Державне будівництво І місцеве самоврядування сторінка 7

87
Глава 4. Організація роботи Верховної Ради України
статус народного депутата України» від 18.03.08 № 144- ІV, розпоря-
джень Голови Верховної Ради України «Про затвердження Положення про секретаріат комітету Верховної Ради України» від 22.02.08 № 305,
«Про затвердження Положення про секретаріат депутатської фракції у Верховній Раді України» від 22.02.08 № 304, «Про порядок роботи
із зверненнями громадян у структурних підрозділах апарату Верховної
Ради України» від 09.01.07 № 11, «Про Положення про порядок робо- ти з документами у Верховній Раді України» від 25.05.06 № 448 (зі змінами), «Про затвердження Положення про порядок роботи у Верхов- ній Раді України із проектами законів, постанов, інших актів Верхов- ної Ради України» від 22.05.06 № 428, «Про затвердження Порядку проведення щорічної оцінки виконання державними службовцями
Апарату Верховної Ради України покладених на них обов’язків та за- вдань» від 26.12.05 № 1726, «Про затвердження Положення про Інсти- тут законодавства Верховної Ради України» від 04.08.03 № 770, «Про затвердження Положення про Апарат Верховної Ради України» від
31.05.00 № 459 (зі змінами) та ін.
Територіальною основою діяльності парламенту виступає вся державна територія, межі якої визначаються державним кордоном
України.
Матеріальну основу діяльності законодавчого органу становить майно, що перебуває у державній власності та забезпечує діяльність парламенту (адміністративні будинки, житловий фонд, санаторно- курортний комплекс, меблі, оргтехніка, фонди парламентської бібліо- теки, автотранспорт, засоби зв’язку тощо). Згідно із Законом «Про правовий режим майна, що забезпечує діяльність Верховної Ради
України» від 13.12.96 № 594/96-ВР управління державним майном, що перебуває на балансі або у віданні Верховної Ради та забезпечує її ді- яльність (цілісні майнові комплекси підприємств і організацій, їх структурні підрозділи, споруди тощо), здійснюється органами і в по- рядку, визначеному парламентом. Зокрема, відповідно до Постанови
Верховної Ради України «Про деякі питання управління державним майном, що передане Верховною Радою України в Управління Дер- жавного управління справами» від 22.02.07 № 680-V, частина адміні- стративних та жилих будинків, дошкільні заклади освіти та інші об’єкти матеріальної основи парламенту були передані в управління
Кабінету Міністрів України. Крім того, слід враховувати й положення
Указів Президента «Про Державне управління справами» від 23.02.00

88
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
№ 278/2000 (зі змінами), «Про Положення про Державне управління справами» від 17.12.02 № 1180/2002 (зі змінами), «Питання Держав- ного управління справами» від 21.03.00 № 474/2000 (зі змінами), згід- но з якими матеріально-технічне, соціально-побутове, транспортне забезпечення діяльності парламенту здійснюється Державним управ- лінням справами в межах наданих йому бюджетних призначень, перед- бачених законом про Державний бюджет.
Фінансовою основою діяльності парламенту виступають виключно кошти Державного бюджету України. Головним розпорядником бю- джетних асигнувань у даному випадку виступає Апарат Верховної
Ради України. У Державному бюджеті України на 2011 р. на фінансове забезпечення діяльності законодавчого органу було виділено 849 550 тис. грн; з них: 504 170,6 тис. грн — на здійснення законотворчої ді- яльності, 180 957,0 тис. грн — на організаційне, інформаційно- аналітичне та матеріально-технічне забезпечення, 9 524,6 тис. грн — на візити народних депутатів України за кордон, 120 707,8 тис. грн — на обслуговування діяльності Верховної Ради України
1
Розробку проекту кошторису витрат Верховної Ради України, по- годження його з Міністерством фінансів і подання його на розгляд парламенту забезпечує Голова Верховної Ради України. Він же розпо- ряджається коштами, виділеними згідно із затвердженим бюджетом і кошторисом витрат.
§ 2. Організаційна будова та функції
Верховної Ради України
Верховна Рада України є однопалатним парламентом, що склада-
ється з 450 народних депутатів. Згідно зі ст. 82 Конституції України вона є повноважною за умови обрання не менш як 2/3 від її конститу- ційного складу. Основними структурними елементами Українського парламенту є:
1. Керівництво Верховної Ради України (Голова Верховної Ради
України, його Перший заступник і заступник) — посадові особи, що організовують роботу парламенту, координують роботу його структур- них підрозділів, здійснюють представницькі функції.
1
Додаток № 3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік» від
23 грудня 2010 р. № 2857-VI // Відом. Верхов. Ради України. – 2011. – № 7. – Ст. 52.

