Форми парламентського контролю за діяльністю уряду

Форми парламентського контролю за діяльністю уряду

Парламент - вищий колегіальний орган державної влади, що складається, переважним чином, з широкого кола обраних народом осіб, що володіє в силу цього властивістю народного представництва - вираження волі народу відповідної країни - і виконує випливають з його представницької природи соціальні функції.

Термін походить від французького слова "парле" ("говорити"). Парламенти почали набувати нинішні властивості і ознаки в кінці XVIII століття, хоча деякими рисами, які є в парламентів, володіли представницькі установи пізнього середньовіччя.

З представницької природи випливає така функція парламенту як законодательствованія. Саме здатність парламенту відображати волю народу найбільш адекватно дозволяє надавати законам статус актів вищої юридичної сили, регулювати цими актами найважливіші суспільні відносини.

Функцією парламенту є, як правило, і формування та підтримку системи стримувань і противаг, участь в якості одного з основних суб'єктів, у поділі влади на законодавчу, виконавчу і судову. З цією функцією пов'язана наявність у парламенту, крім суто законодавчих, інших повноважень у сфері відносин з органами різних гілок влади. Це повноваження у сфері контролю, у сфері призначення посадових осіб (в позапарламентські органи) і ряд інших. У тих же країнах, де поділ влади не передбачається, парламенти по своїм владним можливостям зазвичай мають або пріоритет перед іншими вищими органами (наприклад, у Швеції) або навпаки, займають залежне від виконавчої влади положення (наприклад, в більшості монархій Близького Сходу).

Функції законодавчої влади здійснюють вищі представницькі органи держави. Законодавчий орган займає чільне місце в механізмі держави, оскільки відповідно до принципу поділу влади законодавча влада є найбільш важливою. Вона встановлює загальнообов'язкові вимоги, які виконавча влада повинна проводити в життя і які служать законодавчою основою для діяльності судової влади.

При демократичному державному ладі вищою і представницьким законодавчим органом є парламент. Він представляє суверенітет народу, і тільки він один правомочний виражати волю народу у формі закону. "Парламент" - це общеродових термін. В Англії, Індії, Канаді, Фінляндії, Японії та ряді інших країн законодавчий орган безпосередньо іменується парламентом. В інших країнах цей державний орган називається інакше (наприклад: Сейм - у Польщі, Фолькетинг - у Данії, Альтинг - в Ісландії, Конгрес - в США).

Уперше парламент в Росії був заснований підписаним царем Миколою II Маніфестом від 17 жовтня 1905 р. Він передбачав установа Державної Думи в Росії. Першим законом, який вона прийняла, було рішення про відмову від смертної кари в країні.

Крім введення парламентаризму в Росії даним Маніфестом для спокою країни гарантувалися: недоторканність особи, свобода слова, совісті, зборів, союзів; декларувалося створення народного представництва у Державній Думі. Одночасно Маніфест підкреслював необхідність наведення в країні порядку. Він закликав приймати найсуворіші заходи проти тих, хто сіє смуту, влаштовує безчинства, творить насильство.

Вибори були багатоступеневими, але не зовсім загальними. У них не могли брати участь студенти, жінки та малозабезпечені люди, які не мають власності. Зокрема, великий реформатор Сперанський вважав, що якщо людина не має власності, він не може бути відповідальний і за долю держави. Депутати не володіли депутатською недоторканністю. Наприклад, у Державній Думі четвертого скликання за виступ проти лінії уряду депутати-більшовики були арештовані, а потім заслано на заслання.

У сучасних державах практично у всіх парламентах працюють жінки. Як випливає з наведеної нижче таблиці, у ряді парламенту в їх частка досить значна. Росія до їх числа не відноситься.

Парламенти можуть мати двопалатну і однопалатну структуру. У федеративних державах парламенти складаються з двох палат - нижньої і верхньої, які в принципі мають однакові законодавчими повноваженнями (в США - це Палата представників і Сенат, в Австрії - Союзна рада та Національна рада, в Індії - Народна палата і Рада штатів). У Федеративній Республіці Німеччини законодавчі повноваження здійснює нижня палата - Бундестаг, а Бундесрат, що здійснює представництво земель, може лише загальмувати прийняття того чи іншого закону, опротестувавши законопроект у Федеральному конституційному суді.

