Республіка як форма правління виникла тільки в кінці XVIII ст. (Лат. respublika - «справа згоди народу»). Республікою називалося будь-яка держава, що будує свою діяльність на основі права, на правових засадах. Республіканська форма правління передбачала здійснення управління державою на основі принципу поділу влади, що, на думку авторів цієї ідеї, повинне було забезпечити якість прийнятих законів та їх виконання, а контроль виконання цих законів було покладено на судову владу. У країнах з розвиненою економікою і високим рівнем політико-правової культури ідея поділу влади функціонує успішно, забезпечуючи стабільність і процвітання суспільства.
Республіки поділяються на президентські і парламентські. Для президентської республіки характерно те, що президент, будучи главою держави, по-перше, очолює виконавчу владу, призначає та звільняє з посади членів уряду, по-друге, уряд несе політичну відповідальність перед президентом, по-третє, тут у класичному варіанті діє принцип поділу влади (наприклад, в США, Аргентині, Бразилії).
У президентських республіках глава держави - президент обирається на певний термін: шляхом прямих виборів громадянами держави (у Росії, Бразилії, Єгипті та ін); непрямими виборами (у США, Аргентині громадяни вибирають виборщиків, а останні - президента). Президентом може бути тільки громадянин даної держави, яка досягла певного віку (наприклад, в Росії - 35 років) і що володіє цивільними і політичними правами.
У парламентських республіках виконавча влада очолюється прем'єр-міністром (головою уряду), уряд призначається парламентом і несе перед ним політичну відповідальність за свою діяльність (наприклад, в Італії, Німеччині, Греції, Індії). Склад і політика уряду безпосередньо відображають співвідношення сил в парламенті. Це може бути, з одного боку, достоїнством такої форми правління, але, з іншого боку, і недоліком. Справа в тому, що за відсутності міцної більшості у якої-небудь однієї партії (стійкого союзу кількох партій), при розколи правлячої партії і появі фракції (фракцій), які голосують разом з її супротивниками, уряд втрачає стабільність, що створює нестабільність політичної обстановки в країні .
Виділяються і республіки (Франція, Фінляндія), де поєднуються риси парламентської і президентської форм правління. При змішаній формі правління главою виконавчої влади є прем'єр-міністр, який наділений широкими повноваженнями. При формуванні уряду беруть участь і президент, і парламент. Відповідно уряд відповідально і перед парламентом (вотум недовіри), і перед президентом (відставка).
У Російській Федерації існує республіканська форма правління, де главою держави є Президент, а законодавчу владу здійснює Парламент - Федеральне Збори, що складаються з двох рівноправних палат - Ради Федерації і Державної Думи. Російської Федерації притаманні риси як президентської, так і парламентської республіки. Це виражається в тому, що Державна Дума, по-перше, дає згоду Президенту Російської Федерації на призначення Голови Уряду Російської Федерації, по-друге, вирішує питання про довіру Уряду Російської Федерації, по-третє, висуває звинувачення проти президента Російської Федерації для усунення його з посади. А до відання Ради Федерації відноситься питання про відсторонення Президента Російської Федерації від посади у разі державної зради або вчинення іншого тяжкого злочину. У свою чергу, Президент Російської Федерації може розпустити Державну Думу у випадках і порядку, передбачених Конституцією Російської Федерації.
Під формою державного устрою в юридичній науці розуміється адміністративно-територіальна організація держави, характер взаємин між його складовими частинами (суб'єктами), а також між центральними і місцевими органами. Всі держави за своїм територіальним устроєм поділяються на унітарні (прості) і федеративні (складні).
Унітарна держава (від латинського unitas - «єдність») - це єдина держава, що не має у своєму складі інших державних утворень на правах його суб'єктів. Така держава може ділитися тільки на адміністративно-територіальні одиниці, що не володіють суверенітетом. Органи влади адміністративно-територіальних утворень підпорядковуються єдиним, спільним для всієї країни вищих органів державної влади (наприклад, Бельгія, Данія, Норвегія, Швеція, Італія, Франція, Угорщина, Португалія, Латвія, Литва, Естонія та ін.) В унітарній державі - єдине законодавство, єдине громадянство для всієї країни, єдина грошова система, адміністративно-територіальне управління здійснюється єдиним центром. Адміністративно-територіальні одиниці не володіють якою-небудь політичною самостійністю [3].
Різновидом унітарних держав можна вважати держави, в яких за наявності єдиної території є автономні утворення. Наприклад, це такі держави, як Китай (має у своєму складі ряд автономій - Тибет, Гонконг та ін), Іспанія (Область басків), України (Кримська автономна республіка), та ін
Федеральна держава характеризується складною формою територіального устрою, при якій державна влада розділена між центральними, тобто федеральними органами державної влади, та органами влади суб'єктів, що входять у федерацію. Федерація (від латинського foedus - «союз») - це союз декількох державних утворень (держав), заснований на договорі. Суб'єкти федерації - територіальні одиниці, що володіють не всіма, а деякими ознаками держави (наприклад, конституцією, законодавчими органами). Тому сучасне розуміння федерації означає, що це така держава, до складу якого входять територіальні утворення - суб'єкти федерації (штати, кантони, провінції), що володіють певним суверенітетом, тобто відносну самостійність у здійсненні влади на власній території. Таким чином, суб'єкти федерації мають певну політичну самостійність. Державна влада у федеративній державі розділена між центральними державними органами, вирішальними переважно питання загального значення, та органами влади суб'єктів федерації, що представляють інтереси даних регіонів і проживаючого там населення.
Основною проблемою будь-якої федерації є розмежування предметів ведення і повноважень між федеральним центром і суб'єктами федерації. Від вирішення цього питання залежить правовий статус суб'єктів у складі федерації і характер взаємин між федеральним центром і суб'єктами федерації. Ці відносини визначаються конституцією федерації або федеративними договорами про розмежування предметів ведення і повноважень. Залежно від цього у федерації реалізується або конституційний, або договірно-конституційний принцип державного устрою. Наприклад, Конституція Російської Федерації 1993 р. визначає предмети виключного ведення Російської Федерації (ст. 71), предмети спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації (ст. 72) і предмети ведення суб'єктів у складі Російської Федерації (ст. 73).
Згідно з Конституцією Російська Федерація на даний момент прийнято п'ять Федеральних конституційних законів про конкретні зміни у складі суб'єктів Російської Федерації: від 25 березня 2004 р. (в ред. Від 12.04.2006) N 1-ФКЗ «Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу »(далі - Федеральний конституційний закон 2004 р.), від 14 жовтня 2005 р. N 6-ФКЗ« Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Красноярського краю , Таймирського (Долгано-Ненецького) автономного округу і Евенкійського автономного округу »(далі - Федеральний конституційний закон 2005 р.), від 12 липня 2006 р. N 2-ФКЗ« Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Камчатської області та Коряцького автономного округу », від 30 грудня 2006 р. (в ред. від 02.06.2007) N 6-ФКЗ« Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу » [4] (далі - Федеральні конституційні закони 2006 р.) та від 21 липня 2007 р. N 5-ФКЗ «Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Читинської області і Агинського Бурятського автономного округу» (далі - Федеральний конституційний закон 2007 р.).
У результаті територіальних змін, передбачених перерахованими Федеральними конституційними законами, до 1 березня 2008 р. кількість суб'єктів Російської Федерації скоротилося до 83 одиниць. Укрупнення суб'єктів Російської Федерації, незважаючи на сумніви в досяжності приписуваних йому управлінських і економічних цілей, має безперечне політичне підгрунтя - волевиявлення населення і представляють її органів державної влади. Однак з правової точки зору відбуваються зміни в територіальному устрої Російської Федерації і встановлений порядок їх проведення характеризуються значним числом дефектів і недоробок.
Таким чином РФ складається з 83 суб'єктів федерації, рівноправних у відносинах з федеральними органами. До них відносяться республіки, краю, області, міста федерального значення, автономна область, автономні округу. Різноманітність форм складових федерацію утворень - результат історичного розвитку Росії, особливостей її національного складу. У відносинах із федеральними органами державної влади всі суб'єкти Російської Федерації між собою рівноправні.
Федеративний устрій Російської Федерації грунтується на її державної цілісності, єдності системи державної влади, розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами влади суб'єктів Російської Федерації, рівноправність і самовизначення народів Російської Федерації.
Конфедерація (від латинського confoederatio - «співтовариство») являє собою союз кількох самостійних держав, освічений, як правило, на основі договору, для досягнення певних цілей (політичних, військових і економічних), які дозволяють створити найбільш сприятливі умови для діяльності цих держав. Ці цілі можуть носити як тимчасовий, так і постійний характер. Наприклад, країни Європейського союзу насамперед переслідують економічні і політичні цілі для забезпечення найбільш сприятливих умов для економічного і політичного співробітництва.
Порядок вступу в конфедерацію і виходу з неї визначається на основі договору за принципом добровільності і згоди всіх членів.
У конфедеративних державах для досягнення поставлених цілей створюються необхідні засоби управління. Однак тут немає центрального державного апарату, відсутня єдина система права. Всі країни, що об'єдналися в конфедерацію, володіють суверенітетом і мають повну політичну самостійність. Чи володіє сама конфедерація суверенітетом? На цей рахунок у юридичній літературі є різні точки зору. Хоча в конфедераціях і є вищі органи влади, але рішення цих органів не є обов'язковими для держав, що входять до цього союзу, якщо ці рішення не схвалені їх парламентами. Конфедеративні органи безпосередньо не можуть примушувати членів союзу до виконання своїх рішень. Матеріальна база конфедерації створюється за рахунок внесків її членів. Враховуючи все це, конфедерацію зазвичай не вважають суверенною державним утворенням.
У сучасній юридичній літературі виділяють і співдружність як форму об'єднання держав (СНД). Співдружність так само, як і конфедерація, створюється для досягнення певних цілей.

§ 2. Політичний режим як елемент форми держави

Найважливішим елементом форми держави є політичний режим.
Політичний режим являє собою систему методів і прийомів здійснення політичної влади, певну форму здійснення державного владарювання. Ця категорія допомагає усвідомити, як, якими способами і методами влада керує суспільством, взаємодіє з іншими структурами (елементами) політичної системи, нарешті, яке ставлення влади до своїх громадян. Політичний режим дає відповідь і на питання про те, яка міра використання демократичних, правових методів у співвідношенні з методами тиску або навіть з неправовими методами; яке ставлення держави до демократичних свобод у суспільстві, до основних прав громадян. У сучасних умовах особливо важливо, за допомогою яких прийомів і методів держава прагне зняти соціальну напругу, вирішити ті чи інші конфлікти в суспільстві.
