежності від федеративного устрою Росії різняться:

  1. Федеральні органи виконавчої влади (Уряд РФ, федеральні міністерства, федеральні служби, федеральні агентства);

  2. Органи виконавчої влади суб'єктів РФ (адміністрації, уряду, міністерства та ін.) Крім того, федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади суб'єктів РФ можуть мати свої територіальні органи. У першому випадку це федеральні агентства по суб'єктах РФ і регіональні агентства по федеральних округах, головні управління федеральних служб у федеральних округах і управління по суб'єктах РФ і т.д. У суб'єктах РФ територіальними органами галузевих органів виконавчої влади зазвичай виступають територіальні управління.

У залежності від організаційно-правових форм слід виділяти:

  1. Уряду (Уряд РФ, уряду суб'єктів РФ);

  2. Міністерства (федеральні, суб'єктів РФ);

  3. Федеральні служби;

  4. Федеральні агентства.

Всі перераховані вище органи утворюють систему органів виконавчої влади як єдиного, який динамічно розвивається державного правового механізму взаємодії, взаємоузгодженості, взаємозумовленості її елементів і визначальному кожному з них конкретне місце і роль в управлінні.

Виходячи з характеру компетенції, можна виділити органи загальної компетенції (Президент РФ, Уряд РФ, вища посадова особа суб'єкта РФ, уряд суб'єкта РФ), органи галузевої компетенції (федеральні міністерства, федеральні агентства і служби, міністерства, головні управління, управління урядів суб'єктів РФ) , а також органи міжгалузевої компетенції.

Державне управління необхідно відрізняти від інших видів управління: муніципального, виробничого і суспільного.

Муніципальне управління охоплює діяльність органів місцевого самоврядування в межах територій муніципальних утворень. Його об'єктом є територіальне господарство в муніципальних утвореннях, що включає в себе виробничу і соціальну сфери. Зміст муніципального управління визначається федеральним законодавством і законодавством суб'єктів РФ, а також актами органів місцевого самоврядування, У рамках муніципального управління також розрізняється галузеве управління: в сфері транспорту, охорони здоров'я, використання та охорони надр і т.д.

Необхідно розрізняти державне управління надрами з боку держави як власника всіх надр в нашій країні і внутрішньогосподарське управління надрами з боку користувачів надр, так зване виробниче управління. Вони різняться між собою як за суб'єктами, так і за характером функцій. Державне управління здійснюється органами держави і від імені держави, а за змістом являють собою організацію використання фонду надр. Державне управління надрами може бути підрозділене на загальне та відомче управління, яке належить різним міністерствам і відомствам. Внутрігосподарське (виробниче) управління надрами виконують надрокористувачі від свого імені. Воно є правочином надрокористувачів, покликаним забезпечити найбільш раціональне і комплексне використання корисних копалин. 8

РОЗДІЛ 2. ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ НАДР

У юриспруденції завжди приділялася велика увага розробці теоретичних основ управління, всебічно досліджувалися принципи управлінської діяльності, способи і методи управлінського впливу на суспільні відносини. Функції управління займають у цьому ряду важливе місце, оскільки за допомогою даної категорії, законодавець висловлює напрямки управлінського впливу, здійснює його предметне поділ між суб'єктами, наділеними владними повноваженнями.

Під функціями (від лат. F unctio - вчинення, виконання) державного управління традиційно розуміються напрями діяльності органів, які здійснюють вольове вплив на об'єкти з метою вирішення поставлених завдань. У соціології цей термін є для позначення ролі, яку виконує певний соціальний інститут або процес по відношенню до цілого. У юриспруденції він часто використовується при характеристиці тих чи інших правових інститутів чи явищ. Причому можна говорити про різноплановості його застосування. Наприклад, розглядаються функції конституції, виділяються функції федералізму. Але найбільш вживаним цей термін у контексті характеристик напрямків діяльності органів як суб'єктів владного впливу. Визначити функцію органу, значить позначити мету його створення, встановити роль і призначення у системі органів, а також напрями діяльності.

Найбільш розроблена система функцій управління в науці адміністративного права. Її представники виділяють найбільш загальні функції, які здійснюються органами державного управління, відносячи до них прогнозування, координацію, регулювання і контроль. Можливий і інший підхід, коли поділ їх здійснюється на розпорядчі, регулюючі, організаційно-контрольні й виконавські. Причому, якщо перші виходять із сутності діяльності відповідних органів, то другі в основу класифікації кладуть повноваження різних органів виконавчої влади, тобто класифікація останніх грунтується не на належному, а на даному. У той же час теорія управління виходить з інтегрованого (глобального в масштабах стани) об'єкта управління, тому загальні підходи можуть бути застосовані до особливостей галузевого державного управління з урахуванням тих цілей, які стоять перед конкретними державними органами.

Конкретні види і зміст функцій, можуть бути різними в залежності від цілей управління. Загальна мета управління надрокористування збігається з метою всього організаційно-правового механізму природокористування, - створення оптимальних умов для життєдіяльності людей, раціональне використання природно-ресурсного потенціалу держави.

Ця загальна мета має підцілі, що відповідають вимогам охорони і раціонального використання надр, вирішення екологічних проблем.

Преамбула закону Російської федерації «Про надра» дозволяє виділити ряд підцілей, серед яких:

а) забезпечення комплексного раціонального використання надр;

б) організація охорони надр;

в) забезпечення захисту інтересів держави;

г) захист інтересів громадян;

д) захист прав користувачів надр.

Протягом останніх десятиліть цілепокладання в політиці надрокористування практично не змінювалося. Зовні держава проголошувало охорону інтересів сьогодення і майбутнього поколінь людей, бачачи запорука їх забезпечення в раціональному природокористуванні. Весь механізм правового регулювання природоресурсних відносин, у тому числі і інститут управління ними був зорієнтований на споживання природних ресурсів, мінімізацію витрат, пов'язаних з охороною навколишнього середовища. Деякі функції, введення яких здавалося очевидним, не знаходили свого втілення в практиці регулювання надрокористування. Зокрема, екологічна експертиза не могла надати, скільки-небудь помітного впливу, оскільки знаходилася в зародковому стані. Не міг бути ефективний контроль за раціональним використанням надр, оскільки функції управління і контролю були зосереджені у віданні одного керуючого суб'єкта.

