Ім'я файлу: Концепції реалізації адміністративно-територіальної реформи пере
Розширення: docx
Розмір: 47кб.
Дата: 23.02.2021

Концепції реалізації адміністративно-територіальної реформи: переваги та недоліки.
ЗМІСТ

ВСТУП…………………………………………………………………... 3

РОЗДІЛ 1ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ

ВЛАДИ В УКРАЇН…………………………………………………….. 5

РОЗДІЛ 2 ОЦІНКА РЕЗУЛЬТАТІВ РЕАЛІЗАЦІЇ РЕФОРМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ

ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ…………………………………... 13

РОЗДІЛ 3СУЧАСНІ ПРОБЛЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ РЕФОРМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ

ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ ТА НАПРЯМИ ЇХ 20 ПОДОЛАННЯ

ВИСНОВКИ……………………………………………………………… 24 СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ………………………………... 26

ДОДАТКИ………………………………………………………………… 35

ВСТУП
У результаті загострення політичної ситуації та посилення економічної кризи в Україні вкрай гостро постає питання формування правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою. Ключовим напрямом серед комплексу реформ, що були розпочаті в Україні визначено децентралізацію влади, адже саме реалізація політики децентралізації дозволить побудувати більш ефективну систему державного управління, принципово оновити зміст діяльності як органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування. Згідно з положеннями Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» метою політики децентралізації є відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпеченні спроможності місцевого самоврядування і побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація у повній мірі положень хартії про місцеве самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності та фінансової самодостатності територій [21].

На сьогоднішній день особливістю реалізації децентралізації в Україні є те, що одночасно відбувається реформування інституту місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою та державної регіональної політики. При цьому слід зауважити, що вирішальну роль в процесі посилення децентралізації в Україні відіграє адміністративно- територіальна реформа, оскільки дана реформа покликана забезпечити формування фінансово спроможних громад, здатних задовольняти не лише мінімальні соціальні потреби населення, а й забезпечувати комплексний та системний розвиток територій, посилити рівень фінансової самостійності місцевої влади в межах забезпечення власних повноважень, сприяти збалансуванню загальнодержавних інтересів з інтересами територіальних громад, стимулювати підприємницьку діяльність тощо.

Дослідженню проблем реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні, а також забезпеченню спроможності органів місцевого самоврядування присвятили свої наукові праці такі вітчизняні вчені, як Бондарук Т.Г.,Ганащука Ю. І., Західна О.Р., Кириленко О. П., Когут І.А.,Пелехатий А.О., та ін.

Метою роботи є наукове обґрунтування теоретичних засад, розробка методичних підходів та практичних рекомендацій щодо реалізації адміністративно-територіальної реформи в України.

Для досягнення мети дослідження було поставлено і виконано такі основні завдання:

- дослідити та узагальнити теоретичне підґрунтя реалізації адміністративно-територіально реформи;

- визначити особливості реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні;

- провести комплексну оцінку спроможності створених територіальних громад;

- виявити позитивні риси та недоліки реалізації реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади;

- визначити додаткові параметри формування фінансово спроможних об’єднаних територіальних громад.

Об’єктом дослідження є процес реалізації адміністративно- територіальної реформи як передумови посилення спроможності новстворених територіальних громад.

Предметом дослідження є сукупність суспільних відносин щодо створення спроможних об’єднаних територіальних громад.

Теоретико-методичну основу дослідження становлять сучасна економічна теорія, методи наукового пізнання та методи фінансового аналізу. У процесі дослідження застосовувались: методи теоретичного узагальнення, порівняння, синтезу,абстрактно-логічний метод, методи статистичного та економічного аналізу, порівняння, коефіцієнтний аналіз.

Інформаційною базою проведення досліджень слугували: законодавчі акти й нормативні документи, аналітичні огляди, статистичні звіти міністерств і відомств України, офіційні дані Офісів реформ з підтримки реалізації децентралізації, монографічні дослідження та наукові публікації.

Робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (34 найменувань на 5 сторінках), 3 додатки (на 5 сторінках), містить 3 таблиці (на 3 сторінках) та 4 рисунки (на 4 сторінках). Загальний обсяг роботи становить 30 сторінок.

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОГО

САМОВРЯДУВАННЯ ТА ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ
Згідно з досвідом економічно розвинутих країн високий рівень самодостатності та ефективного розвитку адміністративно-територіальних одиниць можливо досягти лише за умови дотримання вимог таких міжнародних правових актів, як Європейська хартія про місцеве самоврядування [4] та Всесвітня декларація місцевого самоврядування [2]. Дані правові акти можна вважати підґрунтям для забезпечення децентралізації, адже врахування їх положень у законодавстві країни дозволяє забезпечити відповідний рівень фінансової самостійності органів місцевого самоврядування, нівелювати розбіжності, що виникають у межах фінансового потенціалу, стану соціальної інфраструктури, розміру, географічного розташування тадемографічної ситуації адміністративно-територіальних одиниць.