Політичний режим - категорія більш широка по відношенню до державного режиму. Останній являє собою основний елемент політичного режиму і включає методи здійснення політичної влади органами, що утворюють механізм держави. Будь-які зміни, що відбуваються в державі, перш за все відбиваються на його режимі, а він впливає на форму правління і форму державного устрою. Види політичних режимів в літературі визначаються по-різному, але якщо підсумувати всі точки зору, то ці режими прийнято підрозділяти на демократичні і тоталітарні. Якщо узагальнити основні риси політичного режиму демократичних країн, то їх можна сформулювати так: поділ влади, політичний і ідеологічний плюралізм, виборність, змінюваність і підзвітність державних органів народу, незалежність суду, вирішення питань більшістю голосів і т.д.
Отже, основні форми політичного режиму - демократичний, авторитарний і тоталітарний.
При демократичній формі політичного режиму забезпечуються законність, виборність вищих органів державної влади, дотримуються елементарні права і свободи, діють легальні партії, профспілки, інші громадські організації [5].
Вимога законності, тобто неухильного виконання норм права, було висунуто буржуазією в період її боротьби за політичне панування в якості найважливішого принципу демократичного правління. Буржуазні конституції ліквідували станові і феодальні привілеї, проголосили гарантії свободи особи, встановили основи парламентаризму, нової судової системи. За допомогою права держава проголосила формальну рівність всіх перед законом, закріпило такі принципи, як поділ влади, верховенство закону, незалежність суду і підкорення його тільки законові, положення про те, що немає злочину і покарання, не передбачених у законі, запровадило цілий ряд прогресивних демократичних інститутів (свобода страйків, загальне виборче право тощо). Які основні ознаки демократичного режиму? Це:
- Забезпечення (гарантованість) широкого спектру демократичних прав і свобод у суспільстві (у тому числі свободи слова) і визнання пріоритету прав особистості; рівність націй;
- Демократичні (переважно шляхом вільних виборів) способи формування вищих органів державної влади, забезпечення справжнього народовладдя (гарантії широкої участі населення у формуванні органів державної влади та здійснення контролю за їх діяльністю);
- Конституційне поділ влади як сукупність державно-правових інститутів, які регулюють в процесі здійснення єдиної і неподільної державної влади взаємини вищих органів влади (структурні зв'язки, розподіл предметної компетенції, засоби взаємного впливу один на одного);
- Демократичні принципи функціонування механізму державної влади; певний рівень гласності в роботі державного апарату, забезпечення режиму законності; незалежність судової влади;
- Наявність механізму відповідальності держави перед своїми громадянами і особистості перед державою; відповідальність (в тому числі юридична) посадових осіб;
- Політичний плюралізм та ідеологічна багатоманітність; врахування інтересів меншості при прийнятті державних рішень; реальне забезпечення багатопартійної системи та незалежності засобів масової інформації;
- Визнання різноманіття форм власності та їх захист.
У сучасній демократичній державі визнається пріоритет міжнародно-правових норм. В якості характерних ознак авторитарного політичного режиму можна виділити:
- Усунення громадян від участі у формуванні вищих органів державної влади; вождизм;
- Жорстке централізоване управління державними справами, по суті, тотальний контроль держави над суспільством;
- Суттєве обмеження проголошених демократичних прав і свобод особистості, відсутність реального механізму забезпечення навіть формально проголошених прав і свобод; переважну дію системи залякування і заборон у суспільному житті (нерідко створення надзвичайних судів);
- Свавілля, незаконні репресії, ідеологічне придушення всіх, нелояльно відносяться до правлячого режиму; грубі порушення прав людини; фактично безправне становище громадян;
- Забезпечення влади однієї правлячої партії з одночасною забороною інших партій (не лояльних правлячому режиму);
- Зростання ролі каральних функцій держави.
Встановлення авторитарного режиму виявляється у відході правлячих кіл від принципу верховенства парламенту, в порушенні режиму законності, у переслідуванні борців за демократичні права, у порушенні прав людини; в прагненні правлячих кіл ліквідувати (урізати) завоювання демократичних сил, зберегти всі минулі і насадити нові антидемократичні інститути . Приймаються закони, що обмежують права громадян і їх об'єднань. Як правило, подібні закони суперечать нормам, закріпленим в конституціях. Під впливом факторів, що впливають на функціонування державної влади (політичних, економічних, міжнародних та ін), політичні режими можуть трансформуватися, купуючи або, навпаки, втрачаючи ті чи інші ознаки основних форм політичного режиму. Залежно від цього розрізняються і деякі інші форми політичного режиму. Так, різновидами авторитарного режиму є деспотія і тиранія - одноосібна влада верховного правителя (деспота, тирана), не обмежена законами і заснована на свавіллі і використанні переважно насильницьких методів управління.
В якості різновиду політичного режиму можна виділити тоталітаризм і його радянську форму - адміністративно-командний режим.
У політико-правовому значенні тоталітаризм як форма політичного режиму характеризується домінуючим становищем держави по відношенню до права, необмеженою владою (по суті, тотальним контролем) держави над суспільством і особистістю, неправові методами здійснення влади, придушенням прав і свобод громадян та їх об'єднань, диктатурою однієї політичної партії, ідеологічним тиском на маси, переслідуванням інакомислячих, опорою на мілітаризацію державної машини, поліцейський апарат і т.д.
Встановлення тоталітарного політичного режиму призводить до суттєвого обмеження демократичних прав і свобод, до заборони прогресивних партій і організацій, що свідчить, по суті, про ліквідацію режиму законності і демократії. Яскравим проявом тоталітарного політичного режиму є фашизм - відверто терористична диктатура найбільш реакційних правлячих кіл. Фашизм відрізняє агресивна, вкрай націоналістична ідеологія, поєднання соціальної демагогії і каральних методів здійснення влади, тотальний контроль держави над особистістю, мілітаризація суспільного і державного життя, нарешті, вождизм як основний принцип владарювання.
У сучасних умовах правлячі кола держав з антидемократичними режимами для підтримки свого панування йдуть на зміну встановлених правових норм, вдаються до неправових, насильницьких методів, порушуючи навіть елементарні права людини; у небезпечних ситуаціях вдаються до політичного шантажу, репресій і терору, до прямого придушення демократичного руху . У цих умовах авторитарні режими використовуються для прямої військової розправи з прогресивними силами, проявляє себе неофашизм, що несе небезпеку розв'язання нової світової війни.
У сучасних демократичних державах не існує «монополії» на політичну владу. Спостерігається свого роду «розпорошення» влади, іншими словами, відносно рівномірний розподіл її між різними політичними силами: партіями, об'єднаннями, групами. Ці сили, беручи участь в політичному житті, надають в тій чи іншій мірі тиск на владні структури (парламент, уряд), які в силу цього не можуть не проводити політику з урахуванням інтересів різних соціальних верств суспільства. Соціально-орієнтовані держави, використовуючи демократичні методи державного владарювання, прагнуть затвердити в суспільстві відносини соціальної справедливості, створити ефективний механізм забезпечення прав і свобод особистості, її захищеності від беззаконня і свавілля. По дорозі будівництва і зміцнення правової держави йде і Росія: сучасне російське держава стала членом Ради Європи, російське законодавство поступово приводиться у відповідність з міжнародними правовими стандартами, визнають пріоритет прав і свобод особистості по відношенню до інших цінностей цивілізованого суспільства [6].
Говорячи про авторитарному політичному режимі, треба мати на увазі, що авторитарний режим можливий лише в демократичній системі координат і класифікація авторитарних режимів здійснюється за ступенем реалізації демократичних прав і свобод. Слід підкреслити, що характер чинного політичного режиму в Росії визначається вченими по-різному.
Так, С.А. Кірєєва визначає його як перехідний (правда, незрозуміло від чого до чого), В.С. Нерсесянц - як поєднання елементів авторитаризму з лібералізмом, М.В. Баглай - як політичний центризм, хоча поняття центризму наскільки стало поширеним, настільки і незрозумілим, оскільки поєднати елементи демократичного та тоталітарного політичних режимів неможливо. В.Є. Гулієв характеризує сучасний російський політичний режим як ліберально-демократичний, схильний до проте авторитарним тенденціям і схильний до репресивно-антиправовим явищам.
Результати останніх виборів до Державної Думи, Президента РФ, і становлення вертикальної влади і «керованої демократії» свідчать про неможливість при нинішньому політичному режимі реалізувати в повному обсязі принципи, які з демократичного політичного режиму - реальне народовладдя, багатопартійність і політичний плюралізм, пріоритет інтересів особистості і їх гарантування державою, незалежність судової влади і т.д [7].
Як стверджує відомий політолог А. Ципко, сам той факт, що будь-якої людини у нас можна витягнути з політичного небуття і за допомогою ТБ зробити за кілька місяців лідером світової держави, говорить про те, що у нас немає політичної системи як системи правил гри, системи відносин, жорстких критеріїв висування та підбору кадрів. Якщо для того, щоб стати лідером, треба обов'язково бути, то справді демократичні вибори в принципі неможливі [8]. В.Н. Сінюков вказує на нестійкість сучасної російської політичної системи, її залежність від тіньового бізнесу і виконавчих структур, на непомірну політизованість влади, включаючи судову, зосередження реальних повноважень в адміністрації Президента РФ, неефективність контрольних функцій законодавчих органів та ін
Не випадково окремі автори підкреслюють, що для російської політичної дійсності сьогодні характерне глибинне неприйняття владою демократичних інститутів поряд з демагогією і гаслами про демократію (приклади тому - звуження права на референдум, парламент перетворився в дорогий законоутверждающій орган при Президентові РФ) [9]. Дійсно, і Президент, і інші офіційні представники влади, як правило, говорять правильні слова про демократію, про шляхи демократичного розвитку нашого суспільства. Так, наприклад, зустрічаючись із західними гостями «Валдайського клубу», проходило 5 вересня 2007 р., В. Путін сказав, що немає у нас керованої демократії - вона або є, або - ні. На цій же зустрічі заступник глави адміністрації Президента РФ В. Сурков заперечував наявність у нас «суверенної демократії» [10] - терміна, яким також в останні роки оперує політична еліта. Але слова - словами, а справи - справами. Секретар політради СПС Н. Стариков вважає, що нинішній режим заснований на насильстві, злегка прикритому фіговим листком демагогії, позбавлений тих фундаментальних інститутів, що забезпечують стабільність в розвиненому суспільстві - існування різних партій в рівних умовах, вільних засобів масової інформації, цивільного контролю над армією і спецслужбами, професійних асоціацій, відстоюють соціальні інтереси як працівників найманої праці, так і підприємців та ін [11]
Має рацію М.В. Баглай, стверджуючи, що за своїм недавнього минулого ми повинні постійно пам'ятати, що несдержіваемий авторитаризм поступово знищує правова держава [12]. Особливо хотілося вказати на необхідність створення справді конкурентного середовища у сфері економіки - саме приватні власники в умовах демократичного режиму здатні відстоювати свої інтереси і протистояти керованої демократії, тенденціям авторитаризму. На жаль, в економіці ми спостерігаємо тривожну тенденцію націоналізації великої приватної власності (купівля «Юганскнефтегаза», придбання «Газпромом» «Сибнафти»). Створення найбільших державних компаній («Газпрому», «Роснефти») дозволить державі акумулювати всі основні фінансові потоки в країні, розпоряджатися величезними коштами на свій розсуд, а приватний бізнес виявиться витісненними на узбіччя економічного життя [13].
