«Удосконалення організації надання управлінських послуг населенню»

ЗАТВЕРДЖЕНО
Наказ Вищого навчального закладу
Укоопспілки «Полтавський університет економіки і торгівлі»
08 липня 2015 року № 152-Н
Форма № П-4.04
Вищий навчальний заклад Укоопспілки
«ПОЛТАВСЬКИЙ УНІВЕРСИТЕТ ЕКОНОМІКИ І ТОРГІВЛІ»
Інститут економіки, управління та інформаційних технологій
Форма навчання заочна
Кафедра управління персоналом, економіки праці та економічної теорії
Допускається до захисту
Завідувач кафедри _________ проф. Т.А. Костишина
« ______ » __________________ 2019 р.
ДИПЛОМНА РОБОТА
на тему:
«
Удосконалення організації надання управлінських послуг населенню
»
(за матеріалами ЦНАП Полтавської міської ради)
зі спеціальності 281 «Публічне управління та адміністрування»
освітня програма «Місцеве самоврядування»
ступеня магістра
Виконавець роботи Петренко Юлія Миколаївна
_____________________________
«_____»______________ 2019 р.
Науковий керівник д.е.н., професор Бандур Семен Іванович
_____________________________
«_____»______________ 2019 р.
ПОЛТАВА 2019

ЗМІСТ
ВСТУП……………………………………………………………………….... 3
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧНІ ОСНОВИ ДОСЛІДЖЕННЯ
ОРГАНІЗАЦІЇ НАДАННЯ УПРАВЛІНСЬКИХ ПОСЛУГ………......…..
7 1.1. Наукові підходи до визначення сутності управлінських послуг...............................................................................................................
7 1.2. Засади державного реформування сфери надання управлінських послуг...............................................................................................................
16 1.3. Організація надання адміністративних послуг на місцевому рівні…. 27
РОЗДІЛ
2.
АНАЛІЗ
ПРАКТИКИ
ОРГАНІЗАЦІЇ
НАДАННЯ
УПРАВЛІНСЬКИХ ПОСЛУГ……………………...……………..………...
40 2.1. Зарубіжний досвід організації надання адміністративних послуг....... 40 2.2. Вітчизняна практика надання адміністративних послуг…………..…. 54 2.3. Методологія оцінки якості надання адміністративних послуг……… 64
РОЗДІЛ
3.
УДОСКОНАЛЕННЯ
ОРГАНІЗАЦІЇ
НАДАННЯ
АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ……….……..
81 3.1. Головні засади організації надання адміністративних послуг ЦНАП
Полтавської міської ради..………….……………….………….……..……...
81 3.2. Удосконалення управління персоналом ЦНАП Полтавської міської ради……………………………………………………………………………..
90 3.3. Покращення якості надання адміністративних послуг ЦНАП
Полтавської міської ради ………………………………………...…….….....
98
Висновки та пропозиції……… …...……………..……………....................... 107
Список використаних джерел………………….…………………………..… 117
Додатки………………………………………………………………………... 126

ВСТУП
Реформа системи надання адміністративних послуг є важливою складовою модернізації сектору публічного управління в Україні. В умовах реалізації курсу держави на формування правової соціальної держави, особливу актуальність і соціальну значимість набувають питання, пов’язані з підвищенням ефективності діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування з надання публічних послуг. Модернізація органів державної влади та місцевого самоврядування повинна відбуватися у напрямку створення клієнтоорієнтованої системи державного управління, яка буде невід’ємним елементом механізму соціально-правового захисту населення, фактором підвищення соціальної і правової активності.
Втілення в життя ідеї «сервісної» держави насамперед вимагає кардинального перегляду відносин у внутрішній системі управлінського апарату і взаємовідносин з громадянином. На сучасному етапі розвитку української державності головним завданням діяльності представників влади стає обслуговування громадян – споживачів адміністративних послуг, рівень якості якого має відповідати європейським стандартам. За цих обставин особливо актуальним є формування підходів, що дозволяють отримати максимальний суспільно-корисний результат за мінімальних витрат ресурсів
(матеріальних, людських, часових, тощо).
Тому центри надання адміністративних послуг (ЦНАП) на сьогодні є однією з найкращих організаційних форм надання послуг та взаємодії влади і громади.
Суттєві напрацювання в сфері теорії та практики управлінських послуг відображені у працях таких вчених як: О. Андрійка, В. Вакуленка,
М. Василенка, О. Гацан, Ц. Грамма, К. Давидова, І. Дробота, О. Карпенко,
В. Марченко, В. Тимощука та інших. Проте, незважаючи на це, процес організації їх надання залишається предметом особливого дослідницького
інтересу. Проблемними питаннями є фактична робота ЦНАП на місцевому рівні, організація процесу його створення, вдосконалення контролю якості

