Министерство образования и науки Украины
Одесская национальная академия пищевых технологий
Реферат
по экономической теории
на тему:
«Проблемы бюджетного дефицита и государственного долга Украины»
Выполнил:
студент группы ЕН-121
Овчинников Максим Константинович
Преподаватель:
Павленко Анна Михайловна
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ. 3
1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ В БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКЕ. 4
1.1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ. ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТНОГО ДЕФИЦИТА. 4
1.2.КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К БЮДЖЕТУ. 7
1.3. ЕЖЕГОДНО БАЛАНСИРУЕМЫЙ БЮДЖЕТ 8
1.4. БЮДЖЕТ, БАЛАНСИРУЕМЫЙ НА ЦИКЛИЧЕСКОЙ ОСНОВЕ. 9
1.5. ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ. 10
1.6. ФАКТОРЫ РОСТА БЮДЖЕТНОГО ДЕФИЦИТА. 11
2.1. ПРАКТИКА БЮЖДЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УКРАИНЕ. 11
2.2.БОЛЬШОЙ ЛИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ УКРАИНЫ И КАКОЙ ОН У СОСЕДЕЙ? 13
2.3. КОМУ ДОЛЖНЫ И СКОЛЬКО? 13
2.4. ПОЧЕМУ РАСТЕТ ГОСДОЛГ? 14
2.5. В ЧЕМ ОСНОВНАЯ ПРОБЛЕМА С ГОСДОЛГОМ? 15
2.6. ЕСТЬ ЛИ ДЕНЬГИ НА ВАЛЮТНЫЕ ВЫПЛАТЫ? 17
2.7. МОЖНО ЛИ ПРИВЛЕЧЬ СРЕДСТВА НА ВНЕШНИХ КРЕДИТНЫХ РЫНКАХ БЕЗ КРЕДИТА МВФ? 19
3.1. ЧТО ДАЛЬШЕ? 21
ВЫВОДЫ. 22
Список литературы 2
1.Редіна Н.І., Гордєєва Л.П.: Дефіцит бюджету й основні шляхи його подолання в Україні / Фінанси України , 2006 р. №5. 2
2.Сова О.Ю.: Сутність та види дефіциту державного бюджету / Фінанси України ,2005 р. №9. 2
3.В.П.Кодацький: Зниження бюджетного дефіциту в умовах ринку / Економіка, Фінанси, Право, 2005 р. №6. 2
4.Артус М.М. Бюджетна система України: Навчальний посібник / Мирослав Артус, Наталія Хижа; Європейський університет. - К.: Видавництвово Європейського університету, 2005 р. 2
5.А.Соснин: Тяжесть бремени государственного долга / Мировая экономика и международные отношения, 2008 г. №1. 2
6.Запатріна І.В., Лебеда Т.Б.: Бюджетна політика стимулювання економічного зростання та механізми її реалізації / Фінанси України 2006р. №4. 2
7.Зражевська Н.В.: Механізм реструктуризації зовнішнього державного боргу / Фінанси України 2005р. №9. 2
8.Губар В.: Проблеми використання в Україні світового досвіду управління зовнішнім державним боргом / Вісник Національної академії державного управління 2004р. №1. 2
9.Губар В.: Основні засади управління державним боргом, сформовані міжнародною практикою / Вісник Національної академії державного управління 2004р. №3. 2
10.Ю.Воронин, В.Кабашкин: Управление государственным долгом / Экономист 2006г. №1. 2
11.Загорський В.: Боргова політика: концепції та реалії / Економіст 2006р. №3. 2
ВВЕДЕНИЕ.
В существующей экономической ситуации в Украине существуют явления, которые объясняются “переходным возрастом” нашей экономики. К таким явлениям некоторые ученые-экономисты относят и дефицит бюджета.
После введения необходимых определений сравниваются несколько различных подходов к составлению бюджета и его использованию, затем рассматриваются количественные параметры дефицита.
Целями этой работы было:
детальное рассмотрение теоретических аспектов проблемы;
анализ ситуации в Украине;
освоение и обработка научной базы, относительно расчетов
бюджетного дефицита и факторов, на него влияющих.
Никто не будет отрицать актуальность этой темы. Ведь сейчас практически, ни больше не меньше — решается судьба будущих поколений в Украине.
При взвешенном подходе дефицит сможет стимулировать общественное производство и, в конечном итоге, помочь экономике выйти из существующего кризиса.
Наоборот, игнорирование объективных экономических законов наверняка приведет к непосильному грузу в виде огромного государственного долга, ложащегося на плечи всего украинского народа.
1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ В БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКЕ.
1.1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ. ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТНОГО ДЕФИЦИТА.
Бюджетные отношения представляют собой финансовые отношения государства на региональном и местном уровнях с государственными, акционерными и иными предприятиями и организациями, а также населением по поводу формирования и использования централизованного фонда денежных ресурсов. для обеспечения функций органов государственной власти. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете необходимо для успешной реализации финансовой политики государства.
Бюджетявляется формой образования и расходования денежных средств. Совокупность всех видов бюджетов образует бюджетную систему государства. Взаимосвязь между ее отдельными звеньями, организацию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством.
