Територіальні основи місцевого самоврядування

Зміст

Введення

Глава 1. Територіальні основи місцевого самоврядування

1.1 Поняття «місцевого самоврядування», принципи його організації

1.2 Загальна характеристика територій муніципальних утворень

Глава 2. Організаційні основи місцевого самоврядування

2.1 Структура органів місцевого самоврядування

2.2 Організаційні роботи місцевого самоврядування

2.3 Статут муніципального самоврядування

Глава 3. Організаційні моделі місцевого самоврядування

3.1 Типи організацій муніципального управління в РФ їх переваги та недоліки

3.2 Перспективи розвитку місцевого самоврядування в Росії

Висновок

Список використаної літератури

Введення

Основним завданням демократичного суспільного устрою є створення найбільш сприятливих умов для реалізації прав і свобод громадян. Вирішити таке завдання неможливо без самоврядування в територіальних утвореннях компактного проживання людей. Саме на цьому рівні щодня забезпечується безпека громадян, надаються медичне обслуговування, дається можливість отримання освіти, створюються робочі місця, виявляються транспортні, торговельні, побутові, комунальні послуги.

Децентралізація держави, державної влади і управління є складовою частиною сучасного процесу реформ в Росії. У другій половині 1980-х рр.. ідея федералізації жорстко централізованого Радянського Союзу стала дуже популярною. Приблизно в цей же час з'являється ідея відродження справжнього самоврядування, що пов'язується в першу чергу з виробничим самоврядуванням. При цьому, що цікаво, ідеї суверенізації (що йдуть дуже часто під прапором федералізації) вийшли на перший план, затьмаривши ідеї самоврядування. До того ж практична реалізація «параду суверенітетів» кардинально змінила геополітичне становище країни - СРСР припинив своє існування.

У новій державі - Російської Федерації - проблеми децентралізації, федералізації, сепаратизму стали не менш гострими. Відносна стабілізація відбулася лише в середині 1990-х рр.. З цього часу владні структури змогли звернути увагу і на необхідність розвитку місцевого самоврядування.

З набранням чинності Конституцією Російської Федерації 1993 року в нашій країні «визнається і гарантується місцеве самоврядування».

Муніципальне право - одна з галузей права, що має регулювати суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування. В якості публічної влади, найбільш наближеною до населення, місцеве самоврядування забезпечує захист інтересів громадян, що проживають на певній території. Тому місцеве самоврядування є однією з фундаментальних основ російської системи народовладдя.

Місцеве самоврядування в країнах, де воно розвинене, здійснює свою діяльність за рахунок державного фінансування, але при цьому вона і економічно вигідно державної влади. Забезпечення поточних потреб громадян потребує державних коштів незалежно від наявності місцевого самоврядування. А органи місцевого самоврядування, будучи владою, створюваної населенням муніципальних утворень з людей, які знають усі нюанси проблем своєї території, об'єктивно є органами влади, які найбільшою мірою здатними вирішувати питання місцевого значення в економічно ефективних формах.

Не випадково в Європейській хартії місцевого самоврядування найбільша за обсягом стаття присвячена характеристиці джерел фінансування органів місцевого самоврядування. Ці положення хартії можна розглядати в якості загальних принципів, які повинні визначати економічну політику будь-якої держави стосовно до місцевих органів влади, отримуючи своє відображення в законодавстві.

У РФ процес становлення та розвитку місцевого самоврядування протікає з великими труднощами. Є безліч проблем, що уповільнюють розвиток місцевого самоврядування в РФ.

Формування місцевого самоврядування було розпочато за російською традицією - «зверху». Після силового «скасування» Верховної Ради Росії в жовтні 1993 р. радянська влада на місцях у більшості суб'єктів Російської Федерації була демонтована, а для заміни знадобилося місцеве самоврядування. Отже, сучасне місцеве самоврядування в країні виросло з конфлікту законодавчої та виконавчої влади і які стоять за ними соціальних груп. Нормативною основою введення місцевого самоврядування з'явилася серія президентських указів. Саме ці факти зумовлюють актуальність теми дипломного дослідження.

Об'єктом дослідження є місцеве самоврядування. Предметом дослідження - особливості територіальних і організаційних засад місцевого самоврядування.

Метою даної дипломної роботи є аналіз територіальних основ місцевого самоврядування.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі завдання:

розкрити поняття «місцеве самоврядування» і принципи його організації;

дати загальну характеристику територій муніципальних утворень;

показати структуру органів місцевого самоврядування;

охарактеризувати сутність організаційної роботи місцевого самоврядування;

розкрити нормативне регулювання формування і реєстрацію Статуту муніципального освіти;

проаналізувати основні типи організацій муніципального управління в Російській Федерації, показати їх переваги та недоліки;

охарактеризувати основні перспективи та проблеми розвитку місцевого самоврядування в Росії.

Гіпотеза дослідження - місцеве самоврядування в Росії знаходиться на початковій стадії свого розвитку.

Дипломна робота написана на 70 аркушах і складається з вступу, трьох розділів, розбитих на параграфи, висновків та списку використаної літератури.

Глава 1. Територіальні основи місцевого самоврядування

1.1 Поняття «місцевого самоврядування», принципи його організації

Народ Російської Федерації згідно зі ст. 3 Конституції РФ є єдиним джерелом влади в Російській Федерації.