Нинішній період розвитку функціональної складової інституту управління надрокористування відрізняється від попереднього етапу. При збереженні орієнтир на досягнення оптимального поєднання екологічних і економічних інтересів і конституційно-декларованої умови забезпечення прав громадян на сприятливе навколишнє середовище, робляться спроби істотно змінити зміст діяльності органів державного управління природокористуванням. Причому, якщо сама номенклатура функцій не зазнала значних коректувань, то трансформувалася їх значимість. Так, наприклад, у радянський період на перший план висувалося директивне планування, яке часом навіть юристами кваліфікувалося не тільки як основна управлінська функція, а й як діяльність рівна або паралельна управління. Нині ж її значення принижено, хоча планування як функція є важливою частиною управління і не може бути проігноровано в силу об'єктивної потреби у такому вигляді управлінського впливу. Інша справа, що директивність загального планування зникла, її замінив прогнозування, що базується на врахуванні інтересів усіх учасників даних відносин. Імперативній складової відводиться досить скромна роль в регулюючому впливі на учасників екологічних відносин.

Змінилася економічна система, яка викликала перегляд відносин власності, призвела до перекладання тягаря витрат по реалізації більшості функцій в управлінні у галузі використання надр на суб'єкти підприємницької діяльності. Саме тому на зміну прямого директивного управління приходять екологічна експертиза, сертифікація, ліцензування, державна реєстрація прав на природні об'єкти. Ці функції вимагають створення відповідної нормативно-правової бази. Адже більшість управлінських дій, пов'язаних з їх реалізацією, оплачується за рахунок природокористувачів. Більше того, з'являються нові напрямки діяльності, нібито необхідні для підвищення ефективності управління, наприклад, екологічний аудит. Ті ж функції, що як і раніше фінансуються за рахунок бюджету, реалізуються вкрай неефективно, наприклад, інформаційна функція і, зокрема ведення кадастрів природних об'єктів, цільове планування і прогнозування впливів на навколишнє середовище.

Критерієм необхідності та достатності функцій управління надрокористування повинна бути ефективність використання надр в інтересах всього суспільства, а так само якість навколишнього середовища. Причому все більшу стурбованість викликає охорона навколишнього середовища при розробці та експлуатації родовищ. Незважаючи на декларовані заходи, параметри навколишнього середовища не тільки не покращилися в порівнянні з дореформений періодом, але за деякими показниками погіршилися. Цьому явищу є багато причин, одна з яких - неефективність діяльності управлінських структур.

Розглянувши питання про сутність та класифікації функцій державного управління, можна виділити основні функції в сфері надрокористування. До них слід віднести наступні:

  1. розпорядження державним фондом надр;

  2. державна експертиза запасів корисних копалин;

  3. державний облік:

  1. державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин,

  2. державний баланс запасів корисних копалин;

  1. державний контроль за раціональним використанням та охороною надр;

  2. державний нагляд за безпечним веденням робіт, пов'язаних з користуванням надрами;

  3. прогнозування і планування надрокористування;

  4. гірничо-екологічний моніторинг діяльності гірничих підприємств;

  5. ліцензування користування надрами.

Розпорядження державним фондом надр, тобто вирішення конкретних питань, що виникають у керованій сфері. Для їх вирішення створена система органів виконавчої влади, наділених повноваженнями щодо розпорядження державним фондом надр. Сутність цієї функції полягає в тому, що орган виконавчої влади у сфері надрокористування здійснюють розподіл і перерозподіл ділянок надр у межах території Російської федерації та її континентального шельфу.

Державна експертиза запасів корисних копалин має важливе значення для раціонального використання надр. Мета такої експертизи - оцінка достовірності інформації, наявної в розпорядженні держави і наданої користувачами надр, про розвідані корисних копалин, а також про інші властивості надр, що характеризують їх цінність чи небезпека. Державна експертиза може проводитися на будь-якій стадії геологічного вивчення родовища за умови, якщо подаються на державну експертизу геологічні матеріали дозволяють дати об'єктивну оцінку кількості та якості запасів корисних копалин, їх народногосподарського значення, гірничо-технічних, гідрогеологічних, екологічних та інших умов їх видобутку. Державній експертизі підлягає також геологічна інформація про ділянки надр, придатних для будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з розробкою родовищ корисних копалин. Надання надр у користування для видобування корисних копалин, а також в цілях, не пов'язаних з їх видобутком, дозволяється тільки після проведення державної експертизи їх запасів. Висновок державної експертизи про промислову значущості розвіданих запасів корисних копалин є підставою для їх постановки на державний облік.

Функція державного обліку в сфері надрокористування має дуже велике значення для ефективного надрокористування. Ця функція проявляється у веденні державного реєстру робіт з геологічного вивчення надр, ділянок надр, наданих для видобутку корисних копалин, а також в цілях, не пов'язаних з їх видобутком. Державний облік здійснюється і шляхом ведення державного кадастру родовищ і проявів корисних копалин та державного балансу запасів корисних копалин, забезпечення в установленому порядку постановки запасів корисних копалин на державний баланс і їх списання з державного балансу. Державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин ведеться з метою забезпечення розробки федеральних і регіональних програм геологічного вивчення надр, комплексного використання родовищ корисних копалин, раціонального розміщення підприємств по їх видобутку, а також в інших народно-господарських цілях. Державний кадастр повинен містити в собі відомості по кожному родовищу, що характеризують кількість і якість основних і спільно з ними залягаючих корисних копалин, що містяться в них компоненти, гірничо-технічні, гідрогеологічні, екологічні та інші умови розробки родовища, містити геолого-економічну оцінку кожному родовищу, а також включати в себе відомості за виявленими проявам корисних копалин. Державний баланс запасів корисних копалин ведеться з метою обліку стану мінерально-сировинної бази. Він повинен містити відомості про кількість, якість і ступеня вивченості запасів кожного виду корисних копалин по родовищах, що мають промислове значення, про їх розміщення, про ступінь промислового освоєння, видобутку, втратах і про забезпеченість промисловості розвіданими запасами корисних копалин на основі класифікації запасів корисних копалин.

Ведення державних кадастру родовищ і проявів корисних копалин, державного балансу запасів корисних копалин, реєстру робіт з геологічного вивчення надр тісно пов'язані з такою функцією, як державний моніторинг надр, тобто система спостережень за станом надр. Основними завданнями моніторингу є: отримання, обробка та аналіз даних про стан надр; оцінка стану надр та прогнозування його змін; своєчасне виявлення і прогнозування розвитку природних і техногенних процесів, що впливають на стан надр; облік стану надр по об'єктах надрокористування, запасів підземних вод та їх руху; розробка, забезпечення реалізації та аналіз ефективності заходів щодо забезпечення екологічно безпечного надрокористування та охорони надр, а також щодо запобігання або зниження негативного впливу небезпечних геологічних процесів; регулярне інформування органів державної влади, організацій, надрокористувачів та інших суб'єктів господарської діяльності про зміни стану надр у встановленому порядку; міжвідомча взаємодія і міжнародне співробітництво у сфері екологічно безпечного природокористування.