обслуговування споживачів ЦНАП. Вищезазначене обумовлює актуальність та науково-практичну значущість теми дипломної роботи.
Метою дипломної роботи є теоретико-методологічне і науково-практичне обґрунтування процесу організації надання управлінських послуг населенню в контексті удосконалення діяльності ЦНАП на місцевому рівні.
Відповідно до визначеної мети поставлено такі завдання: вивчити наукові підходи до визначення сутності управлінських послуг; розкрити засади державного реформування сфери надання управлінських послуг; визначити особливості процесу організації надання адміністративних послуг на місцевому рівні; проаналізувати зарубіжний досвід організації надання адміністративних послуг; дослідити вітчизняну практику надання адміністративних послуг; провести аналіз методології оцінки якості надання адміністративних послуг; визначити головні засади організації надання адміністративних послуг
ЦНАП Полтавської міської ради; запропонувати удосконалення управління персоналом
ЦНАП
Полтавської міської ради; дати пропозиції покращення якості надання адміністративних послуг
ЦНАП Полтавської міської ради.
Об’єктом дослідження виступає процес організаці надання управлінських послуг населенню.
Предметом є удосконалення організації надання адміністративних послуг населенню на прикладі ЦНАП Полтавської міської ради.
Методи дослідження. Для досягнення зазначеної мети та вирішення поставлених завдань у дипломній роботі використано загальнонаукові та спеціальні методи дослідження, що ґрунтуються на сучасних наукових засадах державного управління, дослідженнях вітчизняних і зарубіжних учених сфери надання адміністративних послуг. Зокрема, у процесі дослідження застосовано

такі методи: абстрактно-логічний – для дослідження змісту сутності управлінських послуг; ретроспективного аналізу та синтезу – для узагальнення основних теоретичних підходів до класифікації управлінських послуг; діалектичний метод для комплексного дослідження відносин між суб’єктами надання адміністративних послуг; порівняльно-правовий метод - для зіставлення зарубіжного та вітчизняного законодавства й практики надання адміністративних послуг; графоаналітичний – для схематичного зображення теоретичних і практичних положень дипломної роботи; системного аналізу – для визначення пріоритетних напрямів удосконалення організації надання управлінських послуг на місцевому рівні.
Інформаційну базу дипломної роботи складають закони України, нормативно-правові акти, збірники наукових праць, спеціальна періодична література, методичні напрацювання та зразки документів підготовлені експертами в рамках Програми ЄС «U-LEAD Компонент 2: (початкова фаза)», що є спільною програмою Європейського Союзу та його держав-членів – Данії,
Естонії, Німеччини, Польщі та Швеції; офіційний сайт ЦНАП Полтавської міської ради.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дипломна робота інтегрує відповідно до свого предмету знання з освітніх і наукових галузей: державного управління, місцевого самоврядування, юридичних, економічних, географічних, політологічних, соціологічних, тощо.
Галуззю застосування результатів дипломної роботи є процес надання адміністративних послуг населенню на місцевому рівні, зокрема в аспекті його удосконалення.
Структура дипломної роботи складається з вступу, трьох розділів, висновків та пропозицій, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг 125 сторінок, в тому числі, основний текст викладено на 106 сторінках.
Робота містить 5 рисунків, 6 таблиць, 4 додатки. Список використаних джерел налічує 92 найменування.

РОЗДІЛ 1
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧНІ ОСНОВИ ДОСЛІДЖЕННЯ ОРГАНІЗАЦІЇ
НАДАННЯ УПРАВЛІНСЬКИХ ПОСЛУГ
1.1. Наукові підходи до визначення сутності управлінських послуг
Теорію публічних послуг запозичено з досвіду розвинених держав
(Велика Британія, США, Канада та ін.), де у 80-х роках ХХ століття відбулася зміна пріоритетів у державній діяльності, а також в засадах і формах відносин між владою і громадянами. Людина, її права і свободи визнані головною соціальною цінністю, головним завданням публічної адміністрації визначено саме надання якісних послуг громадянам. Відповідно, громадяни у відносинах з владою є не прохачами, а споживачами послуг. При цьому держава в особі публічних суб’єктів орієнтується на потреби особи, так само як у приватному секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача (“клієнта”), його запити та очікування [78, с. 15].
Як показують дослідження, поняття «послуга» в нормативно-правових актах застосовується для регулювання суспільних відносин та використовується у словосполученнях «адміністративна, державна, публічна або управлінська послуга».
Ознакамии послуги є: діяльність, пов'язана з задоволенням потреб особи; матеріальне благо, оскільки створюється корисний ефект матеріального характеру, має особливу споживчу вартість - корисний ефект; немайнове вираження, вона набувається і споживається в процесі її надання, а тому не може в подальшому бути передана іншій особі.
Як бачимо, будь-які послуги - це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за її зверненням.

