Як можна ідентифікувати тип децентралізації в Україні на сьогоднішній день?
В сучасній Україні маємо одержавлене місцеве самоврядування на базовому рівні (в селах, селища, містах), а на рівні району й області всупереч Європейській Хартії місцевого самоврядування фактично діє принцип прямого державного управління.
До якого типу децентралізації Україна прямує?
Україна прямує до такого виду децентралізації як деволюція.
Загрози, для проведення ефективної бюджетної децентралізації в Україні
У процесі децентралізації існують проблеми, які створюють ризики для успішної реалізації реформи:
створення ОТГ переважно не має підтримки з боку широких верств населення, бо люди не розуміють сам процес децентралізації, а також стикається зі спротивом з боку районних адміністрацій та місцевих рад через страх втратити робочі місця та повноваження, бо процес їх створення супроводжується переформатуванням органів влади та змінами в управлінні на користь громад;
збільшення кількості ОТГ без пропорційного збільшення обсягу субвенції на розвиток інфраструктури знижує мотивацію громад до об’єднання та їх можливості щодо соціально-економічного розвитку;
не врегульовано питання розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також функцій та повноважень між місцевими радами ОТГ та районними державними адміністраціями та районними радами;
в утворених ОТГ немає належно підготовлених робочих кадрів та спостерігається низька кваліфікація службовців місцевого самоврядування для виконання нових функцій;
враховуючи високі ризики корупційних дій щодо використання бюджетних коштів, актуальним є питання запровадження механізмів контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, як з боку державних органів, так і з боку громадськості;
міста обласного значення виключено з процесу об’єднання через позицію ЦВК, яка вважає, що для утворення ОТГ навколо міста обласного значення перед цим мають бути змінені межі району, який оточує це місто (зміни до законодавства було внесено лише у березні 2017 року, що загальмувало темпи реформи);
необхідне розширення юрисдикції органів місцевого самоврядування ОТГ на всю територію об’єднаної громади, бо система містобудівної документації побудована так, що ради територіальних громад можуть замовляти і затверджувати планувальну документацію виключно в межах населених пунктів, а це є серйозним стримуючим фактором у залученні інвесторів та управлінні земельними ресурсами;
низка законодавчих актів прийнятих упродовж останніх років не узгоджуються з уже існуючими та між собою.
4. Позитивні та негативні аспекти проведення децентралізації в Україні.
Позитивні
Децентралізація інтерпретується як можливість громад мати повноваження і розпоряджатися ресурсами на їх реалізацію. Раніше повноваження і ресурси були сконцентровані в центрі і розподілялися по виконавчій вертикалі, що робило громади залежними і створювало складнощі для розвитку реального самоврядування. Тепер же основна частина зароблених коштів залишається в громаді, і її члени самі приймають рішення, на що ці гроші витрачати.
Поступово трансформуються відносини між центром та об’єднаними громадами від підпорядкування до партнерства. Відносини набувають більш прагматичного характеру, хоча деякі учасники дослідження наводили приклади, коли, відчувши незалежність, керівники громад відмовлялися на перехідному етапі від участі в заходах на рівні області чи району.
Рішення щодо розподілу фінансів ДФРР і субвенцій приймаються за формулою, а не через лобіювання виконавчої влади з боку представників місцевого самоврядування. Це усуває можливості централізованого застосування адміністративного ресурсу під час виборів, а також питання корупції, пов’язаної з розподілом ресурсів.
В результаті децентралізації спостерігається пожвавлення економічної активності на місцевому рівні, створення у сфері обслуговування робочих місць, раніше непритаманних сільській місцевості. Як приклад, в одній з громад відремонтували клуб, де почали відзначати різні сімейні події, від поминок до днів народжень і весіль. В результаті одна з сімей в громаді почала надавати кейтерингові послуги на таких заходах.
Негативні
Розрив між громадами: у процесі втілення реформи виникає ризик соціально-економічної диференціації на заможні і бідніші громади. Цей ризик зростає з надходженням ресурсів у щойно об’єднані громади, що залишає далеко позаду ті громади, котрі зволікають з об’єднанням.
Кваліфікація: брак кваліфікації в процесі підготовки управлінців базового рівня заважає їм скористатися новими можливостями і перевагами адміністрування ресурсів.
Корупція в місцевих органах влади: цей ризик актуалізується і в контексті незавершеної земельної реформи, можливості переміщення закупівель на рівень місцевої влади.
Неефективний нагляд: неефективна або відсутня система належного нагляду і контролю над органами місцевого самоврядування в питаннях законності їхньої діяльності та неефективна судова і правоохоронна система також можуть негативно вплинути на реформу децентралізації та формують ризики її дискредитації в очах громади.
Нечітко визначене коло повноважень: залежно від політичної ситуації також існує ризик прийняття місцевими органами влади рішень, що не співвідносяться з їх компетенцією (питання безпеки, мовна політика держави, європейська інтеграція), за відсутності належного контролю з боку центральних органів влади, правоохоронних структур.
Недосконале і нестабільне законодавство: постійна зміна правил у процесі втілення реформи підсилює вже існуюче відчуття недовіри громадян до держави.
Етнізація децентралізації: використання етнонаціонального чинника для мобілізації електорату шляхом спекуляції на об’єднанні громад у такому форматі, за якого представники національних меншин втрачають більшість.
Формування ідентичностей: у процесі створення нових ідентичностей територіальних громад також важливо враховувати фактор вписування цих ідентичностей в загальноукраїнський контекст задля уникнення тенденцій ізоляціонізму місцевої влади.
Посилення політичних монополій і криміналізація: існує ризик втрати контролю з боку виборців за діяльністю місцевої влади, обраної в об’єднаних громадах, посилення політичних монополій, котрі контролюють ресурси в громадах, що особливо актуально на тлі замороження земельної реформи.
