Тема - Інститут повноважних представників Президента РФ: статус і повноваження
Введення
1. Конституційно-правові основи інституту повноважних представників Президента Російської Федерації у федеральних округах ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..
2. Інститут повноважних представників Президента РФ як структурна складова зміцнення вертикалі влади ... ... ....
3. Інститут повноважних представників Президента РФ у федеральних округах: політична сутність і специфіка функціонування ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ....
Оптимізація діяльності інституту повноважних представників Президента РФ у федеральних округах ... ... ... ... ...
Висновок ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ....
Список літератури ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
ВСТУП
Актуальність теми дослідження. Становлення і розвиток Російської Федерації в 90-х роках XX століття характеризувалося системною кризою, однією із складових якого стало порушення політичного балансу між федеральним центром і суб'єктами РФ, що негативно позначилося на стані російської державності, єдності й безпеки країни. Пошук більш досконалих форм і методів побудови системи державної влади і управління привів політичне керівництво країни до початку адміністративного реформування. Однією із складових частин даного процесу стало утворення нового адміністративного ланки - федеральних округів на чолі з повноважними представниками Президента РФ.
Ця ситуація ще більше підсилює актуальність дослідження, яка обумовлена наступними обставинами:
по-перше, з'явилася необхідність вивчення проблем, пов'язаних з особливостями функціонування інституту повноважних представників Президента РФ у федеральних округах в умовах сучасного політичного розвитку Росії, коли мають місце суттєві зміни в державному будівництві та системі влади в країні; набирає сили процес зміцнення вертикалі влади і державних структур; створюються об'єктивні передумови для переходу до сталого розвитку суспільства і держави;
по-друге, протягом останнього десятиліття істотно змінилися повноваження представників глави держави, їх політико-правовий статус, кадровий склад, відповідно і їхня політична роль, що вимагає наукового осмислення і зважених, об'єктивних оцінок;
по-третє, з часу появи інституту повноважних представників Президента Росії, накопичений значний досвід роботи, у зв'язку з чим назріла необхідність його вивчення і узагальнення, систематизації досягнутих результатів і визначення невикористаних можливостей, оптимізації діяльності в мінливої соціально-політичній обстановці, усунення виявлених недоліків , визначенні перспектив подальшого розвитку в умовах реформування політичної системи Росії;
по-четверте, соціально та політично значущою, на наш погляд, є необхідність порівняльного аналізу функціонування повноважних представників Президента РФ у різних федеральних округах. У цьому сенсі важливо встановити як деякі загальні домінанти, властиві цій діяльності, так і її особливості в конкретному федеральному окрузі, зокрема, в ЦФО. Такий аналіз необхідний в інтересах політичної науки і для вирішення практичних завдань.
Об'єктом дослідження виступає інститут повноважних представників Президента РФ, що забезпечує реалізацію главою держави своїх конституційних повноважень і сприяє підвищенню ефективності діяльності органів державної влади і управління.
Предметом дослідження є пріоритети та особливості функціонування інституту повноважних представників Президента РФ у федеральних округах в умовах реформи органів державної влади.
Наукова гіпотеза дослідження полягає в тому, що інститут повноважних представників Президента РФ у федеральних округах, довівши свою затребуваність і політичну життєздатність, є важливою складовою реформування системи державної влади і управління сучасної Росії, причому в процесі оптимізації діяльності інституту його політична роль у перспективі буде зростати, вносячи певні корективи в його інституціоналізацію, сутність, напрями, форми і методи роботи.
Мета курсової роботи полягає у вивченні політичної природи і змісту, інституційних характеристик та правових засад функціонування інституту повноважних представників Президента РФ. Досягнення поставленої мети зумовило рішення ряду дослідницьких завдань.
Завданням курсової роботи є:
- Розкрити конституційно-правові основи інституту повноважних представників Президента Російської Федерації у федеральних округах;
- Дати оцінку інституту повноважних представників Президента РФ як структурну складову зміцнення вертикалі влади;
- Розглянути оптимізацію діяльності інституту повноважних представників Президента РФ.
Емпірична база дослідження. Для розкриття теми використовувались Конституція РФ, укази і розпорядження Президента РФ, документи федеральних і 9 регіональних органів влади РФ, нормативно-правові акти, що регламентують діяльність апаратів повноважних представників Президента РФ у федеральних округах, а також статистичні збірники, матеріали аналітичних доповідей, довідники.
1. Конституційно-правові основи інституту повноважних представників Президента Російської Федерації у федеральних округах
Як відомо, Указом Президента РФ № 849 від 13 травня 2000 р. «Про повноважного представника Президента Російської Федерації у федеральному окрузі» інститут повноважного представника Президента РФ в регіонах був перетворений в інститут повноважних представників Президента РФ у федеральних округах: Територія Російської Федерації була розподілена на сім федеральних округів: Центральний (м. Москва), Північно-Західний (м. Санкт-Петербург), Північно-Кавказький, перейменований президентським указом від 21 червня 2000 р. № 1149 в Південний (м. Ростов-на-Дону), Приволзький (м. Нижній Новгород), Уральський (м. Єкатеринбург), Сибірський (м. Новосибірськ), Далекосхідний (м. Хабаровськ).
З тексту указу слід, що таке перетворення було здійснено з метою забезпечення реалізації Президентом своїх конституційних повноважень, підвищення ефективності діяльності федеральних органів державної влади та вдосконалення системи контролю за виконанням їхніх рішень.
Президент і Уряд Російської Федерації, згідно з ч. 4 ст. 78 Конституції, забезпечують здійснення повноважень федеральної державної влади на всій території Росії. Природно, що багато хто з ввірених йому повноважень глава держави реалізує за допомогою посадових осіб та органів, у ряді випадків прямо зазначених у Конституції.
Згідно з ч. 2 ст. 80 Конституції РФ, Президент є гарантом ... прав і свобод людини і громадянина, вживає заходів з охорони суверенітету, незалежності і цілісності держави, забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади. Цю статтю часто називають «набором прихованих повноважень Президента» 1.
До прийняття Конституції 1993 р. Президент визначався як найвища посадова особа і глава виконавчої влади, що не володіє, проте, повноваженнями встановлювати основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики і не є главою держави. Відповідно до Конституції 1993 р. Президент - глава держави, займає особливе місце в системі органів державної влади і не входить безпосередньо до жодної з її гілок. Як справедливо підкреслює Є.І. Козлова, це положення не дає жодних підстав трактувати президентську владу як стоїть над іншими владою, залежними від неї. У Конституції закладено «система стримувань і противаг», що сприяло збалансованому взаємодії влади: «кожна з них здійснює свої конституційно закріплені за нею повноваження, функціонує у взаємодії з іншими органами влади, забезпечена певними важелями впливу на інші влади і на Президента» 2. Так, Президент шляхом застосування координуючих повноважень щодо органів виконавчої влади забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади.
Таким чином, розділивши країну на федеральні округи, Президент РФ діяв у межах своїх конституційних повноважень визначати основні напрями внутрішньої політики та забезпечувати узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади, закріплених у ч.ч. 2, 3 ст. 80 Конституції РФ. Як підкреслює А. В. Семенов, «мета створення даної спеціальної одиниці поділу держави бачиться в необхідності оптимізації функціонування в Російській Федерації системи територіальних структур федеральних органів виконавчої влади, так само як для посилення контролю за системою територіальних органів федеральними органами виконавчої влади» 3.
Конституційність створення безпосередньо інституту повноважного представника Президента у федеральному окрузі також не викликає сумнівів. Є.М. Ковешніков підкреслює, що Конституція РФ дозволяє вибудовувати президентські структури в будь-якому напрямку на власний розсуд Президента. Це - Адміністрація Президента РФ, Рада безпеки, повноважні представники Президента. У Конституції для цього передбачені і організаційні можливості. Так, пункт «до» ст. 83 передбачає, що Президент РФ призначає і звільняє своїх повноважних представників. «Без обмеження сфери діяльності таких представників вони можуть бути призначені практично всюди - від федеральних міністерств та відомств до муніципальних утворень» 4.
У Конституції не закріплені поняття й визначення «федерального округу», а також поняття, визначення та правомочності інституту повноважного представника Президента РФ у федеральному окрузі. Деякі правознавці на підставі цього роблять висновок про те, що «Президент Росії, в обхід Конституції, яка декларує єдино можливе і правомірне поділ Російської Федерації на суб'єкти Російської Федерації, керовані органами, утвореними органами державної влади Російської Федерації, справив якесь альтернативне поділ Російської Федерації і в цьому ключі утворив новий інститут державної влади, покликаний керувати вищезазначеним одиницями альтернативного розподілу Російської Федерації »5.
З цією позицією не можна погодитися. Згідно зі ст. 5 Конституції, Російська Федерація складається з республік, країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів - рівноправних суб'єктів Федерації. Усі суб'єкти мають спільні конституційно-правовими ознаками: мають власну територію; утворюють органи законодавчої, виконавчої та судової влади; приймають свої конституції (статути), закони, інші нормативні правові акти; мають власні предмети відання, в межах яких «мають усю повноту державної влади »; володіють власними матеріально-фінансовими ресурсами й ін Прийняття в Російську Федерацію і освіта у її складі нового суб'єкта здійснюється у порядку, встановленому Федеральним конституційним законом від 17.12.2001 № 6ФКЗ« Про порядок прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта Російської Федерації ».
Федеральні округи не мають жодних ознаками суб'єкта Федерації, їх принципи освіти зовсім інші. Вони створені главою держави для забезпечення виконання своїх конституційних повноважень у межах територій, де діють посадові особи Адміністрації Президента РФ і функціонують її структурні підрозділи. За своїм правовим положенням федеральні округи схожі з такими одиницями «абстрактного» розподілу Росії, як округу військові або прикордонні - в них відсутні так звані органи виконавчої влади загальної компетенції та органи представницької влади. Замість цього в межах відповідних округів діють спеціальні органи виконавчої влади.
Введення інституту повноважних представників Президента у федеральному окрузі стало оптимальним рішенням питання про пошук форм і методів управління системою федеративних відносин. Не змінюючи Конституції, на її базі розпочато процес упорядкування управління державою по всій вертикалі влади.
