261 3. Чи буде автоматично тягти незаконність нормативного акту факт недотримання формальних вимог під час його підготовки та видання?
Додаткова література
1. Горбунова Л.М. Принцип законності у нормотворчій діяльності ор- ганів виконавчої влади: Монографія. – К.: Юрінком Інтер, 2008.
2. Колпаков В. Правові акти державного управління: поняття, власти- вості, види // Підприємництво, господарство та право. – 2003. – № 3. –
С. 105–108.
3. Куценко І.В. Сучасний стан та перспективи розвитку підзаконних актів в Україні // Держава і право. – 2007. – Вип. 38. – С. 116–123.
4. Толстик В.А. К вопросу о юридической силе актов, принятых в рам- ках делигированных нормотворческих полномочий // Юрист. – 2001. –
№ 10. – С. 31–33.
5. Шамсутдінов О., Стрипко М. Концепція проекту нормативно-пра- вового акта: поняття та сутність // Вісник Академії правових наук Украї- ни. – 2007. – № 1 (48). – С. 55–58.
§ 10. Адміністративний акт
10.1. Суть та значення адміністративного
акта
Адміністративний акт становить собою основний інструмент діяль- ності публічної адміністрації. Це пов’язано з тим, що адміністративні правовідносини у переважній більшості випадків виникають, зміню- ються та припиняються саме на підставі адміністративного акта. Інши- ми словами, суб’єкти публічної адміністрації діють насамперед через прийняття адміністративного акта.
Адміністративний акт є категорією загального порядку, у межах якої об’єднуються різноманітні та різнопланові заходи (рішення) суб’єктів публічної адміністрації, спрямовані на встановлення, зміну або припи- нення прав та обов’язків конкретних осіб.
262
Приклад
Адміністративним актом є: рішення про видачу ліцензії суб’єкту го- сподарювання; рішення про відмову у реєстрації суб’єкта господарю- вання; дозвіл на початок проведення будівельних робіт; рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності; податкове повідомлення-рішення; рішення контролюючого органу про нара- хування грошового зобов’язання; наказ про звільнення державного службовця з посади; рішення про примусове відчуження або вилучен- ня майна тощо.
Адміністративний акт має регулятивний характер, який, на відміну від регулятивного характеру акта нормативного, завжди обмежуєть- ся конкретним суб’єктом, яким найчастіше виступає приватна особа.
Адміністративний акт може спрямовуватися також на вирішення юри- дичної долі неживого об’єкту (речі, майнового комплексу, земельної ділянки тощо). Регулятивна властивість адміністративного акта випли- ває з того, що він видається в односторонньому порядку суб’єктом пу- блічної адміністрації з метою вирішення конкретної ситуації (питання).
Регулятивна властивість адміністративного акта є доволі принципо- вою, оскільки на її підставі можна провести відмежування адміністра- тивних актів від інших заходів суб’єктів публічної адміністрації, які не є адміністративними актами.
Так, до адміністративних актів не можуть бути віднесені:
• акти-дії суб’єктів публічної адміністрації (зупинення транспортного засобу, прибирання доріг загального користування, інформаційне по- відомлення посадової особи тощо). Вони не тягнуть настання юридич- них наслідків, маючи лише фактичний результат;
• проміжні рішення суб’єкта публічної адміністрації (наприклад, рі- шення про необхідність надання приватною особою додаткових до- кументів, необхідних для надання дозволу на розробку проекту від- ведення земельної ділянки). Вони не мають кінцевого регулюючого впливу (положення);
• офіційні документи, які засвідчують певні факти (наприклад, ди- плом, довідка, трудова книжка), оскільки останні не викликають юри- дичних наслідків;
• юридично значуще волевиявлення суб’єкта публічної адміністра- ції, яке не має регулюючого характеру. Наприклад, встановлення стро- ку для надання документів, відстрочка сплати штрафу
1 1
Maurer Н. Allgemeines Verwaltungsrecht. Verlag C.H. Beck, München, 2009, s. 193, 194.
263
Отже, під адміністративним актом слід розуміти будь-яке розпоря- дження (рішення) суб’єкта публічної адміністрації, яке спрямоване на регулювання окремого (конкретного) випадку у сфері публічного адмі- ністрування і яке тягне юридичні наслідки.