Прогнозування і планування надрокористування ще одна функція державного управління в даній сфері, яка нерозривно пов'язана з попередніми. Планування використання та охорони надр покликане забезпечити повноту і ефективність геологічного вивчення надр Російської Федерації, раціональний розподіл мінерально-сировинних ресурсів з урахуванням російських і світових потреб, належний облік вимог з охорони надр та охорони навколишнього природного середовища. Інформація, отримана в результаті здійснення вищеназваних функцій державного управління, є основою для формування федеральних і регіональних програм геологічного вивчення надр, пропозицій про надання ділянок надр у користування, їх раціонального використання та охорони.

Ще одна функція, на який варто було б зупинитися, - гірничо-екологічний моніторинг діяльності гірничих підприємств. Так, Федеральна служба з екологічного, технологічного і атомного нагляду організовує державну експертизу щодо створення організацій гірничодобувної та переробної промисловості, які передбачають використання природних ресурсів.

Особливе місце в силу своєї значимості представляє функція ліцензування користування надрами. При ліцензуванні надрокористування держава, визначаючи цілі ліцензування, виступає в більшій мірі як власник надр. Дана форма державного регулювання дозволяє вести контроль за здійсненням надрокористування з самого початкового етапу використання природних ресурсів і своєчасно вжити заходів захисту при виявленні правопорушення.

Ліцензія на геологічне вивчення надр засвідчує право ведення пошуків та оцінки родовищ корисних копалин та об'єктів, що використовуються для будівництва і експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин. Ліцензія на детальне вивчення (розвідку) родовищ корисних копалин окремо не надається, право розвідки передбачається в ліцензії па видобуток корисних копалин. В якості інших цілей використання надр виділені видобуток корисних копалин і використання відходів гірничодобувного і пов'язаних з ним переробних виробництв; будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин; освіта особливо охоронюваних геологічних об'єктів, що мають наукове, культурне, естетичне, санптарно-оздоровітелиюе і інше значення (наукові та навчальні полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, печери та інші підземні порожнини); збір мінералогічних, палеонтологічних і інших геологічних колекційних матеріалів. Для цих цілей ділянку надр надається користувачеві у вигляді гірничого відводу.

Реалізацію загальних функцій здійснюють федеральні органи державної влади (Президент РФ, Федеральне Збори РФ, Уряд РФ, суди РФ), органи державної влади суб'єктів РФ. Для здійснення спеціальних (управлінських) функцій у сфері надрокористування створюється система виконавчих органів, уповноважених діяти від імені держави і вирішувати завдання, що випливають з необхідності реалізації більш високих і загальних цілей (загальних функцій). Указом Президента РФ від 9 березня 2004 року (в ред. Від 22 червня 2009 р.) система цих органів включає: Міністерство природних ресурсів РФ, Федеральна служба по нагляду у сфері природокористування, Федеральне агентство з надрокористування, Федеральна служба з екологічного, технологічного і атомного нагляду. На кожне з них покладено виконання певних (спеціальних) функцій.

Функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у сфері природокористування, охорони навколишнього середовища та забезпечення екологічної безпеки покладені на Міністерство природних ресурсів РФ.

Функції по контролю і нагляду у сфері екології та природокористування покладені на Федеральну службу з нагляду у сфері природокористування.

Функції з надання державних послуг, управління державним майном, правозастосовні функції в сфері надрокористування покладені па Федеральне агентство з надрокористування.

Певною мірою реалізацію загальних функції у сфері надрокористування здійснюють (причетні до здійснення): Федеральна служба з екологічного, технологічного і атомного нагляду, Федеральної служба з гідрометеорології та моніторингу навколишнього середовища, Федеральне агентство водних ресурсів.

РОЗДІЛ 3. ОРГАНИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ НАДР

3.1 СПІВВІДНОШЕННЯ ФОРМИ УПРАВЛІННЯ ТА ПОВНОВАЖЕНЬ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ НАДР

У Законі РФ від 21 лютого 1992 р. «Про надра» питань повноважень федеральних органів державної влади у сфері регулювання відносин надрокористування присвячена ст. 3. З цих повноважень до правовстановлювальному формі управління можна віднести розробку і вдосконалення законодавства РФ про надра, встановлення загального порядку користування надрами та їх охорони, розробку відповідних стандартів (норм, правил), в тому числі класифікації запасів і прогнозних ресурсів корисних копалин, а також встановлення розмірів та порядку справляння плати за геологічну інформацію про надра.

Правозастосовна форма управління охоплює створення та ведення єдиної системи федерального та територіального фондів геологічної інформації про надра, державну експертизу інформації про розвідані запаси корисних копалин, інших властивості надр, що визначають їх цінність чи небезпека, визначення спільно з суб'єктами РФ регіональних переліків корисних копалин, що відносяться до загальнопоширеним , а також виділення ділянок надр федерального значення, регіонального значення та місцевого значення, встановлення переліків ділянок надр, право користування, якими може бути надано на умовах угод про розподіл продукції, складання державного балансу запасів корисних копалин, державний облік ділянок надр, що використовуються для видобутку корисних копалин і будівництва підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, ведення державного кадастру родовищ і проявів корисних копалин, державна реєстрація робіт з геологічного вивчення надр.

Регулятивна форма управління включає: визначення та реалізацію федеральної політики надрокористування, визначення стратегії використання, темпів відтворення, подальшого розширення та якісного поліпшення мінерально-сировинної бази шляхом розробки і реалізації федеральних програм, розпорядження спільно з суб'єктами РФ державним фондом надр (за винятком ділянок, що перебувають у винятковому веденні Російської Федерації), розпорядження надрами континентального шельфу Російської Федерації, координацію науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт, пов'язаних з користуванням надрами, укладення міжнародних договорів Російської Федерації з геологічного вивчення, використання й охорони надр.

До правоохоронної формі управління можна віднести такі повноваження як введення обмежень на користування надрами на окремих ділянках для забезпечення національної безпеки та охорони навколишнього природного середовища, а також захист прав користувачів надр та інтересів громадян РФ, вирішення спорів з питань користування надрами між суб'єктами РФ.