Останнім часом в нашій країні в якості стратегічного шляху розвитку указується модернізація держави. Модернізація в літературі розуміється неоднозначно. Ю.А. Тихомиров вважає, що модернізацію держави необхідно здійснювати за чотирма напрямками: активізувати його роль у виконанні найважливіших функцій суспільства, забезпечувати його суверенітет у світовому співтоваристві і в умовах глобалізації перебудовувати його структуру, вдосконалювати його правову основу [14]. Мені здається, таке визначення модернізації не містить в собі нічого нового, нічого не означає, воно характерно по суті для будь-якої держави на будь-якому етапі його розвитку. Інші автори під модернізацією розуміють перш за все перетворення нашої країни в постіндустріальну державу.
Щоправда, пропозиції, спрямовані на вдосконалення державного апарату, на ліквідацію тіньової економіки та юстиції, на зміцнення ролі держави в умовах глобалізації та ін теж не нові, не оригінальні і навряд чи означають істотно новий етап Російської держави [15]. Мені здається, що термін «модернізація» можна вживати як одного з тактичних засобів реалізації головних цілей: формування правової держави і громадянського суспільства, але не більше. У зв'язку з цим слід погодитися з тими, хто побоюється заміни демократичного шляху розвитку модернізацією, під якою по суті відбувається посилення ролі Президента і силових структур у вирішенні всіх проблем суспільства, а функціонування всіх інститутів держави і суспільства відбувається не так за деякими об'єктивним, універсальним, однаковим для всіх, правилам, а згідно з індивідуальними командам зверху, котрі тлумачать формально існуючі правила [16].
У перший період правління В.В. Путіна велика увага приділялася відновленню і зміцненню держави, зараз часто нашими політиками вживається теза про становлення «сильного» держави, правда, не розшифровуючи цього поняття. Відомий політолог Л. Швецова правильно відзначає, що можуть існувати два підходи до поняття сильної держави.

Глава 2. ФОРМА ДЕРЖАВНОГО УСТРОЮ

§ 1. Федералізм в теорії і на практиці - нові підходи

Федералізм як форма організації суспільних відносин у рамках певної державності використовується людством вже понад два століття. Фактично федералізм є шлях до стабільності, пошуку консенсусу, компромісу, подолання територіальних, економічних і міжнаціональних суперечностей.
Термін «федералізм» відносять до політичних державно-правовим поняттям нового часу. Він на відміну від термінів «політика», «монархія», «демократія», запозичених з грецької мови, своїм корінням йде в латину: «foedus» в латинській мові означає «союз, зв'язка, договір».
По відношенню до Держави слово «federalism» стало вперше вживатися в XVII столітті в Англії. Сучасне значення терміну «федералізм» сформувалося в роки американської революції, коли в 1788 році з'явилися політичні дослідження Олександра Гамільтона, Джеймса Медісона і Джона Джея в нью-йоркській газеті «Інтендент джорнел», зібрані в тому ж році в збірник статей під заголовком «федералістів» . Термін «федераліст» автори даних публікацій використовували для роз'яснення і захисту проекту американського федерального устрою.
Сенс поняття «федералізм», насамперед, має на увазі, що державі відводиться субсидіарну (subsidiare від латинського subsidium - підтримка, допомога) функція. Окремі громадські формації, такі як індивідуум, сім'я, громада, професійні об'єднання, церква і т.д., наділяються повноваженнями в першу чергу, але у поєднанні з принципом субсидіарності федералізм означає перевагу в повноваженнях малих одиниць перед великими, тобто мала одиниця (підрозділ ) відповідно до цього повинна мати (і має) право принципово вирішувати свої справи. Вона повинна передавати більш великому об'єднання тільки ті з своїх завдань, які виходять за рамки її власних можливостей або представляють спільний інтерес для всіх груп.
Таким чином, вищим спільнотам або органам відводиться лише доповнює, сприяюча функція, виходячи з того, що людина сама є носієм, творцем і метою будь-якого спілкування. Конрад Ройтер пише, що федералізм і свобода в соціальному сенсі тісно пов'язані між собою. З часу конституювання перший федеративного демократичної держави (США) федералізм отримував у світі все більше визнання.
У кінці XIX - початку XX ст. популярність федералізму в світі значно зросла. Цьому сприяла активізація процесів національного самовизначення буржуазних держав. У наш час увага до федералізму не слабшає. І це обгрунтовано. Адже на початку XXI століття федералізм став широко поширеним поняттям не тільки в політичній і правовій літературі, а й у засобах масової інформації. Крім 25 федеративних держав на нашій планеті, існують держави з федеративним поділом, як, наприклад, регіоналістські держави (Італія, Іспанія і т.д.), асоційовані держави, кондомініуми та наднаціональні спільноти держав (Європейський союз). Їх також інтерпретують як федералістські. Німецький професор Хейдерозе Кільпер вважає, що нині понад 70% держав Землі в тій чи іншій мірі організовані федеративно. Проте разом із зростанням масштабності федералізму ростуть також проблеми та протиріччя, пов'язані з процесами федералізації і вдосконаленням старих федерацій. Відображенням цих процесів у науці, так би мовити, зліпком з суспільства є великий розкид думок як вітчизняних, так і зарубіжних федералістів. Нерідко вчені, особливо вітчизняні, абсолютизують ті чи інші положення федералізму, має місце різка поляризація думок.
Автори даної статті ставлять перед собою завдання підійти до розгляду цих проблем як з теоретико-концептуальних позицій, так і з практичних (прикладних). Причому застосовують абсолютно новий підхід до оцінки федералізму. Справа в тому, що ряд «патріархів» теорії держави і права фактично монополізував право на «істину в останній інстанції» з питань федералізму, домінує в численних і багатотиражних підручниках і наукових публікаціях з таких питань загальної теорії федералізму, як «єдиний і неподільний суверенітет» , та іншим, зводячи їх в незаперечну догму. Однак, на думку авторів даної статті, є в наявності цілий ряд досить вагомих аргументів, які можна протиставити сучасним догматам з питання федералізму. Наша думка така:
1. Не слід зводити в абсолют такі положення загальної теорії федералізму, як: а) в одній державі (федеративній) не може бути декількох суверенних держав, нехай навіть з обмеженим суверенітетом, оскільки «єдиний і неподільний суверенітет» є тільки у федерації; б) суб'єкти федерації обов'язково повинні мати суверенітет; в) федерація обов'язково має бути симетричною, а отже, її члени повинні бути в усьому рівноправні; г) асиметричні суб'єкти федерації мають обов'язково стати симетричними.
2. Республіки в складі Російської Федерації не володіють державним суверенітетом.
3. Треба не теорію федералізму пристосовувати до ситуаційних потребам окремо взятої країни, а вдосконалювати державну владу в ній, спираючись на справді демократичну сучасну теорію федералізму.
4. Федералізм є історична і разом з тим у вищій мірі індивідуальна організаційна структура політичних систем.
5. Необхідна реформа федеративного устрою Російської Федерації, в ході якої повинно бути: а) скорочено кількість суб'єктів РФ і трансформовані регіони, що живуть в основному на державні дотації, б) ліквідовані складені суб'єкти РФ, в) чітко визначено поняття «конституційно-правовий статус суб'єкта РФ» , а також критерії формування суб'єктів РФ, обов'язки та відповідальність суб'єктів РФ як перед Федерацією, так і перед своїм населенням; г) не продовження тупикової політики розмежування спільних предметів відання між Федерацією та її суб'єктами шляхом прийняття все нових законів, а розвиток співпраці всіх органів державної влади у вирішенні нагальних питань російського суспільства в цілому; д) поступове, послідовне, але неухильне підтягування прав і повноважень суб'єктів РФ до рівня таких її суб'єктів, як республіки.
6. Всебічна розробка конституційно-правового підходу до вдосконалення російського федералізму неможлива без дослідження процесу розв'язання національного питання на місцях як частини цілого, оскільки тільки в 14 з 32 національно-державних суб'єктів РФ титульна нація складає більше половини населення.
7. Терміновий перехід до політики «поляризації розвитку», яка передбачає підтримку «опорних» регіонів і спирається на світовий досвід, який свідчить, що високі темпи розвитку країни можуть бути досягнуті за рахунок випереджаючого зростання «територій-локомотивів».
8. Конституційне законодавство суб'єктів РФ не має зводитися до дублювання Конституції РФ і федерального законодавства: його мета - регулювання суспільних відносин з урахуванням характерних особливостей суб'єкта РФ, інакше втрачається будь-який сенс такого законодавства.
9. Російська Федерація є конституційною, а не конституційно-договірній або договірної федерацією. Це положення вимагає відповідного правового закріплення з чітким встановленням ролі і місця договору (ст. 11 Конституції РФ), повноважень органів державної влади РФ і суб'єктів РФ за його підписання, а також механізму затвердження договорів і введення з в дію.
Розглянемо ключові їх цих тез більш докладно.
З питання «єдиного і неподільного суверенітету федерації» у вітчизняній науці викристалізувалися дві протилежні точки зору. Одні вчені (В. Д. Зорькін, М. В. Баглай, Б. А. Страшун, Ю. І. Лейбо, В. С. Нерсесянц, В. Є. Чиркин, Л. А. Морозова і деякі інші) стоять на позиції, що «теорія державного права заперечує можливість для держави, що є частиною іншої держави, мати суверенітетом» [17]. Однак є й інші точки зору. К.В. Арановський, Н.І. Матузов, А.С. Піголкін, Б.С. Ебзеев, Л.І. Карапетян і деякі інші вважають, що суб'єкти федерації володіють обмеженим суверенітетом. Автори солідного видання «Федералізм: енциклопедичний словник» також вважають, що «... суб'єкти федерації ... мають обмеженим суверенітетом »[18]. Дається відповідне обгрунтування цієї тези. Автори цієї статті також поділяють подібну точку зору [19]. «Якщо суверенітет федерації абсолютний, - запитує К.В. Арановський, - то в чому тоді її принципова відмінність від унітарної держави? »На думку К.В. Арановского, подібний підхід співзвучний імперською або монархічної традиції з претензіями на "єдину і неподільну» державність.