Щодо України, то впровадження реформи децентралізації, як зазначає Віце-прем'єр-міністр - Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, було розпочато на базі «Стратегії-2020» президента України, «Концепції реформи місцевого самоврядування» та законодавчого пакета, напрацьованого урядом та парламентом[5]. Особливістю даних нормативно-правових актів є те, що вони побудовані зурахуванням положень саме Європейської хартії про місцеве самоврядування [4]. Проте, слід зазначити, питання розбудови децентралізованої моделі державного управління для України не є новими, адже починаючи з 1991 р. на законодавчому рівні створювались передумови для розвитку принципів децентралізму, а також запровадження так званого бюджетного федералізму.

Ст. 132 Конституції України було закріплено децентралізацію як один з принципів здійснення державної влади [7]. Крім того,конституційні положення передбачають закріплення права на існування інституту місцевого самоврядування,розмежування і самостійність державного та місцевих бюджетів, а також визначено фінансову та матеріальну базу органів місцевого самоврядування. Також рядом нормативно-законодавчих актів [15; 16; 17; 19] було закріплено умови функціонування інституту місцевого самоврядування в Україні, принцип самостійності місцевих бюджетів, визначено доходи місцевих бюджетів, розмежовано видатки між рівнями бюджетної системи, а також закріплено систему міжбюджетних відносин тощо.

Проте, зазначені законодавчі запровадження не забезпечили побудову дійсно децентралізованої моделі державної влади в Українів результаті чого країна зіткнулась з рядом проблем в системі державної та місцевої влади, а саме:

- надмірна подрібненість територіальних громад та зростання депопуляції сільського населення країни. Так, починаючи з 1991 р. чисельність сільського населення зменшилась на 2,5 млн. осіб, а кількість сільських населених пунктів - на 348 од. Разом з тим кількість сільських рад збільшилась на 1067 од. В Україні утворено більше 12 тис. територіальних громад, у більше як 6 тис. громад чисельність жителів становить менше як 3 тис. осіб, з них у 4809 громадах – менше як 1 тис. осіб, а у 1129 громадах – менше як 500 осіб [21];

- невпорядкованість системи адміністративно-територіального устрою країни та низький рівень розвитку інституту місцевого самоврядування, що обумовлено: відсутністю єдиної класифікації адміністративно- територіальних одиниць;

- існуванням не передбачених Конституцією України адміністративно-територіальних одиниць; законодавча неврегульованість правового статусу адміністративно-територіальних одиниць, а також відсутність єдиної системи зарахування населених пунктів до категорії міст, сіл та селищ; відсутність чітко визначених в законодавчому рівні критеріїв для утворення районів та районів у містах; значною диспропорцією в межахфінансово-економічного потенціалу адміністративно-територіальних одиниць одного і того самого рівня тощо;

- низький рівень фінансової спроможності органів місцевого самоврядування. Варто відзначити, щооргани місцевого самоврядування сільських та селищних громад практично не мають власних фінансових ресурсів здійснювати надані їм чинним законодавством повноваження. За даними Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад лише 5% сільських територіальних громад можна вважати самодостатніми, здатними забезпечувати соціально-економічний розвиток підконтрольних територій [8]. Крім того, дотаційність 5419 місцевих бюджетів становить понад 70%, 483 територіальні громади на 90% утримуються за рахунок коштів державного бюджету [21].

- продекларованість принципу субсидіарності в межах формування доходів та здійснення видатків місцевих бюджетів, а також відсутність чіткого розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. Так, враховуючи ряд змін внесених у бюджетно- податкове законодавство відносно посилення фінансових основ місцевих бюджетів в останні роки все ще достатньо обмеженими залишались можливості місцевої влади регулювати ставки місцевих податків і зборів, надавати або скорочувати пільги по місцевому оподаткуванню тощо. Крім того, згідно з положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [19], Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [18], а також Бюджетного кодексу України [1] понад 70 видаткових повноважень дублюються між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади;

- високий ступінь зношеності або взагалі відсутність об’єктів комунальної інфраструктури, а також низька кваліфікація посадових осіб органів місцевого самоврядування. Зокрема, у більше ніж половини сільських територіальних громад органи місцевого самоврядування представлені лише головою та секретарем, і як результат практично ні яких послуг від органів місцевого самоврядування мешканці не отримують. До того ж в абсолютній більшості сільських рад не має жодного комунального підприємства, яке могло б очистити дорогу від снігу чи ремонтувати її, вивезти сміття тощо. Таким чином, всі адміністративні послуги сконцентровано на рівні районів [33];

- законодавча неврегульованість питань щодо права власності та розпорядження територіальних громад на землю поза межами населеного пункту, а також переведення даних земельних ділянок з державної власності в комунальну.

