Відкритий міжнародний університет розвитку людини «україна» Інститут права та суспільних відносин

ВІДКРИТИЙ МІЖНАРОДНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
РОЗВИТКУ ЛЮДИНИ «УКРАЇНА»
Інститут права та суспільних відносин
На правах рукопису
ДОЛИННИЙ АНДРІЙ ВОЛОДИМИРОВИЧ
УДК 342.9
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ НАЦІОНАЛЬНОЮ
ПОЛІЦІЄЮ УКРАЇНИ ПУБЛІЧНОЇ БЕЗПЕКИ І ПОРЯДКУ ПІД ЧАС
ПРОВЕДЕННЯ МАСОВИХ ЗАХОДІВ
12.00.07 — адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Науковий керівник —
Музичук Олександр Миколайович, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України
Київ — 2017

2
ЗМІСТ
ВСТУП…………………………………………………………………………….4
РОЗДІЛ 1 МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПУБЛІЧНОЇ
БЕЗПЕКИ І ПОРЯДКУ В УКРАЇНІ ПІД ЧАС ПРОВЕДЕННЯ
МАСОВИХ ЗАХОДІВ………………………………………………………….15 1.1 Поняття публічної безпеки і порядку під час масових заходів як об’єкта адміністративно-правової охорони………………………………………….….15 1.2 Значення, принципи та особливості забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів в Україні……………………....27 1.3 Методологічні підходи до визначення суб’єктів і об’єкта забезпечення публічної безпеки і порядку під час масових заходів………………………....39 1.4 Правові засади забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів в Україні та місце серед них адміністративно- правового регулювання………………………………………………………….49
Висновки до розділу 1…………………………………………………………...59
РОЗДІЛ 2 ЗМІСТ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ НАЦІОНАЛЬНОЮ ПОЛІЦІЄЮ
УКРАЇНИ
ПУБЛІЧНОЇ
БЕЗПЕКИ
І
ПОРЯДКУ
ПІД
ЧАС
ПРОВЕДЕННЯ МАСОВИХ ЗАХОДІВ……………………………………...67 2.1 Національна поліція у системі суб’єктів забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів в Україні……………………....67 2.2 Види та напрямки забезпечення Національною поліцією України публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів…………...79 2.3 Форми і методи забезпечення Національною поліцією України публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів……………………….95 2.4 Особливості взаємодії Національної поліції України з іншими суб’єктами забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів…………………………………………………………………………...105
Висновки до розділу 2………………………………………………………….115

3
РОЗДІЛ
3
ШЛЯХИ
ВДОСКОНАЛЕННЯ
ДІЯЛЬНОСТІ
НАЦІОНАЛЬНОЇ
ПОЛІЦІЇ
УКРАЇНИ
ІЗ
ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
ПУБЛІЧНОЇ БЕЗПЕКИ І ПОРЯДКУ ПІД ЧАС ПРОВЕДЕННЯ
МАСОВИХ ЗАХОДІВ……………………………………………………..….121 3.1 Зарубіжний досвід забезпечення поліцією публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів та можливості його використання в
Україні…………………………………………………………………………..121 3.2 Удосконалення адміністративного законодавства, що регулює забезпечення Національною поліцією України публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів…………………………………………..132 3.3 Покращення організаційних заходів забезпечення Національною поліцією
України публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів..142
Висновки до розділу 3………………………………………………………….156
ВИСНОВКИ…………………………………………………………………....161
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ…………………………………...168
ДОДАТКИ……………………………………………………………………..192

4
ВСТУП
Актуальність теми. Конституцією України проголошено право громадян на проведення мирних масових заходів у законодавчо визначеному порядку. Обмеження щодо реалізації цього права можуть встановлюватися виключно судом в інтересах національної безпеки держави, публічної безпеки і порядку та з метою захисту прав і свобод людини та громадянина.
Відповідно до конституційних вимог зазначені положення мають бути деталізовані в спеціальному законодавстві, що регулюватиме порядок проведення масових заходів і забезпечення публічної безпеки під час масових заходів.
Наразі в Україні таке законодавство розроблене лише щодо забезпечення правопорядку у зв’язку з підготовкою та проведенням футбольних матчів, проте й досі не прийнятий закон, який би регламентував порядок організації і проведення масових заходів у цілому. Наведене, у свою чергу, ускладнює процес забезпечення публічної безпеки і порядку під час масових заходів поліцією, діяльність якої і її нормативно-правове регулювання у визначеній сфері також не позбавлені недоліків.
Разом з тим реалії сьогодення характеризуються значним посиленням громадської активності, вираженої в масових заходах різного характеру: політичного, соціального, економічного, культурного, спортивного, гендерного, екологічного тощо. Такі заходи передбачають застосування спеціальних правоохоронних режимів, методів та форм. Більше того, нерідко під час проведення демонстрацій, мітингів, страйків, вуличних походів, зборів, футбольних матчів, культурно-видовищних, релігійних та інших заходів мають місце масові заворушення, прояви екстремізму, порушення організаторами та учасниками порядку і правил проведення заходу, прав і свобод, у тому числі і з боку органів влади та правоохоронців. За таких умов питання забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів в Україні набуває особливого значення, зважаючи на