Ідея створення спеціального інституту, що представляє президентську владу на місцях і одночасно координуючого діяльність місцевих представництв федеральних відомств, знайшла практичне втілення вже в 1998 р. Як підкреслює М.А. Краснов, появу Указу про регіональні колегіях було «реакцією на зміну реального статусу повноважних представників Президента РФ у регіонах, які поступово в більшості своїй перетворилися на малозначущі фігури при губернаторах, лише інформувати Центр, та й то далеко не завжди об'єктивно, про діяльність регіональних адміністрацій. Багато територіальні органи федеральної виконавчої влади фактично опинилися під контролем влади суб'єктів Федерації 6. На підставі положення, затвердженого указом, з метою координації діяльності територіальних органів федеральних органів виконавчої влади створювалися регіональні колегії цих органів, куди за посадою входили повноважний представник регіону, а також керівники територіальних органів, що діють на території регіону і що відають питаннями оборони, безпеки, внутрішніх справ , закордонних справ, запобігання надзвичайних ситуацій і ліквідації наслідків стихійних лих. Колегії були покликані сприяти реалізації Президентом Росії своїх конституційних повноважень щодо здійснення узгодженого функціонування та взаємодії органів державної влади суб'єктів Федерації в регіонах, погодженим виконання територіальними органами стоять перед ними завдань, вдосконалення взаємодії територіальних органів державної влади суб'єктів РФ, виключенню дублювання в їх роботі.
Тоді ж був запропонована робота представників Президента за укрупненими округах. Дана адміністративна реформа відрізнялася від більш пізньої тим, що планувалося створити істотно більше федеральних округів. На кожен федеральний округ доводилося б 34 суб'єкта Федерації. Головним завданням адміністративної реформи було виведення федеральних структур, розташованих на територіях суб'єктів Федерації, з-під контролю і опіки губернаторів і створення федеральних округів, зручних для управління і контролю часових структур у рамках розвитку федеративної держави; найважливішою кінцевою метою - створення ефективного механізму завершення реформ у країні. Однак Президент Б. Єльцин так і не зважився на створення укрупнених федеральних округів, що було стрижневою ідеєю нової регіональної політики. В якості експерименту були призначені повноважні представники Президента, відповідальні за Ставропольський край, Адигею, Дагестан, Кабардино-Балкарії і Карачаєво-Черкесії.
Сьогодні, по всій видимості, реорганізовані регіональні окружні колегії продовжать функціонування в якості дорадчого органу при повноважних представників. Активно створюються окружні структури правоохоронних органів, причому досить самостійні, які виконують не тільки контрольні функції. Так, Указом Президента РФ від 4 червня 2001 р. № 644 «Про деякі питання Міністерства внутрішніх справ Російської Федерації» в системі міністерства передбачено створення головних управлінь МВС по федеральних округах та визначено їх основні завдання; аналогічні федеральні управління створені в системі Міністерства юстиції; наказом міністра закордонних справ затверджено положення про представництво МЗС РФ на території Росії, відповідно до якого представництва МЗС поділяються на представництва в центрах федеральних округів і представництва в суб'єктах РФ; прокурор федерального округу має ранг заступника Генерального прокурора РФ (з відповідними повноваженнями, в тому числі і процесуальними, визначених Законом про прокуратуру); до складу Федеральної служби податкової поліції увійшли сім головних управлінь служби по федеральних округах. Відповідно до розміщенням повноважних представників Президента у федеральних округах створюються структури та інших федеральних органів виконавчої влади. Залишається сподіватися, що все це призведе до зміцнення правопорядку в країні та посилення правової захищеності громадян.
Отже, дану реформу не можна розглядати як спробу порушення федеративного устрою Росії, оскільки статус і цілісність суб'єктів Федерації зберігаються. Не викликає сумнівів, що цей захід спрямований на зміцнення вертикалі виконавчої влади в Російській Федерації, що підкреслював сам глава держави у своєму Посланні Федеральним зборам Росії: «... суть даного рішення не в укрупненні регіонів, а в укрупненні структур президентської вертикалі в межах територій, не в ослабленні регіональної влади, а в створенні умов для зміцнення федералізму »7.
Втім, деякі правознавці вважають, що федеральні округи у перспективі можуть стати адміністративної і територіальної структурою, в рамках якої можливі організація ефективної системи управління регіонами і вирішення всього комплексу проблем державної політики у сфері регіонального розвитку. Наприклад, С.І. Некрасов не виключає, що з часом формування федеральних округів стане прологом реформи федеративного устрою Росії з утворенням в її складі на базі федеральних округів семи великих і приблизно однакових в економічному відношенні суб'єктів Федерації 8. Однак, за даними Держкомстату, Мінекономрозвитку, МНС та інших федеральних органів влади, що публікують дані про соціально-економічний стан, темпи промислового зростання, надходження до бюджетної системи РФ по федеральних округах, про економічне рівність груп суб'єктів РФ, що входять в той чи інший федеральний округ , не може бути мови.
Останнім часом багато уваги приділяється питанню про укрупнення суб'єктів Федерації як про міру, що дозволяє вирішити багато проблем державного устрою Росії. Так, після референдуму 7 грудня 2003 відбулося злиття Комі-Пермяцького автономного округу з Пермської областю. На черзі Іркутська область і Усть-Ординський Бурятський округ, Тюменська область, Ямало-Ненецький і Ханти-Мансійський автономні округу. Це дуже складна політична і правова проблема, яка потребує продуманої юридичної бази. Після прийняття Федерального конституційного закону від 17.12.2001 № 6ФКЗ «Про порядок прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта Російської Федерації», що містить правової та досить демократичний механізм укрупнення суб'єктів Федерації через проведення всенародних референдумів в регіонах, повинна бути створена робоча група щодо вдосконалення цього механізму. Поки набагато більш ефективним видається інший шлях - укрупнення управлінських моделей в системі федеративних відносин по всій вертикалі влади, перш за все виконавчої. У першу чергу мова повинна вестися про відновлення керованості державою на регіональному рівні.
Зміцнення державності полягає в тому, щоб в інтересах розвитку країни були зібрані і ефективно використані фінанси, промисловий, кадровий потенціал. З цієї точки зору концентрація функцій в руках обмеженого кола виконавців є важливим важелем, який повинен і може бути забезпечений за допомогою нового державно-правового інституту. Тепер саме на повноважних представників покладено обов'язок за регулярним поданням доповідей Президентові Російської Федерації про забезпечення національної безпеки, про дотримання прав і свобод людини, про політичному, соціальному та економічному становищі в федеральному окрузі. Всі ці питання мають постійно перебувати в полі зору повноважного представника.
2. Інститут повноважних представників Президента РФ як структурна складова зміцнення вертикалі влади
Питання про кадри в Росії був і залишається першочерговим. При формуванні ж корпусу президентських представників як певного дзеркального відображення самого Президента РФ в регіонах вирішення кадрового питання ускладнюється багаторазово. Але все ж спробуємо простежити президентську логіку в особистісному виборі своїх представників в округах.
У 2000 р. Президент у підборі своїх представників виходив, як нам представляється, з двох пріоритетів - минулої діяльності та проблем регіону, роблячи упор на проведених управлінців і досвідчених виконавців у віці 40-60 років (С. В. Кирієнко - Л.В. Драчевський). Емоційно-популістські затвердження в пресі про сім голів - не зовсім коректні і мають швидше досить формальні підстави. Так, до Центрального федерального округу повпредом призначили в минулому генерал-майора держбезпеки Г.С. Полтавченко, який у 1993-1999 рр.. керував податковою поліцією в Санкт-Петербурзі і Ленінградській області (генерал-майор податкової поліції), що для даної території досить актуально. До того ж він мав досвід роботи повноважним представником Президента РФ в Ленінградській області. У Північно-Західний - В.В. Черкесова, знову-таки генерал-полковника держбезпеки, в недалекому минулому заступника директора ФСБ, який має уявлення про кримінальну ситуацію в регіоні. Південний округ, відомий своїми застарілими проблемами нових кавказьких воєн, природно, очолив військовий - генерал армії і Герой Росії В.Г. Казанцев; правда, при цьому ще й кандидат педагогічних та філософських наук. дійсний член Російської Академії соціальних і гуманітарних наук та почесний доктор Ростовського державного будівельного університету.
Повпредом в Приволзький округ 4 січня, відомий своєю насиченістю національними республіками, був поставлений досить досвідчений політик і управлінець С.В. Кирієнко. Складність кримінальної ситуації в регіоні, мабуть, лягла в основу призначення повпредом в Уральський федеральний округ генерал-полковника, заступника (1994-2000 рр.). Міністра внутрішніх справ РФ П.М. Латишева. Проблеми прикордонного характеру в Сибірському окрузі, мабуть, змусили зупинитися на кандидатурі П.В. Драчевського, у минулому працівника МЗС, міністра у справах СНД. У прикордонний і досить обтяжений проблемами Далекосхідний федеральний округ був спрямований колишній професійний військовий, генерал-лейтенант у відставці К.Б. Пуліковський (у 1994-1996 рр.. Командувач угрупуванням російських військ в Чечні). Так що досвід і довіру Президента зіграли основну роль у визначенні Президентом РФ В.В. Путіним своїх перших регіональних представників.