Всі ці проблеми виникли не одразу, а стали, по-перше, наслідком ще радянського принципу формування та функціонування місцевого самоврядування та територіального устрою, який не спрацював в умовах новітньої України[6]. Тобто намагаючись побудувати децентралізовану модель державної влади не було реформовано адміністративно-територіальний устрій країни, що повністю не відповідає умовам децентралізації. Адже в результаті реалізації політики децентралізації влади відбувається зміна системи управління з монопольно-ієрархічної на партнерсько-горизонтальну, а ключова частина повноважень та фінансових ресурсів переходить від органів державної влади до органів місцевого самоврядування [10]. По-друге, відсутність комплексного підходу до реалізації політики децентралізації влади, а також фрагментарність реформ у даному напрямі зумовили таку складну ситуацію.

Відповідно з метою вирішення окреслених вище проблемУрядом України було запропоновано перспективну Модель реформування системи органів публічної влади на місцевому рівні, якою передбачено в рамках реалізації адміністративно-територіальної реформи запровадження трьох рівнів місцевої влади, їх компетенції та сфери відповідальності (табл. 1).

Рамковим документом відносно реалізації перспективної моделі реформування системи органів публічної влади на місцевому рівні стала Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Українімета якої полягала у визначенні напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад[21](додаток А).


Не дивлячись на те, що Концепцією було задано вектор розвитку в напрямі реалізації політики децентралізації влади та реформування системи органів публічної влади на місцевому рівні, визначені строки реалізації даної реформи, а також впрваджено ряд положень, хоча дещозміщено їх реалізацію в часі, все ж таки більшість положень не знайшли відображення в нормах законодавчих актів і все ще залишаються не реалізованими (додаток Б).

Так, першим кроком в забезпеченні завдань окреслених в Концепції стало прийняття у 2014 р. законів (додаток Б) норми яких створили умови для посилення фінансової децентралізації в країні. Крім того, в Законі України

«Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформування міжбюджетних відносин» [15]вперше на законодавчому рівні визначено фінансові умови функціонування нової адміністративно-територіальної одиниці

– «об’єднана територіальна громада».

Другим етапом реалізації положень Концепції було прийняття в період з 2015 по 2017 рр. нормативно-законодавчих актів (додаток Б) положення яких забезпечили реалізацію давно назрілої в часі адміністративно-територіальної реформи. Тобто визначено умови та методику об’єднання територіальних громад, а також певні особливості функціонування новстворених адміністративно-територіальних одиниць.Реалізація реформи в даній послідовності, на наш погляд, є дещо не логічною і, як показав час, в певній мірі не ефективною.

З прийняттям Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформування міжбюджетних відносин» [15] було створено фінансові стимули відносно об’єднання територіальних громад. Так, бюджети об’єднаних територіальних громад були наділені такими самими дохідними та видатковими повноваженнями як і міста обласного значення, а

також отримали право на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. Але при цьому місцеві бюджети міст районного значення, сільських та селищних громад були позбавленні найвагоміших дохідних джерел формування фінансових ресурсів, а більшість їх видаткових повноважень зосереджено на районному та обласному рівнях. До того слід зауважити, що згідно з нормами Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» [14] та Методики формування спроможних територіальних громад [17] процес об’єднання є достатньо тривалим у часі, а всі фінансові преференції об’єднані територіальні громади мають право отримувати виключно з наступного бюджетного періоду після проведення процедури добровільного об’єднання. Відповідно, на період реалізації реформи рівень централізації істотно збільшився.

В підтвердження даного висновку слушним є зауваження Ганущака Ю. І. який зазначає, що «Децентралізація має три складові. Перша – визначення просторової основи адміністративно-територіальних одиниць. Друга – передача їм повноважень. Третя – підведення ресурсів. В Україні все як завжди робиться навпаки – зробили третій пункт, пропустивши два попередніх [3].

Крім того слід відмітити, що до тепер не внесені зміни до Конституції України, а також Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» відносно окреслених системних трансформації, що відбуваються в межах оптимізації просторової основи функціонування органів місцевого самоврядування. Відповідно це сповільнює реалізацію адміністративно-територіальної реформи в країні та негативно позначається на фінансовій спроможності територіальних громад, що було визнано ключовим напрямом реформи децентралізації влади. Також, законодавчі зміни в межах реалізації адміністративно-територіальної реформи торкнулись виключно базової ланки місцевого самоврядування, що лише частково задовольняє умовам окресленим в перспективній Моделі реформування системи органів публічної влади на місцевому рівні та вимагає комплексного підходу в її реалізації.