Чисельність парламентів у різних країнах неоднакова. Федеральне Збори Росії складається з 450 депутатів Державної Думи та 176 членів Ради Федерації (по 2 представники від кожного з 88 суб'єктів Російської Федерації). У Польщі - 460 депутатів. В Італії в нижній палаті парламенту 630 осіб, а у верхній - 315. Наприклад, на парламентських виборах в квітні 2006 р. виборчим правом володіло близько 47 мільйонів італійців. За ухилення від участі у виборах без поважної причини держава передбачила можливість застосування штрафних санкцій. У більшості країн (у тому числі і в Росії) участь громадян у виборах є добровільною.

Двопалатна парламентська система має місце і в деяких унітарних державах. Це значною мірою зумовлено прагненням до більш стійкого рівноваги сил між виконавчою і законодавчою владою, при якому нічим не обмежена влада однієї палати стримується створенням другої палати, що формується на іншій основі (наприклад, Палата громад і Палата лордів в Англії).

Однопалатні парламенти існують головним чином у країнах з більш-менш однорідним національним складом населення або невеликих за територіальним розмірами (Угорщина, Данія, Польща, Фінляндія).

При парламентах утворюються і діють різні комітети і комісії (постійні і тимчасові), які покликані забезпечувати більш ефективну діяльність законодавчого органу. Вони ведуть роботу з конкретних питань, що входять до компетенції парламенту: бюджетно-фінансову діяльність, міжнародні справи, охорона здоров'я, відають питаннями соціальної політики, боротьби зі злочинністю, оборони країни та іншими.

Широке поширення в законодавчих органах влади суб'єктів Російської Федерації (близько 60) набула практика створення молодіжних палат (молодіжних дум) в якості дорадчого і консультативного органу для формування політичної культури у молоді, відстоювання своїх інтересів (експертиза законопроектів) і придбання навичок роботи в органах державної влади .

Поряд з безпосереднім законотворчістю парламент має верховними фінансовими повноваженнями, здійснює контроль над виконавчою владою, а також вирішує інші важливі питання державного життя суспільства.

Кожен народний обранець, як правило, недорого обходиться виборцям платникам податків. Наприклад, у Великобританії ця сума становить близько трьох фунтів стерлінгів на рік (вартість двох англійських недільних газет). У той же час річний оклад депутата англійського парламенту становить 57 тис. фунтів стерлінгів. Понад зарплати на покриття службових витрат він може витратити до 120 тис. фунтів. Для порівняння: річна зарплата медсестер в залежності від стажу і класності коливається від 17 до 35 тис. фунтів; поліцейського - від 18 до 39 тис.; викладачів середньої школи - від 18 до 27 тис.; лікаря - консультанта - від 67 до 90 тис .; міністрів - 129 тис. 862 фунта; прем'єр-міністра - 178 тис. 922 фунта.

Несумісність посад. Під несумісністю посад розуміється правило, забороняє члену парламенту протягом терміну його повноважень займати інші державні чи громадські посади. Мета цього правила - не допустити, щоб парламентарії могли потрапити в залежність від будь-яких державних органів влади чи інтересів приватних осіб.

Важливим чинником у діяльності багатьох парламентів є опозиція, яка включає депутатів парламентської меншості, які розходяться з певних питань з політикою парламентської більшості й уряду.

Фінансові повноваження парламенту. Вирішення фінансових питань, перш за все розгляд проекту державного бюджету, становить особливу парламентську прерогативу. Стверджуючи державний бюджет, парламент порівнює загальну суму витрат із загальною сумою доходів, класифікує витрати за статтями, визначає їх важливість для економіки та інших сфер суспільного життя і, таким чином, робить досить ефективним парламентський контроль за витрачанням фінансових коштів держави.