Минулі п'ять років діяльності реформованого інституту повноважних представників показують збереження тенденції опори В.В. Путіна на професійно підготовлених і здатних представляти його інтереси в регіонах повноважних представників, професійні якості і досвід яких поєднуються з особистою довірою Президента. Зберегли свої посади і відповідають в цілому колишнім пріоритетам Г.С. Полтавченко, С.В. Кирієнко, П.М. Латишев і К.Б. Пуліковський. У руслі колишніх тенденцій і призначення повпредом по Сибірському округу замість П.В. Драчевського колишнього кадрового військового А.В. Квашніна (до призначення - начальник Генерального штабу Збройних сил РФ і перший заступник міністра оборони РФ). У зв'язку із загостренням проблем організації державного правління в Чеченській республіці в умовах певного згортання військової фази операції з наведення конституційного порядку В.Г. Казанцева змінив у вересні 2004 р. Д.М. Козак, юрист з великим досвідом практичної роботи (в 1990-1999 рр.. Займав ряд відповідальних посад у Ленміськвиконкому та адміністрації Санкт-Петербурга, в 1999-2004 рр.. - Керівник Апарату Уряду РФ, міністр РФ, перший заступник керівника Адміністрації Президента РФ). Кілька великим змінам піддалася розстановка повпредів у Північно-Західному окрузі. Інститут повноважних і спеціальних представників Президента РФ у Росії ще до президентства В.В. Путіна органічно увійшов у систему організації влади. Навряд чи хто-небудь буде заперечувати необхідність представлення інтересів глави держави в російському парламенті, де в палатах Федеральних Зборів присутня в якості сполучного ланки повноважний представник Президента РФ. Такий же інститут представлення інтересів глави держави існує і на рівні Конституційного суду РФ. Відомий і інститут спеціальних представників Президента РФ з проблемних питань державної діяльності - щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Чеченській Республіці та з питань врегулювання осетино-інгушського конфлікту. Здається, що така форма участі Президента РФ в реалізації своїх повноважень виправдана і раціональна, і тому її вибір і перенесення на регіональний рівень цілком виправданий і раціональний в умовах необхідності зміцнення державності як на федеральному, так і на рівні суб'єктів Федерації.
Розподіл суб'єктів 8 по територіям створених федеральних кіл пояснити досить важко. Воно не відповідало ні економічному районуванню, ні військовим округах. Та й суб'єктне закріплення територій не пропорційно. Так, якщо в Центральному федеральному окрузі 17 суб'єктів РФ - Білгородська, Брянська, Володимирська, Воронезька, Іванівська, Калузька, Костромська, Курська, Липецька, Московська, Орловська, Рязанська, Смоленська, Тамбовська, Тверська, Тульська, Ярославська області, то в Уральському 6 : Курганська, Свердловська, Тюменська, Челябінська області та Ханти-Мансійський і Ямало-Ненецький автономні округи.
Правовий статус президентського представника визначає "Положення про повноважного представника Президента Російської Федерації у федеральному окрузі", яке було затверджено Указом Президента РФ від 13 травня 2000 р. № 849 і піддавалося незначною коригуванні указами 2000-2005 рр.. Даний документ визначає положення повноважного представника в декількох площинах.
За своїм становищем у системі виконавчої гілки влади в РФ повноважний представник якраз і представляє одну з семи точок опори вертикалі влади в регіонах. Це забезпечується тим, що він "безпосередньо підпорядковується Президенту Російської Федерації і підзвітний йому", а термін повноважень пов'язаний з рішенням президента, але не може перевищувати строку повноважень свого патрона. За керівником Адміністрації Президента РФ закріплюється визначення порядку "взаємодії між повноважними представниками та їх апаратами та іншими підрозділами Адміністрації". При цьому представник Президента, природно, пов'язаний лише федеральним законодавством і "у своїй діяльності керується Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, указами і розпорядженнями Президента Російської Федерації, розпорядженнями та іншими рішеннями Керівника Адміністрації Президента Російської Федерації".
І хоча повноважний представник самостійно організовує роботу підпорядкованого йому апарату - "має заступників, розподіляє між ними обов'язки і керує їх діяльністю", федеральний центр зберігає за собою основні важелі кадрового забезпечення діяльності президентського представництва в окрузі з досить високою роллю в цьому процесі керівника Адміністрації Президента РФ . Так, "призначення на посаду заступників повноважного представника, звільнення їх з посади, а також застосування до них заходів заохочення та дисциплінарного стягнення здійснюються Керівником Адміністрації Президента Російської Федерації". При цьому "заступники повноважного представника є федеральними державними службовцями і входять до складу Адміністрації Президента Російської Федерації". Таким чином здійснюється своєрідне "подвійне" управління самим представництвом і забезпечується його реальна підконтрольність центру.
Основні напрямки діяльності повноважного представника президента і його компетенція виходять з його положення в системі вертикалі виконавчої влади на чолі з Президентом РФ і створюють своєрідний територіальний рівень верховної виконавчої влади з делегуванням йому певних, хоча і значно обмежених, з точки зору прийняття рішень, функцій представництва інтересів федерального центру в окремих регіонах.
Говорячи про основні завдання та компетенції повноважного представника у федеральному окрузі, необхідно звернути особливу увагу саме на його роль провідника політики та державної діяльності глави держави на закріплених за округом територіях. Це підкреслюється положенням про те, що в числі першочергових завдань на представника Президента покладається "організація у відповідному федеральному окрузі роботи з реалізації органами державної влади основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики держави, що визначаються Президентом Російської Федерації". Далі йде "організація контролю за виконанням у федеральному окрузі рішень федеральних органів державної влади" і активне використання одного з головних важелів управління країною - "забезпечення реалізації у федеральному окрузі кадрової політики Президента Російської Федерації". Ці функції дозволяють більшою мірою (але не вичерпною) віднести даний інститут до системи президентського контролю 5.
Але, мабуть, головним завданням повноважного представника є здійснення функцій, які викликають найбільше роздратування деяких представників місцевої еліти - це збір та узагальнення інформації про реальний стан справ у регіоні. Саме тут стає неоціненним джерелом відомостей, необхідних для прийняття рішень на загальнофедеральному рівні. Не випадково глава держави в достатньо скупих за обсягом, але ємких за змістом положеннях прописує таке завдання повноважного представника, як "подання Президенту Російської Федерації регулярних доповідей про забезпечення національної безпеки у федеральному окрузі, а також про політичне, соціальне та економічне становище у федеральному окрузі, внесення Президентові Російської Федерації відповідних пропозицій ". Для цього він має право "вимагати і одержувати в установленому порядку необхідні матеріали від самостійних підрозділів Адміністрації Президента Російської Федерації, від федеральних органів державної влади, а також від органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, організацій, що знаходяться в межах відповідного федерального округу , і від посадових осіб ".
З метою підвищення ефективності діяльності інститутів виконавчої влади в регіонах на повноважного представника Президента у федеральному окрузі покладається реалізація ряду функцій, властивих самому Президентові на рівні федерального центру. І в якості першої і найбільш значущою висувається завдання забезпечення узгодженої діяльності федеральних державних органів на рівні регіонів. Тому важливим моментом в діяльності повноважного представника стає його роль координатора "діяльності федеральних органів виконавчої влади у відповідному федеральному окрузі".
Слід підкреслити особливо виділену значимість функції координації повноважним представником діяльності численних, відомчо роз'єднаних і нерідко дублюють функції правоохоронних органів. В умовах, коли право узгодження призначення прокурорів і начальників МВС (ГУВС-УВС) суб'єктів РФ було повернуто (хоча навряд чи це раціонально) до компетенції їх керівників (президентів, губернаторів, голів адміністрації), роль представника президента у фактичному керівництві структурами правоохорони на територіальному рівні значно зросла з отриманням фактично найголовніших важелів впливу на них через оцінку діяльності і кадрові призначення. З представником Президента, наприклад, узгоджуються "направляються у федеральні органи виконавчої влади органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, що знаходяться в межах федерального округу, вистави" на присвоєння "вищих спеціальних звань" посадових осіб правоохоронних органів та вищих військових звань (тут певний представництво повноважень Президента РФ як головнокомандувача армією).
Функції президентського представника стосовно до правоохоронної системи регіону відображені в досить скупий формулюванні: він "аналізує ефективність діяльності правоохоронних органів у федеральному окрузі, а також стан з кадровою забезпеченістю в зазначених органах, вносить Президентові Російської Федерації відповідні пропозиції". І якщо виходити з широкого розуміння терміну "правоохоронні органи", до яких відносяться прокуратура, суди, органи внутрішніх справ, митні органи, податкова поліція, служба судових органів, органи ФСБ і ін, то фактична вага представника Президента в регіоні значно зростає, не кажучи вже про стабільно склалися механізми прямої залежності федеральних правоохоронних органів від місцевої влади різних рівнів.
Треба сказати, що "кадровий важіль" 2 президентського представника в регіоні щодо керівників федеральних структур також непогано опрацьований. Він "погоджує кандидатури для призначення на посади федеральних державних службовців і кандидатури для призначення на інші посади в межах федерального округу, якщо призначення на ці посади здійснюється Президентом Російської Федерації, Урядом Російської Федерації або федеральними органами виконавчої влади". Президентський представник також може "вносити у відповідні федеральні органи виконавчої влади пропозиції про заохочення керівників їх територіальних органів, що знаходяться в межах федерального округу, та застосування до них заходів дисциплінарного стягнення". Практично вся федеральна чиновні номенклатура в своє призначення стає в залежність від думки представника Президента у федеральному окрузі, що вводить певні гарантії реалізації інтересів центру на рівні персоналізації посадових повноважень.
Відзначимо, що важливе значення в цьому відношенні мали укази Президента РФ 2001-2004 рр.., За якими "з метою створення додаткових гарантій захисту особи від злочинних та інших протиправних посягань, забезпечення безпеки суспільства і держави, удосконалення керівництва діяльністю органів внутрішніх справ Російської Федерації" були створені окружні підрозділи органів внутрішніх справ - Головні управління внутрішніх справ МВС Росії, керівники яких призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом РФ. У федеральних округах також сформовані відповідні підрозділи інших федеральних міністерств і відомств країни - Генеральної прокуратури, Міністерства юстиції, Міністерства фінансів та ін, діяльність яких посилила представництво виконавчої влади в регіонах.
Підкреслимо, що особливо зросло значення повноважного представника в умовах реформування системи наділення повноваженнями вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ), кандидатура якого, відповідно зі змінами від 29 грудня 2004 р. у Федеральний закон від 6 жовтня 1999 р. № 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" (ст. 18), представляється Президентом РФ для розгляду органом державної влади суб'єкта РФ. При цьому Указ Президента РФ "Про порядок розгляду кандидатур на посаду вищої посадової особи (керівника вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта Російської Федерації" від 27 грудня 2004 р. № 1603 і затверджене ним відповідне положення визначають, що "кандидатури на посаду вищої посадової особи ... суб'єкта Російської Федерації ... представляються Президенту Російської Федерації Керівником Адміністрації Президента Російської Федерації ", а пропозиції по них -" повноважним представником Президента Російської Федерації у відповідному федеральному окрузі ".