Отже, на сучасному етапі реалізації політики децентралізації влади

ключовим напрямом реформування було визначено адміністративно- територіальну реформу, суть якої полягає в удосконаленні інституційної та функціональної побудови органів державної влади, органів місцевого самоврядування, оптимізації структури та діяльності органів управління, розмежуванні владних повноважень, поступовому переході від застосування адміністративно-розпорядчих до координувально-регулятивних функцій у відносинах з суб’єктами господарювання, використання переважно економічних важелів або соціальних орієнтирів, забезпеченні раціонального адміністративного устрою [8, с. 13].

Проте не дивлячись на зроблені суттєві кроки в напрямі реалізації реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні поки, що на законодавчому рівні залишається багато прогалин, що не дає можливості комплексно вирішити окресленні вище проблеми, які саме і обумовили початок даної реформи.

РОЗДІЛ 2

ОЦІНКА РЕЗУЛЬТАТІВ РЕАЛІЗАЦІЇ РЕФОРМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ В

УКРАЇНІ

Практична реалізація реформи місцевого самоврядування була розпочата з середини 2015 р. шляхом проведення адміністративно-територіальної реформи, а саме об’єднання територіальних громад з метою посилення їх спроможності.

Ключовими параметрами рейтингу оцінювання спроможності об’єднаних територіальних громадвизначено: кількість ОТГ; їх площа; кількість громад, які об’єднались; кількість ОТГ з населення менше ніж 5 тис. осіб [34].

Так, враховуючи певну правову неузгодженість реалізації даної реформи законодавчі зміни все ж таки стали поштовхом для активізації процесу розбудови нової системи місцевого самоврядування. У 2015 р. обласними державними адміністраціями було сформовано Перспективні плани об’єднання територіальних громад (окрім Закарпатської та Тернопільської областей). При цьому слід відмітити, що не всі перспективні плани було погоджено Кабінетом Міністрів України. В цілому, майже 30% перспективних планів об’єднання територіальних громад не знайшли підтримки з боку Кабінету Міністрів України та були передані на доопрацювання обласним державним адміністраціями. До того ж процедура затвердження перспективних планів об’єднання територіальних громад, на наш погляд, суперечить принципу добровільності. Крім того, згідно з даними [14] майже у всіх областях є територіальні громади які не включені в перспективний план об’єднання, тобто

в межах даних територій відсутній будь який варіант об’єднання. У подальшому це може призвести до сповільнення реалізації адміністративно- територіальної реформи, а також до послаблення фінансової спроможності територіальних громад, що не пройшли процедуру об’єднання.

До того ж, значна частина перспективних планів була сформована без дотримання основних вимог діючої Методики, що підтверджується значними відмінностями між проектами перспективних планів, схваленими обласними радами та затвердженими урядом[32].

При цьому слід зауважити, внесення змін до перспективних планів триває по сьогоднішній день, не дивлячись на те, що фактично за 2015 - 2017 рр. 3264 населених пункти добровільно об’єднались у 699 об’єднані територіальні громади, при цьомуце становить чверть від запланованого обсягу (рис.2.1). Крім того, кількість жителів ОТГ за даний період збільшилась з 1,4 млн. осіб до 6 млн., тобто 1,4% населення України є мешканцями ОТГ.

Рис. 2.1. Динаміка формування ОТГ в Україні

(побудовано на основі даних 9)
Отже, простежується позитивна динаміка в формуванні ОТГ в Україні. Так, в 2017 р. кількість ОТГ збільшилось майже в 4 рази в порівнянні з 2015 р.

Разом з тим, зберігається значна не рівномірність між регіонами у проведенні процесу об’єднання територіальних громад (табл. 2.1).

Регіонами-лідерами в рамках реалізації адміністративно-територіальної реформи є Дніпропетровська область в якій на 01.01.2018 р. утворено 56 ОТГ, що охоплюють 48,6% територіальних громад які об’єднались, Житомирська область - 45 ОТГ (55,2%), Полтавська область – 43 ОТГ (31,2%), Тернопільська

область – 40 ОТГ (39,3), Волинська – 40 ОТГ (41%) відповідно.

Таблиця 2.1

Кількість створених об’єднаних територіальних громад в розрізі регіонів в період з 2015 – 2017 рр.
Область Кількість ОТГ

затвердже них Перспект ивним

планом

Кількість ОТГ
Кількість територіа льних громад в області до утворення ОТГ

Кількість територіальних громад, що об’єднались у 2015-2017 рр.


2015 р.

2015 р.

2016 р.

2017 р.