Розвиваючи конституційну модель місцевого самоврядування, Закон від 6 жовтня 2003 р. характеризується його як форму здійснення народом своєї влади. Дана форма забезпечує в межах, встановлених Конституцією РФ, федеральними законами, а у випадках, встановлених федеральними законами, - законами суб'єктів Федерації, самостійне і під свою відповідальність рішення населенням безпосередньо і (або) через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення виходячи з інтересів населення, з урахуванням історичних та інших місцевих традицій (ст. 1). Відповідно до Закону від 28 серпня 1995 місцеве самоврядування - це визнається і гарантується Конституцією РФ самостійна й під свою відповідальність діяльність населення за рішенню безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій. Обидва визначення в основному збігаються. Ключова відмінність сучасного підходу - пряма характеристика місцевого самоврядування як форми народовладдя, що точно відображає роль місцевого самоврядування в системі народовладдя (ст. 3 Конституції РФ).

Статтею 1 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» визначено, що місцеве самоврядування «визнається, гарантується і здійснюється на всій території Російської Федерації».

В обох визначеннях місцеве самоврядування наділяється якістю самостійної і під свою відповідальність активності (вирішення питань місцевого самоврядування, діяльності з вирішення питань місцевого самоврядування). Обидва Закону слідом за Конституцією говорять про визнання і гарантування місцевого самоврядування. Коротко розкриємо всі ці якості. Початкове визначення місцевого самоврядування уточнюється в його змістовної, просторової, суб'єктної складових. Для цього законодавець розкриває сенс таких категорій, як «питання місцевого значення», «муніципальне освіту», «органи місцевого самоврядування», «посадова особа місцевого самоврядування» та ін

Самостійна активність - здійснювана людьми по своїй волі і в своєму інтересі. За В. Далю самостійний - це стоїть або сущий сам по собі, незалежно від інших, від чогось іншого. Проте В.І. Даль додає, що самостійна людина той, у кого свої тверді переконання, в кому немає хиткості. Виходить, що як самостійну ми повинні оцінювати ту діяльність людей, яка не тільки здійснюється з їхньої волі і в їхніх інтересах, але ще і спочиває на їхніх твердих переконаннях, на усвідомленні ними своїх дійсних, а не уявних інтересів.

У правознавстві прийнято розрізняти позитивну та негативну відповідальність. Позитивна відповідальність - це розуміння важливості своїх дій для суспільства, прагнення і бажання виконати їх якнайкраще, ефективніше, швидше, належне здійснення своєї соціальної ролі. У правовій сфері вона пов'язана з соціально-правової активністю, проявом ініціативи при реалізації правових приписів. Негативна відповідальність пов'язана не з власною свідомістю особистості, а з зовнішнім впливом на неї з боку суспільства, держави, інших осіб. Її суть - покладання на індивідів обов'язки перетерплювати позбавлення за вчинені ними правопорушення.

Звичайно, законодавець, говорячи про відповідальність населення, має на увазі відповідальність позитивну. Діяльність під свою відповідальність - це не обов'язок населення зазнавати колективні позбавлення, застосовувані державою, а обов'язок діяльно здійснювати власні самоврядні права, повноваження. Правда, відповідальне самоврядування передбачає, що у разі неналежного здійснення громадянами своїх прав що випливають звідси несприятливі соціально-економічні, політичні, тощо наслідки лягають на населення і можуть державою не компенсуватися.

Активність, визнається і гарантується Конституцією. Визнана активність - здійснювана людьми як їх природне соціальне домагання в односторонньому порядку незалежно від її правового допущення. Держава за допомогою правових засобів лише впорядковує, оформлює самоврядних активність місцевого населення, не засновуючи її. Конституція як би говорить, що законодавець на свій розсуд не вправі вводити або скасовувати місцеве самоврядування. Завдання законодавця, таким чином, обмежується творчої конкретизацією разбираемого інституту. Звідси місцеве самоврядування здійснюється населенням за його власним правом, а не по праву держави.

Тут доречна аналогія з рівнем самостійності регіональних колективів у рамках федеративних держав. Публічна самостійність регіональних колективів, зовні відображена в статусі суб'єктів федерації, має обов'язковим джерелом їх власну волю. Так, статус суб'єктів закріплюється насамперед у федеральному законодавстві, проте федерація не має права скасовувати суб'єкти, змінювати їхній конституційний статус без згоди останніх. Федерація - та форма державного устрою, яка не може змінюватися державним центром в односторонньому порядку, наприклад, на унітарну структуру. Федерація - той рівень децентралізації, який перестає повністю охоплюватися розсудом держави, несучи в собі відомий заряд незворотності. Це принципово відрізняє федерацію від унітарної держави з наявністю законодавчих автономій. Широка самостійність законодавчих автономій, порівнянна з самостійністю суб'єктів федерації, виникає цілком з волі державного центру. Унітарна держава має право в односторонньому порядку перетворювати свої автономії у звичайні адміністративні одиниці. Навпаки, державний суверенітет федеративної держави обмежений в частині одностороннього перегляду федеративного устрою та статусу суб'єктів федерації. Конституційне визнання місцевого самоврядування означає, що Конституція виключає поряд з одностороннім переглядом державою власної федеративної структури і односторонній перегляд їм конституційно встановленої самостійності місцевого самоврядування.