5 можливі загрози, ризики та негативні наслідки, безпосередньо на попередження, нейтралізацію та усунення яких націлена діяльність багатьох суб’єктів забезпечення публічної безпеки і порядку, передусім Національної поліції України.
Окремі аспекти забезпечення публічної безпеки і порядку, в тому числі під час проведення масових заходів, досліджували вітчизняні і зарубіжні вчені:
М. І. Ануфрієв,
О. М. Бандурка,
А. В. Басов,
О. В. Батраченко,
Д. М. Бахрах, І. Беккер, М. М. Бурбика, А. В. Василишин, М. В. Возник,
Ю. В. Гаруст, А. П. Головін, І. П. Голосніченко, А. В. Губанов, С. Д. Гусарєв,
Е. Ф. Демський, Б. В. Деревянко, М. І. Додiн, В. В. Заросило, В. О. Заросило,
Є. В. Зозуля, Р. А. Калюжний, М. О. Качинська, Т. А. Кобзєва, Ю. І. Коваленко,
А. М. Колодій, В. К. Колпаков, О. В. Копан, Т. М. Кравцова, А. М. Куліш,
В. І. Курило, К. В. Мамай, Р. С. Мельник, П. П. Михайленко, О. М. Музичук,
В. І. Олефір, О. О. Панова, В. В. Пахомов, В. Г. Поліщук, О. С. Проневич,
Ю. І. Римаренко, Г. П. Ситник, В. О. Січкар, Ю. С. Смирнов, А. О. Собакарь,
С. Г. Стеценко,
О. Д. Терещук,
Ю. О. Тихомиров,
М. П. Ткач,
В. Г. Фатхутдінов,
О. С. Федченко,
В. Д. Чернадчук,
В. І. Шакун,
Ю. С. Шемшученко, О. С. Юнін, О. Н. Ярмиш, С. С. Яценко тощо. Проте, незважаючи на значний науковий доробок, комплексні дослідження, присвячені забезпеченню Національною поліцією України публічної безпеки
і порядку під час проведення масових заходів, практично відсутні у вітчизняній юридичній науці; сутність публічної безпеки і порядку як об’єкта адміністративно-правової охорони залишається недослідженою; подальшого розвитку й удосконалення потребують вітчизняна нормативно-правова база, принципи, форми, методи, організаційні заходи та особливості забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020», схваленої Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5/2015,

6
Концепції першочергових заходів реформування системи Міністерства внутрішніх справ, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від
22 жовтня 2014 р. № 1118-р, Стратегії розвитку наукових досліджень
Національної академії правових наук України на 2016–2020 роки, затвердженої постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 3 березня 2016 р., у межах плану науково-дослідницької роботи кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права
Інституту права та суспільних відносин Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна» за темою «Адміністративно- правове регулювання суспільних відносин» (номер державної реєстрації
0107U008696).
Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, узагальнення практики його реалізації та міжнародного досвіду визначити сутність та особливості адміністративно-правового забезпечення Національною поліцією
України публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів та шляхи його вдосконалення.
Для досягнення поставленої мети в дисертаційному дослідженні необхідно вирішити такі задачі:
– визначити сутність поняття публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів як об’єкта адміністративно-правової охорони;
– розкрити значення, принципи та особливості забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів в Україні;
– узагальнити методологічні підходи до визначення суб’єктів і об’єкта забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів;
– охарактеризувати правові засади забезпечення публічної безпеки
і порядку під час проведення масових заходів в Україні та місце серед них адміністративно-правового регулювання;