Региональные и местные органы государственной власти и управления посредством бюджетных отношений получают в свое распоряжение определенную часть перераспределяемого национального дохода, которая направляется на строго определенные цели в зависимости от разграничения функций между уровнями управления.
Бюджетная система Украины состоит из трех звеньев:
Госбюджет Украины;
Региональные бюджеты. К ним относятся областные бюджеты, бюджет автономной республики Крым, городские бюджеты Киева и Севастополя;
Местные бюджеты.
Бюджетная система призвана играть важную роль в реализации финансовой политики государства, цели которой обуславливаются его экономической политикой. При этом значение государственного финансового регулирования через бюджетную систему трудно переоценить, хотя нельзя не учитывать происходящие в настоящее время изменения в практике перераспределения финансовых ресурсов. Это перераспределение все в большей степени осуществляется через финансовый рынок исходя из их спроса и предложения. Поэтому роль государственного регулирования рыночных отношений должна усиливаться через системы: налоговую, финансовых санкций и льгот. Единство бюджетной системы в новых условиях реализуется через единую социально-экономическую политику и правовую базу, использование единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, взаимодействие бюджетов всех уровней и согласование принципов бюджетного процесса.
Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов.
Его составной частью является бюджетное регулирование, т.е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетом разных уровней.
Государственный бюджет Украины является основным финансовым планом государства, утверждаемым Верховной Радой Украины и одобряется и имеющим статус закона. Через этот бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей Украины. Кроме того, за счет средств государственного бюджета покрываются такие затраты, как содержание органов государственного управления, обеспечение потребностей обороны страны, обслуживание государственного долга, пополнение государственных запасов, резервов и др.
Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства.
В зависимости от влияния на процесс расширенного воспроизводства бюджетные расходы делятся на текущие (на обеспечение текущих потребностей) и капитальные (на инвестиционные нужды и прирост запасов).
Бюджетная классификация является обеспечением адресного выделения финансовых ресурсов, с помощью которой решается проблема кому, сколько и на какие цели выделяются финансовые ресурсы из государственного бюджета. Бюджетная классификация должна обеспечивать возможность экономического анализа государственных расходов.
Согласно экономической классификации все затраты разграничиваются в соответствии с предметной (экономической) структурой бюджета, т.е. по направлениям расходования (на оплату труда государственных служащих, капитальные вложения в основные фонды, выплату субсидий предприятиям и населению и т.д.).
Среди расходов государственного бюджета особое место занимают затраты по текущему обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга. Он возникает при использовании государственного кредита для покрытия бюджетного дефицита (его появление связано с превышением бюджетных расходов над доходами). Это значит, что государство становится заемщиком финансовых средств у населения, банков и предприятий или другого государства или у международных финансовых организаций. Формами привлечения заемных средств для финансирования расходов бюджета могут быть выпуск и размещение государственных обязательств, и различные займы (Национального банка, коммерческих банков, внебюджетных фондов и т. д.).
В условиях перехода к рыночным отношениям формирование доходной части бюджета приобрело в основном налоговый характер.
Налоговые доходы - это обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета.
Ведущее место среди налоговых доходов государственного бюджета (свыше 1/3) занимает налог на добавленную стоимость. Вместе с таможенными пошлинами и налогом на прибыль он превышает 2/3 налоговых доходов.
Среди неналоговых доходов на 1995 г. главными были: от приватизации, внешнеэкономической деятельности, реализации государственных запасов. К неналоговым доходам относится и возврат бюджетных ссуд.
Налоги и сборы являются основными источниками формирования не только государственного, но и региональных и местных бюджетов.
Налоги, поступающие в соответствующие бюджеты, носят название закрепленных доходов. Кроме того, нижестоящему бюджету для покрытия его расходов из вышестоящего бюджета могут перечисляться сверх закрепленных за ним доходов дополнительные средства в различных формах. Они получили название регулирующих доходов.
Регулирующие доходы позволяют региональным и местным органам власти иметь необходимые для выполнения их функций финансовые ресурсы, сбалансировать доходную и расходную часть бюджетов.
Передаваемые средства вышестоящего бюджета, используемые на финансирование целевого мероприятия, называются субвенциями.
Министерство финансов Украины как государственный орган исполнительной власти и его органы на местах обеспечивают управление финансами и разработку финансовой политики государства.
Обеспечивая исполнение государственного бюджета, Минфин осуществляет контроль за поступлением и целевым использованием средств, выделяемых из государственного бюджета предприятиям, учреждениям и организациям. По истечении года отчет об исполнении государственного бюджета и представляет их в Правительство.
Бюджетный дефицит - превышение расходов бюджета над его доходами - это финансовое явление, с которым в те или иные периоды своей истории неизбежно сталкивались все государства мира. Бесспорно, бюджетный дефицит - нежелательное для государства явление: его финансирование на основе денежной эмиссии гарантированно ведет к инфляции, с помощью не эмиссионных средств - к росту государственного долга. Тем не менее бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных, катастрофических событий, так как различным может быть качество, природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства.
1.2.КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К БЮДЖЕТУ.