Гарантована активність - підкріплювана, що захищається державою за допомогою ряду заходів, перш за все, тих, що передбачені конституційно. Мається на увазі законодавче, матеріальне, організаційне, методичне, тощо сприяння місцевому населенню, органам місцевого самоврядування з боку держави. Місцевому самоврядуванню як праву населення кореспондує обов'язок держави, її органів забезпечувати умови для його діяльного здійснення.

Зміст місцевого самоврядування становлять питання місцевого значення як питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципальних утворень, вирішення яких відповідно до законодавства здійснюється населенням і (або) органами місцевого самоврядування самостійно. Таким чином, питання місцевого значення - це сукупність справ, по-перше, націлених на забезпечення нормальної життєдіяльності місцевих співтовариств жителів і, по-друге, розв'язуваних самими цими спільнотами самостійно або схильних до такого рішення, нехай і за допомогою публічного управління, що розділяє керуючих і керованих . Коло питань місцевого значення окреслений у гол. 3 Закону від 6 жовтня 2003

Просторові рамки місцевого самоврядування законодавець встановлює з допомогою категорії «муніципальне освіту». Муніципальне утворення - це міське чи сільське поселення, муніципальний район, міський округ або внутрішньоміське територія міста федерального значення. Відмінні ознаки муніципального освіти: а) здійснення в його рамках місцевого самоврядування; б) відособлена муніципальна власність; в) місцевого бюджету; г) наявність органів місцевого самоврядування (представницького, виконавчо-розпорядчого, глави муніципального освіти); д) населена територія; е) статут муніципального освіти, зареєстрований у встановленому законодавством порядку.

Для формалізації суб'єктного складу місцевого самоврядування законодавець використовує дворівневу модель. До першого рівня він відносить населення відповідних муніципальних утворень. Отже, основою управлінської діяльності є воля і інтереси місцевих громад, те, що об'єднує окремих жителів у єдиний територіальний колектив. При цьому під єдиними інтересами мешканців слід розуміти органічний сплав індивідуальних і групових інтересів, що складаються на місцях. Таким єдиним інтересом, наприклад, виступають енергетичні, транспортні, житлово-комунальні, торговельні мережі, ринок праці і капіталу, установи освіти та охорони здоров'я, що забезпечують зручне проживання і ефективну взаємодію людей у ​​всіх сферах їх життєдіяльності.

Другий рівень складають окремі мешканці, інші безпосередньо виявляють свою волю суб'єкти по відношенню до общемуніціпальним інтересам. Це, звичайно, і органи місцевого самоврядування. Загальні запити мешканців виявляються в процесі їх взаємодії, задаючи програму діяльності органів місцевого самоврядування. Останні в правовій сфері виступають правопредставітелямі своїх місцевих спільнот. Однак окремі жителі по відношенню до власних інтересів (не інтересам місцевого населення в цілому) повинні розглядатися як первинні суб'єкти самоврядування.

Конституційними нормами встановлено державний устрій Росії, що передбачає здійснення влади народу на трьох відносно самостійних рівнях публічної влади - Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації, місцевого самоврядування.

Функціонування даної трирівневої системи влади грунтується на наступних принципах.

1) Усі рівні публічної влади є самостійними формами здійснення влади народу. Підпорядкованість між органами влади різних рівнів допускається виключно у випадках, прямо передбачених Конституцією РФ або федеральними законами. Вплив федеральної влади на регіональну та муніципальну, а також регіональної влади на муніципальну має здійснюватися через прийняття законів, що регламентують окремі аспекти функціонування відповідного рівня влади, а також через дію правових механізмів державного контролю законності діяльності відповідного рівня публічної влади.

2) Кожен рівень публічної влади має власні законними інтересами, які можуть і не збігатися, і навіть суперечити інтересам інших рівнів публічної влади. Всі ці інтереси визнаються рівноцінними, але відстоювання їх повинно бути підпорядковане захисту прав і свобод людини і громадянина.

3) Кожен рівень публічної влади має право відстоювати власні інтереси, але не має право з метою захисту власних інтересів втручатись у компетенцію іншого рівня публічної влади. Конфліктні ситуації підлягають вирішенню через погоджувальні процедури, а при недосягненні згоди - в судовому порядку.

У Російській Федерації місцеве самоврядування як форма влади народу:

1) забезпечує вирішення населенням питань місцевого значення, які є частиною кола питань, що підлягають вирішенню публічною владою;

2) має право приймати рішення, обов'язкові для всіх суб'єктів правовідносин, що знаходяться на підвладній території (у відповідному муніципальному освіту), - фізичних та юридичних осіб, установ, незалежно від форм власності, органів державної влади та місцевого самоврядування;

3) володіє механізмами державного (що здійснюється від імені народу Російської Федерації) примусу до визнання своєї влади, в тому числі у формах:

законодавчого встановлення обов'язковості виконання рішень, прийнятих населенням на місцевих референдумах, і рішень органів місцевого самоврядування,

можливості звернення до судового захисту законних прав та інтересів місцевого самоврядування.