Контроль ва функція парламенту за значимістю слід за законодавчої. Контроль парламенту в демократичних країнах поширюється тільки на виконавчу владу і юридичні особи (на останні у зв'язку з використанням пільг і державних коштів), у той час як правова доктрина соціалістичних країн не виключає контролю й над судовою владою, хоча і не у відношенні рішень по конкретних справах.

Форми прояву контрольних повноважень

Питання - це вимога парламентарія про інформацію з будь-якої проблеми, звернене до уряду в цілому або члену виконавчого органу. Питання можуть бути усними або письмовими. Зазвичай на засіданнях палат виділяється час для відповідей на запитання. На письмові запитання відповіді можуть бути як письмовими так і усними. Завжди встановлюється термін для відповіді на питання: від обов'язку відповісти на "термінові питання" протягом дня (Великобританія) до місяця (Франція). Парламент здійснює контроль над органами виконавчої влади найрізноманітнішими методами.

Запит - це звернення, як правило, палати або групи парламентаріїв до виконавчої влади (уряду) в цілому. Його основна відмінність від питання, по-перше, в тому, що він сам по собі може містити будь-яку оцінку дій уряду. По-третє, відповідь на нього, як правило, письмовий. По-четверте, як за запитом, так і з відповіді на нього можуть розвернутися дебати. За їх результатами можливе голосування з питання про довіру до уряду або одному з членів (запит з можливістю такого наслідки іменують нерідко інтерпеляції). Запити особливо розвинені в парламентарних республіках і в парламентарних монархіях.

Звіти органів і посадових осіб виконавчої влади. Ці повноваження властиві майже всім парламентам, але не завжди реалізуються на практиці (наприклад, в КНР підзвітність передбачається, але реально не здійснюється). Звітні процедури складаються в доповіді парламенту про ефективність роботи виконавчої влади. Наприклад, згідно з Конституцією Японії, Прем'єр-міністр доповідає Парламенту про загальний стан державних справ і зовнішніх зносин. Звіти бувають черговими - вживаються, як правило, раз на рік, так і позачерговими, представленими на вимогу парламенту (наприклад, право вимагати такого звіту є у палат Генеральних кортесів у Іспанії).

Повноваження з контролю за делегованим законодавством. В основному полягають у розгляді парламентом прийнятих в порядку делегованого законодавства актів для вирішення їхньої подальшої долі. У законодавця є право скасування акту виконавчої влади, прийнятого у порядку делегованого законодавства.

Парламентські розслідування. Розслідування проводять або постійні комітети (комісії) за дорученням парламенту або за своєю ініціативою, або - спеціально створювані наслідкові (контрольні) комітети (комісії). Перший варіант переважає, наприклад, в США, другий, наприклад, у ФРН, Франції. При створенні тимчасових слідчих комісій конституційне законодавство вимагає вказувати сферу діяльності кожної з них. Предметом розслідування може бути, в основному, діяльність органів влади і підприємств державної власності. Однак, в принципі, предметом розслідування може стати і діяльність інших осіб.

У ході розслідування комісії наділяються, в багатьох країнах, такими ж правами, як і правоохоронні органи (наприклад, ФРН, Італія). До збирання доказів застосовуються приписи про кримінальний процес. Комісії звичайно можуть витребувати необхідні документи та матеріали, можуть викликати для допиту в якості свідків будь-яка особа (наприклад у США). Правоохоронні органи зобов'язані надавати їм допомогу. Комітети (комісії) остаточних рішень не приймають, виносячи пропозиції на засідання парламенту.

Висловлення недовіри (резолюція осуду) або відмову в довірі уряду. Це вища форма і, в той же час, результат парламентського контролю, наслідок негативних обставин, виявлених в ході здійснення інших контрольних повноважень (не обов'язково правопорушень, частіше це просто неефективність, на думку контролюючого , діяльності органу виконавчої влади). Фактично, це міра політичної відповідальності.