Является ли оправданным вызвать бюджетный дефицит и потом жить с постоянно растущим государственным долгом? Или бюджет должен быть ежегодно сбалансированным, пусть даже путем введения законодательных мер или принятия поправок с Конституции? Действительно, содержание государственной фискальной политики состоит в том, чтобы государственный бюджет сводился с дефицитом во время спадов и имел бы положительное сальдо в периоды инфляции. Это совершенно справедливо предполагает, что применение активной фискальной политики вряд ли может дать сбалансированный бюджет в каждый конкретный год. Должно ли это быть предметом беспокойства? Давайте подойдем с этой проблеме, рассмотрев экономические последствия нескольких противоположных концептуальных подходов к бюджету.
1.3. ЕЖЕГОДНО БАЛАНСИРУЕМЫЙ БЮДЖЕТ
До мирового кризиса 30-х годов ежегодно балансируемый бюджет общепризнанно считался желанной целью государственных финансов. Однако при ближайшем рассмотрении становится очевидным, что ежегодно балансируемый бюджет в основном исключает фискальную деятельность государства как антициклическую, стабилизирующую силу. Хуже того, ежегодно балансируемый бюджет на самом деле углубляет колебания экономического цикла. Стремясь сбалансировать бюджет, правительство должно либо:
увеличить ставки налога; либо
сократить государственные расходы; либо
использовать сочетание этих двух мер.
Проблема заключается в том, что все эти меры являются сдерживающими по своему характеру; каждая из них еще больше сокращает, а вовсе не стимулирует совокупный спрос. Аналогично, ежегодно балансируемый бюджет будет вызывать ускорение инфляции. Как только в процессе инфляции повышаются денежные доходы, автоматически возрастают налоговые поступления. Для того чтобы ликвидировать грядущие бюджетные излишки, правительство в этой ситуации должно либо
снизить ставки налога; либо
увеличить правительственные расходы; либо
использовать сочетание обоих подходов. Ясно, что использование любого из этих трех подходов усилит инфляционное давление в экономике.
Основной вывод ясен: ежегодно балансируемый бюджет не является экономически нейтральным; такая политика является про-, а не антициклической. Несмотря на эту и другие проблемы, существует значительная поддержка идеи принятия конституционной поправки, предусматривающей ежегодное балансирование бюджета.
Не так давно несколько известных консервативных экономистов выступили в поддержку бюджета, балансируемого на ежегодной основе, думая при этом больше всего не об опасностях дефицитов и растущего государственного долга как таковых, а о том, что, с их точки зрения, ежегодно балансируемый бюджет абсолютно необходим для того, чтобы ограничить нежелательное и неэкономичное расширение государственного сектора. Бюджетные дефициты, с их точки зрения, являются яркой демонстрацией политической безответственности. Дефициты позволяют политическим деятелям дарить обществу выигрыши, связанные с ростом правительственных программ расходов, избегая при этом сопутствующих этим программам издержек в виде уплаты более высоких налогов. Другими словами, эти "фискальные консерваторы" считают, что правительственные программы имеют тенденцию расти быстрее, чем следовало бы, потому что общественная оппозиция этому росту намного меньше, когда он финансируется за счет роста дефицита, а не роста налогов. Расточительные правительственные программы намного вероятнее залезут в государственный бюджет, если в порядке вещей использование дефицитного финансирования. Экономисты консервативного направления и соответствующие политические деятели хотели бы иметь законодательство или конституционную поправку, внедряющую сбалансированный бюджет с целью замедлить рост правительственных про грамм. Они рассматривают рост дефицитов как проявление более фундаментальной проблемы - посягательства правительства на само существование частного сектора.
1.4. БЮДЖЕТ, БАЛАНСИРУЕМЫЙ НА ЦИКЛИЧЕСКОЙ ОСНОВЕ.
Идея бюджета, балансируемого на циклической основе, предполагает, что правительство реализует антициклическую политику и в то же самое время балансирует бюджет. В этом случае, однако, бюджет не должен балансироваться ежегодно. Достаточно, чтобы он был сбалансирован в ходе экономического цикла.
Логическое обоснование этой концепции бюджета просто, разумно и привлекательно. Для того чтобы противостоять спаду, правительство должно снизить налоги и увеличить расходы, таким образом сознательно вызывая дефицит. В ходе последующего инфляционного подъема необходимо повысить налоги и урезать правительственные расходы. Возникающее на этой основе положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие государственного долга, возникшего в период спада. Таким образом, правительственные фискальные действия должны создать позитивную антициклическую силу, и правительство даже при этом условии может сбалансировать бюджет, но не на ежегодной основе, а за период в несколько лет.
Ключевая проблема данной концепции бюджета состоит в том, что подъемы и спады в экономическом цикле могут быть неодинаковы по глубине и длительности, и, следовательно, задача стабилизации вступает в противоречие с задачей сбалансирования бюджета в ходе цикла. Например, длительный и глубокий спад, за которым последует короткий и скромный период процветания, будет означать появление большого дефицита в период спада, маленького или никакого положительного сальдо в период процветания и, следовательно, циклического дефицита бюджета.
1.5. ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ.