У ст. 4 Закону РФ «Про надра» визначені повноваження органів державної влади суб'єктів РФ у сфері регулювання відносин надрокористування. Їх аналіз дозволяє зробити висновок про те, що переважна їх більшість можна віднести до регулятивної форми управління. Це такі повноваження, як: участь у розробці та реалізації державних програм геологічного вивчення надр, розвитку та освоєння мінерально-сировинної бази, розробка та реалізація територіальних програм розвитку і використання мінерально-сировинної бази, створення і ведення територіальних фондів геологічної інформації, розпорядження інформацією, отриманою за рахунок коштів бюджетів відповідних суб'єктів РФ і відповідних місцевих бюджетів; участь у державній експертизі інформації про розвідані запаси корисних копалин і інших властивостях надр, що визначають їх цінність чи небезпека, розпорядження спільно з РФ єдиним державним фондом надр на своїх територіях і виділення спільно з РФ ділянок надр федерального, регіонального та місцевого значення, а також участь у межах повноважень, встановлених Конституцією РФ і федеральними законами, в угодах про розподіл продукції при користуванні ділянками надр.

Правоохоронна форма управління включає захист інтересів нечисленних народів, прав користувачів надр та інтересів громадян, вирішення спорів з питань користування надрами, державний контроль за геологічним вивченням, охороною і раціональним використанням надр відповідно до встановленого урядом РФ порядком.

До правовстановлювальному формі управління слід віднести прийняття і вдосконалення законів та інших нормативних правових актів суб'єктів РФ про надра та встановлення порядку користування надрами з метою розробки родовищ загальнопоширених корисних копалин, ділянками надр місцевого значення, а також будівництва підземних споруд місцевого значення.

А до правозастосовчої формі слід віднести: складання територіальних балансів запасів та кадастрів родовищ і проявів корисних копалин та облік ділянок надр, що використовуються для будівництва підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.

3.2 Федеральний орган ГОСУДАСРТВЕННОЙ ВЛАДИ СПЕЦІАЛЬНОЇ КОМПЕТЕНЦІЇ

У системі державного управління надрокористування МПР Росії займає провідне положення і перебуває в центрі системи органів, які мають суворо спеціальні напрямки діяльності. Відповідно до Положення про Міністерство природних ресурсів і екології Російської Федерації, затвердженим постановою Уряду РФ від 29 травня 2008 року № 404 (в ред. Від 13.10.2008 N 753, від 07.11.2008 N 814, від 29.12.2008 N 1052, від 27.01.2009 N 43) Міністерство здійснює функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у сфері вивчення, використання, відтворення, охорони природних ресурсів, включаючи управління державним фондом надр.

Міністерство природних ресурсів і екології Російської Федерації здійснює координацію діяльності знаходяться в його веденні Федеральної служби по нагляду у сфері природокористування, Федерального агентства з надрокористування, Федеральної служби з екологічного, технологічного і атомного нагляду, Федеральної служби по гідрометеорології та моніторингу навколишнього середовища, Федерального агентства водних ресурсів .

Для здійснення покладених повноважень Міністерство природних ресурсів і екології може утворювати в установленому порядку свої територіальні органи. У міністерстві створюються структурні підрозділи з різних напрямків діяльності. На сьогоднішній день це - 8 депаратаментов.

Міністерство природних ресурсів і екології РФ здійснює координацію і контроль діяльності знаходяться в його веденні Федеральної служби по нагляду у сфері природокористування та Федерального агентства з надрокористування. У цих цілях міністр здійснює такі функції: затверджує щорічний план і показники діяльності федеральної служби та федерального агентства, а також звіт про їх виконання; вносить в Уряд РФ за поданням керівника федеральної служби та федерального агентства проект положення про федеральну службу, федеральному агентстві, пропозиції про штатної чисельності цих органів виконавчої влади і фонд оплати праці їх працівників; вносить в Уряд РФ проекти нормативних правових актів, що відносяться до сфер діяльності Федеральної служби по нагляду у сфері природокористування та Федерального агентства з надрокористування; на виконання доручень Президента РФ, Голови Уряду РФ дає доручення підвідомчим федеральній службі і федеральному агентству і контролює їх виконання; має право скасувати суперечить федеральному законодавству рішення федеральної служби та ін

На підставі та на виконання Конституції Російської Федерації, федеральних конституційних законів, федеральних законів, актів Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації Мінприроди Росії самостійно приймає такі нормативні правові акти у встановленій сфері діяльності:

порядок державного обліку і ведення державного реєстру робіт з геологічного вивчення надр, ділянок надр, наданих для видобутку корисних копалин, а також в цілях, не пов'язаних з їх видобутком, і ліцензій на користування ділянками надр;

порядок постановки запасів корисних копалин на державний баланс та їх списання з державного балансу;

порядок переоформлення ліцензій на користування ділянками надр;

класифікація запасів і прогнозних ресурсів корисних копалин за видами корисних копалин;

методики геолого-економічної та вартісної оцінок родовищ корисних копалин і ділянок надр за видами корисних копалин;

порядок і умови використання геологічної інформації про надра, що є державною власністю;

форма бланка ліцензії на користування надрами;

регіональні переліки видів корисних копалин, що відносяться до загальнопоширеним.

Відповідно до Указу Президента РФ від 9 березня 2004 р. «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади» міністерство не має права здійснювати у встановленій сфері діяльності функції по контролю і нагляду, крім випадків, встановлюваних указами Президента РФ чи постановами Уряду РФ. Відповідно до Положення про розмежування уповноваження федеральних органів виконавчої влади в галузі підготовки, укладання та реалізації угод про розподіл продукції, а також по контролю за їх реалізацією на Міністерство природних ресурсів і екології РФ покладено здійснення наступних повноважень: участь у межах своєї компетенції у здійсненні контролю обсягів видобутого і підлягає розділу мінеральної сировини відповідно до умов угод про розподіл продукції, а також обсягів мінеральної сировини, переданого державі в результаті розподілу продукції, бере участь у межах своєї компетенції у здійсненні контролю обсягів мінеральної сировини, переданого у власність інвестора як компенсаційної та відповідної частини прибуткової продукції; здійснює контроль за дотриманням умов угод про розподіл продукції в частині технології виконання робіт з облаштування родовищ мінеральної сировини та їх експлуатації; здійснює контроль за дотриманням умов угод про розподіл продукції в частині виконання інвесторами та / або операторами зобов'язань з пошуку та розвідки, технології виробництва пошуково-розвідувальних робіт; здійснює контроль за дотриманням встановленого законодавством Російської Федерації порядку користування надрами, бере участь у розробці проектів федеральних законів про ділянки надр та родовищах, право користування якими може бути надано на умовах розподілу продукції, у підготовці обгрунтувань доцільності включення таких ділянок надр і родовищ до зазначених переліків, бере участь у підготовці пропозицій щодо включення ділянок надр і родовищ в переліки ділянок надр і родовищ, право користування якими може бути надано на умовах розподілу продукції.