Світовий досвід федералізму на власні очі свідчить, що одні суб'єкти федерації володіють обмеженим суверенітетом, а інші - що немає. Автори першої точки зору ігнорують фактично ту реальність, що обмежений суверенітет суб'єктів ряду федерацій прямо зафіксовано в їх конституціях. Це ж підтверджують теорія і практика федералізму. Біля витоків федералізму стояли «батьки-засновники» американської Конституції 1787 року А. Гамільтон, Д. Джей, Д. Медісон, Т. Джефферсон і інші. У 1788 році, коли в 13 штатах створюваної вперше в історії людства республіканської федерації йшли запеклі дебати навколо проекту федеральної Конституції, вони виступили з серією статей на її захист, де чітко провели думка про суверенітет федерації і обмеженому (розділеному) суверенітет штатів як суб'єктів федерації.
Супротивникам ідеї обмеженого суверенітету потрібно не забувати, що суверенітет - це політична, а не просто адміністративна правоздатність території, яка має державністю.
У Російській Федерації йде серйозна боротьба як у теоретико-концептуальному плані, так і в прикладному (практичному) з питання, якою бути нашій федерації: конституційної, конституційно-договірній або договірної. Витоки цієї боротьби сходять до підписання у березні 1992 року Федеративного договору, а також спричинили невдовзі дещо пізніше висловом Президента РФ Б.М. Єльцина: «Беріть суверенітету стільки, скільки проковтнете!» [20].
Підписання центром даного Федеративного договору абсолютно необгрунтовано узаконювала визнання за республіками в складі РФ, як державами, суверенітету. У подальшому, при прийнятті Конституції 1993 р., в прикінцеві і перехідні положення була закладена норма, яка фактично анулювала визнання суверенності республік. На нашу думку, підтримка центром ідеї про суверенітет колишніх автономних республік є повністю неспроможною: і теоретично, і практично, і політично. Теоретична неспроможність даної ідеї виражається в тому, що ніколи, ніде у світовій літературі автономна держава не визнавалося суверенним. У світовій теорії та практиці федералізму не було ні однієї федерації, в якій суверенними суб'єктами були б автономні держави. Характерно, що і теоретична думка соціал-демократії в Росії завжди однозначно вирішувала це питання, в тому числі на початку XX століття, тобто до революції і після неї: автономія не володіє суверенітетом; вона пов'язана, однак, з обмеженням централізації з боку тієї держави, до складу якого входить. Це важливо відзначити тому, що саме зазначена теоретична концепція будівництва автономії в Росії була в ній втілена в життя. Інша справа, що після 1978 р. (прийняття автономними республіками в складі РСФСР нових конституцій на базі Конституції СРСР 1977 р.) вже не залишалося теоретичних і практичних аргументів на користь невизнання автономної республіки державою, але не суверенним. Проте суперечливість таких республік полягала, з одного боку, в тому, що юридично вони визнавалися державою, а з іншого - їх державна влада, по суті, діяла в режимі адміністративно-територіального управління, а не політичного. Більш того, автономні республіки не були засновниками в Російській Федерації, вони самі - «плід» виробництва Російської Федерації за її власною ініціативою з метою формування національної державності в рамках вирішення національного питання. Разом з тим у ряді майбутніх автономних республік зберігалися до 1917 р. общинно-родові або кланові органи управління, що призвело до консервації архаїчних суспільних відносин.
На початку ми згадали про тенденції різних вітчизняних наукових шкіл абсолютизувати ті чи інші постулати загальної теорії федералізму. До даних висновків доречно, на нашу думку, «докласти» аналіз, даний деякими дослідниками за кордоном. Так, німецькі вчені Хейдерозе Кільпер і Роланд Лотта у своїй праці «Федералізм у Федеративній Республіці Німеччині» обгрунтовано, на наш погляд, підкреслюють, що федералізм є історична і разом з тим у вищій мірі індивідуальна організаційна структура політичних систем. Це означає, що істинного федералізму (універсального. - Прим. Авт.) Чи федералізму як такого не існує, а є в різні часи за різних історичних обставин різні оформлення, вираження федералізму. Таким чином, мова про федералізм йде як про історичний понятті, що у різних ситуаціях завжди з різними завданнями і іншими функціями всякий раз означає нове. На цьому останній тезі зупинимося більш детально.
Дійсно, якщо з цих позицій проаналізувати всі наявні на сьогодні 25 федерацій, то можна на власні очі переконатися, що серед них є:
1. федерації з суб'єктами, з обмеженим суверенітетом, відповідно до того, що вони були суверенними державами до створення федерації і з'явилися її засновниками (США, Мексика, латиноамериканські федерації, Швейцарія, ФРН і т.д.);
2. федерації, де суб'єкти мають досить високим рівнем самостійності, автономії, але не володіють суверенітетом (Бельгія, Росія, Австрія, Канада і т.д.);
3. федерації симетричні (Швейцарія, ФРН, Аргентина, ОАЕ, Бразилія, Мексика, Австрія і т.д.);
4. федерації асиметричні (Індія, Росія, Малайзія, США тощо). Може мати місце й інша класифікація федерацій з їх якісними характеристиками.
Все це і підтверджує тезу німецьких вчених Хейдерозе Кільпер і Роланда Лотта про те, що істинного (універсального) федералізму не існує, тому що має місце плюралізм, тобто політичну багатоманітність. Тому, природно, не можна використовувати поняття істинного федералізму як мірила істинності або неістинність того чи іншого федералізму (федерації) за винятком справді унітарного федералізму чи квазіфедералізма. А цей висновок як раз і означає, що можуть бути суб'єкти федерації - держави і державні утворення, федерації симетричні і асиметричні і т.д. До речі, схожу думку, причому раніше німецьких учених, хоча і дещо в іншому ракурсі (не про форму державного устрою, а про форму правління), висловлював ще професор В.Є. Чиркин [21]. «Чистих», традиційних форм, відзначає він, залишається все менше, а форми правління у знову виникають державах, як правило, з'єднують різні риси. У нас цікавить аспекті В.Є. Чиркин наводить приклади своєрідних федеративних виборних монархій - Малайзії і ОАЕ. Хоча це і монархії, але в кожному з цих держав голова держави переобирається (як президент) раз на 5 років, тобто глава держави не довічний. Це зближує голову держави - монарха з президентом, а монархічну форму правління з республіканською. Все це, в плані ідеї нашої статті, ще раз підкреслює, що федералізм є історична і разом з тим у вищій мірі індивідуальна організаційна структура політичних систем.
Дане умовивід показує неспроможність тих вітчизняних федералістів, які вимагають (виходячи з неіснуючого поняття про справжнє федералізм), щоб асиметричні члени союзу стали обов'язково симетричними, всі державно-подібні утворення були зведені в ранг держави, всі держави в складі Росії мали суверенітетом і т.д .
Деякі вітчизняні школи федералізму категорично наполягають на поголовної губернізаціі Росії, інші - на республиканизации країни. Тому напрошується однозначний висновок: не теорію федералізму пристосовувати до ситуаційних потребам окремо взятої країни, а вдосконалювати державну владу в ній, спираючись на справді демократичну сучасну теорію федералізму в її історико-плюралістичному розумінні.

§ 2. Форма державного устрою сучасної російської держави

Державний устрій визнається другим елементом форми держави. У юридичній літературі під державним устроєм прийнято розуміти устрій території держави, співвідношення держави як цілого з його складовими частинами [22], систему поділу держави на територіальні утворення і систему взаємовідносин між центральною владою держави і територіальними утвореннями [23]. З федеративної форми устрою випливає такий правовий принцип, як федералізм. Як правовий принцип федералізм став у літературі виділятися в останні роки (М. І. Байтін, В. І. Леушин, А. В. Малько, В. М. Синюков та ін.)
Федералізм як політичний правовий принцип має свої принципи. До них зазвичай відносять державний суверенітет РФ, єдність системи державної влади в РФ, рівноправність суб'єктів РФ, рівноправність і самовизначення народів РФ, розмежування предметів ведення між Федерацією та її суб'єктами, розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Федерації і її суб'єктів. Спробуємо розглянути деякі проблеми, пов'язані з реалізацією даних принципів.
В історії Росії проблема федералізму виникла після Жовтневої революції 1917 р. Про неї в Декларації прав трудящого і експлуатованого народу від 12 січня 1918 р. було сказано так: «Радянська Російська Республіка засновується на основі вільного союзу вільних націй як федерація радянських національних республік». На III Всеросійському з'їзді Рад була прийнята Резолюція «Про федеральних установах Російської Федерації». Висловлені в цих документах ідеї пізніше були закріплені в Конституції РРФСР, прийнятий 10 липня 1918 р. У ст. 11 другого розділу Конституції встановлювалося: «Поради областей, що відрізняються особливим побутом і національним складом, можуть об'єднатися в автономні обласні спілки, на чолі яких, як і на чолі всяких можуть бути освіченими обласних об'єднань взагалі, стоять обласні з'їзди Рад та їх виконавчі органи. Ці автономні обласні спілки входять на засадах федерації до Російської Соціалістичну Федеративну Радянську Республіку ». Намічені підходи щодо формування федеративної російської державності у формі Рад не набули практичного розвитку. Колись єдина територія роздрібнилася на національні держави. Восторжествував принцип самовизначення націй аж до відокремлення та утворення самостійних держав.
У 1922 р. з чотирьох державних утворень (БССР, ЗРФСР, РРФСР, УРСР), в числі яких були два федеративних, утворився СРСР. До внутрішнім державним утворенням РРФСР ставилися лише автономні республіки, статус адміністративних автономій мали автономні області та національні (автономні) округу, а інші адміністративно-територіальні одиниці (краю, області) управлялися як в унітарній державі. Крім того, часто крім державних органів РРФСР вони безпосередньо управлялися союзними органами, так як переважна маса керованих об'єктів вважалася в союзному підпорядкуванні. Тому суспільні відносини у Росії складалися з урахуванням серйозних юридичних і організаційних суперечностей.
Процес формування нової Російської Федерації як федеративної держави почався ще до розпаду Союзу РСР - 12 червня 1990 р. була прийнята Декларація про державний суверенітет РРФСР, потім декларації про суверенітет стали приймати автономні республіки, автономні області Росії, почався процес їх перетворення в суверенні республіки у складі Російської Федерації, у березні 1992 р., вже після розпаду СРСР, був підписаний Федеративний договір з 83 суб'єктами Федерації (за винятком Татарстану і Чечні), 12 грудня 1993 р. була прийнята Конституція РФ, за якою визнавалося рівноправність всіх суб'єктів РФ, і Федеративний договір став діяти лише в тій частині і в тому обсязі, які не суперечать Основному закону Росії. З цього моменту починає існувати Російська держава як нова держава, історично склалося і діє на основі Конституції РФ. Слід зазначити, що в момент утворення нової Російської Федерації висловлювалися точки зору, абсолютно протилежні цьому процесу - про перетворення Росії з Федерації на унітарну державу (Г. Х. Попов), про побудову Федерації на основі територіального, а не національного принципу (В. Тишков ). Такої ж позиції дотримується і зараз лідер ЛДПР В. Жириновський.