Наявність місцевого самоврядування передбачає, що в країні поряд з інтересами особи і держави визнаються і гарантуються ще й місцеві (муніципальні) інтереси, пов'язані з вирішенням питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення кожного окремо взятого поселення чи іншій населеній місцевості.

Інтереси цих територіально відокремлених частин держави (точніше, їх населення) розглядаються в якості самостійних інтересів, що мають державне значення, але не підпорядкованих інтересам федеральної влади.

Місцеве самоврядування в країнах, де воно розвинене, використовується як структури, що дозволяє оптимізувати використання державних ресурсів. Забезпечення гарантованого мінімуму поточних потреб громадян є завданням державного значення, і, отже, державні кошти на вирішення цієї задачі повинні виділятися незалежно від наявності або відсутності місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування, будучи владою, створюваної населенням муніципальних утворень зі свого складу, з людей, які знають усі нюанси проблем своєї території, владою, підзвітної населенню, що діє в буквальному сенсі на очах своїх виборців, об'єктивно є найкращою владою з точки зору здатності вирішення питань місцевого значення у формах, економічно найбільш ефективних у конкретних умовах кожного окремо взятого муніципального освіти. Саме з цієї філософії виходять країни Західної Європи, проводячи реформи децентралізації, які передбачають передачу повноважень щодо забезпечення життєдіяльності громадян на рівень, максимально наближений до населення, хоча при цьому місцеві бюджети часто складаються на 40 - 70% і навіть більше з дотацій, що перераховуються з бюджетів вищестоящих рівнів публічної влади.

Найчастіше позитивна роль місцевого самоврядування особливо виявляється в періоди кризових ситуацій в країні, коли відбувається послаблення центральної влади і вона стає в принципі нездатною вникати в усі справи на місцях. Так, підняте реформами імператора Олександра II земське і міське самоврядування зіграло важливу роль у подоланні «кризи Кримської війни» 50-х років XIX ст.; За допомогою непу, невід'ємною складовою частиною якого було посилення самоврядних почав місцевих Рад, був подоланий найтяжчу кризу 1916 - 1920 рр..; політично і економічно сильне місцеве самоврядування початку 90-х років минулого століття в значній мірі пом'якшило негативні наслідки розвалу СРСР і політики «шокової терапії».

За останнє десятиліття в Російській Федерації з'явилося чимало публікацій з проблематики, пов'язаної із здійсненням місцевого самоврядування, як з практичних, так і з теоретичних питань.

Спори вчених, в основному, стосуються питань змісту самого визначення «місцеве самоврядування».

Одні стверджують, що місцеве самоврядування - це форма самоорганізації громадян, в силу чого воно є складовим елементом інституту громадянського суспільства. На підтримку даної тези наводиться ст. 12 Конституції РФ, яка встановила, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Публічно-владні повноваження місцевого самоврядування, виходячи з даної концепції, є вторинними. Ці повноваження держава передає місцевій громаді як самоорганізованої корпорації з метою підвищення ефективності їх реалізації, а також з метою звільнення органів державної влади від вирішення питань, які не мають загальнодержавного або регіонального (суб'єкта Російської Федерації) значення, що не вимагають концентрації матеріальних і фінансових ресурсів, значно перевищують власні можливості муніципальних утворень, а також адміністративної підтримки федерального або регіонального рівнів влади.

Інші вчені вважають, що ключовим у змісті визначення місцевого самоврядування є реалізація публічно-владних повноважень, що є прерогативою державної влади. У силу чого місцеве самоврядування - це найбільш наближений до громадян нижній рівень державної влади. Організаційне відокремлення органів місцевого самоврядування від органів державної влади носить формально-декларативний характер і має на меті розширення можливостей адаптації державних структур до конкретних проблем населення.

Представляється, що обидва викладених підходу абсолютизують різні окремі реально існуючі аспекти місцевого самоврядування.

Концепція місцевого самоврядування, закладена в Конституції РФ і Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», передбачає, що місцеве самоврядування - це форма здійснення влади народу (тобто інститут, що володіє публічно-владними повноваженнями), що підлягає реалізації на всій території Російської Федерації, а не тільки в місцях прояву ініціативи громадян. Таким чином, місцеве самоврядування - це публічна влада, ініційована державою. Але одночасно Конституцією РФ визначено, що муніципальна публічна влада відмінна від державної влади. Істота цієї відмінності - в набагато більш широкої варіативності організаційних форм здійснення місцевого самоврядування, конкретизація яких віднесена до відання населення кожного з муніципальних утворень (місцевих спільнот).

1.2 Загальна характеристика територій муніципальних утворень

У Конституції РФ немає прямої вказівки, в чиєму віданні - Російської Федерації або її суб'єктів - знаходиться територіальний устрій суб'єктів Федерації. Конституційний Суд РФ в Постанові від 24 січня 1997 р. № 1-П у справі про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки від 17 квітня 1996 р. «Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці» встановив: з федеративної природи державності Росії в тому вигляді, як вона закріплена в ряді статей Конституції, випливає, що у веденні Російської Федерації знаходиться федеративний устрій, а у веденні республік, що входять до складу Російської Федерації, - їх територіальний устрій. Тому питання про своє територіальний устрій Удмуртська Республіка вправі вирішувати сама, причому за своєю природою він має конституційне значення.