10.2. Основні риси
адміністративного акта
Адміністративний акт становить собою офіційне рішення, прийня- те від імені публічної влади і засноване на нормах адміністративного права. У зв’язку з цим не є адміністративним актом приватноправовий акт, наприклад, розірвання суб’єктом публічної адміністрації договору оренди нежитлового приміщення. Подібні акти формуються на підста- ві норм цивільного права та, відповідно, не можуть оформлюватися у вигляді адміністративного акта.
Адміністративний акт спрямовується на регулювання окремого, кон- кретизованого випадку, тобто є конкретно-індивідуальним. Цим він відрізняється від нормативного акта, призначеного регулювати необ- межену кількість випадків, та який у зв’язку з цим стосується необме- женої кількості осіб.
Конкретно-індивідуальний характер адміністративного акта не озна- чає, що такий акт стосується винятково однієї особи. Він також може визначати права та обов’язки і групи осіб, проте необхідно, щоб ця група з високою часткою ймовірності могла бути індивідуалізованою
(визначеною) на момент видання такого акта.
Приклад
Рішення органу місцевого самоврядування про перенесення зупинки громадського транспорту. Коло потенційних адресатів такого акта може визначатися за територіальною ознакою. Тобто дія адміністративного акта поширюється на осіб, які проживають поблизу означеної зупинки.
Окремий вид адміністративних актів становлять так звані конкрет-
но-абстрактні адміністративні акти.
Приклад
Працівники міліції забороняють приватним особам заходити до будів- лі, яка знаходиться в аварійному стані.
264
У наведеному прикладі регулювання є абстрактним (оскільки на момент винесення заборони неможливо визначити коло потенцій- них осіб, яких стосуватиметься заборона) та одночасно конкретним
(оскільки йдеться про заборону входу до конкретної будівлі). У зв’яз- ку з цим виникає питання, який з критеріїв (конкретність адресату або конкретність предмету регулювання) слід брати до уваги під час визначення природи (індивідуальної чи нормативної) названого юри- дичного акта? Як вважають європейські автори
1
, до позиції яких варто дослухатись, у подібних випадках більш вірним буде звертати увагу на предмет регулювання адміністративного акта. Саме конкретність предмету є визначальною рисою адміністративного акта.
Характерною рисою адміністративного акта є обмеженість терміну його дії. Це пов’язано з тим, що адміністративний акт «втрачає» свою дію одразу після його застосування чи виконання. Однак у певних ви- падках обмеженість дії акта не дозволяє зробити однозначного вис- новку про його ненормативний (індивідуальний) характер.
Приклад
Напередодні Нового року сільський голова віддає розпорядження об- робити усі ялинки, які ростуть перед приватними помешканнями, білим розчином, для того, щоб запобігти їх викраденню. Таке розпорядження вважається нормативним чи адміністративним? Відповідь буде залежати від того, чи йдеться про разову акцію (у цьому випадку це – адміністра- тивний акт, оскільки власників ялинок можна ідентифікувати (визначи- ти) на момент видання акта) або про постійну діяльність, тобто яка буде повторюватися щорічно (у цьому випадку матиме місце норма права).
Адміністративний акт може бути виданий лише суб’єктом, наділеним адміністративними повноваженнями
2
. Такі повноваження насамперед мають суб’єкти публічної адміністрації. Проте, як зазначалося вище, адміністративні повноваження реалізуються також іншими суб’єктами публічної влади, наприклад Президентом України або Головою Верхов- ної Ради України.
Президент України приймає рішення про звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації. Голова Верховної Ради України приймає
1
Maurer Н. Allgemeines Verwaltungsrecht. Verlag C.H. Beck, München, 2009, s. 196, 197.
2
Тимощук В.П. Адміністративні акти: процедура прийняття та припинення дії: Мо- нографія. – К.: Конус-Ю, 2010. – С. 24.
265
рішення про призначення на посаду керівника апарату Верховної Ради
України. Зазначені рішення є адміністративними актами.
Принциповою особливістю адміністративного акта є спрямованість його дії, яка є завжди зовнішньоорієнтованою. Іншими словами, ад- міністративний акт не може стосуватися питань внутрішньоорганіза- ційного функціонування суб’єкта публічної адміністрації. З огляду на викладене необхідно відмежовувати адміністративний акт від служ-
бового розпорядження. Службове розпорядження видається керів- ником того або іншого органу державної влади або органу місцевого самоврядування з метою налагодження (організації) роботи підлеглих осіб (підрозділів). Воно, таким чином, завжди є внутрішньоорієнтова- ним, а відтак – не є адміністративним актом.