Федеральне агентство з надрокористування є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції з надання державних послуг і управління державним майном у сфері надрокористування. Це агентство перебуває у віданні Міністерства природних ресурсів РФ.

У встановленій сфері діяльності Федеральне агентство з надрокористування здійснює такі повноваження: повноваження власника щодо федерального майна, необхідного для забезпечення виконання функцій федеральних органів, державної влади у сфері надрокористування, в тому числі майна, переданого федеральним державним унітарним підприємствам, федеральним державним установам і казенним підприємства , підвідомчим Агентству; організовує державне геологічне вивчення надр, експертизу проектів геологічного вивчення надр, проведення в установленому порядку геолого-економічної та вартісної оцінки родовищ корисних, копалин і ділянок надр, проведення в установленому порядку конкурсів і аукціонів на право користування надрами, проведення державної експертизи інформації про розвідані запаси корисних копалин, геологічної, економічної інформації про надані в користування ділянках надр; здійснює віднесення запасів корисних копалин до кондиційним або некондиційним запасам, а також визначення нормативів вмісту корисних копалин, що залишаються у розкривних, вміщуючих (разубожівающіх) породах, і відвалах або в відходах гірничодобувного і переробного виробництва, за результатами техніко-економічного обгрунтування експлуатаційних кондицій для підрахунку розвіданих запасів; надання у користування за плату геологічної інформації про надра, отриманої в результаті державного геологічного вивчення надр; видачу висновків про відсутність корисних копалин у надрах під ділянкою майбутньої забудови та дозволу на здійснення забудови площ залягання корисних копалин, а також розміщення в місцях їхнього залягання підземних споруд; організаційне забезпечення державної системи ліцензування користування надрами, облік заявок на отримання ліцензій, інформування про них органів виконавчої влади відповідних суб'єктів РФ, прийняття рішень про надання права користування ділянками надр у встановленому законодавством РФ порядку, прийняття рішень про затвердження підсумків конкурсів чи аукціонів на право користування ділянками надр у встановленому законодавством РФ порядку, видачу, оформлення та реєстрацію ліцензій на користування надрами, внесення змін та доповнень до ліцензії на користування ділянками надр, а також переоформлення ліцензій, прийняття, в тому числі за поданням Федеральної служби по нагляду у сфері природокористування та інших уповноважених органів, рішень про дострокове припинення, зупинення та обмеження права користування ділянками надр; внесення подань органу виконавчої влади суб'єкта РФ по конкретному розміру ставки регулярного платежу за користування надрами по кожній ділянці надр, на користування яким видана ліцензія; визначення конкретного розмірі ставки регулярного платежу за користування надрами по кожній ділянці, що знаходиться на континентальному шельфі РФ, у виключній економічній зоні РФ або за межами Російської Федерації на територіях, що знаходяться під юрисдикцією Російської Федерації, а також орендованих у іноземних держав або використовуються на підставі міжнародного договору (якщо інше не встановлено міжнародним договором), в межах мінімальних і максимальних ставок, встановлених законодавством Російської Федерації; розгляд і узгодження проектної та технічної документації на розробку родовищ корисних копалин; здійснює ведення державного кадастру родовищ і проявів корисних копалин та державного балансу запасів корисних копалин, забезпечення в установленому порядку постановки запасів корисних копалин на державний баланс і їх списання з державного балансу; ведення державного обліку і забезпечення ведення державного реєстру робіт з геологічного вивчення надр, ділянок надр, наданих для видобутку корисних копалин, а також в цілях, не пов'язаних з їх видобутком, і ліцензій на користування надрами; здійснює економічний аналіз діяльності підвідомчих державних унітарних підприємств та затверджує економічні показники їх діяльності, проводить в підвідомчих організаціях перевірки фінансово-господарської діяльності та використання майнового комплексу.

Таким чином, можна відзначити, що Федеральне агентство з надрокористування є самостійною структурною частиною системи федеральних органів виконавчої влади. Його основні функції - управління державним майном, надання державних послуг у сфері надрокористування та здійснення правозастосовних функцій, за винятком функцій з контролю та функцій по нормативному правовому регулюванню. Агентство здійснює повноваження власника щодо федерального майна, необхідного для забезпечення виконання функцій федеральних органів державної влади у сфері надрокористування, і тому числі майна, переданого федеральним державним унітарним підприємствам, федеральним державним установам і казенним підприємствам. Агентство організовує діяльність підвідомчих підприємств та організацій, стверджує економічні показники їх діяльності; здійснює видачу, оформлення та реєстрацію ліцензій; веде державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин; веде державний облік робіт з геологічного вивчення надр.

Федеральна служба з нагляду у сфері природокористування є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції з контролю нагляду у сфері природокористування, у тому числі і надрокористування. Ця служба в області надрокористування наділена такими повноваженнями: здійснює контроль і нагляд за геологічним вивченням, раціональним використанням та охороною надр; за раціональним використанням мінеральних і живих ресурсів на континентальному шельфі; видає в установленому порядку ліцензії (дозволу) на експорт колекційних матеріалів з ​​мінералогії та палеонтології , напівдорогоцінного каміння та виробів з них; експорт інформації про надра по районах і родовищ паливно-енергетичної та мінеральної сировини, розташованим на території Російської Федерації, і в межах континентального шельфу та морської зони Російської федерації, створення, експлуатацію та використання штучних островів, споруд та установок, проведення бурових робіт, пов'язаних з геологічним вивченням, пошуком, розвідкою і розробкою мінеральних ресурсів, а також прокладку підводних кабелів і трубопроводів у внутрішніх морських водах, територіальному морі Російської Федерації та на континентальному шельфі Російської Федерації в межах своєї компетенції.

З метою реалізації повноважень у сфері надрокористування Федеральна служба з нагляду у сфері природокористування має право організовувати проведення необхідних досліджень, випробувань, експертиз, аналізів і оцінок, а також наукових досліджень з питань здійснення контролю та нагляду у даній сфері, застосовувати передбачені законодавством РФ заходи обмежувального, попереджувального і профілактичного характеру, спрямовані на недопущення та (або) ліквідацію наслідків, викликаних порушенням юридичними особами та громадянами обов'язкових вимог у встановленій сфері діяльності, з метою припинення фактів порушення законодавства РФ.

Крім органів виконавчої влади, що входять до системи Міністерства природних ресурсів РФ, у здійсненні функцій державного управління надрокористування беруть участь і інші органи державної влади.

Повноваженнями у сфері державного управління надрокористування наділена і Федеральна служба з екологічного, технологічного і атомного нагляду. Положення про цю службу затверджено Постановою Уряду РФ від 30 липня 2004 р. Федеральна служба з екологічного, технологічного і атомного нагляду є федеральним органом виконавчої влади, керівництво яким здійснює Уряд РФ.