В соответствии с идеей функциональных финансов вопрос о балансировании бюджета - на ежегодной или на циклической основе - второстепенный. Первоначальной целью государственных финансов является обеспечение неинфляционной полной занятости, то есть балансирование экономики, а не бюджета. Если достижение этой цели сопровождается устойчивым положительным сальдо или большим и все возрастающим государственным долгом - пусть будет так. В соответствии с данной концепцией проблемы, связанные с государственными дефицитами или излишками, малозначимы в сравнении с высшей степени нежелательными альтернативами продолжительных спадов или устойчивой инфляции. Государственный бюджет является - во-первых и прежде всего - инструментом достижения и поддержания макроэкономической стабильности. Правительство не должно сомневаться, идя на введение любых дефицитов или излишков для достижения этой цели. В ответ тем, кто выражает обеспокоенность по поводу больших государственных долгов, к которым может привести проведение политики функциональных финансов, ее сторонники выдвигают три аргумента. Во-первых, наша налоговая система такова, что налоговые поступления автоматически возрастают по мере ускорения роста экономики. Следовательно, при данном уровне правительственных расходов дефицит, успешно стимулирующий рост объемов равновесного ЧНП, будет отчасти самоликвидироваться. Во-вторых, при данных правах по установлению налогов и способности создавать деньги возможность правительства финансировать дефицит практически безгранична. И наконец, признается, что проблемы, порождаемые большим государственным долгом, на самом деле намного менее обременительны, чем полагает большинство людей.
1.6. ФАКТОРЫ РОСТА БЮДЖЕТНОГО ДЕФИЦИТА.
Полностью сбалансированный государственный бюджет, то есть бюджет без сальдо, возможен только теоретически. Но, как мы уже упомянули, не всегда бюджетный дефицит является негативным явлением.
Еще Дж. М. Кейнс в целях взбадривания экономического роста и обеспечения полной занятости рекомендовал проводить политику дефицитного финансирования. Дефицит бюджета может возникнуть и в результате чрезвычайных обстоятельств - войн, стихийных бедствий, катаклизмов - когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода. В таких случаях бюджетный дефицит, естественно, нежелательное, но неизбежное явление. Наконец, существует и третья, наиболее опасная и тревожная форма бюджетного дефицита, когда он является отражением кризисных явлений в экономике, ее развала, неспособности правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае требуется принятие не только срочных и действенных экономических мер, но и соответствующих политических решений.
Нормальным считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в стране. Такой дефицит бюджета обычно покрывается низкопроцентными или беспроцентными кредитами Национального Банка. Международные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2 - 3 % ВНП. Такой или больший дефицит государственного бюджета финансируется за счет эмиссии государственных ценных бумаг, доходность которых обычно ниже, чем средняя доходность на финансовом рынке, поскольку, в отличии от других видов доходов, доходы по государственным ценным бумагам не облагаются налогом. С позиций же интересов государства наиболее эффективным источником финансирования внутреннего долга являются внешние займы и кредиты, так как они не отвлекают финансовые ресурсы из внутреннего денежно-кредитного оборота.
2.1. ПРАКТИКА БЮЖДЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УКРАИНЕ.
Что же происходит в Украине? Несмотря на рост налогов и некоторое увеличение неналоговых доходов, бюджет продолжает оставаться резко дефицитным.
Как мы видим, ситуация же в самом начале экономических преобразований была значительно более плачевной. С разрушением командно-административной системы нормальное соотношение между доходами и расходами прекратило поддерживаться силовыми методами, что проявилось в огромном росте бюджетного дефицита. По итогам 1991 года дефицит бюджета у стран бывшего СССР достиг почти 20 % ВНП. Резкое увеличение дефицита государственного бюджета привело к нарастанию инфляционных процессов, поскольку для покрытия дефицита правительство систематически использовало денежно-кредитную эмиссию.
Отказ властей от использования первичной кредитной эмиссии Нацбанка для финансирования бюджетного дефицита в 1995 - 1996 годах привел к радикальному сокращению темпов инфляции и существенному оздоровлению общеэкономической ситуации. Однако подавление инфляции было достигнуто лишь за счет превращения бюджетного дефицита в государственную задолженность. Место кредитов Нацбанка заняли займы внутри страны и за рубежом.
Столкнувшись с резким сокращением налоговых поступлений, правительство увеличило заимствования на финансовом рынке и у зарубежных кредиторов, выпуск облигаций государственного займа (ОВГЗ), векселей, других денежных суррогатов, повысило таможенные пошлины, одновременно распространив их на более широкий круг товаров, в том числе на лекарства, приступило к установлению новых видов налогов. Из теории и практики многих стран мира хорошо известно, что каждая из этих мер приводит к совершенно неизбежному следствию - замедлению экономического роста или, что точнее в нынешних украинских условиях, сохранению или даже ускорению экономического спада. Существует среди экономистов резкая критика правительства, допустившего неоправданно высокий уровень государственной задолженности в 1995 - 1996 гг. Величина государственного долга (47 % ВВП для всего долга, 15,3 % для внутреннего, 31,7 % для внешнего), по его мнению, не дает повода для излишнего оптимизма экономистам, сравнивающим эти цифры с задолженностью некоторых развитых государств (Бельгия - 134 %, Италия - 123 %, Канада - 98%). Ведь развитые страны в силу их более высокого уровня экономического развития могут себе позволить относительно высокий показатель государственного долга. Помимо этого показатель государственного долга нужно сравнивать не только с ВВП, но и с денежной массой, что весьма логично, учитывая, что действительное бремя госдолга для каждой страны зависит в первую очередь от способности государства его обслуживать, вовремя мобилизовывать наличные денежные ресурсы, что в свою очередь определяется величиной денежной массы. И тогда картина меняется: отношение государственного долга к денежной массе в середине 1996 года достигло 378 %, что почти в полтора раза больше аналогичного показателя в Греции - стране с наиболее высоким уровнем государственной задолженности среди развитых стран - 261 %. В настоящее время реальное бремя государственной задолженности в Украине весьма и весьма тяжело.