Дуже важливі 7 і певні координуючі та посередницькі функції представника Президента у формуванні стійкої системи федеративних відносин як у самому державному механізмі на федеральному і рівні суб'єктів Федерації, так і з інститутами формується в Росії громадянського суспільства. Не випадково Президент РФ підкреслює, що повноважний представник в окрузі "організовує взаємодію федеральних органів виконавчої влади з органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування, політичними партіями, іншими громадськими та релігійними об'єднаннями". Одночасно вказується і на роль регіонального президентського представника в реалізації економічних і соціальних функцій держави, йому доручається розробляти "спільно з міжрегіональними асоціаціями економічної взаємодії суб'єктів Російської Федерації програми соціально-економічного розвитку територій у межах федерального округу".
Як посередник між Федерацією і суб'єктами Федерації в реалізації механізмів виконавчої влади в регіоні представник Президента бере участь особисто або надсилає заступників та працівників апарату "для участі в роботі органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, а також органів місцевого самоврядування, що знаходяться в межах федерального округу". Він повинен погоджувати "проекти рішень федеральних органів державної влади, які зачіпають інтереси федерального округу або суб'єкта Російської Федерації, який знаходиться в межах цього округу". Він же "організує за дорученням Президента Російської Федерації проведення погоджувальних процедур для вирішення розбіжностей між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, що знаходяться в межах федерального округу".
Подальше нарощування координаційних функцій повноважного представника відображено в Указі Президента РФ "Про поради при повноважних представників Президента Російської Федерації у федеральних округах" від 24 березня 2005 р. № 337, яким "з метою забезпечення узгодженого функціонування та взаємодії федеральних органів державної влади та органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, підвищення ефективності інституту повноважних представників Президента Російської Федерації у федеральних округах "було наказано" утворити ради при повноважних представників Президента Російської Федерації у федеральних округах (за винятком Південного федерального округу) ". При цьому зауважимо, що цей крок Президента в умовах зміни влади в суб'єкт Федерації дуже важливий, а в Положенні про раду підкреслюється, що останній "є дорадчим органом, сприяючим реалізації повноважень глави держави щодо забезпечення узгодженого функціонування та взаємодії федеральних органів державної влади та органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ".
Практично це положення розширює і конкретизує організаційно-координаційні функції повноважного представника, оскільки він "головує на засіданнях ради", "визначає місце і час проведення засідань ради", а також "формує на основі пропозицій членів ради план роботи ради та порядок денний його чергового засідання "та ін При цьому" членами ради за посадою є ... вищі посадові особи (керівники найвищих виконавчих органів державної влади) суб'єктів Російської Федерації, що входять до складу федерального округу ", а також" представник Міністерства регіонального розвитку Російської Федерації "і" заступник Генерального прокурора Російської Федерації по федеральному округу "з включенням і інших осіб. Персональний склад ради затверджується Керівником Адміністрації Президента РФ за поданням повноважного представника.
І хоча формально юридично даний рада виступає в якості дорадчого органу, його компетенція, як визначають основні завдання його діяльності, досить широкі і включають: "сприяння реалізації повноважень Президента Російської Федерації із забезпечення узгодженого функціонування та взаємодії федеральних органів державної влади та органів державної влади суб'єктів Російської Федерації; обговорення мають особливе державне значення проблем, що стосуються взаємовідносин між Російською Федерацією та суб'єктами Російської Федерації, найважливіших питань державного будівництва та зміцнення основ федералізму, внесення відповідних пропозицій Президентові Російської Федерації; обговорення питань, що стосуються виконання (дотримання) федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції Російської Федерації, федеральних конституційних законів, федеральних законів, указів і розпоряджень Президента Російської Федерації, постанов і розпоряджень Уряду Російської Федерації, та внесення відповідних пропозицій Президентові Російської Федерації; сприяння Президентові Російської Федерації при використання ним погоджувальних процедур для вирішення розбіжностей між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, а також між органами державної влади суб'єктів Російської Федерації; забезпечення виконання доручень Президента Російської Федерації за підсумками засідань Державної ради Російської Федерації та її президії; розгляд за пропозицією 1 0 Президента Російської Федерації проектів федеральних законів та указів Президента Російської Федерації, що мають важливе значення на федеральному і регіональному рівні; обговорення проектів федеральних законів про федеральний бюджет у частині, що стосується відповідного регіону (федерального округу); обговорення інформації Уряду Російської Федерації про хід виконання федерального бюджету в частині, що стосується відповідного регіону (федерального округу); обговорення основних питань кадрової політики в регіоні (федеральному окрузі); обговорення за пропозицією Президента Російської Федерації інших питань, що мають важливе державне значення ".
Цікаві і організаційні основи діяльності ради, засідання якого проводяться щоквартально, а у разі необхідності за рішенням повноважного представника Президента РФ у федеральному окрузі або двох і більше членів ради - позачергові. Засідання є правомочним, "якщо на ньому присутні більшість від загального числа членів ради за посадою". Характерна і певна закритість даної установи, оскільки "члени ради не має право делегувати свої повноваження іншим особам". Процедура діяльності досить проста - "рішення ради приймаються на його засіданні шляхом обговорення" та "за пропозицією повноважного представника Президента Російської Федерації у федеральному окрузі або двох і більше членів ради проект рішення ставиться на голосування, і рішення приймається простою більшістю голосів". Рада також "може створювати постійні та тимчасові робочі групи для підготовки питань, які передбачається розглянути на засіданні ради, залучати в установленому порядку для здійснення окремих робіт вчених та спеціалістів".
Спектр обговорюваних проблем та організаційні основи діяльності ради показують явне підвищення присутності і ролі федерального центру на рівні регіонів 8.
Справа в тому, що поки механізми взаємодії президентського представника з інститутами громадянського суспільства опрацьовані слабо. Він має лише право "утворювати дорадчі та консультативні органи", але чи зобов'язаний їх утворювати і які саме - залишається за рамками повноважень. А право "направляти на розгляд федеральних органів державної влади, а також органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, керівників організацій, що знаходяться в межах федерального округу, та посадових осіб скарги та звернення громадян", звичайно, дозволяє мати певний зв'язок з суспільством , але лише на традиційному рівні розгляду скарг та заяв.
Зауважимо, що важлива роль президентського представнику відводиться і в забезпеченні реалізації Президентом РФ функцій гаранта Конституції Російської Федерації і федерального законодавства. У цьому відношенні представник Президента "організує контроль за виконанням федеральних законів, указів і розпоряджень Президента Російської Федерації, постанов і розпоряджень Уряду Російської Федерації, за реалізацією федеральних програм у федеральному окрузі". Велика його роль і в діяльності органів держави у виконанні функцій нагляду за законністю в суб'єктах Федерації, оскільки представник Президента "взаємодіє з Головним контрольним управлінням Президента Російської Федерації та органами прокуратури Російської Федерації при організації перевірок виконання у федеральному окрузі федеральних законів, указів і розпоряджень Президента Російської України, постанов та розпоряджень Уряду Російської Федерації ". Для цього президентському представнику дано право "організовувати в межах своєї компетенції перевірки виконання указів і розпоряджень Президента Російської Федерації, а також ходу реалізації федеральних програм, використання федерального майна і коштів федерального бюджету у федеральному окрузі", а також "залучати співробітників Головного контрольного управління Президента Російської Федерації, а в необхідних випадках і співробітників федеральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів до проведення перевірок, аналізу стану справ в організаціях, що знаходяться в межах федерального округу ". При цьому підкреслюється, що "повноважний представник при виконанні посадових обов'язків має право безперешкодного доступу в будь-які організації, що знаходяться в межах відповідного федерального округу".
Представнику Президента відведена і певна функція у вирішенні нагородних питань. Так, він, наприклад, "погоджує направляються у федеральні органи виконавчої влади органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, що знаходяться в межах федерального округу, подання про нагородження державними нагородами Російської Федерації, про оголошення подяки Президента Російської Федерації, а також про присвоєння почесних звань Російської Федерації "і" вручає в федеральному окрузі за дорученням Президента Російської Федерації ":" державні нагороди Російської Федерації "і" оголошує подяку Президента Російської Федерації ", а також виробляє вручення посвідчення судді" суддям арбітражних судів суб'єктів Російської Федерації, федеральних судів загальної юрисдикції ".
Оперативне керівництво діяльністю представників Президента покладається на керівника Адміністрації Президента РФ. Безпосереднє забезпечення діяльності президентського представника забезпечує його апарат в якості самостійного підрозділу Адміністрації Президента РФ. При цьому до складу апарату входить відповідна окружна інспекція Головного контрольного управління Президента РФ, яка лише "здійснює методичне керівництво зазначеної окружної інспекцією з питань організації контролю за виконанням федеральних законів, указів і розпоряджень Президента Російської Федерації, постанов і розпоряджень Уряду Російської Федерації, реалізацією федеральних програм ".
Штатний забезпечення апарату президентського представника вирішує керівник Адміністрації Президента РФ, який "затверджує структуру і штатну чисельність апарату повноважного представника, визначає кількість заступників". Далі вже повноважний представник виступає і як керівник апарату представництва, розподіляє обов'язки між заступниками, затверджує посадові інструкції працівників апарату, призначає їх на посади та звільняє з посад в апараті, заохочує їх та застосовує до них заходи дисциплінарного стягнення, підписує службову документацію, вирішує питання про відряджанні співробітників апарату в межах Російської Федерації, а також "видає розпорядження з питань діяльності апарату".
Інформаційне забезпечення діяльності президентського представника в регіоні також зведено на федеральний урядовий рівень. Він має право "користуватися у встановленому порядку банками даних Адміністрації Президента Російської Федерації і федеральних органів державної влади", а також "використовувати державні, в тому числі урядові, системи зв'язку і комунікації".
Повноважний представник, розміщуючись у центрі федерального округу, має право користуватися державною символікою Російської Федерації - "над будівлею, в якій розташовується повноважний представник, піднімається Державний прапор Російської Федерації, в його робочому кабінеті поміщаються Державний прапор Російської Федерації і зображення Державного герба Російської Федерації". При цьому "місце розміщення заступників повноважного представника та його апарату на території федерального кола визначається повноважним представником".