У Постанові Суду стверджувалося, що вирішення питання про те, на якому рівні створювати територіальні органи державної влади, а на якому - органи місцевого самоврядування, не знаходиться у спільному віданні Російської Федерації і не підпадає під правило ст. 72 (п. «н» ч. 1) Конституції, згідно з яким до спільної ведення РФ і її суб'єктів належить встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування. Але ж зміст «загальних принципів організації місцевого самоврядування» в Конституції не розкрита. І, як неодноразово зазначалося і Конституційним Судом, і доктриною, може бути визначено лише поточним законодавством, причому по-різному, в залежності від політичних, економічних і соціальних умов.

Федеральним законом від 28 серпня 1995 р. № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» воно було зафіксовано один спосіб, а Федеральним законом від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російської Федерації »- іншим. Тепер альтернатива чи створювати на рівні районів і міст регіонального значення органи державної влади або органи місцевого самоврядування виключена. Місцеве самоврядування згідно з ч. 1 ст. 10 останнього Закону здійснюється на всій території Російської Федерації в міських, сільських поселеннях, муніципальних районах, міських округах і на внутрішньоміських територіях міст федерального значення. Цей захід має прогресивний характер, оскільки дозволяє позбавитися від плутанини в територіальній організації суб'єктів Федерації і всієї країни, і найголовніше - наближає управління до населення, що повинно зробити його більш ефективним.

Слід визнати, що, визначивши загальний для всіх суб'єктів Федерації порядок територіальної організації місцевого самоврядування, Федеральний закон № 131-ФЗ відчутно торкнувся адміністративно-територіального устрою суб'єктів Федерації. Це, на думку С. Шахрая, «не відповідає Конституції і рішенням Конституційного Суду ... У законопроекті можна встановлювати модель, орієнтир і рекомендації ». Але орієнтири і рекомендації вже пропонувалися Федеральним законом N 154-ФЗ. Що з цього вийшло, відомо. Мабуть, іншого, більш ефективного правового методу територіального устрою суб'єктів Федерації, ніж той, який застосований в даний час, не існує.

Муніципальний район - це не адміністративний район. У першому випадку ставиться мета успішного здійснення самоврядних справ місцевого значення, у другому - завдання вирішення державних справ. Теоретично можна припустити виникнення поряд з муніципальним утворенням адміністративно-територіальної одиниці. Однак практично така можливість незначна. Мережа муніципальних утворень майже ідеально лягла на сформовану структуру адміністративно-територіального розподілу суб'єктів Федерації з відновленням раніше існуючих сельсоветскіх одиниць. Радикальні пересування обох територіальних систем по відношенню один до одного навряд чи реальні. В основу тієї та іншої становлять населені пункти, які складалися сторіччями під впливом географічних, економічних, політичних, культурних, національних і ряду інших суспільних умов. У зв'язку з цим можливі, принаймні найближчим часом, лише часткові зміни меж адміністративно-територіальних одиниць по відношенню до муніципальних одиницям, причому у взаємозв'язку інтересів тих і інших і з урахуванням думки населення.

Тим не менше це не веде до висновку про непотрібність державно-правового інституту адміністративно-територіального устрою суб'єкта Федерації. Він зберігається і функціонально, і інституційно. Зовнішнє свідчення тому - продовжують діяти Закони суб'єктів Федерації про їх адміністративно-територіальному поділі. Створені в муніципальних утвореннях - районах і міських округах - органи місцевого самоврядування виконують окремі державні повноваження, на території цих муніципальних утворень самостійно діють органи державної влади, реалізуючи правоохоронні, податкові та інші державні функції.

Поза межами муніципальних утворень існують адміністративно-територіальні одиниці. Наприклад, у Свердловській області створені адміністративні округи, «обіймають» по кілька муніципальних (адміністративних) районів. А в ряді міст утворені внутрішньоміські районні територіальні утворення. Якщо згідно з ч. 3 ст. 84 Федерального закону № 131-ФЗ внутрішньоміські муніципальні освіти скасовані з 1 січня 2006 р., це не означає, що з вказаного числа перестають існувати внутрішньоміські структури як адміністративно-територіальні одиниці. У Москві, наприклад, продовжують існувати адміністративні округи, в межах яких діють суди, органи міліції, податкові та інші державні органи. Такі ж райони існують у багатьох інших великих містах. Цілком можливо, що деякі повноваження федеральні і регіональні органи державної влади можуть не передавати муніципальним органам, а створювати для цього спеціалізовані структури, територіальні межі діяльності яких не обов'язково збігатимуться з кордонами діючих муніципальних, як і адміністративно-територіальних, утворень. Наприклад, освітні округи.

Таким чином, організаційно-правові інститути «адміністративно-територіальний поділ» і «територіальний устрій місцевого самоврядування», хоча і тісно пов'язані, не є ідентичними. Території муніципальних утворень і адміністративно-територіальні одиниці можуть, як зараз, збігатися, а можуть і не збігатися. У зв'язку з цим необхідно чітко визначити, як співвідносяться між собою терміни «район» і «муніципальний район», «місто» і «міський округ», «сільський населений пункт» і «сільське поселення», «селище міського типу» і «міське поселення ».