2.2.БОЛЬШОЙ ЛИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ УКРАИНЫ И КАКОЙ ОН У СОСЕДЕЙ?
Экономический спад 2014-2015 годов и 60-процентная девальвация гривни привели к стремительному росту отношения государственного долга к ВВП Украины: с 40% в 2013-м до 81% в 2016-м. Благодаря реструктуризации части долга в 2015 году, проведению структурных реформ и возобновлению роста экономики соотношение госдолга к ВВП удалось снизить до 72% в 2017-м, что, впрочем, остается одним из самых высоких показателей в Восточной Европе. У наших соседей Беларуси и Польши государственный долг был на уровне 50% от ВВП, а в Румынии ниже 40%.
В то же время у таких развитых стран, как США и Япония, отношение госдолга к размеру экономики значительно выше, чем в Украине (108 и 236% соответственно).
2.3. КОМУ ДОЛЖНЫ И СКОЛЬКО?
Госдолг Украины (вместе с госгарантиями) на июнь 2018-го равен $76,3 млрд. Из них примерно 60% — внешние заимствования. Это соответствует $47,2 млрд, что в 2,6 раза больше текущего уровня валютных запасов страны. В $47,2 млрд входит $9,6 млрд гарантированного государством долга, а остальное — прямой долг Украины в виде еврооблигаций, или, как их еще называют, облигаций внешнего государственного займа (около $17,5 млрд, учитывая $3,0 млрд «российских» еврооблигаций, по которым Украина объявила дефолт), а также займов у международных организаций ($16,6 млрд, включая еврооблигации, размещенные под гарантии США) и другой задолженности ($3,5 млрд). Еще примерно $4,3 млрд — внутренние заимствования в иностранной валюте (так называемые валютные ОВГЗ — облигации внутреннего государственного займа). Следует отметить, что не все валютные заимствования лежат на плечах правительства. Приблизительно $6,8 млрд — долг НБУ перед МВФ: эта часть долга не оказывает непосредственного влияния на бюджет, так как при погашении деньги будут изъяты из золотовалютных резервов. Тем не менее снижение уровня резервов создает риск для сохранения финансовой стабильности страны.
Долг в национальной валюте — около 625 млрд грн (ОВГЗ), что составляет почти 30% общего государственного долга. Из них более половины (56%) — в собственности Нацбанка (до 2016-го НБУ финансировал дыры в госфинансах, выкупая ОВГЗ у Минфина, госбанков, Нафтогаза; такая скрытая эмиссия гривни вела к накоплению дисбалансов, которые в конечном итоге приводили к инфляции и девальвации). Около трети ОВГЗ (36%) — в собственности государственных банков (львиная доля была выпущена для докапитализации этих банков), остальное (всего 8%) держат коммерческие банки, украинские физлица и юридические компании, а также нерезиденты.
2.4. ПОЧЕМУ РАСТЕТ ГОСДОЛГ?
В Украине бюджет исторически из года в год сводится с дефицитом, для компенсации разрыва между доходами и расходами используются преимущественно заимствования — внутренние и внешние. Это основная причина роста госдолга в номинальном выражении в течение уже многих лет. Кроме того, в последние годы правительство вынуждено было выпускать крупные объемы долговых инструментов для реабилитации банковской системы и привлекало финансирование от МВФ, часть которого учитывалась как гарантированный госдолг.
Рост показателя госдолг/ВВП также был вызван резкой девальвацией гривни в 2014-2015 годах, из-за которой «долларовый» размер экономики Украины сократился в два раза: со $183 млрд в 2013 году до $91 млрд в 2015-м. Поскольку валютные заимствования составляют около 2/3 государственного долга, то девальвация гривни снизила госдолг, измеряемый в долларах, незначительно. В результате за три года показатель госдолг/ВВП увеличился в два раза: с 40% в 2013 году до 81% в 2016-м.
Учитывая уже высокий уровень госдолга, для Украины критически важно вести взвешенную фискальную (бюджетную) политику. Приближающиеся выборы с «задабриванием» избирателей — существенный фактор риска. Последствия недавнего повышения пенсий и минимальной зарплаты отразились на расходах государственного бюджета: в первой половине этого года они подскочили на 25,4% г/г, заметно опередив заложенный в бюджет темп роста в +18%. При этом плановый показатель роста доходов (+16% г/г) оказался чересчур оптимистичным, и фактически по результатам 6 месяцев рост составляет 13,7% г/г из-за более низких, чем ожидалось, поступлений от акцизов, НДС, рентных платежей и прибыли НБУ. Такими темпами дефицит бюджета может оказаться выше плана (2,5% ВВП, или 82 млрд грн), что потенциально означает дополнительную потребность в заемных ресурсах и, как следствие этого, увеличение госдолга.
2.5. В ЧЕМ ОСНОВНАЯ ПРОБЛЕМА С ГОСДОЛГОМ?