Аналіз наукової літератури свідчить, що підходи до визначення основних понять у сфері адміністративних послуг сьогодні не відрізняються однозначністю та постійністю. Початок використання цього поняття збігається
із запровадженням адміністративної реформи, яка є одним із пріоритетних напрямків державотворення в Україні і до сьогодні.
Поняття “адміністративні послуги” та “управлінські послуги” спочатку ототожнювалися, при чому використовувалася категорія “управлінські послуги”. Пізніше деякі науковці переглянули цю позицію та обґрунтовували необхідність використання впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” № 810/98 від 22.07.1998 р. Але концепція містить одночасно декілька понять: державні послуги, управлінські послуги, громадські послуги. Окрім того, у низці нормативно-правових актів, які були прийняті пізніше, вживається також поняття “адміністративні послуги”, “платні послуги, що надаються органами державної влади”. Зазначена термінологічна невизначеність породила жваві дискусії серед науковців [81, с. 64].
Зокрема понятійне поле сервісної діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування перенасичено дихотомічним різноманіттям дефініцій, які насправді є синонімічними, що призводить до одночасного використання різних категорій послуг, – “адміністративних”, “публічних”,
“громадських”, “суспільних”, “державних”, “муніципальних” тощо [43].
Відповідно до Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, що схвалена розпорядженням Кабінету
Міністрів України № 90-р від 15.02.2006 р., адміністративні послуги і –це результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їхньою заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо) [33].
Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України “Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг” № 737 від 17.07.2009 р., адміністративна послуга – це послуга, яка є результатом здійснення суб’єктом

повноважень (органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування в межах делегованих їм органами виконавчої влади повноважень, підприємства, установи та організації, на які згідно з нормативно-правовими актами покладено повноваження надавати адміністративні послуги) щодо прийняття, згідно з нормативно-правовими актами на звернення фізичної або юридичної особи, адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов’язків
(отримання дозволу (ліцензії), сертифіката, посвідчення та інших документів, реєстрація тощо) [28].
У чинному Законі України “Про адміністративні послуги” № 5203-VI від
06.09.2012 р. (із змінами та доповненнями) поняття адміністративних послуг тлумачиться як результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямованої на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону [17].
Ю. Шаров в “Енциклопедичному словнику з державного управління” розглядає адміністративні послуги, як результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів, ліцензій, сертифікатів, посвідчень, довідок, проведення реєстрації тощо) [29, с. 25].
Німецький вчений О. Люхтергандт вважає, що поняття адміністративних
(управлінських) послуг не охоплює речових (скажімо, видача самої паспортної книжки) і фінансових послуг (приміром, видача грошей соціально незахищеним особам), розуміючи при цьому під управлінськими (адміністративними) послугами «позитивні» індивідуальні акти, які приймаються з метою задоволення певних інтересів фізичних або юридичних осіб [31; с. 27].
В.
Авер’янов, підтверджуючи правомірність
і термінологічну визначеність поняття “послуги” з боку органів виконавчої влади, звертає увагу на певну недоречність характеристики цих послуг як “управлінських” (чи
“адміністративних”). Натомість акцентує увагу не на “владно-організаційному”