7
– встановити місце та особливості Національної поліції у системі суб’єктів забезпечення публічної безпеки і порядку;
– систематизувати види, напрямки, форми і методи забезпечення
Національною поліцією України публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів;
– виявити особливості взаємодії Національної поліції України з
іншими суб’єктами забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів;
– вивчити зарубіжний досвід забезпечення поліцією публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів та визначити можливості його використання в Україні;
– запропонувати заходи з удосконалення адміністративного законодавства, що регулює забезпечення Національною поліцією України публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів.
Предметом дослідження є адміністративно-правове забезпечення
Національною поліцією України публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів.
Методи дослідження. Для досягнення мети дисертаційної роботи та забезпечення наукової об’єктивності одержаних результатів було застосовано комплекс загальнонаукових і спеціальних методів наукового пізнання. В основу методології дослідження покладено системний підхід, за допомогою якого було досліджено систему забезпечення публічної безпеки і правопорядку, виходячи з її складної будови та зв’язків з іншими явищами
(підрозділи 1.2, 2.1, 2.4, 3.3). Загальнонауковий метод діалектики надав змогу визначити місце і роль досліджуваної проблематики, охарактеризувати сучасний стан забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів та тенденції його зміни, особливості правового регулювання

8 забезпечення публічної безпеки тощо (підрозділи 1.1, 1.2, 1.4, 3.2). Загальні методи аналізу, синтезу, узагальнення, абстрагування, аналогії використовувалися при з’ясуванні понятійного апарату, суб’єктів і об’єкта забезпечення публічної безпеки, їх взаємозв’язків тощо (підрозділи 1.1, 1.3,
2.2–2.4). Функціональний підхід застосовувався при визначенні й характеристиці функцій і ролі суб’єктів забезпечення публічної безпеки і правопорядку під час проведення масових заходів (підрозділи 1.3, 2.1, 2.4,
3.3). Структурний підхід сприяв розгляду системи суб’єктів забезпечення публічної безпеки, яка має свою складну структуру (підрозділи 1.3, 2.1, 3.3).
Спеціально-юридичний метод та метод тлумачення норм права надали змогу з’ясувати зміст адміністративно-правових норм, виявити тенденції та закономірності юридичної практики, удосконалити юридичну термінологію в досліджуваній сфері (підрозділи 1.1–1.4, 2.1–2.4, 3.1–3.3). Порівняльно- правовий метод використовувався під час аналізу забезпечення поліцією публічної безпеки і порядку в Україні та світі (підрозділи 3.1–3.3).
Аналітичний метод надав змогу виявити недоліки і колізії в чинному законодавстві, запропоновувати шляхи його вдосконалення, виявити можливості використання зарубіжного досвіду тощо (підрозділи 3.1–3.3).
Науково-теоретичною основою дисертаційної роботи є праці вітчизняних і зарубіжних правознавців із загальної теорії держави та права, адміністративного та інших галузей права, а також філософії та теорії управління. Нормативну базу дослідження становлять Конституція України, закони та підзаконні нормативно-правові акти, які регламентують правові засади забезпечення Національною поліцією України публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів, а також законодавство зарубіжних країн, досвід яких доцільно використовувати в Україні.
Інформаційну та емпіричну базу становлять узагальнення та оцінки практичної діяльності поліції щодо забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів, періодичні, статистичні та інформаційні

9 видання. У ході підготовки дисертації автором використано власний досвід практичної роботи щодо забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших після створення Національної поліції України комплексних досліджень теоретичних та практичних аспектів адміністративно-правового забезпечення Національною поліцією України публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів. У результаті проведеного наукового дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків. Зокрема:
вперше:
– визначено сутність поняття публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів як об’єкта адміністративно-правової охорони, під яким запропоновано розуміти відкриту систему гласних упорядкованих суспільних відносин, які забезпечують належні умови життєдіяльності населення та стан захищеності життєво важливих інтересів суспільства під час проведення масових заходів від загроз і небезпек природного або техногенного ґенезу, попередження їх виникнення, усунення негативних наслідків у разі заподіяння ними шкоди й нанесення збитків шляхом встановлення, реалізації та дотримання адміністративно-правових норм;
– розкрито особливості забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів, які полягають у наступному: 1) здійснюється відповідно до чинного законодавства уповноваженими на те суб’єктами з використанням спеціальних засобів, форм та методів; 2) орієнтоване на значну кількість людей (кількість учасників масових заходів є умовною величиною); 3) раціональне оцінювання та прогнозування можливої кількості осіб – учасників масового заходу обумовлюють організацію забезпечення публічної безпеки і порядку; 4) зумовлене цілями та характером масового заходу, що впливають на необхідність у забезпеченні публічної