Всього

кіль-ть

%

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Вінницька 27 2 19 13 34 707 101 14,3

Волинська 47 5 10 25 40 412 169 41

Дніпропетровська 58 15 19 22 56 348 168 48,3

Донецька 35 3 3 3 9 386 84 21,8

Житомирська 29 9 23 13 45 631 348 55,2

Закарпатська 0 2 1 3 6 337 19 5,6

Запорізька 46 6 10 20 36 299 149 49,8

Івано-

Франківська 50 3 9 12 24 516 108 20,9

Київська 28 1 1 7 9 659 66 10

Кіровоградська 18 2 3 8 13 415 45 10,8

Луганська 22 2 1 5 9 332 61 18,4

Львівська 76 15 7 13 35 771 137 19,3

Миколаївська 28 1 18 9 28 313 105 33,5

Одеська 16 8 3 14 25 490 110 22,4

Полтавська 30 12 6 21 43 503 157 31,2

Рівненська 30 5 13 7 25 365 95 26

Сумська 48 1 14 14 29 419 135 32,2

Тернопільська 0 26 10 4 40 615 242 39,3


Харківська 53 - 4 8 12 458 57 12,4

Херсонська 40 1 11 14 26 298 95 31,9

Хмельницька 25 22 4 13 39 605 322 53,2

Черкаська 42 3 3 20 26 556 97 17,4

Чернівецька 14 10 6 10 26 271 97 35,8

Чернігівська 42 5 11 21 37 569 297 52,2

Джерело: складено за [9]

В свою чергу до регіонів-аутсайдерів можна віднести Закарпатську область в якій за період з 2015 по 2017 рр. утворено 6 ОТГ, що охоплюють 5,6% від загальної кількості об’єднаних громад, Донецьку, Київську та Луганську області в яких на сьогоднішній день функціонує по 9 ОТГ, які охоплюють 21,8%, 10,6%, 18,4% територій об’єднаних територіальних громад відповідно.

До того ж станом на 01.01.2018 р.майже до 15% Перспективних планів утворення об’єднаних територіальних громад внесенізміни.

За даними експертів [9] на 10.02.2018 р. шляхом проведення місцевих виборів було створено 11 об’єднаних територіальних громад, 11 громад очікують рішення Центральної виборчої комісії відносно проведення виборів, а також 90 громад перебувають в процесі об’єднання, а саме: відносно 9 об’єднаних територіальних громад обласні державні адміністрації підготували звернення до Центральної виборчої комісії; 50 об’єднаних територіальних громад приймають остаточні рішення про об’єднання; 30 громад очікують висновку з боку обласних державних адміністрацій.

Щодо об’єднання територіальних громад в межах районів, то станом на 01.01.2018 р. в 15 районах процедуру добровільного об’єднання пройшли 100% територіальних громад, в 111 районах об’єднались від 50% до 99% територіальних громад, в 195 районах об’єднано 49% громад, але при цьому в 146 районах не було утворено жодної ОТГ (додаток В).

Наступним показником який включений експертами з децентралізації до характеристики спроможності об’єднаних територіальних громад та визначені їх рейтингу є площа ОТГ. Так, характеризуючи даний показник, слід відмітити, що за обсягом площі ОТГ також нерівномірно розподілені між регіонами (табл.

2.2). Регіонами-лідерами є Житомирська область в який площа ОТГ становить 56,4% від загальної площі області, Запорізька область – 54,9%, Дніпропетровська область – 49,1%, Волинська область – 45,2%, Тернопільська область – 39,2% відповідно. При цьому зауважимо, що Дніпропетровська, Житомирська та Запорізька області є одними з найбільших за розмірами областей України.

Крім того, в Україні вже є 5 ОТГ, територія яких повністю співпадає з територією відповідних адміністративних районів: Народицька (Житомирська область), Старосинявська, Летичівська (Хмельницька область), Сновська(Чернігівська область) та Апостолівська (Дніпропетровська область).

Таблиця 2.2

Аналіз рівня охоплення ОТГ площі областей в період з 2015 – 2017 рр.
Область Площа області, кв.км. Площа ОТГ

кв.км. %

1 2 3 4

Вінницька 26513 3896 14,7

Волинська 20144 9095 45,2

Дніпропетровська 31914 15669 49,1

Донецька 26517 5293 20

Житомирська 29832 16811 56,4

Закарпатська 12777 616 4,8

Запорізька 27180 14922 54,9

Івано-Франківська 13900 2342 16,8

Київська 28131 2231 7,9

Кіровоградська 24588 252 10,3

Луганська 26684 5331 20

Львівська 21833 3467 15,9

Миколаївська 24598 8917 36,3

Одеська 33310 7378 22,2

Полтавська 28748 7750 27,0

Рівненська 20047 4777 23,8

Сумська 23834 7990 33,5

Тернопільська 13823 5422 39,2

Харківська 31415 3676 11,7

Херсонська 28461 7209 25,3

Хмельницька 20645 11149 5,4

Черкаська 20900 3730 17,8

Чернівецька 8097 2656 32,8

Чернігівська 31865 16396 51,5

Джерело: складено за [9]
З одного боку великі за розміром ОТГ мають можливість значно скоротити витрати на управління, а також мати вищій рівень податкоспроможності за рахунок збільшення об’єктів оподаткування місцевими податками та зборами, що відповідно буде забезпечувати зростання доходів місцевих бюджетів. З іншого боку у великих за площею ОТГ, гіпотетично соціальні та громадські послуги, надання яких зосереджено в межах адміністративного центру ОТГ, стають віддаленими від мешканців громад, що увійшли до складу ОТГ.