Показатель госдолга относительно размера экономики — важный, но не единственный индикатор наличия или отсутствия проблем: как уже упоминалось, некоторые развитые страны имеют очень высокое отношение долга к ВВП. Поэтому, помимо размера, также важны стоимость заимствований, валютная структура госдолга и график платежей по нему. И как раз в последнем вопросе Украина сталкивается с наибольшей проблемой: крупные выплаты по валютным долгам из госбюджета в ближайшие годы.
По нашим оценкам, пиковые валютные выплаты правительства запланированы на 2018-2019 годы: приблизительно по $6,7-6,8 млрд (с учетом валютных ОВГЗ, но без учета платежей Нацбанка по кредитам МВФ). Если в 2018-м больше половины всех платежей — это погашение валютных ОВГЗ, которые могут быть довольно легко перекрыты выпуском новых валютных облигаций на внутреннем рынке, то в следующем году 2/3 всех платежей (или $4,5 млрд) — это внешние долги. Их рефинансировать гораздо сложнее: неизвестно, захотят ли иностранные инвесторы возвращаться в Украину; получение средств от официальных кредиторов (МВФ, Всемирный банк и т.д.) требует проведения непопулярных реформ, а ресурсы, которые можно привлечь за счет выпуска валютных ОВГЗ, ограничены объемом свободной валютной ликвидности банковской системы.
Долговые платежи в национальной валюте не вызывают особого беспокойства, так как 56% всех ОВГЗ находятся в собственности НБУ и в крайнем случае могут быть реструктурированы без значительного удара по репутации Украины как заемщика. В прошлом году уже был проведен репрофайлинг — обмен гривневых ОВГЗ в портфеле НБУ на новые бонды, – благодаря чему график погашений стал более равномерным. Еще 36% всех ОВГЗ принадлежат госбанкам. Получается, что обязательства правительства перед рынком составляют всего 50-55 млрд грн, или 8% от общего портфеля ОВГЗ в нацвалюте. Банковская система Украины имеет структурный профицит гривневой ликвидности, поэтому с высокой вероятностью банки будут перевкладываться в новые ОВГЗ по мере погашения старых.
Не следует забывать о ВВП-варрантах, выпущенных во время реструктуризации внешнего долга в 2015-м. Если номинальный ВВП превысит $125,4 млрд (что, вероятно, случится уже в этом году), а темпы экономического роста будут выше 3% в 2019-м и в последующие годы, то уже в 2021-м Украине придется платить и по варрантам. При высоких темпах роста ВВП (выше 3%) максимальные платежи могут составить 1% от номинального ВВП в 2021-2025 годах (от $1-2 млрд в год).
2.6. ЕСТЬ ЛИ ДЕНЬГИ НА ВАЛЮТНЫЕ ВЫПЛАТЫ?
С точки зрения правительства есть несколько источников средств для выплат по валютным долгам. Во-первых, можно перекредитоваться, или, как говорят финансисты, рефинансировать выплаты. По-простому, взять новый кредит, желательно более длинный (на больший срок) и дешевый (меньшая ставка), чтобы погасить старый. Второй источник — использовать валюту, которая накопилась с предыдущих годов. Украинское правительство на конец 2017 года имело, по оценкам экспертов, $2,4 млрд валютных остатков (технически почти вся эта сумма учитывается в резервах НБУ, но распоряжается деньгами именно правительство), а на конец июля они снизились до менее $0,8 млрд, что явно недостаточно для проведения всех выплат. Третий вариант — купить иностранную валюту за гривню на рынке или напрямую в НБУ, для чего нужно иметь хороший запас гривневой ликвидности и/или достаточное предложение иностранной валюты на рынке. Четвертый, «крайний» вариант — не платить по валютным долгам, то есть объявить дефолт и договариваться с кредиторами о реструктуризации — отсрочке выплат или списании долга (или его части).
Кредит на кредит
Может ли правительство перекредитоваться? Может, но, учитывая крупные суммы валютных выплат, для этого недостаточно будет внутренних ресурсов. Как говорилось выше, размещение валютных ОВГЗ ограничено валютной ликвидностью банков. А для привлечения займов извне Украине нужно иметь работающую программу с МВФ, то есть как минимум получить пятый транш в размере $1,9 млрд. Хотя кредит МВФ будет направлен в резервы НБУ, а не в бюджет, он откроет доступ к дешевому внешнему бюджетному финансированию, в частности, кредитам от Евросоюза и Всемирного банка. Кроме того, продолжение сотрудничества с Фондом увеличивает доверие к Украине со стороны иностранных инвесторов и позволит привлечь заимствования на внешних финансовых рынках, выпустив новые еврооблигации (ответ на вопрос «Может ли Украина выйти на рынок еврооблигаций без кредита МВФ?» см. в следующем разделе).
Купить валюты и отдать долги
А как насчет покупки валюты? Во-первых, для этого правительству понадобится большое количество гривни, с которой тоже не так все просто. На конец июля на счете правительства в Казначействе оставалось всего 2,0 млрд грн — самый низкий показатель с декабря 2013 года. Занять достаточное количество гривни на внутреннем рынке также сложно, поскольку на данный момент участники не готовы инвестировать в ОВГЗ на длительные сроки, да и ресурс не такой уж и большой: избыточная ликвидность банковской системы составляет около 60 млрд грн, что эквивалентно всего $2,3 млрд.