10 безпеки і порядку різними силами, методами та організаційно-тактичними засобами; 5) обов’язково регламентується відповідними інструкціями, програмами, планами, розробкою заходів безпеки; 6) пов’язане із впливом не на індивідуальну поведінку того чи іншого учасника, а, передусім, на впорядкування суспільних відносин під час проведення масового заходу;
– види забезпечення Національною поліцією України публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів класифіковано за наступними критеріями: 1) етапами здійснення; 2) видами акумульованих сил і засобів; 3) відповідно до режиму забезпечення; 4) ступенем ризикованості масового заходу; 5) залежно від кількості учасників масового заходу;
удосконалено:
– принципи забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів, які, на відміну від існуючих, включають спеціальні принципи: пріоритету превентивних заходів і мирних (договірних) засобів у розв’язанні конфліктів; своєчасності та адекватності заходів захисту публічних інтересів реальним і потенційним загрозам; вибору конкретних засобів і шляхів забезпечення публічної безпеки на підставі необхідності своєчасного вжиття заходів, відповідних характеру і масштабам загроз публічним інтересам; запобігання проявам насильства та неналежній поведінці з боку учасників масових заходів, антисоціальним та расистським проявам; формування доброзичливих відносин між усіма суб’єктами правовідносин у сфері підготовки та проведення масових заходів; взаємної поваги та пошуку компромісних рішень;
– структуру системи суб’єктів забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів, яку запропоновано закріпити в спеціальному законі щодо забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів, і включити до неї: 1) Президента України;
2) Верховну Раду України; 3) Кабінет Міністрів України; 4) Міністра

11 внутрішніх справ України; 5) Національну поліцію України; 6) Національну гвардію України; 7) судові органи; 9) громадські формування з охорони громадського порядку; 10) громадян, громадські об’єднання; 11) інших організаторів та учасників масових заходів;
– заходи з підвищення якості взаємодії Національної поліції
України з іншими суб’єктами забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів, які, на відміну від існуючих, передбачають:
1) внесення змін до ст. 5 Закону України «Про Національну поліцію» з метою доповнення і деталізації переліку суб’єктів взаємодії, прийняття окремої
інструкції/порядку щодо взаємодії з усіма суб’єктами забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів на кшталт затвердженого Порядку організації взаємодії Національної гвардії України та
Національної поліції України; 2) включення до посадових інструкцій поліцейських вимог, обов’язків, прав, процедур щодо їх взаємодії з іншими суб’єктами забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів; 3) розроблення відповідних реаліям сучасності критеріїв оцінювання ефективності взаємодії; 4) стимулювання різних суб’єктів до взаємодії з органами поліції в процесі забезпечення публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів (офіційні подяки, премії тощо);
5) підвищення ідеологічної активності та самосвідомості у працівників органів поліції та інших суб’єктів взаємодії щодо доцільності, нагальності, актуальності взаємодії один з одним під час проведення масових заходів;
– заходи з реформування адміністративного законодавства, що регулює забезпечення Національною поліцією України публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів: 1) розробити та прийняти проект Закону України «Про порядок організації і проведення масових заходів; 2) уповноваженим суб’єктом, якому організатори повинні подавати повідомлення про запланований масовий захід, призначити орган поліції
(Департамент превентивної діяльності); 3) розробити та прийняти проект

12
Закону України «Про публічну безпеку і порядок під час проведення масових заходів;
дістали подальшого розвитку:
– розуміння напрямків забезпечення Національною поліцією публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів, які запропоновано об’єднати в наступні основні блоки: 1) нормативно-правове забезпечення; 2) моніторинг, аналітичне та інформаційне забезпечення;
3) оперативне управління, організаційне та методичне забезпечення;
4) комунікаційне забезпечення, координація та взаємодія; 5) контроль за діяльністю органів поліції;
– розкриття форм забезпечення публічної безпеки і порядку, до яких належать: 1) правові форми: нормотворча та правозастосовна
(регулятивна, правоохоронна) діяльність; 2) організаційні форми (перевірки, наради, обговорення, консультації, переговори тощо); 3) організаційно- правові (одночасно мають ознаки і правової, і неправової форми);
– обґрунтування можливості використання зарубіжного досвіду забезпечення поліцією безпеки і порядку під час проведення масового заходу: 1) покладення функції надання дозволу на проведення масового заходу безпосередньо на органи поліції (країни Європейського Союзу);
2) законодавче закріплення строку завчасного сповіщення органів поліції уповноважених органів про проведення масового заходу (країни
Європейського Союзу); 3) детальна регламентація на законодавчому рівні підстав та порядку притягнення до відповідальності з конкретним зазначенням санкцій (країни Європейського Союзу); 4) заборона дозволу на проведення масового заходу в майбутньому, якщо захід організатора було зупинено поліцією (Швеція);
– визначення шляхів покращення організаційних заходів забезпечення Національною поліцією України публічної безпеки і порядку під час проведення масових заходів.