Федеральний закон № 131-ФЗ усунувся від визначення цього співвідношення, передоручення рішення цього завдання законодавства про адміністративно-територіальний поділ суб'єктів Федерації, благо такий закон є майже в кожному регіоні.

Однак закони суб'єктів Федерації фактично це завдання вирішувати не стали, обмежившись «косметичними» змінами ряду нормативних установлень. Правда, в деяких регіонах спробували співвіднести обидві системи територіального устрою. Але зроблено це було вроздріб, надзвичайно непослідовно. Тому та й інша система хіба що залишилися самостійними, хоча й суміщеними. При цьому система територіального устрою місцевого самоврядування знаходиться тепер під нормативним впливом Федерального закону № 131-ФЗ, а система адміністративного устрою суб'єкта Федерації регулюється регіональним законодавством. У Законі про адміністративно-територіальному поділі Івановської області, наприклад, прямо вказується, що він не регламентує питання створення, реорганізації, організації роботи, здійснення повноважень і діяльність органів місцевого самоврядування з управління територіями муніципальних утворень, а також зміни кордонів муніципальних утворень.

Але оскільки територіальний устрій місцевого самоврядування сближено з адміністративно-територіальним устроєм регіонів, законодавство суб'єктів Федерації не могло хоча б частково не торкнутися територіальних повноважень муніципалітетів. У тому ж Законі Івановської області є стаття 15, яка регулює повноваження органів місцевого самоврядування «у сфері вирішення питань адміністративно-територіального устрою». У ній йдеться, зокрема, що представницькі органи муніципалітетів вносять в обласне Законодавчі Збори проекти законів з питань адміністративно-територіального устрою області, створюють погоджувальну комісію для вирішення спору з питання адміністративно-територіального устрою, регулюють питання зміни підвідомчості земель у межах муніципального освіти та ін .

У деяких регіональних законах про адміністративно-територіальний поділ поняття адміністративно-територіальної одиниці в тій чи іншій мірі включає в себе «муніципальне зміст». У Законі Саратовської області, який називається «Про адміністративно-територіальний устрій та територіях муніципальних утворень в Саратовській області», прямо записано, що «адміністративно-територіальна одиниця - частина території області у фіксованих межах, що включає певний географічний простір з відповідними населеними пунктами, де діють органи державної влади, органи місцевого самоврядування ». У Законі Новосибірської області «Про адміністративно-територіальний устрій Новосибірської області» визначено, що адміністративно-територіальна одиниця - частина території області у фіксованих кордонах з одним або кількома населеними поселеннями, що має встановлений законом статус, назву, яка перебуває в юрисдикції органів державної влади та місцевого самоврядування . У згаданому Законі Саратовської області взагалі встановлено, що адміністративно-територіальний устрій грунтується на принципі спільності адміністративно-територіальних одиниць і територій муніципальних утворень.

Але такі формули в законах - рідкість. Та й проголошувані ними принципи звичайно не розвиваються, залишаючись деклараціями поряд з докладним викладом адміністративно-територіального устрою як такого, його давно усталених основних понять, повноважень різних регіональних органів державної влади у цій сфері, порядок вирішення питань адміністративно-територіального поділу, скасування, об'єднання, перетворення адміністративно-територіальних одиниць і т.д. Причому понятійний апарат Федерального закону № 131-ФЗ використовується в дуже невеликому числі законів суб'єктів Федерації, та й то дуже обмежено. Створюється враження, що регіональні закони про адміністративно-територіальному поділі та Федеральний закон № 131-ФЗ, регулюючий територіальний устрій місцевого самоврядування, діють як би в різних, хоч і близьких площинах.

По суті справи, Федеральний закон опису населених пунктів як таких приділив дуже мало уваги. Поняття «населений пункт» відсутнє у переліку основних термінів і понять, що використовуються для цілей цього Закону (ст. 2). У ньому згадуються «населені пункти», «селища», «міста», «території селищ та сільських населених пунктів». Що таке сільський чи міський населений пункт, що таке селище - сільський чи міський - із Закону зрозуміти не можна. Але ж це вихідні територіальні одиниці, на базі яких і виникають муніципальні освіти. І тут, з нашої точки зору, - один із суттєвих прорахунків законодавця, понадіялися, треба думати, на те, що всі «і так відомо». Головне - визначити, скільки населених пунктів повинно бути в сільському поселенні і яка повинна бути пішохідна доступність до центру цього поселення або транспортна доступність до центру муніципального району.

Дійсно, що таке населений пункт, міський він або сільська, і як розрізняються між собою міські та сільські населені пункти в кожному регіоні, відомо. Вся справа в тому, що в різних регіонах вони визначаються неоднаково, і тому в низці суб'єктів Федерації доводиться «підганяти» їх до вимог федерального закону, не завжди ці вимоги дотримуючись.

З одного боку, дарована в цьому відношенні свобода регіонах має позитивний сенс, оскільки дозволяє муніципальним і регіональній владі перекладати населені пункти з однієї категорії в іншу, з огляду на місцеві умови. Але, з іншого боку, вона не гарантує достатньої уваги до специфіки сільських і міських населених пунктів, яке у всіх випадках має бути присутнім при вирішенні питань про формування сільських та міських муніципальних утворень, забезпечуючи право громадян на здійснення місцевого самоврядування.