аспекті відповідних дій (оскільки “управління” – це владно-організаційний вплив), а на їх “виконавсько-зобов’язальному” аспекті (“послуга” – це виконання певних обов’язків), та вважає, що розглядуваний вид діяльності органів виконавчої влади правильніше визначити як “виконавські послуги”
[10].
В. Тимощук та І. Коліушко вважають влучним використання визначення
“адміністративні послуги”, звертаючи увагу, що так зване “широке” розуміння поняття управлінських послуг фактично тотожне поняттю “державні послуги”, яке охоплює також послуги, за надання яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування несуть опосередковану відповідальність, хоча безпосередньо їх не надають (наприклад, медична допомога) [23, с. 32].
Аналіз наукової літератури свідчить, що спочатку фахівцями було запропоновано вживати саме термін “управлінські” послуги. Цей термін небезпідставно критикувався, оскільки управлінськими послугами часто вважають обслуговування власне управлінського процесу, зокрема у приватному секторі виробництва. Оскільки управлінська послуга має кінцеву форму
індивідуального адміністративного акту
і
є результатом адміністративного провадження, то в контексті магістерської роботи вважаємо за доцільне використання терміну “адміністративні послуги”.
У вітчизняному теоретичному дискурсі загальновідомими є результати досліджень В. Тимощука, який вважає, що основою доктрини адміністративних послуг є концепція служіння держави (влади) людині (суспільству), тому основою категорії “послуг” є те ж саме навантаження, що й у приватному секторі, – це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за зверненням цієї особи.
Адміністративну послугу можна розглядати у двох аспектах: а) як публічно-владну діяльність адміністративного органу, спрямовану на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації прав фізичної або юридичної особи, яка здійснюється за заявою цієї особи; б) як результат публічно-владної діяльності адміністративного органу, спрямованої на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації

суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи, яка здійснювалась за заявою особи [25, с. 59].
І. Голосніченко наголошує на тому, що не всяка розпорядча діяльність
(навіть та, яка спрямована на реалізацію прав і свобод громадян) є послугою.
Адже призначенням всієї діяльності органів виконавчої влади, їх посадових і службових осіб є забезпечувати права й свободи громадян та інших осіб. Автор визначає управлінську послугу як створення організаційних умов для реалізації свого права громадянином або іншим суб’єктом адміністративно-правових відносин [41].
На думку О. Карпенка, сучасне розуміння управлінських послуг охоплює всі види діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які здійснюються в інтересах як окремого громадянина, так і суспільства загалом. Державно-управлінські послуги потрібно розглядати як функцію сучасної сервісної держави, оскільки їх надання зумовлене повноваженнями конкретного органу влади, до компетенції якого вони належать [38, с 52].
М. Ославський під адміністративними послугами вважає публічні послуги, що надаються органами виконавчої влади, виконавчими органами місцевого самоврядування та іншими уповноваженими суб’єктами, і надання яких пов’язане з реалізацією владних повноважень [23, с.31].
На думку К. Афанасьєва, адміністративні послуги – це публічні (тобто державні та муніципальні) послуги, що надаються органами виконавчої влади, виконавчими органами місцевого самоврядування й іншими уповноваженими суб’єктами, і надання яких пов’язане з реалізацією владних повноважень [29].
Зокрема Г. Писаренко пропонує розглядати адміністративну послугу як правовідносини, що виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їхньою заявою) у процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату.
К. Ніколаєнко до адміністративних послуг відносить послуги, що надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, за рахунок коштів як державного, так і місцевого бюджету та мають низку

специфічних ознак. Е. Демський робить висновок, що адміністративна послуга
– це вчинення органом (посадовою особою) владних повноважень дій, які забезпечують юридичне оформлення наданню суб’єкту звернення відповідних повноважень, що спрямовані на набуття, зміну чи припинення прав і обов’язків для задоволення власних потреб морального, матеріального або особистого спрямування [14]. Іноді пропонують визнавати адміністративні послуги як правовідносини, що виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) у процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату [15].
Законом України “Про адміністративні послуги” № 5203-VI від
06.09.2012 р., на законодавчому рівні здійснено розмежування адміністративних правовідносин у сфері їх надання та державно-владної діяльності, яка стосується контролю та нагляду, реалізації права доступу до публічної інформації, здійснення юрисдикційних повноважень тощо [47].
Враховуючи вищезазначене, слід зауважити, що синонімічність значень
«адміністративних» та «управлінських» послуг полягає в тому, що перші є частиною других, та й лише в тому випадку, коли вони розглядаються як організаційно-виконавчі дії (або процес) перважно дозвільно-розпорядчого характеру із забезпечення відповідних потреб громадян [31, с 88]. Таким чином категорія «управлінські послуги» значно ширша від «адміністративних» та узагальнює всі послуги органів державної влати (ОДВ) та органів місцевого самоврядування (ОМС) .
Як показує теорія і практика державно-управлінської науки управлінські послуги можна класифікувати за наступними групами (табл. 1.1.1).
Таблиця 1.1.1
Класифікація управлінських послуг
Класифікаційна ознака
Групи послуг
Зміст формування та
реалізації
Державно-політичні: законодавчі, політичні, судові, контрольні загальносуспільні та ін.
Організаційно-виконавчі:дозвільні, розпорядчі, погоджувальні та ін.
Суб’єкт надання державні, муніципальні