Відповідно до Положення Служба є органом державного гірничого нагляду та здійснює контроль і нагляд за безпечним веденням робіт, пов'язаних з користуванням надрами, з метою забезпечення дотримання всіма користувачами надр законодавства РФ, затверджених у встановленому порядку стандартів (норм, правил) з охорони надр (у межах своєї компетенції), з безпечного ведення робіт, а також з метою попередження та усунення їх шкідливого впливу на населення, навколишнє середовище, будівлі і споруди; здійснює ліцензування діяльності з експлуатації пожежонебезпечних виробничих об'єктів у частині, що стосується діяльності з експлуатації об'єктів, на яких ведуться підземні та відкриті гірничі роботи з видобутку і переробки корисних копалин, схильних до самозаймання, а також роботи на інших гірничих об'єктах, технологія яких передбачає ведення пожежонебезпечних робіт, у тому числі не пов'язаних з видобуванням корисних копалин; видає дозволи на забудову площ залягання корисних копалин у межах гірничого відводу; погоджує умови ліцензій, технічні проекти на користування надрами, на розробку родовищ корисних копалин при їх видобуванні та первинній обробці, матеріалів щодо створення організацій гірничодобувної та переробної промисловості, які передбачають використання природних ресурсів.

3.3 ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ СУБ'ЄКТІВ РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ СПЕЦІАЛЬНОЇ КОМПЕТЕНЦІЇ

У державному управлінні надрокористування відповідно до Конституції РФ і ФЗ «Про надра» беруть участь і органи державної влади суб'єктів РФ. При цьому слід мати на увазі, що органи державної влади суб'єктів РФ реалізують у сфері надрокористування повноваження двох видів: з вирішення питань, що знаходяться у спільному віданні Російської Федерації і се суб'єктів, і питань, що знаходяться у винятковому віданні суб'єкта Російської Федерації.

Реалізація загальної федеральної політики надрокористування в Російській Федерації покладається на федеральний орган управління державним фондом надр і його територіальні органи за погодженням з суб'єктами РФ. Так, у ст. 3 ФЗ «Про надра» до спільної ведення віднесені такі питання як: визначення регіональних переліків корисних копалин, що відносяться до загальнопоширеним, а також виділення ділянок надр федерального значення, регіонального значення та місцевого значення, встановлення переліків ділянок надр, право користування якими може бути надано на умовах угоді про розподіл продукції; розпорядження державним фондом надр, за винятком ділянок, що перебувають у винятковому веденні Російської Федерації.

Російська Федерація може передавати окремі повноваження з регулювання щодо надрокористування суб'єктам РФ. Порядок передачі частини повноважень Федеральними органами виконавчої влади органам виконавчої влади суб'єктів РФ регулюється ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації». Угоди про передачу частини повноважень федеральними органами виконавчої влади органам виконавчої влади суб'єктів РФ визначають порядок і умови, термін дії угоди, порядок фінансування, відповідальність сторін, підстави та порядок дострокового розірвання угоди та інші питання, пов'язані з виконанням угоди. Але слід зазначити, що у сфері надрокористування такі угоди не отримали широкого розповсюдження.

Слід також мати на увазі, що питання володіння, користування і розпорядження надрами федеральні органи управління та органи управління суб'єктів РФ повинні вирішувати спільно. Але чинне законодавство не передбачає такої форми акта управління як спільне рішення плі розпорядження органів виконавчої влади РФ і суб'єктів РФ, не встановлена ​​і процедура підготовки та прийняття таких рішень.

Компетенція органів державної влади суб'єктів РФ закріплена в статті 4 Закону РФ «Про надра». У сфері управління надрокористування на своїх територіях органи виконавчої влади суб'єктів РФ: розробляють і реалізують територіальні програми розвитку і використання мінерально-сировинної бази; створюють і ведуть територіальні фонди геологічної інформації, розпоряджаються інформацією, отриманою за рахунок коштів бюджетів відповідних суб'єктів РФ; складають територіальні баланси запасів та кадастрів родовищ і проявів корисних копалин та облік ділянок надр, що використовуються для будівництва підземних споруд, не пов'язаних з видобутку корисних копалин; встановлюють порядок користування надрами з метою розробки родовищ загальнопоширених корисних копалин, ділянками надр місцевого значення, а також будівництво спорудженні місцевого значення; захищають інтереси нечисленних народів, прав користувачів надр та інтересів громадян, дозволяють спорів з питань користування надрами; здійснюють ліцензування видів діяльності, пов'язаної з користуванням ділянками надр регіонального та місцевого значення, бере участь в межах повноважень, встановлених Конституцією РФ і федеральними законами, в угодах про розподіл продукції при користуванні ділянками надр; визначають умови і порядок користування родовищами корисних копалин; здійснюють державний контроль за геологічним вивченням, охороною і раціональним використанням надр відповідно до встановленого порядку; регулюють інші питання в галузі використання і охорони надр, за винятком віднесених до ведення Російської Федерації.

Тому що відповідно до Конституції РФ питання володіння, користування і розпорядження надрами перебувають у спільному віданні Російської Федерації і її суб'єктів, то порядок надрокористування в суб'єктах РФ регулюється законами суб'єктів, які приймаються відповідно до положень федерального законодавства. При цьому слід мати на увазі, що основні питання надрокористування, такі як: межі цивільного обороту прав користування надрами; заборону на будь-які угоди з ділянками надр як об'єкти виключної державної власності; класифікація запасів корисних копалин; порядок ведення державного балансу корисних копалин та державного кадастру родовищ корисних копалин та їх проявів тощо, закріплені федеральними законами та нормативними правовими актами Російської Федерації, не можуть в односторонньому порядку змінюватися законами та іншими нормативними актами суб'єктів Російської Федерації.

Органи виконавчої влади суб'єктів РФ у межах встановленої компетенції здійснюють правове регулювання відносин у сфері надрокористування. Організація системи управління надрами в суб'єктах РФ залежить значною мірою від наявності родовищ корисних копалин на території регіону.

Мінерально-сировинна база Іркутської області характеризується комплексністю і представлена ​​практично всіма видами корисних копалин:

1) паливно-енергетичні ресурси (вугілля, нафта, газ);

2) чорні метали (залізо, марганець);

3) титан;

4) кольорові й рідкі метали (олово, літій, ніобій, тантал, рубідій, цезій, берилій);

5) благородні метали (золото розсипне і рудне);

6) неметалеві корисні копалини (слюда-мусковіт, магнезит, тальк, фосфорит, кам'яна і калійна солі, скляні і формувальні піски);

7) група корисних копалин для будіндустрії (гіпс, мармур, граніти, долерита, сієніти, глини, піщано-гравійні суміші, бутовий камінь тощо);

8) підземні, у тому числі мінеральні води.