Підкреслимо і те, що повноважний представник Президента цілком обгрунтовано локалізована від можливих форм впливу на його діяльність за добре відпрацьованим каналах залежності інших федеральних структур від "соціально-побутових милостей" місцевої влади. Президент РФ чітко прописав, що "інформаційне, документаційне, правове, матеріально-технічне та транспортне забезпечення діяльності повноважного представника та його апарату, забезпечення службовими і житловими приміщеннями, а також медичне та соціально-побутове обслуговування повноважного представника і працівників його апарату здійснюють відповідні підрозділи Адміністрації Президента Російської Федерації і Управління справами Президента Російської Федерації, а також органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, що знаходяться у відповідному федеральному окрузі, на основі угод з Адміністрацією Президента Російської Федерації. Витрати на ці цілі провадяться за рахунок кошторису Адміністрації Президента Російської Федерації ".
Наділення повноважного представника власної управлінської структурою ставить його в число центральних державних установ з регіональним розташуванням. Такий правовий статус повноважного представника Президента РФ у федеральному окрузі.
Повноваження представника досить великі і дзеркально відображають багато проблем федеративних відносин у сучасній Росії. Президентські укази створили міцну основу положення його представника в механізмі виконавчої влади, але їх нормативна сила за значимістю інституту в системі управління країною явно недостатня. Статус повноважного представника Президента РФ з його позицією у механізмі виконавчої влади, значимості регульованих відносин повинен визначати як мінімум федеральний, а може бути, і конституційний закон. Принаймні, цей інститут, вже набрав політичну вагу в регіонах і показав значимість, повинен бути поставлений в чіткі законодавчі рамки з уточненням компетенції та делегуванням ряду владно-контрольних повноважень, пов'язаних, наприклад, з призупиненням реалізації рішень органів виконавчої влади, тимчасовим відстороненням керівників федеральних органів в регіоні до вирішення питання про відповідність їх займаній посаді за вчинення правопорушень або грубих порушеннях законності, надання права інспектування їхньої діяльності і т.п. Це значно підвищило б контролюючі функції представника Президента і відповідальність його (що знаходиться при ньому досить великого апарату) за ефективність представлення інтересів Федерації в регіоні.
3. Інститут повноважних представників Президента РФ у федеральних округах: політична сутність і специфіка функціонування
Якщо мова йде про напрямки взаємодії РФ і її суб'єктів, то можна ці напрямки у відповідності зі ст.10 федеральної Конституції класифікувати відповідно до принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову.
Державні органи, які відповідають кожній з позначених гілок влади, взаємодіють один з одним. Органи виконавчої влади РФ і її суб'єктів можуть за погодженням передавати один одному здійснення частини своїх повноважень (ч.2, 3 ст.78 Конституції РФ), а Росія має право делегувати частину своїх повноважень міжнародним міждержавним об'єднанням (ст.79).
Так, у сфері виконавчої влади здійснюється взаємодія між Президентом РФ і главами виконавчої влади суб'єктів РФ, або Урядом Росії та органами виконавчої влади суб'єктів РФ.
Відповідно до ст.85 Конституції РФ Президент РФ є арбітром при вирішенні спорів та розбіжностей між органами державної влади РФ і її суб'єктів. Якщо узгоджене рішення не буде прийнято, він може передати вирішення спору на розгляд відповідного суду.
Частина 2 ст.85 федеральної Конституції наділяє Президента РФ правом у разі суперечності актів органів виконавчої влади суб'єктів РФ Конституції РФ і федеральних законів, міжнародним зобов'язанням РФ чи порушення прав і свобод людини і громадянина призупиняти дію цих актів до вирішення даного питання відповідним судом.
З метою реалізації конституційних повноважень Президента РФ щодо забезпечення відповідності конституцій, статутів та інших нормативно-правових актів суб'єктів РФ Конституції Росії і федеральних законів Указом Президента РФ від 3 грудня 1994 року N 2147 "Про заходи щодо вдосконалення юридичного забезпечення діяльності Президента Російської Федерації" та постановою Уряду РФ від 3 червня 1995 року N 550 "Про додаткові функції Міністерства юстиції Російської Федерації" на Міністерство юстиції РФ покладено проведення юридичної експертизи нормативно-правових актів, прийнятих в суб'єктах РФ.
Як показує практика проведення даної експертизи, найбільш типовими недоліками в нормотворчій діяльності суб'єктів РФ є:
- Видання суб'єктами РФ правових актів з предметів ведення РФ, порушуючи
ст.71, 72, 76 Конституції РФ;
- Спотворення в правових актах суб'єктів РФ сенсу федеральних законів або
переписування їх "з поправками";
- Видання актів, в яких представницькі та виконавчі органи державної влади порушують конституційний принцип поділу влади (що характерно для статутів ряду регіонів);
- Прийняття документів, положення яких обмежують закріплені Конституцією РФ і федеральними законами права і свободи людини і громадянина;
- Недоліки в юридичній техніці, що призводять до численних суперечностей між правовими актами суб'єктів РФ, Конституцією РФ і федеральними законами.
Важливе значення набуває статусу Міністерства юстиції Росії, яке не тільки проводить юридичну експертизу регіональних нормативних правових актів, але і веде федерального регістра - банк нормативних правових актів суб'єктів Федерації 9.
Говорячи про аспекти взаємовідносин федерального центру і суб'єктів РФ у сфері виконавчої влади, необхідно більш докладно зупинитися на взаємодії Президента РФ і голів виконавчої влади суб'єктів РФ.
Частина 2 ст.85 Конституції РФ передбачає право Президента РФ припиняти дію актів органів виконавчої влади суб'єктів РФ у випадку якщо цих актів Конституції РФ і федеральних законів, міжнародним зобов'язанням Росії або порушення прав і свобод людини і громадянина до вирішення цього питання відповідним судом. Дане положення також закріплюється в ст.29 Федерального закону від 6 жовтня 1999 року "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади в суб'єктах Російської Федерації". Відповідно до цієї статті Президент РФ має право припиняти дію акту вищої посадової особи суб'єкта РФ, а також дія акта органу виконавчої влади суб'єкта РФ у випадку якщо цього акта Конституції РФ 10. Дане право Президента Росії виникає з його статусу гаранта Конституції, прав і свобод людини і громадянина (ч.2 ст.80), з принципів єдності системи державної влади (ч.3 ст.5) та єдність системи виконавчої влади (ч.2 ст .77).
Однак названа норма не гарантує суб'єктам РФ тієї міри самостійності, яка фіксується в інших положеннях Основного закону. Справа в тому, що ч.2 ст.77 Конституції РФ встановлює єдину систему виконавчої влади лише в межах ведення РФ і повноважень РФ з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів. З цього випливає, що Президент має право реалізовувати свої повноваження лише у зазначених межах, тоді як ч.2 ст.85 значно розширює його прерогативу. Оскільки в даній нормі йдеться про можливості глави держави призупиняти дію актів виконавчої влади суб'єктів РФ у разі їх суперечності не тільки Конституції РФ, але і федеральних законів, то в даному випадку не виключена можливість вторгнення Президента в права того чи іншого регіону при прийнятті закону з питань власного ведення суб'єктів РФ.
Однак згідно з ч.4 та 6 ст.76 Конституції РФ у випадку якщо між федеральним законом і нормативно-правовим актом суб'єкта РФ, виданим у межах його ведення, діє нормативно-правовий акт суб'єкта РФ. Таким чином, Конституція, як справедливо вказує М.С. Саликов, залишає місце для вільного і мимовільного свавілля по відношенню до суб'єктів Федерації 11.
Мабуть, можна погодитися з рекомендацією вченого вилучити з ст.85 ч.2, залишивши лише частина 1, що передбачає можливість використання Президентом погоджувальних процедур для вирішення розбіжностей між федеральними та регіональними державними органами.
У той же час можна запропонувати більш гнучкий варіант, що передбачає редакцію ч.2 ст.85, яка виключає з неї положення про невідповідність федеральним законам.
Проте взаємодія у сфері виконавчої влади здійснюється не тільки між Президентом РФ і главами регіонів, але і між главами інших органів державної влади суб'єктів РФ. У цьому плані певний інтерес представляють місце та роль інституту повноважних представників Президента РФ у федеральних округах.
З конституційних повноважень Президента РФ важливе значення мають призначення та звільнення повноважних представників Президента в регіонах Росії (в силу п. "до" ст.83 Конституції РФ). Статус інституту повноважних представників Президента РФ у регіонах до недавнього часу регулювався Указом Президента РФ N 696 "Про повноважного представника Президента в регіоні Російської Федерації" та Положенням про повноважного представника Президента РФ в регіоні РФ 12.
Останнім часом заходи щодо зміцнення владної вертикалі, що стосуються безпосередньо сфери виконавчої влади, що проводяться головою держави, набувають виняткову актуальність.
Певний суспільний резонанс викликав Указ Президента РФ N 849 від 13 травня 2000 року про повноважного представника Президента у федеральному окрузі і Положення про нього, затверджене цим Указом. Причому в цьому рішенні глави держави багато вчених і політики справедливо побачили перший крок Президента РФ на шляху реформування Федерації.
Проведення даної реформи не можна розглядати як спробу порушення адміністративно-територіального устрою Росії, оскільки статус і цілісність суб'єктів Федерації зберігаються. Але не викликає сумнівів те, що дана міра спрямована на зміцнення вертикалі виконавчої влади в Російській Федерації, що відповідає ст.77, 78 Конституції РФ. Це визнав сам глава держави у своєму Посланні Федеральним Зборам Росії, де йдеться про те, що суть даного рішення не в укрупненні регіонів, а в укрупненні структур президентської вертикалі в межах територій, не в ослабленні регіональної влади, а в створенні умов для зміцнення федералізму 8 .
Другим кроком глави держави в цьому напрямку стало внесення до Державної Думи пакету законопроектів, які змінюють порядок формування Ради Федерації, введення порядку відсторонення від посади керівників регіонів і розпуску законодавчих органів суб'єктів Росії, що приймають акти, що йдуть врозріз з федеральними законами, і наділяють главу регіону правом відсторонення з посади нижчестоящих голів місцевого управління та самоврядування.