Російська Федерація аж до підписання Федеративного договору і прийняття нової Конституції залишалася «унітарної Федерацією». У 1990 р. була прийнята Декларація про державний суверенітет, у березні 1992 р. підписано Федеративний договір і прийнята на всенародному референдумі 12 грудня 1993 р. Конституція Російської Федерації. Таким чином, юридично було оформлено існування Росії як федеративної держави.
У подальшому і в даний час приймалися і приймаються відповідні конституційні та інші федеральні закони, конституції республік, розвиток договірних відносин. Але все ж у сучасній Росії відносини між федеральним центром і суб'єктами Федерації традиційно будувалися і продовжують будуватися на жорсткій, централізованій основі. У Росії унітаризація виявляється в першу чергу в сфері законодавства. Законодавча компетенція поступово концентрується в руках федерального центру. Сфера предметів спільного ведення Федерації і суб'єктів Російської Федерації все більше наближається до сфери предметів ведення однієї лише Федерації.
Також проявом унітаризація в Росії стало утворення федеральних округів і наділення їх керівників контрольними повноваженнями по відношенню до регіональних органів влади. Апарат повноважного представника отримав контроль над ключовими органами регіонів, внаслідок чого стало можливим говорити про те, що у федеральних округах сформувалося подобу повноцінних органів виконавчої влади, а значить, в Російській Федерації склався проміжний між регіональним і федеральним рівень влади. Існування цього рівня влади, не передбаченого Конституцією, призводить до реального перерозподілу на його користь повноважень і регіонального, і федерального рівня влади. При цьому у федерального центру реально відсутні механізми контролю за діяльністю повноважних представників, «контроль за контролерами» по більшій частині залишається умоглядних.
Наступним кроком на шляху все більшої унітаризація держави стала зміна порядку обрання голів виконавчої влади регіонів, відповідний Закон набув чинності в грудні 2005 р. Ця реформа стала можлива завдяки можливості неоднозначного трактування положень Конституції Російської Федерації, що визначають ступінь автономності суб'єкта Федерації в плані визначення системи власних органів влади. Розпливчасте формулювання «загальні принципи організації представницьких і виконавчих органів державної влади» дозволяє федеральної влади самій визначати ступінь детальності цих принципів, в той час як та ж Конституція постулює самостійність регіональних органів влади від федеральних в плані здійснення ними повноважень, що належать до відання суб'єкта Федерації, а також незалежність виконавчої влади від законодавчої.
Разом з тим Росія, незважаючи на витрати, реалізує свою єдність у формі федерації. В основі побудови Російської Федерації лежить принцип державної єдності, тобто федерація - єдине ціле. Політика регіонів повинна враховувати інтереси всієї держави і не протиставляти їм інтереси суб'єктів [24].
Нинішній російський федералізм характеризується по-різному. Н.В. Брезгулевская вважає, наприклад, що він надзвичайно еклектичний, поєднує багато елементів з радянського та навіть імперської спадщини з новітніми запозиченнями з досвіду ліберальних демократій і власними напрацюваннями [25]. І.В. Левакін стверджує, що Росія - єдину федеративну державу з елементами «регіоналізму» [26]. З моєї точки зору, за минуле десятиліття сформувалася система, що поєднує в собі і федеративні, і унітарні, і конфедеративних елементи. Саме як прагнення до конфедератізму слід оцінювати офіційні декларації «про державний суверенітет», «особливий статус», «асоційоване членство у Федерації», «право на вихід зі складу Федерації», що знайшли відображення в конституціях ряду республік. Так, Татарстан, незважаючи на те, що інші суб'єкти РФ відмовилися від визнання себе суверенними державами, продовжує залишатися суверенною державою - у ст. 1 Конституції Республіки Татарстан записано, що Республіка Татарстан - суверенна демократична держава ... Державний суверенітет є невід'ємне якісний стан Республіки Татарстан. Коли почався процес приведення регіональних законодавчих актів у відповідність з Конституцією РФ, один Татарстан залишив в Конституції положення про Татарстані як суверенній державі.
Деякі політики пропонують взагалі офіційно поступово перетворити Росію в конфедеративний держава (такої позиції дотримувався, наприклад, екс-губернатор Саратовської області Д. Аяцков). У зв'язку з цим слід звернути увагу на проблему, чи може суб'єкт Федерації володіти державним суверенітетом. У світовій юридичній науці досі зберігаються спори навколо затвердження Г. Єлінек про те, що країни, котрі увійшли у федерацію, зберігають певний обсяг влади, але втрачають суверенітет. Більшість зарубіжних і російських вчених-юристів відмовляється визнавати суб'єктів федерації суверенними державними утвореннями. Однією з причин заперечення суверенітету суб'єктів федерації є те, що концепція суверенітету таких суб'єктів завжди була пов'язана з правом виходу (сецесії) зі складу федерації. У радянській концепції федералізму саме норми союзної і республіканських конституцій про право виходу вважалися найважливішим доказом збереження ними державного суверенітету. Однак Конституція РФ 1993 р. не сприйняла цю ідею, та треба відзначити, що право виходу союзних республік у радянський період було чисто формальним правом, бо подібні спроби різними способами придушувалися. Лише Конституція Тиви передбачала право на вихід зі складу РФ шляхом всенародного референдуму, але це суперечило ст. 5 Конституції РФ, і тому в травні 2001 р. на референдумі в цій Республіці був прийнятий новий текст Конституції, який не містить цього положення. Конституція РФ 1993 р. вилучила з обігу поняття «суверенні» щодо республік у складі Росії, використане в Федеративній договорі. До речі, жодна в світі федерація не визнає будь-якого суверенітету своїх суб'єктів, а законодавство не передбачає виходу суб'єкта зі складу Федерації. Тому мова повинна йти про шляхи збереження Росії як єдиного федеративної держави, а не як союзу самостійних держав - такі пропозиції можуть призвести до розпаду Росії, що ми вже спостерігали на прикладі СРСР. У зв'язку з цим слід прислухатися до точки зору В.Є. Чіркіна, що власна влада суб'єкта Федерації є публічною недержавної владою, але має деякі політичні та державні елементи. Однак вона обмежена самим існуванням федеративної держави. Це обмежена публічна квазіполітичні влада [27].
СРСР і Російська Федерація створювалися як федеративні держави для вирішення національного питання, вперше у світовій історії федерації формувалися за національним принципом. Це означало, що суб'єктами в кожній з них стали національні держави. Відмінність Росії полягала в тому, що вона була побудована на автономії, тобто її суб'єктами були автономні держави - автономні республіки та інші форми національної автономної державності (автономні області й автономні округи). Російська Федерація більшістю вчених визнавалася федеративною державою, хоча фактично вона, також як і СРСР, була унітарною державою, підлеглим Центру - Москві.
Фактично ліквідація губернаторських виборів, фінансова залежність більшості суб'єктів РФ від Центру, перерозподіл доходів суб'єктів РФ за рішенням Москви, посилення централізації і ослаблення децентралізації правового регулювання поступово роблять нашу державу в більшій мірі унітарною, ніж федеративною. Так, губернатор Приморського краю С. Дарькін, виступаючи на виїзному засіданні комітету Ради Федерації по бюджету у Владивостоці у вересні 2005 р., назвав неефективним механізм розподілу коштів з федерального фонду підтримки регіонів, передбачений федеральним бюджетом на 2006 р.: «Це просто абсурд, коли збільшення податкового потенціалу регіону тягне за собою зменшення обсягу фінансової підтримки. Гроші повинні отримувати в першу чергу там, де економіка працює ефективно ». На думку Н.М. Добриніна, у федерального центру владні повноваження (права) в останні роки прагнуть до нескінченності, а відповідальність (у тому числі за долі політичних і економічних реформ, що проводяться в країні) - до нуля. Повноваженнями органи влади суб'єктів наділені предостатньо, катастрофічно не вистачає лише одного - фінансового супроводу. Посилення вертикалі влади свідчить про посилення унітарістской тенденцій у розвитку Російської держави. Так, В.А. Черепанов, який досліджує проблеми здійснення державної влади як на федеральному, так і на регіональному рівні, стверджує, що останні державно-правові реформи спрямовані на централізацію державної влади [28]. Депутат Державної ради Республіки Татарстан М. Галеев правильно вважає, що реальний федералізм передбачає взаємну відповідальність і центр зобов'язаний також звітувати перед регіонами з тим повноваженням, які регіони делегували йому. Так само як центр повинен контролювати регіони за тим повноваженням, які є у них. Тобто ефективне федеративну державу неможливо тільки в умовах вертикалі. Федерація - це перш за все регіони, а не група чиновників з Москви - хоча, з іншого боку, надмірна самостійність деяких регіонів, особливо окремих республік, відсутність контролю за ними з боку Центру призводять до оформлення та зміцненню кланових режимів, що використовують етно-демократичні ідеї. Не випадково деякі автори вважають, що існування національних автономій прямо порушує громадянські права росіян, руйнує єдиний правовий простір і кращий варіант - це перехід до національно-культурної автономії [29]. В.Є. Чиркин вважає, що структура федерації не повинна бути пов'язана з етнічним, національним складом, і при створенням суб'єктів слід керуватися комплексно-територіальним підходом, використовуючи при цьому не тільки етнічні, а й історичні, географічні та інші найменування для суб'єктів федерації [30]. Викликає в зв'язку з цим побоювання деякі положення проекту документа, підготовленого очолюваним В. Яковлєвим Міністерством регіонального розвитку, - поправок до концепції державної політики, затвердженої ще у 1996 р. Указом Б.М. Єльцина. Згідно з цим документом традиційна ідея єдиного багатонаціонального суспільства повинна бути доповнена "консолідуючою роллю російського народу». Таким чином, як правильно вказує М. Глобачев, поняття «державотворчої нації», перш за що мало ходіння лише у записках приватнопрактикуючих патріотів, вперше в пострадянській Росії може знайти і - знайде, швидше за все - абсолютно офіційну легітимність. З інших новацій варто згадати відмова авторів від розділу «Удосконалення федеративних відносин». Магістральна тенденція проекту: ніяких суверенітетів за етнічною ознакою, зате різних віньєток в дусі «етнокультурно» соціалізації можна підбавити і побільше [31].
Про зміцнення унітарістской тенденцій свідчить також установа федеральних округів, що, по-перше, не передбачено Конституцією РФ і, по-друге, практика дії органів влади округів, перш за все повноважних представників, викликає сумніви в їхній ефективності. До елементів вибудовування вертикалі влади слід віднести і реформування Ради Федерації, що складається з призначуваних чиновників і бізнесменів, склад якого визначається у політичному «торзі» Кремля з регіонами. Глави і спікери регіонів перейшли в чисто дорадчий Державна рада і Рада законодавців. З'явилися правові інструменти, що дозволяють Президенту відстороняти губернаторів без пояснення причин. Висувається останнім часом ідея призначення тимчасових фінансових адміністрацій в дотаційних регіонах, що явно ущемляє права суб'єктів РФ.