89
Глава 4. Організація роботи Верховної Ради України
2. Депутатські об’єднання — фракції, що формуються на партійній основі народними депутатами, обраними за списком політичних партій
(виборчих блоків політичних партій), які за результатами виборів отримали депутатські мандати. За результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій у Верховні Раді формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу українського парламенту.
Позафракційні народні депутати можуть об’єднуватися у депутат- ську групу народних депутатів. Народний депутат може входити до складу лише однієї депутатської групи. Голова Верховної Ради Украї- ни, Перший заступник та заступник Голови Верховної Ради України не входять до складу депутатської групи.
3. Погоджувальна рада депутатських фракцій (депутатських груп) — консультативно-дорадчий орган парламенту, що створюється для попередньої підготовки і розгляду організаційних питань роботи
Верховної Ради України.
4. Комітети Верховної Ради України — виборні, колегіальні, по- стійно діючі органи парламенту, які утворюються з числа народних депутатів для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень парламенту, виконання контрольних функцій.
5. Тимчасові (спеціальні та слідчі) комісії Верховної Ради Украї- ни — допоміжні органи парламенту, що складаються з народних депу- татів і створюються «ad hoc», з конкретного питання, на визначений строк. При цьому тимчасові спеціальні комісії можуть утворюватися як для підготовки і попереднього розгляду відповідних питань, так і для підготовки й доопрацювання проектів актів Верховної Ради Укра-
їни. Тимчасові слідчі комісії формуються для проведення розслідуван- ня з питань, що становлять суспільний інтерес.
6. Апарат Верховної Ради України — орган, що складається з державних службовців (посадових і службових осіб) та технічного персоналу і здійснює правове, наукове, організаційне, документальне,
інформаційне, кадрове, фінансово-господарське, соціально-побутове, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності парламенту, народних депутатів України.
Крім того, до парламенту функціонально примикає Уповноважений
Верховної Ради України з прав людини. Інститут законодавства і Пар- ламентське видавництво взаємодіють з Верховною Радою на госпроз- рахункових засадах.

90
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
Верховна Рада України у властивих їй формах бере участь у здій- сненні багатьох функцій держави, як об’єктних, зумовлених змістом діяльності держави, так і інших, зокрема інструментальних (техноло- гічних). Головними функціями Верховної Ради України є: представ- ницька, законодавча, установча, функція парламентського контролю.
Вони є традиційними для сучасної практики парламентаризму
1
. До функцій парламенту часто зараховують також соціально-економічну, фінансово-бюджетну, зовнішньополітичну, однак для Верховної Ради
України вони є похідними від головних.
Представницька функція Верховної Ради України чітко сформу- льована в Декларації про державний суверенітет України, де проголо- шується, що тільки вона може виступати від імені всього Українсько- го народу. У чинній Конституції представницька функція парламенту закріплена опосередковано: шляхом декларування, що Основний Закон прийнятий Верховною Радою України від імені Українського народу
(Преамбула), а також через вказівку на представницький характер мандату народних депутатів України.
Пріоритетною функцією Верховної Ради України є законодавча,
яка полягає у прийнятті законів, внесенні до них змін, визнанні їх та- кими, що втратили юридичну силу, скасуванні або призупиненні їх дії.
Складовою частиною цієї функції є законопроектна робота, а також проведення відповідних наукових досліджень, зокрема, з проблем ефективності і розвитку законодавства, наукової експертизи законо- проектів тощо.
Іншою, не менш важливою функцією Верховної Ради України є
установча. Значне місце в діяльності парламенту займає участь у формуванні органів виконавчої і судової влади, а також формування власних, парламентських структур; призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення з посад осіб інших органів державної влади та державних організацій, спри- яння формуванню органів місцевого самоврядування; вирішення пи- тань, що стосуються територіального устрою, затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Служби безпеки України,
Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів Укра-
їни військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ
України тощо.
1
Див.: Журавський, В. С. Становлення і розвиток українського парламентаризму
(теоретичні та організаційно-правові проблеми) [Текст] : монографія / В. С. Журав- ський. – К. : Парламент. вид-во, 2002. – С. 223.