Черговим кроком у зміцненні вертикалі влади стало створення окружних підрозділів органів МВС в освічених федеральних округах. Відповідно до Указу Президента РФ від 31 липня 2000 року "Питання Міністерства внутрішніх справ Російської Федерації" керівники окружних підрозділів МВС Росії та їх заступники призначаються главою держави за поданням міністра внутрішніх справ. Дане повноваження Президента не випливає з глави 4 Конституції РФ, оскільки призначення керівників органів МВС входить до компетенції міністра внутрішніх справ Росії за згодою відповідних суб'єктів Федерації, отже, сумнівна конституційність цього положення.
Наступним етапом стало прийняття главою держави додаткових заходів щодо забезпечення єдності правового простору. Відповідно до Указу Президента РФ від 10 серпня 2000 року в Росії створений федеральний банк нормативно-правових актів суб'єктів Росії - федеральний регістр НПА суб'єктів РФ, ведення якого віднесено до Міністерства юстиції України. При цьому керівникам суб'єктів Російської Федерації наказано в семиденний термін направляти копії нормативних правових актів суб'єкта Федерації до Мін'юсту для включення даних актів в федерального регістра і проведення юридичної експертизи 9.
Підписання головою Росії Указу "Про Державний Раді Російської Федерації завершило перший етап реформи владної вертикалі. При цьому роль Державної Ради РФ неминуче буде підніматися, незважаючи на те, що за чинним Положенням Державний Рада виконує одну функцію - дорадчу, і всі його рішення носять рекомендаційний характер . Тому слід погодитися з Є. С. Стройовим, який підкреслив, що Державна Рада буде перетворюватися в більш владний орган і, можливо, замінить верхню палату російського парламенту 1 1.
Чинна Конституція не обмежує Президента РФ у призначенні своїх повноважних представників. Якщо раніше інститут повноважних представників був заснований майже в кожному регіоні, і главі держави доводилося контактувати більш ніж з 80 повноважними представниками, то тепер вся територія Росії умовно розділена на сім федеральних округів. Таким чином, Президенту надається можливість більш ефективно здійснювати взаємодію з регіонами через своїх представників у групі регіонів. При цьому слід мати на увазі, що, наприклад, згідно з Положенням повноважний представник у федеральному окрузі взаємодіє з органами державної влади, "що знаходяться в межах федерального округу", а не в його складі.
Разом з тим не можна не помітити, що введення інституту повноважного представника Президента РФ у федеральному окрузі віддалить регіони від Центру, оскільки вводиться проміжну ланку. Лідери регіонів багато в чому позбавляються можливості прямого виходу на главу держави, взаємодія між ними буде в більшій мірі опосередкованим, у той час як рішення ряду ключових питань вимагає прямого (безпосереднього) взаємодії глав регіонів з Президентом РФ. Тому обмеження можливості прямого контактування (шляхом введення проміжної ланки між суб'єктами і Центром) навряд чи можна визнати правильним. З іншого боку, цілком очевидно, що ефективність роботи глави держави повинна підвищитися.
Основні завдання повноважного представника Президента РФ у федеральному окрузі РФ визначені у розділі 2 Положення. Це організація у відповідному федеральному окрузі роботи з реалізації органами державної влади основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики країни; організація контролю за виконанням у федеральному окрузі рішень федеральних органів державної влади; забезпечення реалізації в федеральному окрузі кадрової політики Президента РФ; подання главі держави регулярних доповідей про забезпечення національної безпеки у федеральному окрузі, а також соціальному, політичному, економічному становищі в ньому. Однак повноважний представник не має права втручатися в оперативну діяльність органів виконавчої влади, об'єднань, організацій, видавати рішення, обов'язкові для виконання. У розділі 3 визначаються функції повноважного представника, які в основному мають представницький характер.
Незважаючи на величезний обсяг функцій повноважного представника Президента РФ у федеральному окрузі (глава 3 Положення про повноважного представника Президента РФ у регіоні РФ), на практиці він має лише двома реальними механізмами контролю за діяльністю територіальних органів виконавчої влади: він бере участь в роботі регіональних колегій органів виконавчої влади та погоджує кандидатури для призначення на посаду керівника територіальних органів виконавчої влади, а також погоджує направляються у федеральні органи виконавчої влади подання про нагородження державними нагородами, оголошення почесних звань і організує контроль за виконанням федеральних законів та іншого федерального законодавства. Контрольні функції повноважного представника Президента у федеральному окрузі (контроль за відповідністю нормативних актів суб'єктів Федерації федерального законодавства) також недостатньо регламентовані у законодавстві РФ і багато в чому перетинаються з функціями інших органів державної влади (наприклад, організація контролю за виконанням федерального законодавства віднесена до функцій правоохоронних органів) .
Тому функції повноважного представника повинні отримати більш чітку правову регламентацію на більш високому юридичному рівні - у федеральному законі.
Крім того, законодавством не врегульовано питання про те, на яких умовах здійснюється взаємодія повноважного представника Президента у федеральному окрузі РФ з органами виконавчої влади суб'єкта РФ. Норми зазначеного Положення в цій частині видаються недостатніми.
У законодавстві РФ слід вирішити питання і про більш високому рівні правового захисту повноважного представника Президента в регіоні РФ. Наприклад, у розділі 7 Положення 1997 р. (глави 1 - 5 визнані нечинними, отже, в іншій частині воно діє) зазначено, що повноважний представник несе персональну відповідальність перед главою держави за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків; вказується, що в разі втрати довіри повноважний представник може бути достроково звільнений з посади. Тому доцільно більш детально прописати підстави відповідальності і усунення від посади повноважного представника, вказавши, в чому конкретно може висловитися невиконання або неналежне виконання ним своїх обов'язків, до яких наслідків воно призвело або може призвести. Це дозволить зробити статус повноважного представника більш стабільним і захищеним.
Взагалі, у вітчизняному законодавстві на рівні федеральних органів слід закріпити статус повноважних представників Президента у федеральному окрузі РФ, парламенті країни. Норма п. "до" ст.83 Конституції РФ, безсумнівно, потребує розвитку.
Ще однією важливою проблемою взаємовідносин Президента РФ і органів державної влади суб'єктів РФ є трактування ч.4 ст.78 Конституції РФ, де зазначено, що Президент РФ і Уряд РФ забезпечують відповідно до Конституції здійснення повноважень федеральної державної влади на всій території РФ.
Конституція передбачає цілий ряд інститутів і правових процедур, які покликані забезпечити здійснення повноважень федеральної державної влади:
1) інститут повноважних представників Президента РФ;
2) застосування погоджувальних процедур відповідно до ч.1 ст.85 Конституції;
3) призупинення дії нормативних актів органів виконавчої влади суб'єктів РФ у разі їх суперечності федеральному законодавству або порушення прав і свобод людини і громадянина до вирішення цього питання судом;
4) введення надзвичайного стану на всій території Росії або її частини з негайним повідомленням про це представницькому органу країни згідно ст.88 Основного закону.
Безсумнівно, що у сфері взаємодії органів виконавчої влади РФ і її суб'єктів існують й інші проблеми. Наприклад, до недавнього часу був актуальним суперечка про те, чи не слід Президенту РФ призначати губернаторів.
Проте зазначений Федеральний закон від 6 жовтня 1999 року вирішив і цю проблему, закріпивши принцип виборності глави виконавчої влади суб'єкта РФ 1 2.
Разом з тим не можна залишити без уваги в цьому контексті позначену вище проблему зміцнення виконавчої влади в Російській Федерації, що викликала певний суспільний інтерес і представляє в даний час особливої актуальності, що, зокрема, пов'язано з питаннями взаємної відповідальності Росії і її суб'єктів у сфері виконавчої влади .
Цим законом встановлено взаємна відповідальність законодавчого та виконавчого органів державної влади суб'єкта Російської Федерації за грубе порушення Конституції РФ і федерального законодавства, зокрема за невжиття заходів щодо усунення встановленого судами протиріччя виданих ними актів Конституції РФ і федеральних законів. В даний час в даний закон внесені зміни Федеральним законом від 29 липня 2000 року 13.
Серед цих змін є такі, які розширюють повноваження Президента Росії і щодо розпуску законодавчого органу суб'єкта РФ і по відстороненню вищої посадової особи суб'єкта Російської Федерації від посади. У відповідний механізм вводиться судова влада, точніше, суди загальної юрисдикції, які підтверджують незаконність прийнятого органом державної влади акта і встановлюють певний термін для усунення цих порушень.
Зокрема, ст.9 Федерального закону передбачає винесення главою держави попередження законодавчого органу суб'єкта Федерації, який протягом трьох місяців має вжити заходів, спрямованих на усунення виявлених суперечностей з Конституцією РФ. В іншому випадку Президент РФ вносить в Державну Думу проект Федерального закону про розпуск законодавчого органу суб'єкта РФ. Причому, російський парламент повинен розглянути даний законопроект протягом двох місяців. Стаття 29.1 передбачає відповідальність глави суб'єкта РФ у разі видання ним суперечить федеральному законодавству нормативного правового акту або ухилення його від приведення у відповідність з федеральним законодавством свого нормативного акта після зупинення його дії главою держави та звернення до суду. У таких випадках при дотриманні певної процедури Президент має право відсторонити вища посадова особа суб'єкта Федерації від посади. Крім того, Федеральним законом передбачено тимчасове відсторонення Президентом РФ з посади глави суб'єкта РФ за вмотивованим поданням Генерального прокурора у разі пред'явлення керівнику суб'єкта Росії звинувачення у скоєнні тяжкого або особливо тяжкого злочину (п.4 ст.29).
У цілому, підтримуючи необхідність прийняття даного закону, слід підкреслити його найбільш суттєві недоліки:
1. Заходи державно-правової відповідальності представницьких і виконавчих органів державної влади суб'єкта Федерації із застосуванням владних повноважень судових органів можуть здійснюватися при наявності розвинутого адміністративного (публічно-правового) судочинства.
2. Наділяючи Президента РФ поряд повноважень, пов'язаних з виразом попередження глави регіону, відстороненням його від посади і відправленням у відставку, автори закону не врахували того, що дані повноваження глави держави не закріплені в Конституції РФ і не можуть бути виведені з сенсу ст.80 Основного закону , тому навряд чи можуть випливати з його статусу гаранта Конституції Російської Федерації і глави держави. Подібні повноваження не цілком узгоджуються з конституційними принципами поділу влад та самостійності органів державної влади.