Зазначені корисні копалини є не тільки однією з провідних засад розвитку продуктивних сил області, але і найважливішою складовою економічної безпеки Росії. Відповідно з цим створення надійної багатокомпонентної мінерально-сировинної бази забезпечить задоволення поточних і перспективних потреб економіки Росії з урахуванням соціальних, демографічних, оборонних, екологічних та інших факторів на території області. Тому забезпечення сталого розвитку економіки області та Росії мінеральними ресурсами з урахуванням зростаючої потреби в них вимагає завчасного поповнення і розширення видобувних потужностей, нарощування масштабів відтворення мінерально-сировинної бази на перспективу з орієнтацією сировинного самозабезпечення з істотною часткою експорту.

У структурі підготовленої мінерально-сировинної бази України область займає місця:

1) перше - по рідкісних металів (ніобій, цезій), золоту, слюді-мусковіту, магнезиту, долерітом, сієніти, кольоровому камінню (лазуриту, чароїта, мармурового оніксу, офікальціту);

2) друге - за кам'яної та калійної солей, хімічно чистим известнякам, літію;

3) третє - по тальку і графіту;

4) четверте - за апатити і вогнетривким глин;

5) п'яте - по вугіллю, залізних руд, танталу, польовошпатової сировини.

Область входить до числа перших десяти суб'єктів Російської Федерації по запасах газу і конденсату, володіє істотними запасами і ресурсами нафти. З 54 врахованих державним балансом запасів корисних копалин на території області видів мінеральної сировини видобувається 20 видів на 500 родовищах корисних копалин. За масштабами переробки гірничої маси провідне становище в області займає видобуток золота, вугілля, залізних руд. У структурі промислової продукції області частка гірничо-видобувної галузі становить близько 12%. За вартістю первинного товарного продукту частка золота становить близько 40%, вугілля - близько 20%, заліза - до 20%. На інші корисні копалини припадає до 20%. Сумарна річна вартість товарного продукту становить понад 18 млрд. рублів.

В Іркутській області органом спеціальної компетенції у сфері використання та охорони надр є Міністерство природних ресурсів і екології Іркутської області. Дане міністерство є виконавчим органом державної влади Іркутської області, що здійснює функції з управління в галузі охорони навколишнього середовища і надрокористування.

У віданні міністерства знаходиться служба з охорони природи та озера Байкал Іркутської області.

Міністерство відповідно до покладених на нього завдань у встановленому порядку здійснює такі функції:

у сфері забезпечення охорони навколишнього середовища: участь у реалізації федеральної політики у сфері екологічного розвитку; участь у визначенні основних напрямів охорони навколишнього середовища, розробка та реалізація обласних державних цільових (відомчих) програм у сфері охорони навколишнього середовища, забезпечення формування заявок на фінансування заходів, що реалізуються на території Іркутської області, для включення у федеральні цільові програми в галузі охорони навколишнього середовища; участь у забезпеченні населення інформацією про стан навколишнього середовища; розробка нормативів якості навколишнього середовища, які містять відповідні вимоги і норми не нижче вимог і норм, встановлених на федеральному рівні, забезпечення організації та розвитку системи екологічної освіти та формування екологічної культури, організація і проведення державної екологічної експертизи об'єктів регіонального рівня; інформування населення про намічувані і проведених екологічних експертизах і їх результати;

у сфері забезпечення здійснення надрокористування: участь у розробці та реалізації державних програм геологічного вивчення надр, розвитку та освоєння мінерально-сировинної бази Російської Федерації, розробка та реалізація територіальних програм розвитку і використання мінерально-сировинної бази на території Іркутської області, створення і ведення територіального фонду геологічної інформації; участь у державній експертизі інформації про розвідані запаси корисних копалин і інших властивостях надр, що визначають їх цінність чи небезпека; складання територіального балансу запасів та кадастру родовищ і проявів корисних копалин та забезпечення обліку дільниць надр, що використовуються для будівництва підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин; підготовка пропозицій щодо формування спільно з Російською Федерацією регіонального переліку корисних копалин, що відносяться до загальнопоширеним корисних копалинах, і виділенню ділянок надр місцевого значення; участь у визначенні умов користування родовищами корисних копалин; організація проведення конкурсів і аукціонів на право користування надрами для розробки родовищ загальнопоширених корисних копалин, ділянками надр місцевого значення; проведення державної експертизи запасів корисних копалин, геологічної, економічної та екологічної інформації про надані в користування ділянках надр, що містять родовища загальнопоширених корисних копалин, ділянках надр місцевого значення, а також про ділянки надр місцевого значення, що використовуються для цілей будівництва і експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин; оформлення, державна реєстрація та видача ліцензій на користування ділянками надр, що містять родовища загальнопоширених корисних копалин, або ділянками надр місцевого значення (в тому числі ділянками надр місцевого значення, що використовуються для будівництва і експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин).

Міністерство розробляє проекти правових актів у встановленій сфері діяльності, затверджує щорічний план і показники діяльності, здійснює інші функції відповідно до законодавства.

ВИСНОВОК

Політичні події останніх дев'ятнадцяти років в країні, недостатньо продуманий перехід до нових економіко-виробничих відносин негативно позначилися на такій специфічній сфері, як надрокористування. 9 Сьогодні мінерально-сировинний комплекс країни переживає не найкращі часи. І це не дивлячись на його величезний потенціал і вищу виживання в порівнянні з іншими галузями економіки в умовах її реформування. 10 В кінці дев'яностих років минулого століття впали обсяги виробництва та видобутку корисних копалин, неприпустимо знизилися масштаби геологорозвідувальних робіт, гостро постали проблеми інвестицій, вдосконалення оподаткування. Також чинником не цілком благополучного стану мінерально-сировинного комплексу є виснаження сировинних баз діючих підприємств. При існуючих низьких темпів введення в експлуатацію нових родовищ і значне скорочення обсягів геологорозвідувальних робіт негативні фактори в найближчій перспективі можуть призвести до істотного збою в роботі мінерально-сировинного комплексу, і як результат, до уповільнення економічного розвитку і послаблення енергетичної безпеки країни.

У сучасних економічних умовах проблема ефективного природокористування, випереджального відтворення мінерально-сировинної бази та відтворення стратегічних запасів корисних копалин (до яких віднесено паливно-енергетичні ресурси, благородні метали, руди кольорових і рідкісних металів і неметалів) повинна бути однією з пріоритетних у державній політиці Росії .