Независимость НБУ означает, что Центральный банк не будет «печатать» гривню под запросы правительства, так как это поставит под угрозу финансовую стабильность и «аукнется» ускорением инфляции. Во-вторых, даже если бы правительство изыскало гривневые ресурсы на необходимую сумму и покупало валюту, то это привело бы к сокращению резервов НБУ и, как следствие, росту девальвационных ожиданий и девальвационному давлению на гривню (падению ее курса). Если предположить, что Украина не сможет пополнять золотовалютные запасы, а будет только рассчитываться по своим валютным долгам, то текущего уровня резервов хватит всего лишь до середины 2020-го.
Опять дефолт
Наконец, реструктуризация или дефолт хоть и позволят снизить долговую нагрузку, но могут спровоцировать повышение спроса на иностранную валюту и девальвацию гривни, закроют для Украины внешние рынки заимствований на долгие годы, что будет сдерживать экономическое развитие в будущем, а также поставят под вопрос дальнейшее сотрудничество с геополитическими партнерами Украины — США и ЕС, погашения по кредитам которых запланированы начиная с 2019 года.
2.7. МОЖНО ЛИ ПРИВЛЕЧЬ СРЕДСТВА НА ВНЕШНИХ КРЕДИТНЫХ РЫНКАХ БЕЗ КРЕДИТА МВФ?
У Украины всегда был невысокий кредитный рейтинг, а чем он ниже, тем выше ставки, по которым страна может привлечь кредиты. Политические и экономические потрясения 2014-го еще больше понизили оценку, а реструктуризация внешнего долга в 2015-м даже опустила рейтинг страны до дефолтного уровня (на короткое время). Но сразу после окончания реструктуризации оценка Украины как заемщика вернулась на уровень 2013-го: во многом благодаря сотрудничеству с МВФ и проведению структурных реформ.
Впрочем, иностранные инвесторы с опаской относились к Украине, и доступ страны на мировой долговой рынок был очень ограниченным. За последние годы, если не считать размещения под гарантии США, Украина разместила только 15-летние еврооблигации на $3 млрд в сентябре 2017-го. Было подобрано очень удачное время – благоприятная конъюнктура внешних рынков и прогресс с программой МВФ. Однако даже при таком удачном стечении обстоятельств доходность еврооблигаций оказалась 7,375%. Это довольно высокая цена. Например, в мае того же года Сенегал разместил 16-летние еврооблигации с доходностью 6,250%, а в октябре Венгрия выпустила 10-летние еврооблигации, номинированные в евро, с доходностью 1,750%.
Летом 2018-го ситуация совсем иная: мир стоит на грани масштабных торговых войн, США уверенно повышает ключевую ставку ФРС (это приводит к росту доходности американского долга, что тянет вверх стоимость долга для других стран). Отсутствие прогресса в программе МВФ, а также постоянные политические потрясения, такие как недавнее увольнение министра финансов, не способствуют росту привлекательности украинских еврооблигаций. В таких условиях заимствование на внешних рынках может оказаться чрезвычайно дорогим или, что более вероятно, вообще не состояться из-за отсутствия спроса на украинский риск со стороны частных кредиторов.
3.1. ЧТО ДАЛЬШЕ?
Проблема бюджетного дефицита и вытекающая из нее проблема государственного долга чрезвычайно важны для сегодняшней Украины. Что же можно сделать, и можно ли вообще как-то изменить такое положение?
Наиболее вероятный и, пожалуй, самый благоприятный сценарий для Украины — это выполнить оставшиеся обязательства перед МВФ: принять новую формулу расчета газовых тарифов и улучшить показатели бюджета, чтобы получить транш в размере $1,9 млрд. После этого откроется доступ к 1 млрд евро от ЕС (два транша по 500 млн евро) и к около $0,8 млрд кредитных ресурсов Всемирного банка.
Как следствие, из $9,8 млрд выплат по валютным долгам правительства до конца 2019-го Украина сможет рефинансировать почти $2 млрд дешевыми деньгами Всемирного банка и ЕС. Еще $3,8 млрд — это валютные ОВГЗ, и они, очевидно, будут рефинансированы за счет выпуска новых бумаг. В результате останется $4 млрд, часть которых может быть рефинансирована выпуском новых еврооблигаций (хотя это будет дороже, и объемы могут оказаться меньшими, чем в прошлый раз), а также за счет увеличения объема выпуска дополнительных валютных ОВГЗ и/или покупки валюты из резервов НБУ (при увеличении выпуска гривневых ОВГЗ). В последнем случае произойдет сокращение резервов НБУ, но не такое значительное и опасное, как при необходимости погашать долг без помощи международных партнеров.
Менее вероятный сценарий — это прекращение сотрудничества с МВФ и, скорее всего, дефолт по внешним долгам, так как без поддержки МВФ не удастся привлечь достаточные объемы финансирования. Как уже отмечалось ранее, погашать валютные долги за счет только внутренних заимствований будет сложно, если не сказать невозможно: на рынке просто недостаточно свободной гривневой и валютной ликвидности. При этом печатание новых денег приведет к раскручиванию инфляции и росту девальвационного давления на гривню. Более того, доверие международных партнеров будет утеряно. На фоне приближающихся выборов такая ситуация будет использована оппозицией против правящей власти, что ударит по ее рейтингам гораздо сильнее, чем поведение ряда непопулярных реформ, необходимых для восстановления сотрудничества с МВФ.