91
Глава 4. Організація роботи Верховної Ради України
Істотне місце в діяльності Верховної Ради України посідає парла-
ментський контроль
1
, основними напрямами якого є: контроль за ді- яльністю Кабінету Міністрів України; парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина та
їх захист; бюджетно-фінансовий контроль; парламентський контроль за діяльністю СБУ та органів прокуратури; здійснення парламентсько- го контролю з окремих питань безпосередньо або через тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії.
Про нарощування уваги парламенту до контрольної функції гово- рить рівень організації та проведення години уряду, парламентських слухань з найактуальніших питань соціально-економічного розвитку держави й захисту конституційних прав і свобод громадян. Поряд із зазначеними функціями, Верховна Рада України, як і парламенти ба- гатьох країн, здійснює об’єктні функції, тобто ті, що опосередковують зміст діяльності держави в цілому. Зокрема, вона здійснює серед вну- трішніх функцій: політичну, економічну, фінансово-бюджетну, соці- альну, культурну та екологічну функції, а серед зовнішніх — оборонну, зовнішньополітичну, зовнішньоекономічну тощо.
Про політичну функцію парламенту свідчать, зокрема, такі його конституційні повноваження: 1) визначення засад внутрішньої і зо- внішньої політики; 2) заслуховування щорічних та позачергових по- слань Президента про внутрішнє й зовнішнє становище України;
3) розгляд і прийняття рішення щодо схвалення програми діяльності
Кабінету Міністрів тощо.
Про наявність у Верховної Ради економічної, соціальної, культурної
та інших відповідних внутрішніх функцій свідчать такі повноваження:
1) затвердження загальнодержавних програм економічного, науково- технічного, соціального, національно-культурного розвитку і довкілля;
2) затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності; 3) прийняття відповідних законів, зокрема, про правовий режим власності; правові засади й гарантії підприємни- цтва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання; з основ соціального захисту, про форми й види пенсійного забезпечен- ня; засади регулювання праці й зайнятості, шлюбу, сім’ї, виховання, освіти, культури і охорони здоров’я, екологічної безпеки.
1
Барабаш, Ю. Г. Контрольна функція вищого представницького органу України
[Текст] / Ю. Г. Барабаш // Вісн. прокуратури. – 2003. – № 3. – С. 39-43.

92
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
Верховна Рада України здійснює йбюджетно-фінансову функцію, яка полягає у затвердженні законом Державного бюджету, внесенні до нього змін, здійсненні контролю за його виконанням та прийнятті рі- шення щодо звіту про його виконання, встановленні грошової одини- ці України.
Про зовнішні функції свідчать такі повноваження, як законодавче визначення засад зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів
України та їх денонсацію; схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, направлення підрозділів Збройних Сил
України до іншої держави чи про допуск підрозділів Збройних Сил
інших держав на територію України тощо.
§ 3. Форми роботи Верховної Ради
України
Форми роботи Верховної Ради України об’єктивно обумовлені необхідністю забезпечення ефективної діяльності найбільшого за пер- сональним складом колегіального органу державної влади, поєднання спільної роботи депутатського корпусу з індивідуальною роботою депутатів у парламенті та виборчому окрузі, попередньої підготовки питань і спільного прийняття остаточних рішень.
Виходячи з функціонального призначення парламенту, основною правовою формою його роботи є нормотворчаформа. Нормативними
є всі закони України, а також деякі постанови Верховної Ради Укра-
їни (наприклад, постанови «Про структуру апарату Верховної Ради
України» від 20.04.00 р. №1678-ІІІ, «Про участь постійного пред- ставника Верховної Ради України у конституційному провадженні» від 20.05.99 № 691-XIV та ін). У рамках нормотворчої форми виріз- няються законопроектне та ординарне провадження, результатами яких виступають підготовлені законопроекти чи акти нормативного характеру.
Установча форма діяльності парламенту складається з низки проваджень, спрямованих на внесення змін до структури державно- го механізму, власної структури парламенту, а також кадрових змін.
Зокрема, можна виділити провадження щодо обрання Голови Верхо- вної Ради України, його заступників, щодо формування комітетів;