Подальший розвиток мінерально-сировинної бази держави, особливо в таких мають стійкий попит корисних копалин, як нафта, газ, благородні та кольорові метали, має хороші перспективи за рахунок вивчення континентального шельфу Російської Федерації, районів Західної та Східної Сибіру, ​​Далекого Сходу. Однак, проведення геологорозвідувальних робіт, залучення до освоєння нових родовищ корисних копалин вимагає стабільності і передбачуваності розвитку управління в сфері надрокористування та охорони навколишнього середовища.

Як ми з'ясували в ході дослідження, управління, у найзагальнішому вигляді, представляє собою нормативно певну діяльність уповноважених суб'єктів.

Суб'єктами державного управління у сфері використання та охорони надр є федеральні органи виконавчої влади, органи виконавчої влади суб'єктів РФ. Органи виконавчої влади суб'єктів РФ здійснюють державне управління у сфері надрокористування, реалізуючи наданий їм об'єм регулятивних, виконавчо-розпорядчих і контрольних повноважень, у процесі геологічного вивчення, використання і охорони надр на своїй території. Проте у ряді випадків ці повноваження збігаються з повноваженнями федеральних органів виконавчої влади, що применшує роль суб'єктів в управлінні надрами на своїй території.

Діяльність уповноважених суб'єктів здійснюється у визнаних в науці адміністративного права правових формах: правовстановлювальному, правозастосовчої, регулятивної та правоохоронної. Крім того, ця діяльність спрямована на досягнення наступних основних цілей:

  1. Забезпечення права кожного на сприятливе навколишнє середовище;

  2. Охорона, відтворення та раціональне використання природних ресурсів.

Маючи конкретний об'єкт управління необхідно виділяти поряд із загальними, властивими всій системі державного управління, специфічні функції, властиві тільки, або в основному, даному об'єкту управління.

Узагальнюючи сказане, можна зробити висновок про існування загальних функцій державного управління в галузі надрокористування та охорони навколишнього середовища, а також спеціальних функцій, що визначають зміст діяльності спеціалізованих органів виконавчої влади. До числа загальних функцій можна віднести:

  1. забезпечення комплексного раціонального використання надр;

  2. організацію охорони надр;

  3. забезпечення захисту інтересів держави;

  4. захисту інтересів громадян;

  5. захисту прав користувачів надр.

До спеціальних функцій державного управління надрокористування та охороною надр належать:

  1. розпорядження державним фондом надр;

  1. державна експертиза запасів корисних копалин;

  2. державний облік:

  1. державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин,

  2. державний баланс запасів корисних копалин;

  1. державний контроль за раціональним використанням та охороною надр;

  2. державний нагляд за безпечним веденням робіт, пов'язаних з користуванням надрами;

  3. прогнозування і планування надрокористування;

  4. гірничо-екологічний моніторинг діяльності гірничих підприємств;

  5. ліцензування користування надрами.

Безсумнівно, кількість і номенклатура функцій управління надрокористування повинні бути достатніми для досягнення зазначених вище цілей. При цьому не слід нескінченно розширювати межі керуючого впливу, вводячи нові напрями в діяльність органів державного управління при низькій якості реалізації вже існуючих.

Управлінські структури, на які покладено реалізацію функцій, повинні бути відповідним чином підготовлені, як у кадровому, так і матеріально-технічному відношенні. Крім цього, повноваження органів не повинні перетинатися, вони не повинні бути однаковими.

У ході адміністративної реформи 2004 р. була проведена кардинальна реструктуризація федеральних органів виконавчої влади в галузі природокористування та охорони навколишнього середовища. При цьому не повною мірою вдалося реалізувати поділ функцій по виробленню державної політики та нормативно-правового регулювання, функцій контролю та нагляду, функцій з управління державним майном і надання державних послуг у сфері охорони навколишнього середовища.

В даний час відбувається становлення органів, на які покладено реалізацію функцій з управління процесами в сфері надрокористування. Воно зможе завершитися з прийняттям всіх необхідних нормативних документів, детально визначають повноваження органів, їх кадрове, фінансове та технічне забезпечення.

Система державного управління в будь-якій сфері життєдіяльності суспільства може успішно функціонувати лише за умови створення, з одного боку, законодавчої нормативно-правової бази, а з іншого - організаційної структури управління.

СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ

  1. Конституція Російської Федерації: прийнято всенар. голосуванням 12 груд. 1993 р. / / Ріс. газ. - 1993. - 25 груд.

  2. Про надра: закон від 21 лютого. 1992 р. № 2395-1 / / Собр. Законодавства РФ. - 1995. - № 10. - Ст.832.

  3. Башмаков Г.С. Право користування надрами в СРСР / Г.С.Башмаков. - М.: Наука, 1974. - 174 с.

  4. Надрокористування на території Російської Федерації і її континентальному шельфі: Федеральне законодавство про надра та практика його застосування. - М.: Оліта, 2004. - 1240 с.

  5. Певзнер М.Є. Про гірському праві / / Держава і право. - 1996. - № 8. - С.52-57.

1 Конституція Російської Федерації прийнята на всенар. голосуванні 12 груд. 1993р. / / Ріс. газ. - 1993. - 25 груд.

2Певзнер М.Є. Про гірському праві / / Держава і право. 1996. № 8. С.52

3 Башмаков Г.С. Право користування надрами в СРСР. М., 1974. С.12

4 Там же. С. 7.

6 Калінін І.Б. Системність правового регулювання природокористування / / Сучасне право. 2007. № 1. С.2-3

7 Про надра: Закон від 21 лютого. 1992 р. № 2395-1 / / Собр. Законодавства РФ. 1995. № 10. Ст.832.

8 Єрофєєв стор.45

9 Тен Ю.М, Золото і нафта: Історія і сучасні питання надрокористування. М. 2003. С.5-6.

10Недропользованіе на території Російської Федерації і її континентальному шельфі: Федеральне законодавство про надра та практика його застосування. М., 2004. С.8.

Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Держава і право | Диплом
179.2кб. | скачати


Схожі роботи:
Державне управління і контроль у галузі вивчення використання та охорони надр
Адміністративно-правові методи державного управління
Адміністративно-правові форми державного управління
Адміністративно правові форми державного управління
Адміністративно правові методи державного управління
Адміністративно правові відносини у сфері управління фінансами і до
Адміністративно-правові відносини в сфері управління фінансами та кредитом
Правовий режим використання і охорони надр 2
Правове регулювання охорони та використання надр
© Усі права захищені
написати до нас