Єдиний змістовне уявлення про міських поселеннях, у тому числі містах і селищах і їх відмінності від сільських поселень, міститься в Указі Президії Верховної Ради РРФСР від 17 серпня 1982 р. «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою РРФСР». У ньому є визначення міст республіканського, крайового і обласного підпорядкування та, що особливо важливо, невеликих міст, а також селищ. Згідно з Указом до категорії міст районного підпорядкування відносяться населені пункти, які є промисловими і культурними центрами з населенням не менше 12 тис. осіб, з яких робітники, службовці та члени їх сімей складають не менше 85%. Селища діляться на кілька категорій. До категорії робочих селищ відносяться населені пункти, на території яких є промислові підприємства, будови, залізничні вузли, гідротехнічні споруди, підприємства з переробки сільськогосподарської продукції та інші економічно важливі об'єкти з чисельністю населення не менше 3 тис. осіб, з яких робітники, службовці та члени їх сімей складають не менше 85%.

До категорії курортних селищ зараховуються населені пункти, розташовані в місцевостях, що мають лікувальне значення, чисельністю населення не менше 2 тис. осіб, за умови, що кількість приїжджаючих щорічно для лікування та відпочинку в ці селища становить не менше 50% постійного населення. До категорії дачних селищ відносяться населені пункти, основним призначенням яких є обслуговування населення міст в якості санаторних пунктів або місць літнього відпочинку.

Істотний сенс Указу полягає в тому, що одним з визначальних показників, які дозволяють відносити населені пункти до різних їх категоріями, є заняття жителів цих місць. На жаль, правова ситуація з Указом проблемна, по-перше, через відсутність ясності, чи діє цей акт в принципі в нинішніх умовах і, по-друге, якщо діє, то в якій частині.

Формально Указ не відмінений, але ставлення до цього факту двоїсте як у федеральних, так і у регіональної влади. В одному з роз'яснень норм Федерального закону № 131-ФЗ Комітет Державної Думи з питань місцевого самоврядування зайняв позицію, відповідно до якої при визначенні статусу селища (сільський - міський) слід керуватися нормативними актами, за яким він був створений. «Якщо статус селища не був встановлений при його створенні, то визначити його можна на підставі Указу Президії Верховної Ради РРФСР від 17 серпня 1982 р. Відповідно до положень цього Указу до міських селищам (міським населеним пунктам) відносяться робітники, курортні та дачні селища, а всі інші населені пункти, в тому числі селища - до сільських.

Таким чином, Комітет визнає Указ чинним актом, але умовно. Він вважає допустимим визначення статусу селища якимись іншими актами, державних або місцевих, і трактує його в тому сенсі, що він припускає можливість утворення сільських селищ, хоча насправді Указ взагалі не передбачає категорії таких селищ. Згідно точному змісту документа селище є різновидом тільки міських населених пунктів.

Ситуація ще більше заплуталася, коли, вносячи виправлення до тексту Федерального закону № 131-ФЗ, законодавці встановили, що до складу сільської поселення можуть входити не тільки сільські населені пункти, як було спочатку, але і селища (п. 6 ч. 1 ст. 11). Що це за селища, які їхні ознаки, чим відрізняється сільський селище від міського - невідомо.

Ставлення суб'єктів Федерації до Указу Президії Верховної Ради РРФСР ще складніше. Вони прийняли свої Закони про адміністративно-територіальний устрій, про які говорилося вище, не піддаючи «офіційним сумніву» дію цього акта, але фактично замінюючи його регіональними нормативними актами. При цьому деякі, виправдані практикою, норми федерального документа текстуально відтворюються в актах суб'єктів Федерації, причому в різних регіонах - в неоднакових обсягах. Багато питань суб'єкти Федерації регулюють по-своєму. До цих питань відноситься і поняття міста чи селища. У ряді регіональних законів містяться норми про те, що населення невеликого міста обов'язково має складатися переважно з робітників, службовців і членів їх сімей. У законах інших регіонів ця норма відсутня. Де-не-де вона поширена на робітничі селища. В одних регіонах до категорії міст районного значення віднесені міста з населенням не менше 15 тис. чоловік, в інших - не більше 12 або 10 тис. У одних суб'єктах Федерації селища діляться на робочі, курортні та дачні, в інших - ні. До сільським населеним пунктам віднесені ті, які не названі міськими населеними пунктами, - села, села, хутори, рідко - селища. При цьому, у чому полягає відмінність сільського від міського селища знову-таки не визначається.

Ці особливості, перш за все, характерні для законів суб'єктів Федерації, прийнятих до появи Федерального закону № 131-ФЗ. Але і в тих законах, які змінені після видання нового Федерального закону (принаймні, у ряді регіонів), норми, що характеризують міста і селища (робітники, курортні та дачні), залишилися, як правило, колишніми. Не внесена ясність і в відмінності між міськими і сільськими селищами. Про умови перетворення міст і міських селищ у міські поселення або в міські округи тут немає ні слова.