93
Глава 4. Організація роботи Верховної Ради України
щодо обрання суддів; призначення третини складу Конституційного
Суду, половини складу Національної ради України з питань телеба- чення і радіомовлення, Голови та інших членів Рахункової палати; щодо призначення за поданням Президента Прем’єр-міністра Укра-
їни, Міністра оборони, Міністра закордонних справ, Голови Служби безпеки України, голови Національного банку України, членів Цен- тральної виборчої комісії; щодо надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України; щодо призначення за поданням Прем’єр-міністра
України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимо- нопольного комітету України, Голови Фонду державного майна
України та ін. Кожне з цих установчих проваджень проходить певні процесуальні стадії і, як правило, завершується прийняттям поста- нови Верховної Ради України.
Контрольнаформа діяльності залежить від предмета (об’єкта) контролю. Контрольні провадження можуть бути щодо імпічменту
Президенту України, щодо резолюції недовіри Кабінету Міністрів
України, щодо спостереження за конституційністю та законністю актів органів державної влади та ін. Вони можуть завершуватися внесенням конституційного подання до Конституційного Суду Укра-
їни, постановою Верховної Ради України або заявою (яка є актом політико-правового, декларативного характеру). Актами індивідуаль- ної контрольної діяльності парламентарів є депутатські звернення й запити.
Правозастосовнаформа діяльності не належить до числа основних правових форм роботи парламенту, але має істотне значення з точки зору забезпечення національної безпеки й оборони України, гаранту- вання основних прав та свобод людини і громадянина.
Інтерпретаційнаформа діяльності парламенту на сьогодні обме- жена тлумаченням постанов Верховної Ради України, оскільки офіцій- не тлумачення Конституції та законів України є прерогативою Консти- туційного Суду України.
Кожна з правових форм діяльності Верховної Ради України здій- снюється у відповідних організаційних рамках, які надають процесу вироблення й прийняття владних рішень логічно завершеного, струн- кого, внутрішньо узгодженого вигляду. У межах організаційних форм забезпечується поєднання і розподіл праці народних депутатів, спів-

94
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
робітників апарату щодо реалізації функцій і компетенції Верховної
Ради України як єдиного органу законодавчої влади.
Згідно зі ст. 82 Конституції України Верховна Рада України працює сесійно. Сесія є основною, універсальною організаційною формою роботи парламенту, доцільність якої доведена світовою практикою парламентаризму. Вона дозволяє органічно поєднати персональну роботу депутатів з колективною роботою найвищого представницько- го органу. У резолютивній частині Рішення Конституційного Суду
України від 17.10.02 р. № 17-рп /2002 (по справі щодо повноважності
Верховної Ради України) визначено, що положення ч. 1 ст. 82 Консти- туції України, за яким «Верховна Рада України працює сесійно», необ- хідно розуміти так, що вона працює не безперервно, а під час певних періодів — сесій, на які збирається у конституційно визначені строки, як правило, двічі на рік
1
. Саме під час сесій проводяться пленарні за- сідання парламенту та його органів.
У роботі парламенту застосовуються й такі організаційні форми, як індивідуальна робота його керівництва і народних депутатів, засі- дання депутатських фракцій, комітетів і тимчасових комісій, Погоджу- вальної ради депутатських фракцій, парламентські та комітетські слухання тощо. Допоміжний характер мають такі форми, як індивіду- альний прийом громадян, робота зі зверненнями громадян, офіційні візити парламентських делегацій, зустрічі керівництва Верховної Ради
України з керівниками інших органів державної влади, брифінги і прес-конференції для журналістів, «гарячі лінії» за участю керівників парламенту та лідерів депутатських фракцій.
Верховна Рада України постійно поглиблює міжпарламентські зв’язки, застосовуючи при цьому як традиційні форми — візити пар- ламентських делегацій, зустрічі керівників парламентів, лідерів пар- ламентських фракцій, так і нові — участь у роботі міжпарламентських асамблей, комітетів, комісій.
Матеріально-технічні форми діяльності парламенту здійснюють- ся підрозділами апарату Верховної Ради України. Зокрема, фінансово- господарське, матеріально-технічне, соціально-побутове забезпечення діяльності парламенту і народних депутатів здійснює Управління справами Верховної Ради України, комп’ютерне забезпечення роботи покладено на Управління комп’ютеризованих систем, а транспортне — на автобазу, що перебуває у віданні Управління справами.
1
Офіц. вісн. України. – 2002. — № 44. – Ст. 2045.