Фінансове провадження платні, безоплатні
Вплив на об’єкт безпосередні, опосередковані
Форма надання
тактильні, електронні
Ініціатива надання
втручальні, заявні
Сфера надання
Юридично-правові: юридичні, правові, нотаріальні, земельні, майнові та ін.
Соціально-гуманітарні: соціальні, міграційні, освітні, медичні, рекреаційні, екологічні та ін.
Фінансово-економічні: фінансові, страхові, консалтингові, аудиторські та ін.
Інформаційно-комунікаційні: інформаційні, аналітичні, консультативні, експертні та ін.
Господарсько-побутові: житлові, орендні, транспортні, комунальні та ін.
Вивчення наведених дефініцій дозволяє виділити ряд спільних ознак, притаманних адміністративній послузі:
1) надання за заявою фізичної або юридичної особи;
2) стосується прав та/або обов’язків такої особи, тобто адміністративна послуга надається заради забезпечення умов для набуття, зміни чи припинення прав та/або обов’язків осіб;
3) надання адміністративними органами (насамперед органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, іншими державними органами) обов’язково шляхом реалізації владних повноважень, адже адміністративний орган володіє “монополією” на надання конкретної адміністративної послуги;
4) право на отримання особою конкретної адміністративної послуги та відповідні повноваження адміністративного органу мають бути безпосередньо передбачені законом [69, с. 80].
Аналіз джерельної бази свідчить, що стандартами надання управлінських послуги маю бути наступні критерії (табл. 1.1.2).
Таблиця 1.1.2
Стандарти надання управлінських послуг
Критерій
Характеристика
Результативність
спрямованість на позитивне вирішення справи
Своєчасність
надання адміністративної послуги у терміни, обумовлені у нормативно- правових актах, та встановлення у законодавстві обґрунтованих термінів
Доступність
місцезнаходження адміністративного органу; наявність транспортної розв’язки, вказівних знаків, під’їзних шляхів та місць для паркування транспортних засобів; доступ до приміщення без будь-яких перепусток; безкоштовний доступ до бланків тощо
Зручність
можливість вибору альтернативного способу звернення за наданням

адміністративної послуги (поштою, електронною поштою); надання адміністративних послуг за принципом “єдиного вікна”; зручний графік приймання споживачів; зручний порядок оплати адміністративних послуг тощо
Відкритість
вільний доступ до інформації щодо порядку надання адміністративних послуг, необхідного пакета документів для замовлення адміністративної послуги, правил заповнення формулярів, термінів розгляду адміністративної справи, розмірів плати за надання адміністративної послуги, можливих підстав для відмови у видачі адміністративного акта та способів його оскарження; повноту та актуальність інформації, її розміщення на інформаційних стендах, на сайті органу та у інших джерелах; надання консультативної допомоги, в тому числі за допомогою засобів телефонного зв’язку, поштового зв’язку, електронної пошти
Гідність
ввічливість та повагу до громадянина, що включає: рівне ставлення до всіх споживачів послуг; наявність належних побутових зручностей у приміщенні адміністративного органу тощо
Професійність
наявність у працівників адміністративних органів відповідних знань та навичок, що виявляється у точному виконанні обов’язків, наданні консультацій тощо
Враховуючи наведене, доцільно зазначити, що загальними ознаками адміністративних послуг є: наявність публічного (суспільного) інтересу; обов’язок публічної влади забезпечити надання адміністративної послуги, тобто створити умови для реалізації суб’єктивних прав конкретної особи; гарантування державою надання адміністративної послуги; достатність бюджетного фінансування процесу надання адміністративних послуг; підстава надання адміністративної послуги – закон (передбачає право на одержання особою конкретної адміністративної послуги та відповідне повноваження адміністративного органу) та ініціатива конкретної особи; підставу для здійснення юридичних дій – звернення зацікавленої особи; уповноважений суб’єкт (адміністративний орган) – особа, наділена владними повноваженнями відповідно до закону; відповідальність посадових і службових осіб за невиконання/неналежне виконання обов’язку з надання адміністративних послуг; суб’єкт звернення (суб’єкт одержання адміністративної послуги) – конкретний адресат; наявність взаємних прав і обов’язків уповноваженого суб’єкта та суб’єкта звернення;