Дуже гостро стоїть питання про рівноправність, рівність суб'єктів РФ. Ця проблема випливає з проблеми виду федерації - виділяють зазвичай симетричну й асиметричну федерації. Прихильники симетричної федерації стверджують, що федерація - союз рівноправних за конституційним статусом суб'єктів, тому федерація може бути лише симетричною. Однак вони не вважають, що коло предметів ведення і повноважень різних суб'єктів повинен бути однаковий. Виходить, що однакові за статусом відповідно до Конституції РФ суб'єкти мають різний обсяг повноважень, що виглядає явно нелогічно.
Прихильники асиметричної федерації вважають, що різні й однакові з державно-правовою природою суб'єкти федерації володіють різними правами. У нашій країні і юридично, і фактично існує асиметрична федерація. Юридично асиметрія виражається в тому, що республіки діють, наприклад, на основі власної конституції, а краї та області - на основі статутів, у республіках утворюються конституційні суди, а в краях і областях допускається створення статутних судів і т.д. Юридична нерівність суб'єктів РФ виражається також у тому, що Центр з окремими суб'єктами РФ уклав договору про розмежування предметів ведення і повноважень, згідно з якими окремі суб'єкти РФ отримали певні привілеї, наприклад, Башкортостан, Татарстан і ін Не всі суб'єкти РФ мають рівний фінансовою самостійністю.
З метою ліквідації юридичної та фактичної нерівності суб'єктів РФ необхідно здійснити ряд заходів: поступово відмовитися від регулювання відносин між Центром і суб'єктами РФ на основі договорів та угод, необхідно вирішити питання зі «складені» суб'єктами РФ, тобто тими, хто включає в себе інших суб'єктів РФ. «Вже одне те, що один суб'єкт Федерації входить в інший, - справедливо зауважує В.Є. Чиркин, - являє собою юридичний нонсенс, невідомий світовій практиці »[32]. У контексті вирівнювання правового статусу суб'єктів РФ деякі автори пропонують укрупнити окремі суб'єкти і сформувати такі суб'єкти, як Західна і Східна Сибір, Північно-Захід, Черноземье, Урал, Далекий Схід, скоротити кількість суб'єктів до 30 - 50. З моєї точки зору, безумовно, необхідно скоротити кількість суб'єктів (така ідея сформульована і в адміністрації Президента РФ), але ставити в рівне становище такі суб'єкти, як Татарстан, Башкортостан, Самарська, Саратовська, Нижегородська області й автономні округу або деякі області Центрального Нечорнозем'я зовсім несправедливо. У зв'язку з цим необхідно погодитися з пропозицією деяких вчених розробити модель оптимального державного устрою з урахуванням історичних особливостей країни, економічних законів, математичної теорії оптимізації та ін [33]

Глава 3. ФОРМА ПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВИ

§ 1. Російська форма правління: минуле, сьогодення і майбутнє

Поняття форми правління в літературі трактується неоднозначно. Прихильники так званої вузького трактування розуміють під формою правління насамперед положення глави держави, хоча при цьому підході враховується значення і статус інших вищих органів. Ряд інших вчених розуміє під цією категорією освіту, організацію та функціонування вищої (верховної, суверенної) влади в державі. Найбільш поширеним і, мабуть, більш точним є визначення форми правління як освіта та організація вищих державних органів, а також взаємозв'язок останніх з населенням. У Росії ведеться досить інтенсивна дискусія про те, до якого типу республіки належить наша країна.
Конституція Російської Федерації також не розкриває поняття «республіканська форма правління», проте формально-юридично Росію можна віднести до країн з напівпрезидентською формою правління. Автор висловлює точку зору про те, що політична практика складається на користь не напівпрезидентської, а, швидше, президентської форми правління. Стаття присвячена аналізу трансформації з однієї форми правління до іншої. Послідовно розглядаються питання вибору форми правління, її становлення на території Російської Федерації. Автор аналізує можливі варіанти еволюції форми правління в Росії, розглядає сценарії розвитку подій на виборах 2008 року.
Конституція Росії в частині 1 статті 1 визначає Російську Федерацію як «держава з республіканською формою правління». При цьому Основний Закон мовчить з приводу того, до якого типу республіки воно відноситься. Формально-юридично Росія відповідає мінімальним вимогам напівпрезидентської системи: Президент обирається народом, існує дуалізм виконавчої влади (Президент і прем'єр-міністр, який очолює Уряд), Президент наділений істотними повноваженнями, Уряд відповідальний перед Державною Думою, яка може бути розпущена Президентом в чітко обумовлених Конституцією випадках , при призначенні Голови Уряду потрібна згода нижньої палати парламенту, депутати Державної Думи не можуть суміщати свій мандат з урядовою посадою. Але політична практика функціонування режиму багато в чому схожа з президентською формою правління. Феномен такої трансформації російської системи й пояснюється в даній статті. У ній досліджуються такі питання, як вибір, інституціоналізація, презіденціалізація і майбутнє форми правління в Росії.
Вибір напівпрезидентської форми правління в Російській Федерації не був одноразовим актом. Йому передувала серія політичних подій початку 1990-х років: створення інституту президентства в СРСР, боротьба між Б.М. Єльциним і М.С. Горбачовим, створення інституту президентства в Росії, протистояння між Президентом і парламентом, робота Конституційного Наради, жовтневі події 1993 року в Москві. Виникнення форми правління з сильним Президентом було цілком закономірно: швидкоплинний крах радянської державності, загальний хаос, наростання різного роду конфліктів надавали інституту президентства характер оплоту стабільності; до того ж еліти вважали цей інститут найефективнішим інструментом приватизації власності та боротьби проти спроб комуністичної реставрації [34] .
Ключовий момент створення форми Російської держави - введення посади Президента Російської Федерації. Як пише В.Л. Шейніс, «модель президентської республіки, реалізована в нині діючій Конституції, була закладена ще в 1991 році і до того ж, підкреслимо це, до серпня. Головним спонукальним мотивом підтримки цих корінних конституційних змін більшістю на З'їзді було прагнення протистояти владі СРСР, яке об'єднало і демократів, і націоналістів, хоча ті й інші надихалися різними мотивами ». Інститут російського президентства створювався на противагу радянському президентства в особі М.С. Горбачова, за його зразком і подобою і персонально «під Б.М. Єльцина ».
В кінці 1990 року - початку 1991 року обговорювалися два проекти російської форми правління: варіант прем'єр-президентської системи, при якій Уряд був би підзвітний тільки З'їзду народних депутатів, і варіант президентської республіки, де Президент ставав би главою виконавчої влади [35]. Однак була обрана інша модель, при якій Уряд підзвітний як З'їзду, що стверджує кандидатуру прем'єр-міністра, так і Президенту, призначає Уряд. Даний вибір, справедливо вважає В.Я. Гельман, диктувався особливостями політичної ситуації того часу: З'їзд народних депутатів Росії був готовий поступитися Президенту частину повноважень з формування Уряду, лише володіючи гарантіями проти можливості свого розпуску, а Б.М. Єльцин, у свою чергу, спирався на підтримку парламенту як союзника в боротьбі проти М.С. Горбачова, але готовий був поступитися Уряду повноваження управління поточними справами держави; така практика спиралася на попередній досвід поділу владних повноважень між ЦК КПРС і Радою Міністрів у радянський період і між царем і кабінетом міністрів - у дорадянський період. Основні норми того часу, що конструюють форму правління (Президент обирається всенародно, Уряд відповідальний перед парламентом, на призначення прем'єр-міністра потрібно парламентська згода), збереглися і в Конституції Російської Федерації 1993 року, яка, щоправда, суттєво посилила владу Президента і «приструнити» парламент шляхом закріплення можливості його розпуску Президентом.
В основі запеклої боротьби між Президентом Б.М. Єльциним та З'їздом народних депутатів лежала існувала на той момент форма правління, яка не давала можливостей для вирішення конфлікту між гілками влади. «Наспіх збитий каркас російської державності страждав великими вадами, - пише В. Б. Кувалдін. - І З'їзд, і Президент були обрані всенародним голосуванням і мали однакову легітимність. Їх прерогативи то розширювалися, то звужувалися і ніколи не були чітко розділені. Свої конфлікти вони не могли врегулювати ні на основі прецеденту, ні за допомогою Конституційного Суду, ані шляхом референдуму ». Конституційна реформа була життєво необхідна. У травні 1993 року Б.М. Єльциним було скликано Конституційне Нарада для розробки і схвалення проекту нової Конституції. Був прийнятий проект, в якому був відсутній контроль парламенту над Урядом і Президент мав правом розпуску парламенту. Верховна Рада, у свою чергу, підготував свій проект, де Уряд ставилося під жорсткий контроль парламенту. Ні про який компроміс сторін мова не йшла, і конфлікт перейшов у стадію активного протистояння, що завершився розпуском парламенту, обстрілом «Білого дому», призупиненням діяльності Конституційного Суду Російської Федерації. Президент, чиї незаконні дії були підтримані суспільством, залишився на політичному полі єдиним гравцем, чим він не забув скористатися: у грудні 1993 року пропрезидентський проект Конституції був виставлений на референдум і схвалене. Тим самим було поставлено крапку в суперечках про форму правління в Росії. Розпочався процес її інституціоналізації.
Інституціоналізація форми правління - це процес створення, зміцнення, стабілізації та вкорінення форми правління в суспільстві, це процес, за допомогою якого форма правління набуває цінність і стійкість. Завдяки цьому процесу конституційні норми, що встановлюють ту чи іншу форму правління в країні, перетворюються в укорінену, довгострокову і соціально значиму практику взаємин гілок влади, яка стандартизується, рутінізіруется і стає «звичайної». У результаті інституціоналізації трикутник зв'язків «глава держави - уряд - парламент» міцно і надійно вписується не тільки в існуючу політичну систему, але і в систему політичних уявлень, установок, цінностей і зразків поведінки, тобто в політичну культуру.
Російська форма правління відрізняється институционализированностью. Такий висновок можна зробити, перш за все, виходячи з її «віку».
По-перше, з часу прийняття Конституції Російської Федерації пройшло шістнадцять років.
По-друге, адаптивність російської напівпрезидентської системи виявилася в тому, що вона залишилася колишньою на зміну політичного лідера і правлячих еліт. У 1990-ті роки була поширена думка, що оскільки Конституція написана «під Єльцина», то після його відходу вона буде обов'язково змінена. Однак ці припущення не виправдалися. Перехід влади від Б.Н. Єльцина до В.В. Путіну не позначився на формі правління, принаймні на її конституційних складових. Це особливо важливо підкреслити, оскільки спроби підлаштувати політичні інститути під себе робилися неодноразово радянськими і російськими лідерами. Протягом 1990-х років конституційна реформа розглядалася і Президентом Б.М. Єльциним, і лівими як спосіб досягнення та утримання влади. У 2000-і роки ситуація змінилася: у політичному суперництві конституційні питання відійшли на задній план.