3. Питання про правові наслідки визнання актів (дій) не відповідають законодавству (федеральному і регіональному) не може бути предметом регулювання названого закону, оскільки він безпосередньо пов'язаний з процесуальною формою здійснення зазначених повноважень.
Тим не менше, чітко прописана у Федеральному законі від 29 липня 2000 року процедура відсторонення глави суб'єкта Федерації від посади, що вводить в даний механізм і судову владу, дозволяє погодитися з необхідністю такої міри, спрямованої на посилення вертикалі виконавчої влади в Росії, а отже, і централізації, яка в розумних межах потрібна для зміцнення сучасних федеративних відносин у Російській державі.
Оптимізація діяльності інституту повноважних представників Президента РФ у федеральних округах
Президент Російської Федерації наступним чином розкриває значення введення повноважного представника у федеральному окрузі: "Суть цього рішення - не в укрупненні регіонів, як це іноді сприймається або подається, а в укрупненні структур президентської вертикалі в територіях. Не в перебудові адміністративно - територіальних кордонів, а у підвищенні ефективності влади. Не в ослабленні регіональної влади, а в створенні умов для зміцнення федералізму.
Зі створенням округів федеральна влада не пішла, а наблизилася до територій. Громадська думка приписує повпреда Президента небезпечні наміри. Вони нібито й бюрократи - посередники між центром і регіонами. Між тим, скорочуючи апарати федеральних службовців на місцях, ми хочемо домогтися їх мобільності і працездатності. Чітко окреслюючи межі компетенції федеральних повпредів, робимо їх роботу прозорою для регіональних адміністрацій та населення територій.
Йдучи від дублювання функцій, Персоніфікуємося відповідальність. Це рішення, безумовно, цементує єдність країни. Повноважні представники, зрозуміло, будуть сприяти ефективному вирішенню проблем своїх округів. Але вони не мають права втручатися у сферу компетенції обираються голів регіонів. Опорою повпреда в роботі будуть тільки закон і дані їм повноваження "14.
А.Г. Трифонов і Б.В. Межуєв стверджують, що трансформація інституту повноважних представників Президента Російської Федерації, вироблена В. Путіним, повинна надати Кремлю можливість контролювати регіональних лідерів, а при зосередженні в руках представників Президента відповідних ресурсів (що в нинішній ситуації цілком реально) впливати на губернаторські вибори. Але це стане реальним тільки в тому випадку, якщо Кремль, нарешті, вирішить всерйоз зайнятися регіональною політикою, оскільки до останнього часу всі розмови про неї так і залишалися лише розмовами. Крім того, дефіцит кадрових і фінансових ресурсів поки блокує скільки-небудь ефективну діяльність нового інституту. Москва намагається поставити в регіонах своїх політичних представників, які будуть стежити, скажімо, за ходом проведених зверху реформ або за діяльністю місцевих еліт, старанно чіпляються за рештки суверенності. Але навряд чи функції семи президентських намісників зведуться лише до нагляду за дотриманням законів главами адміністрації, і навряд чи нинішнім намісникам вдасться уникнути зіткнення з економічною елітою свого регіону і, отже, залучення в тій чи іншій мірі в його господарське життя.
Звичайно, їм доведеться контролювати проведення перетворень в регіонах, в чому пов'язаних з силовим переділом власності і сфер впливу. Політичні та інші інституціональні зміни впливають на економіку самим безпосереднім чином.
Політичні правила формують правила економічні, хоча має місце і зворотна залежність. Іншими словами, права власності і, отже, індивідуальні контракти визначаються і встановлюються політичними рішеннями, однак структура економічних інтересів також впливає на політичну структуру. Якщо з допомогою політичних інститутів знижується рівень ризику і невизначеність, то нестійкість політичних інститутів прямо впливає на відсутність успіхів в економічному розвитку, і переломити цю тенденцію дуже важко.
При нинішній системі місцеві влади можуть своїми діями вносити істотні корективи в план реформ, а президентська адміністрація вважала за краще б проводити перетворення без цих поправок. Швидше за все, повноваження президентських глав будуть значно збільшені, і у них з'явиться реальна можливість коригувати рішення регіональної влади, що змусить в ще більшій мірі говорити про повноважних представників Президента як про государевих намісників. Політолог Андре Момму вважає, що Президент запровадив інститут повноважних представників у федеральних округах, щоб урізати місцеву автономію. Генерал-губернатор здійснює керівництво місцевими операціями силових міністерств (оборони, внутрішніх справ, безпеки та юстиції), а також займається конституційними проблемами. Справа в тому, що протягом багатьох років деякі республіки ігнорували авторитет Москви або федеральні закони, видаючи власні, дії яких надавалася сила, рівна загальноросійським.
Реформи Путіна повинні зупинити процес фрагментації, що підриває єдність російської держави. План Путіна щодо введення власних генерал-губернаторів може спіткати, на думку Момма, та ж доля, що і повпредів при Б. М. Єльцина. Як би там не було, його намісникам буде потрібно в кожному випадку потужний, добре оплачувану, централізований і ефективно працюючий адміністративний апарат, під контролем якого будуть перебувати території завбільшки з цілі країни, такі як Україна чи Франції. "Путіна явно тягне адміністративна і бюрократична структура влади царської Росії, причому він прагне" прив'язати "своїх генерал-губернаторів до старих військових округах. Природно, що така спроба рецентралізації ризикована через ймовірної зміни нинішнього байдужості регіонів по відношенню до Москви на відверту ворожість, оскільки нова проміжна бюрократична структура буде сприйматися як зайва "15.
Губернатори завжди вважали за краще, зіткнувшись із серйозними проблемами, вступати з Москвою в особистий контакт. Вони й надалі вважатимуть за краще робити саме так в обхід путінських намісників. Останні будуть зведені до ролі посередників бідних регіонів, позбавлених природних ресурсів. Багаті ж регіони (на кшталт Татарстану), що експортують нафту і газ, зуміють знайти собі і оплатити якесь число серйозних союзників у Москві. Багато осіб у міністерствах, що мають відношення до природних ресурсів, вже потрапили в "у власність" до тієї чи іншої із залучених в подібні справи великих нафтових компаній, які, у свою чергу, належать фінансовим або промисловим магнатам або яким-небудь чином пов'язані з ними . Поєднання їх політичних і комерційних інтересів у вищих державних сферах приводило і до більш згубних наслідків, ніж коррупціонізм будь-яких місцевих олігархів. Путіну, проте ж, доведеться мати справу і з цією проблемою. Одна із стратегій, що знаходяться в політичному арсеналі президента Путіна, складається, як вважає А. С. Макаричєв, в тому, щоб поступово послабити значення суб'єктів Федерації в житті держави. Такий гіпотетичний варіант в довгостроковій перспективі може означати перехід до нового федеративного устрою на основі 7 округів. Б. Єльцин вважав, що мати справу з 89 відносно невеликими одиницями набагато легше, ніж з кількома великими. В. Путін пішов по іншому шляху.
Інший варіант розвитку, на його думку, полягає в тому, що представники Президента за умови зосередження в їх руках істотних кадрових, організаційних і фінансових повноважень. Одного разу можуть зрозуміти, що їх статус дозволяє їм по-новому будувати відносини з Москвою. Іншими словами, якщо президентські повпреди почнуть реально перерозподіляти ресурси на свою користь, то торг між ними і федеральним центром коли-небудь може стати реальністю. К. С. Бєльський розглядає новий інститут як тимчасовий захід з короткостроковою перспективою. На його думку, новий інститут призведе до ускладнення системи управління державою, появи нових ланок управління і збільшення числа державних службовців. "Завдання" нагляду і спостереження ", - пише він, - може виявитися важко здійсненною перш за все із-за того, що губернаторів і глав республік багато, а федеральних округів всього сім" 1 5.
Не можна виключати, що федеральному центру доведеться збільшувати число округів, а це також призведе до збільшення управлінської надбудови. "Труднощі в реалізації ідеї нагляду за губернаторами виникнуть ще тому, що в діалозі з губернаторами повноважний представник покаже себе нерівній стороною в справі розуміння і знання місцевих особливостей, які виявляться для нього недоступними у зв'язку з віддаленістю від кожної конкретної області. Між тим, кожен з губернаторів, які перебувають під "наглядом" повпреда, добре знає свою область, тому що займається нею протягом ряду років "16.
Крім того, на думку К. С. Бєльського, губернатору, що володіє матеріальними, фінансовими та кадровими ресурсами, неважко буде приховано протидіяти багатьом починанням повноважного представника. На підставі цього він сумнівається у позитивних результатах діяльності повноважних представників Президента Російської Федерації у федеральних округах і пропонує ввести інститут призначуваності губернаторів, на яких і покласти функції і повноваження президентських повпредів 17.
Створення семи федеральних округів на великих територіях Росії, ареали яких фактично повторюють ареали міжрегіональних асоціацій (за винятком Центрального округу, розташованого на території двох асоціацій - "Черноземье" і "Центральна Росія"), так вважають Н. Л. Добрецов і В.Є. Селіверстов, може сприяти посиленню дієвості державної регіональної політики на основі перенесення низки її завдань на міжрегіональний рівень, більш тісної роботи Центру з регіонами і зміцнення процесів міжрегіональної інтеграції.
Враховуючи посилення президентської лінії влади, керівники суб'єктів Федерації та їх горизонтальні об'єднання - міжрегіональні асоціації - будуть намагатися використовувати цей важіль для лобіювання своїх інтересів і для вирішення регіональних проблем. Правда, висловлюється точка зору, що в цих умовах роль міжрегіональних асоціацій може бути істотно знижена. Міжрегіональні асоціації економічної взаємодії, що виникли як стихійний відгук на аморфну федеральну регіональну політику в перші роки реформ, міцно зайняли свою нішу в економічному і політичному житті країни. Сьогодні вони мають вплив на регіональну політику Росії. Мабуть, ніде в світі немає зараз такої розгалуженої і оформленої форми "м'якого" управління на рівні всіх макрорегіонів країни (у США, наприклад, діють асоціації лише по окремим великим макрорегіонах, об'єднуючим кілька штатів). Діяльність асоціацій в Росії набуває все більш зрілі форми, Державна дума затвердила закон про їхню діяльність. У той же час в роботі міжрегіональних асоціацій є чимало недоліків, їх потенціал використовується далеко не повною мірою. Автори стоять на позиції, що багато в чому ці недоліки викликані тим, що в рамках асоціацій об'єднані старі, "держпланівських" великі економічні райони. До їх складу входять території з абсолютно різним економічним потенціалом, структурою виробництва і т. д. Наприклад, в "Сибірська угода" входять 19 суб'єктів Федерації це "Росія в мініатюрі" (мова йде не про масштаби території, а про сильні міжрегіональних відмінностях).