Крім того, окресленні тенденції свідчать про те, що на сьогоднішній день вже достатньо гостро постає питання реформування районного та обласного рівнів влади. Проте поки, що чітких законодавчих ініціатив немає, що в свою чергу значно сповільнює процеси реформування державної влади, а найголовніше знижує якість та ефективність функціонування органів місцевого самоврядування.

Також одним із ключових показників визначення рівня спроможності ОТГ є визначеннякількості ОТГ з населення менше ніж 5 тис. осіб.

Відповідно до Методики, спроможні територіальні громади – територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільногооб’єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевогосамоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сферіосвіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансовогозабезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці[9]. Однак, спираючись на досвід європейських країн слід зауважити, що досягти статусу спроможної мають громади з чисельністю населення понад 5 тис. мешканців[32, с.18-24 ].

Так, для України є характерним формування територіальних громад чисельність населення яких менше 5 тис. мешканців (рис. 2.3). Відповідно у 85% областей України кількість населення в ОТГ становить від 3 до 5 тис. осіб.

Лише в Закарпатській та Харківській областях не існує ОТГ з населенням менше 5 тис. осіб.

Отже, не дивлячись на посилення позитивної тенденції відносно реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні в термін, що було відведено Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади для реалізації реформи, а саме в період з 2015 по 2017 рр., було утворено лише чверть від запланованого обсягу об’єднаних територіальних громад. Майже 30% з утворених об’єднаних територіальних громад не можна характеризувати як спроможні, оскільки не відповідають ряду критеріїв які визначені представленою рейтинговою оцінкою спроможності територіальних громад.

Рис. 2.2. Кількість ОТГ з чисельністю жителів менше 5 тис. осіб в розрізі областей на 01.01.2018 р.

(побудовано на основі даних 9)

РОЗДІЛ 3.

СУЧАСНІ ПРОБЛЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ РЕФОРМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ В

УКРАЇНІ ТА НАПРЯМИ ЇХ ПОДОЛАННЯ

Для забезпечення результативної реалізації реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, а також з метою подолання вже виниклих інституційних проблем в реалізації означеної реформи доцільно дотримуватись досвіду європейських країн щодо реформування територіальних громад (рис. 3.1).
Рис. 3.1.Висновки з досвіду реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади європейських країн

(Побудовано на основі [32])

Характерною особливістю реалізації реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади є те, що в основу нормативно-законодавчої бази покладено найкращі європейські практики реалізації реформи в даному напрямі, але результат реформи не відповідає очікуваним результатам.

Отже, проведений вище аналіз дає можливість виділити переваги та недоліки з якими зіткнулись органи місцевого самоврядування в результаті реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні. Так, до переваг та позитивних результатів, що отримали громади в рамках реалізації адміністративно-територіальної реформи можна віднести:

- мешканцям міст, сіл, та селищ надано можливість добровільно об’єднуватись в громади не чекаючи ухвалення змін до Конституції в межах визначення нової моделі адміністративно-територіального устрою країни тим самим реалізовувати право громад на здійснення управління розвитком підконтрольних їм територій;

- створено умови для забезпечення «гнучкості» адміністративно- територіального устрою держави;

- об’єднані територіальні громади мають можливість отримання додаткових фінансових ресурсів як від держави у вигляді фінансової допомоги, так і від нових джерел надходжень до місцевих бюджетів;

- надання фінансової підтримки з боку держави для розбудови об’єктів інфраструктури органів місцевого самоврядування (Державний фонд регіонального розвитку).

До недоліків реалізації адміністративно-територіальної реформи з якими зіткнулись територіальні громади слід віднести:

 формування Перспективних планів об’єднання територіальних громад відбувається через адміністративний тиск. Адже на рівні сільських, селищних та міських рад проводяться консультації, складаються протоколи, а безпосередньо сам Перспективний план приймається на сесії обласних рад з урахуванням побажань та зауважень центральних органів влади та затверджується Кабінетом Міністрів України;

 проведення реформи заплановано в занадто короткий термін часу (3 роки) з низьким рівнем підготовки, обговорення на територіальному рівні та фактично без залучення громад;

 використовується уніфікований підхід щодо формування спроможних територіальних громад. Параметри, які покладено в основу визначення потенційного адміністративного центру об’єднаної територіальної громади є достатньо обмеженими, стандартизованими, що не дозволяє визначити реальний рівень фінансового потенціалу, а також соціально- економічного розвитку території;