Шляхи вирішення проблемних питань формування та розвитку об’єднаних територіальних громад.
| Проблема | Шляхи вирішення |
| 1. Недостатній рівень підготовки персоналу для роботи в новостворених органах місцевого самоврядування | 1. Постійне проведення навчань, тренінгів, стажувань персоналу. Участь в постійних навчальних семінарах під егідою міжнародних організацій. Залучення працівників з районних чи міських рад та адміністрацій. Прийняття Закону України № 2489 «Про службу в органах місцевого самоврядування» |
| 2. Дублювання функцій місце- вих рад та адміністрацій | 2. Ефективний розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та органами державної і виконавчої влади. Прийняття Закону України № 8051 «Про засади адміністра- тивно-територіального устрою України». Прийняття Закону України № 6636 «Про порядок утворення, ліквідації районів, встановлення і зміни їх меж» |
| 3. Відсутність права розпоряджатися земельними ресурсами в межах власних територій | 3. Прийняття Закону України № 7118 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління земель- ними ресурсами в межах території об’єднаних територіаль- них громад». Практична реалізація розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 р. № 60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об’єднаних територіальних громад» |
| 4. Проблеми формування спроможних територіальних громад навколо міст обласного значення. | 4. Прийняття Закону України № 6466 «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст обласного значення» Прийняття Закону України № 6743 «Про міські агломерації». |
Які ви бачите варіанти розвитку подій у зв’язку з реформою адміністративно-територіального управління і децентралізацією влади?
Як сказав Михайло Андрійович Рейснер: «Чим далі від окремого громадянина джерело влади, тим більш недосяжні йому її мотиви, тим більше сліпою стає його покора, тим більше пасивний характер приймає він сам відносно пануючої над ним більшості»
На мою думку, децентралізація влади є позитивним аспектом. Проблеми які постають в населення, часто не є вирішені так як, просто не можуть бути почуті. Але з величезною кількістю проблем які постають перед утвердженням цієї реформи, мені здається що це не буде все так просто і легко як здається. Потрібен чіткий план, а найголовніше потрібен час.
7. Які заходи необхідно вжити в кожному з варіантів розвитку подій для ефективного завершення реформи децентралізації влади?
• Участь та поінформованість: використовувати і розвивати методи та інструменти активізації громади; розвивати механізми демократії участі, успішних історій, комплексного інформування про процеси об’єднання, «плюси» і «мінуси» реформи шляхом проведення різноформатних інформаційних кампаній; використовувати проекти в сфері соціальної згуртованості; передбачати можливість використання бюджетів громад для підтримки інфраструктурних і культурних ініціатив, спрямованих на соціокультурний розвиток громад; підвищувати якість послуг для зниження ризиків децентралізації.
• Вдосконалення управління: підвищувати вміння, знання та навички менеджменту в об’єднаних громадах з адміністрування ресурсів і тендерних процедур; збільшувати здатність розробки конкурентних проектів для розвитку громади, підтримки ініціатив, підготовки методичних рекомендацій та методичного супроводу реформи, розвитку кооперації, а також центрів адміністративних послуг для зміцнення потенціалу громад (навчання, тренінги).
• Допомога активістам громад: підтримувати навички активної частини громади щодо методів контролю за формуванням і витрачанням бюджету громади, реалізацією проектів, розвитком місцевих ініціатив.
Зміцнення регіонального співробітництва: сприяти проектам міжрегіональної кооперації, розвитку і реінтеграції під час реалізації реформ децентралізації та регіональної політики з метою розвитку міжрегіонального співробітництва та національної єдності.
Підвищення компетенцій громад: необхідна не тільки підтримка процесу децентралізації та адміністрування проектів в об’єднаних громадах, а й створення інфраструктури розвитку, підвищення спроможності розробляти конкурентні проекти, визначати джерела ресурсного забезпечення життєдіяльності громади (забезпечення права власності на ресурси, які знаходяться на території самої громади).
• Формування ідентичності: слід приділити особливу увагу розвитку проектів формування нової ідентичності громади і політики спільної пам’яті, використанню інструментів для створення нової ідентичності (спільні організації, футбольні команди тощо), підвищенню компетенції громади щодо менеджменту соціокультурних проектів і культурної сенситивності. Створення нової ідентичності громад сприятиме підвищенню цілісності громади і, як наслідок, її ефективності і конкурентоспроможності.
• Посилення контролю над законністю: вдосконалювати процедури контролю над законністю рішень органів самоврядування в об’єднаних громадах, які можуть бути прийняті в процесі регіональної реформи, інформування про цілі та завдання реформи. Це здійснюється шляхом проведення супутніх реформ у сфері протидії корупції, реформ правоохоронної та судової системи.
• Інформування про історії успіху: під час об’єднання громад необхідно наводити приклади успішних історій об’єднання, економічних і соціальних позитивів, зростання соціальної згуртованості в громадах.
• Сприяння міжкультурному діалогу і комунікації: підвищувати компетенції місцевої влади щодо процесів менеджменту в сфері міжкультурного діалогу, культурної сенситивності, особливо в багатонаціональних регіонах, з метою сприяння їхній інтеграції та кооперації шляхом проведення спеціальних навчальних проектів, підтримки ініціатив культурного розмаїття.
• Покращення консультування: для зменшення рівня недовіри до реформи, процесу об’єднання громад можуть бути задіяні механізми консультацій, роз’яснень, зустрічей, обміну досвідом.
• Вдосконалення координації та планування: чітко визначити і спланувати наступні етапи реформи, інформувати про них членів громади, зокрема, про синхронізацію реформи децентралізації з реформами в сфері охорони здоров’я, захисту довкілля, земельною реформою.