Тому рано чи пізно, особливо коли постане питання про спільне фінансування міжрегіональних інтеграційних проектів, виникне проблема балансу інтересів суб'єктів Федерації, що входять в асоціацію. Тому, імовірно, поступово і самі регіони, і федеральні органи влади та управління прийдуть до єдиної позиції, що необхідне реформування сітки макрорайонірованія країни і формування нової, більш дробової, ніж сьогодні, структури макрорегіонів, побудованої на принципах економічної єдності входять до них суб'єктів Федерації і наявності спільних проблем. Мова йде про створення нових великих економічних районів по "західноєвропейським зразком" тобто не у формі жорстких структур адміністративно-територіального поділу країни, а в формі "м'яких" інтеграційних структур 1 5.
А. С. Макаричєв стверджує, що прагнення В. Путіна до створення незалежних від регіональних лідерів федеральних структур управління призвело до розбіжності нової "нарізки" на федеральні округи і тих макро регіонів, які почали складатися у вигляді міжрегіональних асоціацій. Він пише: "Існує висока ймовірність того, що створення федеральних округів дасть стимул до появи 6 (за вирахуванням Москви, і так є лідером) центрів геоекономічного впливу в Росії".
Якщо в основу укрупнення регіонів будуть покладені міркування економічної доцільності, то ця тенденція "глобалізація через централізацію" може відповідати багатьом концепціям, відомим по практиці зарубіжних держав: мова йде про такі поняття, як "природні економічні території", "субгосударственние економічні зони", " локальні економічні регіони ". Труднощі, однак, полягає в тому, що регіональні еліти Росії поки не готові підключитися до процесів глобалізації. І заважає їм у цьому, на мій погляд, не тільки негнучкість федерального центру, але й власна нездатність використовувати наявні у них в розпорядженні ресурси.
Висновок.
Таким чином, в результаті дослідження повноважних представників Президента можна зробити наступні висновки: в реформі В. В. Путіна простежується функціональна аналогія з генерал-губернаторами. Президентська влада, мабуть, бажає створити інститут свого роду "президентських комісарів" на місцях, що контролюють діяльність силових структур, і в цьому їх роль виявляється аналогічної генерал-губернаторської. Положення представників Президента, природно, буде сильно відрізнятися від генерал-губернаторів 1775 р., бо намісникам ніколи не нададуть влада, рівну тій, яку мали при Катерині II Потьомкін або Румянцев. Та й потім будь-яка історична аналогія, так чи інакше, є відносною, тому що інститути виникають у конкретних історичних умовах і стовідсоткового збігу неможливо. Ш Інститут повноважних представників Президента має достатньо широку законодавчу базу. Його статус закріплений в основному законі Російської Федерації Конституції.
Ідея створення територіальних підрозділів федеральної влади аж ніяк не нова. У 1995 році був розроблений проект поділу Росії на федеральні округи. При побудові цієї моделі особлива увага приділялася вивченню досвіду США. Крім суто демонстраційного ефекту (розробники прагнули нарочито продемонструвати незалежність регіонального та федерального рівнів влади, приділяючи цьому завданні велике значення, якщо можна так висловитися, у виховних цілях), дана система повинна була надати і безпосередній вплив на дотримання принципу поділу влади: територіальна віддаленість резиденцій регіонального керівника і представника Президента дещо знижує можливість для неформального тиску одного з них на іншого. При порівнянні двох проектів 1995 і 2000 рр.. варто відзначити велику утопічність першого: він значною мірою відображав бажану, ідеальну, картину територіального устрою федеральної влади в країні. Звичайно, на тлі колишнього плану система 2000 представляється значно більш наближеною до російських реалій і тому, мабуть, більш життєздатною.
При оформленні нового адміністративного дизайну Російської Федерації реформований інститут повноважних представників Президента Російської Федерації Придибало нове звучання. Володимир Путін так оцінив роботу своїх підлеглих за рік: "Одним з найбільш важливих рішень, прийнятих минулого року, було створення федеральних округів. Діяльність повноважних представників помітно наблизила федеральну владу до регіонів. Повпреди активно попрацювали у справі приведення регіонального законодавства у відповідність з федеральним. Ключова роль тут належить саме їм і Генеральній прокуратурі, її окружним структурам. Більше трьох з половиною тисяч нормативних актів, прийнятих в суб'єктах Федерації, не відповідали Конституції Росії і федеральних законів, чотири п'ятих з них - наведені у відповідність. При цьому хочу ще раз нагадати - і тим, хто приймає закони, і тим, хто стежить за їх виконанням, - нам необхідно відмовлятися не тільки від вторгнення у федеральну компетенцію, але і від необгрунтованих спроб федеральних структур втручатися у сферу виключної компетенції регіонів ".
Повноважний представник Президента може допомогти вибудувати ефективно галузеву вертикаль. Але за нашою-то державної моделі нам не потрібна галузева вертикаль, нам потрібно чіткий розподіл функцій, повноважень, ресурсів, відповідальності за трьома конституційно закладеним рівням влади. Потрібно зараз вибудовувати не вертикаль унітарної держави, а розвивати і добиватися реалізації конституційних принципів, тобто у нинішніх повпредів завдання помітно складніше, ніж у минулому у генерал-губернаторів.
Ще одне об'єктивну обставину. Якщо ми на федеральному рівні не закладемо чітку програму дій, не позначимо конкретних завдань дій Повноважних представників Президента, то хочете ви цього чи не хочете, вони підуть в економіку.
1 Краснов М.А. Про деякі конституційно правові аспекти створення інституту повноважних представників Президента РФ у федеральних округах. М., 2001
2 Козлова Є.І., Кутафін О.Е. Конституційне право Росії: Підручник. М., 2003. С.405
3 Семенов А.В. Конституційно-правові основи функціонування інституту повноважних представників Президента Російської Федерації у федеральних округах / / Теоретичний філософський журнал. Кредо. 2001. № 3 (27).
4 Ковешніков Є.М. Держава та місцеве самоврядування в Росії: теоретико-правові основи взаємодії. М., 2001. С.226
5 Медушевская О.М. Порівняльне конституційне право і політичні інститути: Курс лекцій. М., 2002
6 Краснов М.А. Про деякі конституційно правові аспекти створення інституту повноважних представників Президента РФ у федеральних округах / / Матеріали семінару НИИСС МДУ на тему «Інститут повноважних представників Президента у федеральних округах і реформування системи державного управління». М., 2001
7 Путін В.В. Яку Росію ми будуємо. Послання Федеральним зборам Російської Федерації 8 липня 2000 / / Російська газета. 2000. 11 липня
8 Некрасов С.І. Федеральні округи - нова ланка у вертикалі Російської влади / / Журнал російського права. 2001. № 11
1 квітня Указ Президента Російської Федерації "Про повноважного представника Президента Російської Федерації у федеральному окрузі" від 13 травня 2000 року № 849
8 Путін В.В. Яку Росію ми будуємо. Послання Федеральним зборам Російської Федерації 8 липня 2000 / / Російська газета. 2000. 11 липня
5 Медушевская О.М. Порівняльне конституційне право і політичні інститути: Курс лекцій. М., 2002
2 Козлова Є.І., Кутафін О.Е. Конституційне право Росії: Підручник. М., 2003. С.405
7 Краснов М.А. Про деякі конституційно правові аспекти створення інституту повноважних представників Президента РФ у федеральних округах / / Матеріали семінару НИИСС МДУ на тему «Інститут повноважних представників Президента у федеральних округах і реформування системи державного управління». М., 2001
1 0 Указ Президента Російської Федерації від 9 липня 1997 року / / Відомості Верховної. 1997. N 28. Ст.3421
8 Путін В.В. Яку Росію ми будуємо. Послання Федеральним зборам Російської Федерації 8 липня 2000 / / Російська газета. 2000. 11 липня
9 Див: Указ Президента РФ від 10 серпня 2000 року "Про додаткові заходи щодо забезпечення єдності правового простору в Російській Федерації" / / Російська газета. 2000. 15 серпня
10 Російська газета. 1999. 19 жовтня
11 Див: Проблеми науки конституційного права / Отв.ред. Кокоть О.М., Кукушкін М.І. Єкатеринбург, С.209
12 Указ Президента Російської Федерації від 9 липня 1997 року / / Відомості Верховної. 1997. N 28. Ст.3421
8 Путін В.В. Яку Росію ми будуємо. Послання Федеральним Зборам Російської Федерації 8 липня 2000 / / Російська газета. 2000. 11 липня
9 Указ Президента РФ від 10 серпня 2000 року "Про додаткові заходи щодо забезпечення єдності правового простору в Російській Федерації" / / Російська газета. 2000. 15 серпня
1 січня Російська газета. 2000. 5 сент
1 лютому Російська газета. 1999. 19 жовтня
13 Російська газета. 2000. 1 серпня
14 Указ Президента Російської Федерації "Про повноважного представника Президента Російської Федерації у федеральному окрузі" від 13 травня 2000 року № 849
15 Виступ В.В. Путіна при поданні щорічного Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації 8 липня 2000
1 травня Виступ В.В. Путіна при поданні щорічного Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації 8 липня 2000
16 Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації. 'Не буде ні революцій, ні контрреволюцій'
17 Указ Президента Російської Федерації "Про затвердження положення про представника Президента Російської Федерації в краї, області, автономної області, автономному окрузі, містах Москві і Санкт-Петербурзі" від 15 липня 1992 року № 765
1 травня Виступ В.В. Путіна при поданні щорічного Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації 8 липня 2000