 відчувається спротив окремих керівників на місцях, а також законодавча не визначеність щодо реформування районів та областей;

 відсутність стимулів у відносно фінансово спроможних громад об’єднуватись з фінансово неспроможними та депресивними громадами;

 віддалення послуг від мешканців населених пунктів, що увійшли до складу об’єднаної територіальної громади, але які не є центром громади, а також збільшення їх вартості, деякі з них будуть взагалі недоступні через нерозвинуту інфраструктуру;

 нестача політичної волі в межах внесення змін до Конституції України, а також прийняття ряду законодавчих актів відносно подальшої реалізації адміністративно-територіальної реформи

Подолання даних недоліків є першочерговим кроком в забезпеченні ефективної реалізації адміністративно-територіальної реформи та побудові спроможних територіальних громад в Україні.

Ключовими принципами реалізації адміністративно-територіальної реформи слід вважати принцип створення фінансово спроможних територіальних громад, принцип децентралізації владних повноважень та перерозподілу бюджетних ресурсів до таких громад. Отже лише за умови дотримання даних принципів буде можливим досягти поставленої мети в зміцненні системи місцевого самоврядування, а також подолати ті недоліки з якими зіткнулись вже створені об’єднанні територіальні громади та ті громади процес об’єднання яких ще триває.

До того ж, в основі методики формування спроможних територіальних громад необхідно застосовувати більш розгалужену систему показників, яка б враховували специфічні для кожного регіону особливості, зони економічної активності, рівень податкоспроможності територій що, згладжуватиме надмірне укрупнення територіальних громад й, водночас, не допускатиме збереження наявного подрібнення територіальних громад, насамперед сільських та селищних (рис. 3.2.).

Рис. 3.2. Ключові напрями удосконалення підходів відносно формування

спроможних ОТГ

(Запропоновано автором)
Підсумовуючи слід зазначити, що адміністративно-територіальна реформа є широкомасштабним та багаторівневим процесом, який передбачає ефективний розвиток усіх систем і структурних складових суспільного розвитку. Відповідно реалізація адміністративно-територіальної реформи має синхронізуватися із перетвореннями як у галузях, забезпечуючи надання соціальних благ та послуг, так і у бюджетній системі.

ВИСНОВКИ

Підсумовуючи слід зазначити, що адміністративно-територіальна реформа є широкомасштабним та багаторівневим процесом, який передбачає ефективний розвиток усіх систем і структурних складових суспільного розвитку. Відповідно реалізація адміністративно-територіальної реформи має синхронізуватися із перетвореннями як у галузях, забезпечуючи надання соціальних благ та послуг, так і у бюджетній системі.

1. Ключовими принципами реалізації реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади слід вважати принцип створення спроможних територіальних громад, принцип децентралізації владних повноважень та перерозподілу бюджетних ресурсів до таких громад. Отже лише за умови дотримання даних принципів буде можливим досягти поставленої мети в зміцненні системи місцевого самоврядування, а також подолати ті недоліки з якими зіткнулись вже створені об’єднанні територіальні громади та ті громади процес об’єднання яких ще триває.

2. Реалізація реформи в напрямі посилення децентралізації влади в

період, що окреслений Концепцією реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, а саме 2014 – 2017 рр. принесла певні позитивні здобутки. Так, на 01.01.2018 р. в Україні функціонує 699 об’єднані територіальні громади, які об’єднали в собі майже 4000 територіальних громад та охопили 6 млн. осіб населення. Проте вважати всі громади спроможними, на сьогоднішній день поки, що не можемо, оскільки в процесі їх об’єднання не завжди було отримано бажаного результату.

3. З урахуванням виявлених переваг і недоліків реалізації адміністративно-територіальної реформи вдосконалено науковий підхід до формування спроможних об’єднаних територіальних громад, а саме: запропоновано врахувати економічні, просторові, географічні, соціокультурні, демографічні, екологічні, інфраструктурні аспекти розвитку місцевих громад, адже їх дотримання створить передумови для ефективного запровадження положень децентралізації фінансових ресурсів у країні з унітарним державним устроєм. До того ж визначено, що на сьогоднішній день є нагальна потреба внести зміни до Методики формування об’єднаних територіальних громад і враховувати як ключовий показник податкоспроможність територій.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 р. №2456-VІ // Верховна Рада України. - [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http :

//zakon1.rada.gov.ua/lows/show/2456-17

2. Всесвітня декларація місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядування України. – К.: 1994. – Вип. 1– 2 (6 – 7). – С. 65–69.