ВЫВОДЫ.
В конечном итоге важно отметить следующее: даже при том, что бюджетный дефицит и государственный долг - сами по себе не являются катастрофичными явлениями, их увеличение может вести к серьезным негативным последствиям не только экономического, но и чисто политического характера. Ведь доверие народа к бюджетной системе, к бюджетному устройству страны определяет доверие правительству, доверие проводимым реформам. Это доверие невозможно в условиях несбалансированного бюджета - главного финансового документа страны, в условиях растущего внутреннего и внешнего долга. И это должно, наконец, привлечь пристальное внимание правительства, и проявиться в конкретных результатах.
Итак, у государства есть 2 варианта - или срочно увеличивать объем выпуска продукции, или срочно увеличивать валовые затраты. Самое последнее и достигается с помощью увеличения государственных затрат. А потому, если государственные закупки эффективнее государственных трансфертов, первое и должно применяться. Таким образом, увеличение государственных затрат уравновешивает убыток размера валовых затрат, вызванных сбережениями, налогами или импортом.
Может сложиться и обратная ситуация - возникновение "инфляционного разрыва" - если валовые затраты экономики полной занятости превышают валовой объем выпущенной продукции экономики полной занятости. Для недопущения инфляции государству приходится уменьшить валовые затраты именно на размер этого инфляционного разрыва. Это можно проделать несколькими средствами. Можно уменьшить государственные затраты, или потребительские затраты с помощью увеличения налогов. Тем не менее надо помнить, что увеличение налогов на гривну приведет к уменьшению затрат меньшее, чем на гривну. Все это предусматривает проведение дискреционной и недискреционной фискальной политики.
Увеличение доходной части бюджета - должно быть связано с проведением оптимальной налоговой политики, которая бы стимулировала производителей к развитию производства и увеличению его объемов. Это станет предусловием увеличения национального дохода как основного источника пополнения бюджетных ресурсов.
К сокращению расходов государственного бюджета можно отнести сокращение расходов на народное хозяйство, уменьшение до минимума участия государства в производственных инвестициях. Расходы, связанные с проведением инновационной политики и дальнейшего развития производства, должны быть положены преимущественно на предприятия, которые для этого могут использовать часть амортизационных отчислений, часть прибыли, а также часть дивидендов и прибыли от операций с ценными бумагами, банковские кредиты.
Финансирование бюджетного дефицита за счет внешних займов означает возникновение возможности осуществления дополнительных государственных расходов без ограничения текущего потребления и реальной инвестиционной деятельности частного сектора. Одновременно возвращение долга и его обслуживание будут осуществляться за счет будущего производства, а это требует в дальнейшем соответственного увеличения импортных товаров и услуг. Что же касается постановки вопроса о совершенствовании управления государственным долгом, то она рассматривалась в увязке с актуальной задачей - уменьшения, а в перспективе и устранения долговой зависимости Украины от зарубежного капитала. Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики.
В конечном итоге важно отметить следующее: даже при том, что бюджетный дефицит и государственный долг - сами по себе не являются катастрофичными явлениями, их увеличение может вести к серьезным негативным последствиям не только экономического, но и чисто политического характера. Ведь доверие народа к бюджетной системе, к бюджетному устройству страны определяет доверие правительству, доверие проводимым реформам. Это доверие невозможно в условиях не сбалансированного бюджета - главного финансового документа страны, в условиях растущего внутреннего и внешнего долга. И это должно, наконец, привлечь пристальное внимание правительства, и проявиться в конкретных результатах.
Список литературы
Редіна Н.І., Гордєєва Л.П.: Дефіцит бюджету й основні шляхи його подолання в Україні / Фінанси України , 2006 р. №5.
Сова О.Ю.: Сутність та види дефіциту державного бюджету / Фінанси України ,2005 р. №9.
В.П.Кодацький: Зниження бюджетного дефіциту в умовах ринку / Економіка, Фінанси, Право, 2005 р. №6.
Артус М.М. Бюджетна система України: Навчальний посібник / Мирослав Артус, Наталія Хижа; Європейський університет. - К.: Видавництвово Європейського університету, 2005 р.
А.Соснин: Тяжесть бремени государственного долга / Мировая экономика и международные отношения, 2008 г. №1.
Запатріна І.В., Лебеда Т.Б.: Бюджетна політика стимулювання економічного зростання та механізми її реалізації / Фінанси України 2006р. №4.
Зражевська Н.В.: Механізм реструктуризації зовнішнього державного боргу / Фінанси України 2005р. №9.
Губар В.: Проблеми використання в Україні світового досвіду управління зовнішнім державним боргом / Вісник Національної академії державного управління 2004р. №1.
Губар В.: Основні засади управління державним боргом, сформовані міжнародною практикою / Вісник Національної академії державного управління 2004р. №3.
Ю.Воронин, В.Кабашкин: Управление государственным долгом / Экономист 2006г. №1.
Загорський В.: Боргова політика: концепції та реалії / Економіст 2006р. №3.
Одесса, ОНАПТ - 2019