Службове розпорядження не може бути оскаржене до адміністра- тивного суду ані службовцем, якого воно стосується, ані приватною особою.
Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону України від 16 грудня 1993 р. «Про державну службу»
1
державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному за- конодавству, державний службовець зобов’язаний невідкладно в пись- мовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні – повідомити вищу за посадою особу.
Відповідно до ст.ст. 17, 104 КАС України зазначені юридичні спори не належать до компетенції адміністративного суду, оскільки службо- ве розпорядження не порушує права, свободи чи інтереси приватної особи. Проте у разі, якщо наслідком службового розпорядження стає адміністративний акт, який зачіпає права (свободи, інтереси) приватної особи, він відповідно може бути предметом оскарження до адміністра- тивного суду.
Разом з цим слід розрізняти рішення, наприклад, керівника органу виконавчої влади, прийняте щодо державного службовця: 1) як еле- менту системи органу виконавчої влади та як 2) самостійного суб’єкта правовідносин. У першому випадку йдеться, наприклад, про рішення, пов’язане зі зміною часу прийому громадян державним службовцем.
У другому – про звільнення державного службовця з посади. Перше
1
Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 490.
266
рішення є службовим розпорядженням, а друге – адміністративним актом, який, відповідно, може бути оскаржений державним службов- цем до адміністративного суду.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
10.3. Види адміністративних актів
Під категорію «адміністративний акт» підпадають різноманітні за- ходи суб’єктів публічної адміністрації, відтак, актуальним є виділення окремих видів адміністративних актів. Варто погодитися з думкою ні- мецьких дослідників про те, що класифікація адміністративних актів має орієнтуватися насамперед на потреби адміністративного судо- чинства. З огляду на це пропонується поділяти адміністративні акти на види
1
10.3.1. Наказові, правовстановлюючі та підтверджуючі
адміністративні акти
Поділ актів на наказові, правовстановлюючі та підтверджуючі зале- жить від змісту розпорядження, що в них міститься.
Наказові адміністративні акти містять наказ або заборону, вони приписують певний вид поведінки або зобов’язують утримуватися від певних дій (рішень).
Приклад
Наказ працівника ДАІ зупинити транспортний засіб; розпорядження про примусове знесення будівлі; розпорядження про зупинення функ- ціонування суб’єкта господарювання.
Правовстановлюючі адміністративні акти встановлюють, змінюють або припиняють конкретні правовідносини.
1
Maurer Н. Allgemeines Verwaltungsrecht. Verlag C.H. Beck, München, 2009, s. 216,
217–218.
267
Приклад
Надання громадянства; призначення особи на державну службу; на- дання особі права керувати транспортним засобом.
Підтверджуючі адміністративні акти підтверджують наявність у особи певного права або певної важливої з точки зору права власти- вості. Підтверджуючі адміністративні акти засвідчують те, що вже фак- тично існує, надаючи цьому явищу юридичної обов’язковості. На відмі- ну від правовстановлюючого акта, цей вид адміністративного акта не спрямований на зміну правового стану.
Приклад
Підтвердження громадянства дитини; підтвердження статусу особи, що постраждала унаслідок Чорнобильської катастрофи; підтверджен- ня права громадянина на отримання субсидії на оплату комунальних послуг.
10.3.2. Обтяжуючі та сприяючі адміністративні акти
Різниця між обтяжуючими та сприяючими адміністративними акта- ми полягає в особливостях їх впливу на приватних осіб.
Обтяжуючі адміністративні акти
обмежують права, свободи, закон- ні інтереси приватних осіб, покладають на них додаткові обтяження або обмеження.
Приклад
Усі заборони, накази суб’єкта публічної адміністрації; звільнення дер- жавного службовця з посади; рішення про відмову у наданні ліцензії.
Адміністративний акт може бути для особи одночасно і обтяжуючим,
і сприяючим, тобто містити у собі обмеження та надавати певні блага.
Приклад
Особа подала заяву на отримання субсидії у розмірі 300 грн. для оп- лати комунальних послуг, проте їй була надана субсидія (рішення про надання субсидії є сприяючим) у розмірі 200 грн. (розмір субсидії у роз- мірі 200 грн. є обтяжуючим).