По-третє, російська форма правління адаптувалася до змін середовища і політичного курсу. Зокрема, при Б.М. Єльцині однією з головних функцій форми правління було прагнення зберегти при владі чинного Президента будь-яку ціну, незважаючи на тиск опозиції, парламенту та інших політичних акторів. Власне кажучи, Конституція Російської Федерації створювалася в 1993 році саме з урахуванням інтересів Президента. При В.В. Путіні основна місія бюрократично-авторитарної системи полягає у збереженні гарантій для відтворення правлячої верхівки і передачі влади призначеному Президентом наступнику [36]. Сьогодні політична еліта і лідери цінують форму правління в Росії (вони називають її президентської) заради неї самої. Ця форма знаходить власне життя, не зводиться до конкретних функцій - в цьому полягає, за словами С. Хантінгтона, «тріумф» інституту над його функцією.
Про институционализированности російської форми правління говорить також її складність. Як зазначає С. Хантінгтон, складність може виражатися в множенні організаційних структур (ієрархічному і функціональному) і диференціації окремих типів організаційних підрозділів. По-перше, в останні роки в країні з'явилися нові органи (повноважні представники Президента у федеральних округах, Держрада Росії, Громадська палата Російської Федерації та ін), які вписуються в існуючу систему відносин між Президентом, парламентом та Урядом. По-друге, з'явилася така функція російської форми правління, як забезпечення наступності влади (про це мова піде нижче). По-третє, відбулася диференціація окремих типів політичних інститутів в рамках форми правління. Так, наприклад, ускладнилася структура виконавчої влади: окрім традиційних федеральних міністерств, сьогодні існують федеральні агентства, федеральні служби та інші федеральні органи.
Політична інституціоналізація в аспекті автономії означає такий розвиток форми правління, за якої вона не є простим інструментом деякої суспільної групи, а, навпаки, відносно незалежна від соціальних груп. Інституціоналізована форма правління інкорпорує нові суспільні сили і нові кадри, не жертвуючи своєї інституційної цілісністю. За останні п'ять-шість років відбулося зростання ступеня автономності російської форми правління, підвищення її незалежності від бізнес-еліти і регіональних лідерів. До її складу були успішно інкорпоровані нові компоненти правлячої еліти - «силовики» і «пітерці». Російська система взаємин гілок влади витримала тиск з боку різних сил (пропозиції змінити її озвучувалися КПРФ і деякими бізнесменами).
Отже, форма правління сучасної Росії інстітуціоналізірованна, причому рівень її інституціоналізації досить високий. Після 1993 року в країні не було ні конституційної кризи, ні дисфункції або паралічу влади, ні делегітимації державної системи в цілому. Парадоксально, але російська форма правління, всупереч сумним прогнозам 1993 року, продемонструвала високу живучість. Незважаючи на очевидні дефекти, вона вистояла, зберегла свою працездатність, стала певним стабілізатором держави і політичної системи в цілому.
Презіденціалізація являє собою процес, завдяки якому парламентські і напівпрезидентські системи стають більш президентськими на практиці, але при цьому, як правило, не змінюється їх формальна структура. У літературі цей термін використовується в різних значеннях. У буквальному сенсі слова він означає впровадження однієї або декількох конституційно-правових рис президентського правління. При цьому новий режим не відповідає всім критеріям презіденціалізма. Президентським він стає тоді, коли в наявності всі ознаки цієї форми правління: всенародне обрання президента, поділ влади, одноосібна виконавча влада, відсутність політичної відповідальності кабінету та ін
Слід виділити два аспекти презіденціалізаціі - збільшення обсягу контрольованих главою виконавчої влади ресурсів та підвищення ступеня його автономії. Перший аспект випливає з буквального тлумачення самого терміна «презіденціалізація» - піднесення президента (або аналога президента - прем'єр-міністра) над іншими інститутами влади. Як зазначено одним з дослідників, «кажучи коротко, презіденціалізація - це зростання влади глави виконавчої влади». Як відомо, у президентському режимі президент здійснює вищу виконавчу владу, будучи одночасно і главою держави, і керівником кабінету, його повноваження досить значні. Тому концентрація владних ресурсів у руках глави виконавчої влади (прем'єр-міністра в парламентській системі і президента в напівпрезидентської системі), по суті, рівносильна фактичного втілення в непрезидентської режимі істотної ознаки президентського режиму.
Другий аспект презіденціалізаціі - це зростання автономії глави виконавчої влади. У президентській системі жорстке поділ влади веде до незалежності президента. Оскільки президент обирається всенародно, то він практично незалежний від своєї партії, а значить, вільний від її тиску. Президент у президентській системі набуває автономію і від органів виконавчої влади: уряд тут не діє як колегіальний орган, який міг би чинити істотний вплив на президента. Нарешті, виконавча влада вже не автономна від законодавчої влади. З іншого боку, парламент також набуває деяку автономію від президента, оскільки йому не потрібно підтримувати уряд чи ставати в опозицію йому, так як кабінет не підзвітний легіслатурі. Якщо в умовах парламентської або напівпрезидентського режиму зростає ступінь автономності глави виконавчої влади і уряду, то ми маємо право розцінити це як презіденціалізацію, оскільки відносна незалежність президента від парламенту і політичних партій - типова риса президентської системи.
ФКЗ № 7 «Про поправку до конституції російської федерації та про контрольні повноваження Державної думи відносно уряду Російської Федерації» від 30.12.2008 N в частину 1 статті 103 Конституції РФ внесена поправка в частині заслуховування Державною думою щорічних звітів Уряду Російської Федерації про результати його діяльності , у тому числі з питань, поставлених Державною Думою, а також Уряд РФ розробляє і подає Державній Думі федеральний бюджет і забезпечує його виконання; подає Державній Думі звіт про виконання федерального бюджету; подає Державній Думі щорічні звіти про результати своєї діяльності, в тому числі по питань, поставлених Державною Думою.
Конституція Російської Федерації створила в країні сильну президентську владу. На практиці ця влада посилюється багаторазово за рахунок формальних (доповнюють закон) і неформальних (не прописаних в законі і нерідко протизаконних) правил. Перший російський Президент отримав колосальні повноваження не тільки за Конституцією, але і фактично. Однак у силу нездорового способу життя і хвороби він користувався владою далеко не повною мірою, особливо в останні роки президентства. «Простоювання» Президента, «працює з документами по дві години на день», створювало шалену конкуренцію між групами та інститутами в боротьбі за «незатребувану» влада. Свій «шматок» прагнули відірвати Державна Дума, Рада Федерації, Уряд, Адміністрація Президента, регіональні лідери, бізнесмени і, в першу чергу, «сім'я». Ці актори боролися між собою (Адміністрація Президента проти Уряду, нижня палата парламенту проти виконавчої влади, губернатори проти федерального центру, глави суб'єктів Федерації проти мерів столичних міст) і, в кінцевому підсумку, намагалися впливати на Президента. Функції підготовки і прийняття рішень за відсутнього Президента стали брати на себе його довірені особи, які мають доступ до Б.М. Єльцину. При Б.М. Єльцині величезний потенціал президентської влади погано використовувався. Виникли непідконтрольні Президенту інститути (Державна Дума) і зони слабкого контролю (російські регіони), що свідчило про нездатність глави держави ефективно впливати на політичні процеси в країні. Під час всього періоду перебування Б.М. Єльцина при владі так і не з'явилися сильні політичні партії, на які він міг би спертися у своїй діяльності. Всі пропрезидентські організації та рухи нагадували метеликів, безславно згорають після не цілком вдалих для них парламентських виборів.
З обранням В.В. Путіна Президентом сталося не тільки розширення формальних і неформальних повноважень глави держави, а й, що найголовніше, втілення їх на практиці. У результаті включеності Президента в політичний процес збільшилася зона президентського контролю: крім «традиційних» органів - Уряду, Ради Безпеки і Адміністрації Президента - у неї потрапили регіональні лідери, бізнес-еліта, обидві палати парламенту, провідні телеканали, Конституційний Суд, кілька політичних партій ( «Єдина Росія», Народна партія, Партія життя, «Батьківщина»). Президент повернув контроль над регіонами і створив централізовану систему виконавчої влади. Звичайно, ступінь впливу Президента на різні структури та групи неоднакова, але незаперечним фактом є істотно (хоча й не до абсолютних меж) посилення влади глави держави в порівнянні з єльцинським періодом.
Влада Президента Росії є сильною, але не абсолютною. По-перше, вертикаль влади не збудована до низового рівня. Губернатори продовжують контролювати значну частину ресурсів регіону. У Державної Думи є невелике поле автономної діяльності. По-друге, федеральний центр пішов на деякі поступки регіонами: відстрочена реформа місцевого самоврядування до 2009 року. У відповідь на лояльність губернаторів їм надано право впливати на призначення керівників територіальних структур, у тому числі силових і правоохоронних. «Жорстка вертикаль федеральних органів, яку вибудовував Путін протягом першого президентського терміну, - говориться в одному з Інтернет-видань, - повертається в стан, звичне для 1990-х років, коли федеральні представники в регіоні мало що могли зробити з губернатором, зате губернатор , навпаки, щільно опікував «федералів» на своїй території »[37]. По-третє, потенціал великих президентських повноважень «в'яне» в бюрократичній машині. Як зазначено у ЗМІ, «всі політичні рішення в Росії залежать від Президента. Але Президент все-таки жива людина, у якого теж всього лише 24 години в добі. Він змушений делегувати частину повноважень різним суб'єктам бюрократичної системи. І фактично влада однієї особи означає безконтрольне правління бюрократії ».
Другий аспект презіденціалізаціі - підвищення рівня незалежності президента від виконавчої влади, парламенту, політичної партії, у якій він перебуває чи якій симпатизує. Б.М. Єльцин постійно бравірував тим, що як Президент він обраний всенародно і, дотримуючись цієї логіки, може приймати рішення, не погоджуючи ні з ким свої наміри. Уряд було підпорядковане Президенту. Хоча Б.М. Єльцин скористався своїм конституційним правом головувати на засіданні Уряду лише один раз, тим не менш існували механізми, завдяки яким забезпечувалась субординація в рамках виконавчої влади. Президент і Уряд не були підзвітні парламенту: наприклад, вимоги Державної Думи, звернені до міністрів, з'явитися і відзвітувати перед депутатами часто ігнорувалися. Б.М. Єльцин відмітав будь-які спроби нижньої палати поставити під контроль Уряд чи Президента. Нарешті, він дистанціювався від «партій влади», які підтримували його політику постфактум. Президентство Б.М. Єльцина можна охарактеризувати як надзвичайно широку свободу розсуду і незв'язаність думкою законодавчого органу, опозиції, політичних партій, засобів масової інформації та громадськості. Воістину, Президент у 1993 - 1999 роках був подібний монарху.