Така відповідальність уряду може бути тільки колективною (солідарної), тобто поширюватиметься на весь склад уряду (наприклад, у Франції, Японії, Іспанії), або - в деяких країнах - і індивідуальної, тобто допускається можливість її застосування до окремих членів уряду (наприклад, в Італії).

Відмінності між вираженням недовіри (резолюцією осуду) і відмовою у довірі полягає в наступному.

Резолюція осуду (недовіру) ініціюється самим парламентом (палатою). Для прийняття, як правило, потрібна абсолютна більшість голосів. У ФРН, наприклад, передбачається можливість конструктивного вотуму недовіри: він полягає в тому, що Бундестаг не просто висловлює недовіру діючому главі уряду, а й визначає нового канцлера. Питання про довіру (в якому може бути відмовлено) ставиться перед парламентом (палатою) урядом, але його постановка звичайно пов'язана з певною ситуацією (наприклад, парламент не приймає урядовий законопроект, програму, заяву). Іноді така прив'язка чітко зафіксована в конституції (наприклад, у Румунії). Справа в тому, що в абсолютній більшості країн відмову в довірі, так само як і вираз недовіри може спричинити розпуск парламенту (палати), що дозволяє уряду, отримавши довіру, під загрозою розпуску парламенту (палати), досягати потрібного результату.

У деяких країнах уряд відповідальний перед обома палатами (наприклад, Італія), а в деяких - тільки перед нижньою (наприклад, Великобританія, Франція).

Контроль в ході формування уряду. У парламентарних і в більшості змішаних республік уряд при призначенні має користуватися довірою парламенту. У деяких країнах главу уряду формально призначає глава держави самостійно, але при цьому він пов'язаний волею парламенту, тому що інакше уряд не користуватиметься довірою. Наприклад, в Італії Уряд повинен отримати довіру обох палат Парламенту. У Франції довіру Уряду потрібно тільки від нижньої палати Парламенту - Національних зборів. Є й інший варіант - парламент сам визначає главу уряду, а призначає його - глава держави (наприклад, ФРН, Японія). Є приклади, коли глава держави взагалі не бере участі у призначенні прем'єр-міністра: голова парламенту оголошує про призначення глави уряду за підсумками голосування в парламенті (так відбувається в Швеції).

Діяльність державних інститутів, створюваних при парламентах (рахункових палат, уповноважених з прав людини та інших організацій і посадових осіб з іншими назвами, але подібними повноваженнями).

Повноваження щодо призначення на державні посади. Це значуще повноваження парламенту, фактично, нерідко є формою попереднього контролю та призначати особами.

Перелік призначаються (обираються) парламентом або за його участю посадових осіб залежить від законодавства конкретної країни. У багатьох парламентарних республіках парламентом або більш широкою виборчою колегією з його участю обирається глава держави. Такий контроль у повному обсязі здійснюється в парламентарних республіках. При президентському правлінні, де вибори глави держави проводяться на основі загального виборчого права, в тому числі колегією виборців, участь парламенту у формуванні глави вищої виконавчої влади номінально. Наприклад, Конгрес США займається лише підрахунком голосів виборців під час виборів президента. Тільки в тому випадку, якщо один з кандидатів не збере абсолютної більшості голосів, Палата представників обирає президента, а Сенат - віце-президента. У Франції у виборах кандидата на пост глави держави беруть участь члени парламенту, більш того, кожен депутат повинен заручитися підтримкою не менше 100 осіб, в числі яких повинні бути члени парламенту, члени Економічної і соціальної ради, генеральні радники або виборні мери. У соціалістичних республіках вищий представницький орган також обирає главу держави (одноосібно або колегіально).

У залежності від форми державного правління парламент у тій чи іншій мірі бере участь у процедурі призначення глави уряду і кабінету і, таким чином, впливає на структуру, персональний склад і характер діяльності уряду. У ряді країн глави уряду і члени кабінету міністрів призначаються парламентом і відповідальні перед ним. Це характерно для тих держав, де діє метод прямих виборів виконавчих органів державної влади. При такій виборчій системі парламент абсолютною більшістю палат (палати) обирає главу уряду, який потім подає для затвердження до парламенту кандидатів у члени уряду.