3. Ганущак Ю. Політики думають, що децентралізація – проклята реформа / Ю. Ганущак // аналітичне Інтернет-видання «platfor.ma». – 2015 – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reforms.platfor.ma/yurii- ganushchak/

4. Європейська хартія про місцеве самоврядування, ратифікована Законом України № 52/97 – ВР від 15.07.97 – [Електронний ресурс] – Режим доступу: - // Ліга: еліт Закон.

5. Зубков Г. Громадна реформа: що дала децентралізація [Електронний ресурс]. – Режим доступу : // https://www.epravda.com.ua/columns/2017/08/4/627740/

6. Кавунець А.В. Особливості об’єднання територіальних громад в Україні (регіональний аспект) / [Електронний ресурс] / А.В. Кавунець, В.В. Дорох // – Режим доступу: http://cehrin.org.ua/chrin-ngo/wp- content/uploads/2015/11/Особливості-обєднання-територіальних-громад-в- Україні.Кавунець-А.-та-Дорох-В..pdf

7. Конституція України від 28.06.1996 № 254К/96 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр.

8. Місцеві фінанси : підручник / авт. кол. ; за ред. д-ра. економ. наук, проф. О. Б. Жихор, д-ра економ. наук, проф. О. П. Кириленко. – К. : УБС НБУ, 2015. – 579 с.

9. Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування - [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://decentralization.gov.ua/monitoring2018_01_ua#main-info

10. Осипенко С.О. Місцеві бюджети в умовах децентралізації фінансових ресурсів : дис. канд. економ. наук : 08.00.08 / Осипенко Світлана Олександрівна. – Мелітополь, 2016. – 234 с.

11. Офіційний сайт Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад [Електронний ресурс]. – Режим доступу http://www.vassr.org/

12. Офіційний сайт Децентралізація влади [Електронний ресурс]. – Режим доступу http://www.decentralization.gov.ua/region/item/id/5

13. Офіційний сайт Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України [Електронний ресурс]. – Джерело інформації: http://www.minregion.gov.ua/press/news/nastav-chas-formuvannya- efektivnogo-rayonnogo-rivnya-i-vzhe-ochevidno-z-yakih-rayoniv-treba-pochinati-v- yacheslav-negoda/

14. Про добровільне об’єднання територіальних громад: Закон України від 05.02.2015 р. № 157-VІІІ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/157-19

15. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформування міжбюджетних відносин від 28.12.2014 р. № 79-VІІІ

[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/79- 19.

16. Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи від 28.12.2014 р. № 71-19 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/71- 19.

17. Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад: Постанова Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 р.

№ 214 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/214-2015-п.

18. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.1999 р. № 586-ХІV // Верховна Рада України. - [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/586-14

19. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р. № 280/97-вр зі змінами і доповненнями // Верховна Рада України. - [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/280/97-вр.

20. Про Стратегію сталого розвитку «Україна – 2020»: Указ Президента України від 12.01.2015 р. № 5/2015 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5/2015

21. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. №333-р // Верховна Рада України. - [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-р.

22. Про співробітництво територіальних громад: Закон України від 17.06.2014 р. № 1508-15 // Верховна Рада України. - [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1508-18

23. Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад: Постанова Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 р.

№ 662 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/662-2017-п

24. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо добровільного приєднання територіальних громад: Закон України від 09.02.2017 р. № 1851-VIII// Верховна Рада України. - [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1851-19

25. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об'єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів: Закон України від 14.03.2017 р. № 1923-VIII// Верховна Рада України. - [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1923-19

26. Про внесення змін до деяких законів України щодо набуття повноважень сільських, селищних, міських голів: Закон України від 09.02.2017 р. № 1850-VIII// Верховна Рада України. - [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1850-19

27. Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу старости села, селища: Закон України від 09.02.2017 р. № 1848-VIII// Верховна Рада України. - [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1848-19

28. Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» (щодо забезпечення фінансування місцевих виборів): Закон України від 06.06.2017 р. // Верховна Рада України. - [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2079-19

29. Про бюджетну систему України: Закон України від 29.06.1995 р. № 512-12 зі зміна і доповненнями [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/512-12.

29. Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад: Постанова Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 р. № 214 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/214-2015-п.

31. Про затвердження переліку спроможних ОТГ, у яких відбулися перші вибори депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови у 2016 році: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 р. № 348-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/348-2017-р

32. Територіальна громада як базова ланка адміністративно- територіальногоустрою України: проблеми та перспективи реформування / за ред. А.П. Павлюк // - К.: НІСД, 2016.- 61 с.

33. Ткачук А. Мільярди, витрачені на АТР, підуть на розвиток всієї України / [Електронний ресурс] / А. Ткачук // Інформаційно-аналітичний ресурс

«Діалог UA». – Режим доступу: http://www.dialogs.org.ua/ru/dialog/page 22- 57.html

34. Якуніна О. Децентралізація: що буде далі - [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://project198026.tilda.ws/page1302360.html
скачати

© Усі права захищені
написати до нас