Тенденція презіденціалізаціі російської системи влади іманентно пов'язана з посиленням її авторитарного характеру. Існує небезпека перетворення режиму обмеженою президентської влади в режим необмеженої президентської влади. Разом з тим у країні спостерігається і тенденція парламентаризації системи: Державна Дума буде формуватися виключно за партійними списками; «Єдина Росія» розробила законопроект, за яким партія - переможець парламентських виборів отримає право висувати свого кандидата в прем'єр-міністри. Однак тенденція парламентаризації виражена вкрай слабо і не є визначальною. Домінуючою тенденцією є презіденціалізація. Вона, ймовірно, збережеться в майбутньому, незалежно від того, якою буде російська система правління - напівпрезидентської, парламентської чи змішаної.
Навіть якщо в Росії відбудеться перехід до парламентської форми правління, то природа режиму не зміниться. У такому випадку посаду Президента стане символічною, а реальним «президентом» буде прем'єр-міністр. Парламентська форма на практиці буде підпорядкована «законами» президентської системи. Без сумніву, у разі введення парламентської республіки відбудеться збереження президентського стилю політики прем'єр-міністра, і в його руках сконцентрується велика влада. Прем'єр-міністр і Уряд стануть практично незалежні від парламенту. У виборчих кампаніях основний упор буде як і раніше робитися на лідерів, а не на партії та їх програми, і виборці також будуть орієнтуватися на особистості кандидатів. Все це разом узяте дозволяє говорити про те, що нова російська парламентська система буде презіденціалістской за своїм характером.

§ 2. Деякі питання форми державного правління в Росії

На загальну думку, форма правління є провідний елемент форми держави. У правовій науці існують два підходи до визначення форми правління - широкий і вузький. Перший у зміст, форми правління включає порядок формування і діяльності всіх вищих (центральних) органів держави, в тому числі їх взаємини між собою, другий - порядок формування і статус глави держави. Ступінь участі населення у формуванні органів сама по собі не є кваліфікуючою ознакою, вона характеризує порядок їх формування, який, природно, може бути як демократичним (публічним), так і антидемократичним (аристократичним, бюрократичним). Тривалість діяльності (легіслатура) і компетенція, які деякі автори включають у зміст державного правління, є елементи статутною характеристики державних органів і враховуються в класифікації форм правління, є виразами державно-правового статусу, який в кінцевому підсумку і повинен служити показником форми правління. Що стосується взаємовідносин органів державної влади між собою, то вони також вміщаються в поняття їх правового (конституційно-правового) статусу: взаємовідносини державних органів грунтуються на їх компетенції, є наслідком реалізації їх юридичних повноважень і в силу цього не можуть бути відокремлені від статусу цих органів . Взаємовідносини органів державної влади всупереч їх відання з точки зору юридичної є область правопорушень, яка не може характеризувати державну форму, принаймні, з позицій її легальності. Компетенція ж державних органів передбачає їх взаємодію, що складається з різноманітних зв'язків, що забезпечують узгоджене функціонування державного механізму. Неможливо здійснення внутрішньодержавних зв'язків поза компетенцією державних органів.
Злита, нерозділене верховна влада, яка існує в монократіческом режимі (абсолютні, необмежені, самодержавні монархії тощо), не дозволяє диференціювати державну владу, а значить виділити в ній якісь окремі і конкретні форми правління. Про необмеженої монархії як форми державного правління можна говорити лише умовно, з огляду на повне злиття держави з суспільством, неможливість встановити поряд з державою інше публічне начало, яке б дозволило виділити формальні характеристики держави. Форми державного правління виділяються там і тоді, де і коли відбувається обмеження абсолютизму, спостерігається диференціація державного початку, виникає політична конкуренція органів державної влади.
Щодо судової влади зауважимо, що вона не може характеризувати форму правління, оскільки органи судової влади в силу специфіки та призначення правосуддя не здійснюють управління у власному сенсі, вони не реалізують державне правління, не здійснюють управлінські функції. В усякому разі, в жодній з існуючих класифікацій форм правління не фігурують в якості навіть допоміжного критерію судові органи, які до форми правління, таким чином, зберігають нейтралітет. Правосуддя не може бути різним у залежності від того, яку форму правління приймають сучасні республіки - президентську, парламентарну або змішану. Правосуддя по самому визначенню є універсальним.
З характеристики форми правління слід виключити і місцеві органи державної влади в силу обмеженості їх участі у здійсненні державної політики, виразом якої державне правління є. До того ж сучасна державність усе великим відділенням місцевого управління від загальнодержавного, переходом його в площину місцевого самоврядування, яке покладається самостійної від держави областю публічної влади.
Таким чином, залишаються вищі органи законодавчої і виконавчої влади, у змісті яких і слід відшукувати ознаки форми правління. При цьому ми розглядаємо главу держави і уряд як єдину гілку виконавчої влади, яка матеріально не може бути розділена. У республіці президентської, класика якої виключає існування паралельно президенту самостійного колегіального органу управління, цей факт є незаперечним. У республіці парламентарної глава держави, по суті, є органом державної влади, контрассигнует акти глави держави в якості умови їх легітимності. У країнах з парламентарних режимом правління президентські повноваження de facto здійснюються урядом. У республіці, так званої напівпрезидентської, глава держави і уряд конституційно розділені, що породжує дуалізм виконавчої влади, однак вважати президента стоїть над гілками влади не дозволяє принцип поділу влади, що виключає перебування будь-яких органів державної влади поза режиму їх поділу. Сама концепція «Президент стоїть над гілками влади» позбавлена ​​юридичної визначеності і не може мати класифікуючого сенсу.
Характеристика виконавчої влади в цілому є похідною від влади законодавчої, постановляючої загальні державні рішення, до виконання яких покликані виконавчі органи влади. Природа виконавчої влади, таким чином, корениться в сутності законодавчої влади, в производности виконавчої влади від законодавчої, в її генетичної, організаційної та юрисдикційної залежності від влади законодавчої. Щоб вважати главу держави в напівпрезидентської республіки стоять поза виконавчої влади, потрібно перш довести, що його рішення не є похідними від законодавчих, що його діяльність не спрямована на реалізацію парламентських законів. З позицій Конституції Росії, у всякому разі, це зробити проблематично, маючи на увазі той факт, що навіть основи державної політики формуються Президентом у згоді з Конституцією та Федеральними законами (ч. 3 ст. 80 Конституції РФ).
У ряді країн глава держави наділений прямими законодавчими правами, які він здійснює у порядку делегованого чи надзвичайного законодательствованія, проте повсюдно ця діяльність розцінюється як виняткова і тимчасова.
Гілки влади повинні відрізнятися принципово, стосовно ж до Російської Федерації, наприклад, важко довести, що Президент здійснює ввірену йому владу на принципово інших засадах, ніж Уряд. Президент і Уряд здійснюють державні повноваження, які відрізняються не природою, а рівнем і масштабом їх приналежності. Це пояснює ту ситуацію, коли одні й ті ж повноваження однаково успішно здійснюються президентом і урядом, які в державній практиці нерідко міняються місцями. Так, делеговане законодавство в зарубіжних країнах здійснюється як главою держави, так і урядом без видимих ​​причин такого поділу.
Таким чином, форма правління виростає з порядку взаємовідносин парламенту і глави держави (уряду), що випливають з їх конституційного статусу, являє собою сукупність структурних зв'язків, які характеризують основний зміст державної діяльності і загальну спрямованість державної політики.
У науці конституційного права форми республіканського правління діляться на президентську, парламентарну і змішану республіки. У числі характерних ознак президентської республіки називають:
1. повне керівництво президентом виконавчою владою і, відповідно, відсутність уряду, або його дорадчий статус;
2. відсутність парламентської відповідальності уряду, відсутність інституту парламентського висловлення недовіри уряду. Інші ознаки, які в літературі приписуються президентської республіки, в тій чи іншій мірі присутні в державі парламентарної.
У той же час існує одна відмінна ознака президентської республіки, який зазвичай залишається поза увагою, але який має саме кваліфікуюче значення у визначенні форми державного правління. Ця ознака полягає в тому, що президент як глава держави визначає основи державної політики, і визначає її з використанням конституційних процедур, найголовніше місце серед яких займають послання президента парламенту. У літературі справедливо зазначається, що основні напрямки політики, що визначаються Президентом Росії, не повинні сприйматися «як суто інформаційні, які можуть бути лише взяті до відома іншими владними структурами» [38].
Це дуже суттєва відмінність президентського режиму від парламентарного, характеризує главу держави як справжнього керівника держави, головна дійова особа держави, розпорядника найважливіших державних повноважень.
Виходячи зі сказаного, ми пропонуємо в числі кваліфікаційних ознак президентської форми державного правління враховувати і такий, як визначення главою держави засад внутрішньої і зовнішньої політики держави.
Між тим, цей критерій форм державного правління є досить умовним, в класичної президентської республіки уряд як таке відсутнє, тому про спосіб його формування говорити не доводиться. Якщо брати США, то міністри тут, згідно з Конституцією, призначаються за згодою Сенату, що змушує говорити, щонайменше, про парламентську участь у формуванні уряду. Теоретично Сенат може заблокувати будь-яке міністерське призначення президента.
Що стосується відповідальності уряду, то помітимо, що при всіх формах правління вона юридично реалізується главою держави, а не парламентом. Парламент, висловлюючи недовіру уряду (відмовляючи у довірі), тим самим закликає до його відставки, однак саму відставку уряду здійснює глава держави, перед яким уряд, таким чином, формально і відповідає. При цьому в парламентарних країнах рішення глави держави про урядову відставку, як правило, не підлягають контрасигнації, тобто приймаються їм юридично самостійно.
Вельми значущою у визначенні форм державного правління нам представляється ступінь юридичної самостійності глави держави, його здатність до незалежного рішенням. У цьому відношенні відмінність форм правління стає очевидним: у президентській республіці глава держави реалізує свої повноваження абсолютно самостійно, керуючись власним державним інтересом; в республіці парламентарної глава держави здійснює свої повноваження за згодою уряду і за його посвідченню (контрасигнація), що позбавляє його державної самостійності. У республіках змішаного типу глава держави вільний у прийнятті лише тих рішень, які не підлягають урядової контрасигнації (навести цитату зі статті про контрасигнацію) [39].
Відсутність однозначної законодавчої формулювання російської форми правління обумовлює ту обставину, що одні вчені пишуть про президентської моделі правління, інші про змішану систему правління, треті про своєрідну систему правління, яка не піддається класифікації. Так, М.А. Краснов категорично стверджує, що за класифікацією, прийнятою в науці конституційного права, в Російській Федерації існує модель напівпрезидентської або змішаної форми правління. Щоправда, в цій же статті автор зазначає, що сконструйована на основі російської Конституції 1993 р. політична система саме в силу не до кінця збалансованих повноважень між інститутами влади об'єктивно продукує становлення безоппонентного режиму.