Окремо слід зупинитися й на адміністративних актах, дія яких поши- рюється на третіх осіб. Такі акти зачіпають права, свободи або інтере- си не лише безпосереднього адресата, але і, так би мовити, сторонніх
268
осіб. Тож йдеться насамперед про сприяючий адміністративний акт, який несе у собі обтяження для третьої особи.
Приклад
Надання особі дозволу на будівництво торговельного центру, зведен- ня якого обмежуватиме права осіб, які проживають у сусідньому жит- ловому будинку.
Сприяючі адміністративні акти підтверджують наявність права, на- дають особі таке право чи матимуть для неї інші позитивні наслідки.
Приклад
Надання дозволу на придбання вогнепальної зброї; наказ про зараху- вання на державну службу; рішення про надання фінансової допомоги суб’єкту господарювання.
10.4. Юридичні передумови
адміністративних актів
публічної адміністрації
10.4.1. Основні критерії законності адміністративного акта
Адміністративний акт є законним за умови, що під час його прийнят- тя дотримані усі вимоги, визначені законодавством. Відповідно, адмі- ністративний акт є незаконним у разі, якщо його положення не узгод- жуються з положеннями відповідних нормативних актів, на реалізацію яких його спрямовано.
Разом з цим незаконність адміністративного акта може пов’язувати- ся не лише з невірним тлумаченням або застосуванням норм права, а й з неповним з’ясуванням (вивченням) фактів, які покладаються в ос- нову адміністративного акта.
Адміністративний акт відповідає положенням законодавства і є від- повідно законним у разі:
• якщо у цьому конкретному випадку рішення суб’єкта публічної ад- міністрації має бути оформлено у вигляді адміністративного акта;
• якщо під час його прийняття дотримано усіх вимог щодо компетен- ції, процедур видання адміністративного акта та його форми;
• якщо зміст адміністративного акта не суперечить чинним норма- тивним актам.
269
Моментом оцінки законності адміністративного акта є час його
видання. Подальша зміна обставин або норм права, покладених в основу адміністративного акта, не може вплинути на законність або незаконність прийнятого адміністративного акта. Це стосується насам- перед актів, які вичерпують свою дію одноразовим застосуванням (на- приклад, виплата одноразової допомоги).
У разі якщо йдеться про адміністративний акт, який діє протягом пев- ного часу (рішення про щомісячну виплату субсидії), зміна обставин або норм права, покладених в основу прийняття такого акта, має під- даватися додатковій оцінці. Подібну ситуацію слід розглядати з двох основних позицій. З формальної позиції адміністративний акт на мо- мент його видання був законний. Що ж до матеріально-правової сто- рони, то акт з огляду на зміну фактичних умов або відповідних норм права, покладених в його основу, стає незаконним. У зв’язку з цим виникає питання, а чи має бути первісно законний адміністративний акт змінений або скасований суб’єктом публічної адміністрації після виникнення названих вище обставин?
На зазначене питання, з огляду на відсутність в Україні Адміністратив- но-процедурного кодексу, відповісти доволі складно. У зв’язку з цим у подібних ситуаціях необхідно керуватися принципами адміністратив- ного права, зокрема принципом юридичної визначеності. Зазначе- ний принцип, як вже зазначалося вище, гарантує приватним особам, які вступають у правовідносини з публічною адміністрацію, передбачу- ваність дій та рішень представників влади. Завдяки цьому у приватних осіб виникає та формується відчуття юридичної впевненості, пов’язане зокрема з тим, що публічна адміністрація має дотримуватися узятих на себе зобов’язань.
Таким чином, первісно законний адміністративний акт, який було видано на користь приватної особи, не може бути автоматично скасо- ваний лише з огляду на зміну фактичних або юридичних підстав, яка настала після набрання ним чинності.
Скасування первісно законного адміністративного акта має здійсню- ватися у тому разі, якщо закон прямо зобов’язує суб’єкта публічної ад- міністрації на це, або цього вимагає захист публічних інтересів. У тому разі, коли скасування адміністративного акта віддається на розсуд суб’єкта публічної адміністрації, останній має зважати на необхідність охорони (забезпечення) інтересів приватної особи. У разі скасування адміністративного акта приватна особа має право звернутися до суду з вимогою про відшкодування завданих їй збитків.
270
1 2 3 4