У деяких країнах згідно з конституцією парламент висловлює свою точку зору на кандидатуру голови уряду до формального акта його призначення. Так, в Японії парламент призначає прем'єр-міністра з числа своїх членів, після чого імператор повинен затвердити його призначення. Прем'єр-міністр висувається резолюцією кожної з палат парламенту. Однак якщо Палата представників і Палата радників не можуть досягти угоди стосовно кандидата, то після закінчення 10 днів рішення Палати представників стає рішенням всього парламенту. Прем'єр-міністр призначає державних міністрів, які утворюють Кабінет. Відповідно до Конституції Японії більшість членів Кабінету повинні бути обрані з членів парламенту.

Парламент бере участь і у формуванні уряду. Це характерно для парламентарних і змішаних республік, парламентарних монархій, але може мати місце і в президентських республіках (наприклад, в США частина посадових осіб адміністрації Президента призначається зі схвалення Сенату). Нерідко парламенти наділяються і повноваженнями щодо формування судової влади - в основному, органів конституційного правосуддя, але іноді й інших органів судової влади.

У ряді країн парламенти беруть участь у призначенні інших посадових осіб і у формуванні інших органів. Наприклад, в США посли та інші дипломатичні, а також консульські представники призначаються Президентом "за порадою і за згодою" Сенату.

Можливі такі варіанти підстав класифікації повноважень за призначенням: 1) за ступенем самостійності волі парламенту: а) обрання або призначення повністю знаходиться на розсуді Парламенту (наприклад, Всекитайські збори народних представників формально самостійно призначає Голову КНР; насправді це призначення, як і інші призначення на вищі державні пости, відбувається в КНР за рішенням вищого партійного керівництва країни), б) обрання, призначення або затвердження за поданням інших органів чи посадових осіб (наприклад, Сенат Конгресу США затверджує кандидатури ряду посадових осіб адміністрації, які вносить Президент), в) призначення або висування кандидатури з наступним затвердженням іншими органами чи посадовими особами (наприклад, частина суддів Конституційного суду Австрії пропонується палатами парламенту і призначається Федеральним президентом).

2) По можливості парламенту визначає керівника органу: а) формування органу без визначення його керівників (так, наприклад, австрійський Національна рада - нижня палата парламенту - обирає Колегію народної правозахисту), б) формування органу з обранням або призначенням керівників (наприклад, Бундестаг і Бундесрат ФРН формують Федеральний конституційний суд і визначають по черзі, його Голови), в) призначається тільки керівник органу (наприклад, в Болгарії Парламент затверджує голови Уряду, а не інших його членів).

3) За ступенем впливу парламентських призначень на весь склад формується органу. У даному випадку мова йде про те, формується чи парламентом частина органу (наприклад, з 9 членів Конституційної ради Франції по троє призначаються палатами Парламенту) або весь орган (наприклад, Конституційний Суд Хорватії).

4) За часткою, яку складають голоси парламентаріїв при формуванні будь-якого органу: чи має місце обрання самим парламентом (палатою) (100% участь парламентаріїв) або участь палати у складі більш широких тимчасових органів, що здійснюють призначення (наприклад, Бундестаг ФРН входить до склад Федеральних зборів, яке обирає Федерального президента).

Повноваження парламенту, його статус, інші характеристики можуть відрізнятися в різних країнах світу в залежності від форми правління, від традицій і особливостей цієї країни. При цьому дуже складно зараз знайти країну, навіть недемократичну, де вищого представницького органу не було б у принципі.

Література

1. Васильєва О. Улюблені жінки виборця / / Коммерсант. 2006. 1 лютого.

2. Конституційне (державне) право зарубіжних країн: Підручник / За ред. Д.ю.н. А.С. Автономова - М.: Юриспруденція, 2001.

3. Матузов Н.І., Малько А.В. Теорія держави і права: Підручник. МАУП, 2004.

4. Мелехін А.В. Теорія держави і права: Підручник. Маркет ДС, 2007.