Така різноголосся послаблює правові гарантії нормативного вирішення питань територіального устрою місцевого самоврядування. Регіональній владі в принципі нічого не варто переробити свій закон, змінивши категоріальні параметри населених пунктів. Тоді, скажімо, робітниче селище безперешкодно можна перетворити в село, мале місто перетворити на сільський селище або зробити з сільської місцевості міську і наділити її статусом міського округу.

У Свердловській області спочатку в обласній закон внесли зміни, відповідно до яких формулу «міський населений пункт - населений пункт з переважанням жителів, зайнятих у промисловості, торгівлі, науці, управлінні у сфері фінансів і послуг» замінили на «міський населений пункт - населений пункт , що має сформовану виробничу та соціальну інфраструктуру ». Поняття «приміське селище» як «міський населений пункт з чисельністю населення не менше 3 тис. осіб» взагалі виключили. Замість нього з'явився «робітниче селище - міський населений пункт з чисельністю населення менше 3 тисяч чоловік». Крім того, доповнили перелік населених пунктів поняттям «сільський населений пункт» як населеного пункту, «не належить до категорії міських населених пунктів». Після цього 67 робочих селищ і 1 дачне селище (до речі, такий тип селища в Законі взагалі відсутнє) були перетворені в сільські населені пункти і віднесено «до виду селище». Тобто маленькі, по суті міські, населені пункти були з легкістю перетворені в сільські. Для чого? Головним чином щоб не наділяти їх статусом міського муніципального освіти, як того вимагає Закон. У більшості випадків така законодавча двоходівка пройшла спокійно, не викликавши заперечення (принаймні, різкого) у населення, хоча прагнення перетворити Урал в сільський край, де селища здавна були поставлені уральськими заводчиками Демідовимі з побратимами при заводах, шахтах, гірських виробках, копальнях, не пройшло непоміченим і було зафіксовано пресою.

Крім того, мешканці кількох селищ виступили проти перетворень. Особливо гострим виявився конфлікт навколо трансформації селища міського типу Ісеть в сільський населений пункт і включення його до складу території міського округу Верхня Пишма. Фактично район був перетворений у міський округ всупереч нормам чинного законодавства. За результатами опитування, понад 72% жителів селища були не згодні зі зміною статусу їхнього населеного пункту. Звернувшись зі скаргою до представника Президента в Уральському окрузі П.М. Латишева та інших чиновників, вони отримали відповідь: все відповідає закону. Право жителів селища на здійснення місцевого самоврядування вони зможуть реалізувати в муніципальній освіті Верхня Пишма, тобто разом з жителями іншого міста, кількість яких у 20 разів перевищує число жителів селища. Незважаючи на всі спроби домогтися своїх прав, питання було вирішено так, як спочатку задумали обласні чиновники. Причому з їх точки зору результати опитування населення селища носять рекомендаційний, а не обов'язковий для влади характер, що явно сумнівно з позицій Федерального закону.

Приблизно така ж ситуація склалася в Іванівській області і деяких інших суб'єктах Федерації, де жителі ряду селищ теж були позбавлені права на самостійне здійснення місцевого самоврядування, не будучи наділеними статусом муніципального освіти. Це, звичайно, ніяк не узгоджується зі змістом муніципальної реформи, спрямованої на наближення місцевого самоврядування до населення.

Одна з правових причин такого стану саме в тому, що, наблизившись до розмежування інституту адміністративно-територіального устрою як інституту організації державної влади та інституту територіального устрою місцевого самоврядування як інституту організації муніципальної влади, Федеральний закон № 131-ФЗ залишив неясність в тому, на якому рівні повинні бути визначені базові територіальні категорії обох інститутів, зокрема, які органи державної влади - федеральні або регіональні - повинні розмежувати поняття сільського та міського населених пунктів і які ознаки слід покласти в основу такого розмежування. А адже остаточне прояснення співвідношення адміністративно-територіального поділу суб'єкта Федерації і муніципального територіального устрою неможливо без застосування єдиного понятійного апарату того і іншого на федеральному рівні.

Крім усього іншого, треба мати на увазі, що Федеральний закон № 131-ФЗ обмежився встановленням загального порядку перетворення і зміни меж самих муніципальних утворень. Але зміна меж населених пунктів, розташованих усередині муніципальних утворень, що не є муніципальними одиницями, він не визначає. Це питання виявилося в юрисдикції регіонів. Вони мають право змінити межі сіл, сіл і селищ всередині сільських поселень, а також межі сільських населених пунктів з чисельністю населення менше 100 чоловік на територіях з низькою щільністю населення. Такий висновок випливає зі змісту ст. 11 - 13 Федерального закону № 131-ФЗ. Крім того, в деяких законах суб'єктів Федерації - Свердловської, Новосибірської, Саратовській і інших областях - прямо зазначено, що зміна меж населених пунктів здійснюється органами державної влади відповідного регіону. Без федеральних гарантій відповідності зміни таких меж демократичним принципам самоврядування вони можуть піти в сторону від цілей, які стоять перед муніципальної реформою.

Взагалі зі змісту законів суб'єктів Федерації можна зробити висновок, що до перетворення малих населених пунктів вони відносяться менш строго з точки зору процедури, ніж до трансформацій адміністративних районів і міст обласного (республіканського) значення. Наприклад, у Законі Московської області про адміністративно-територіальний устрій Московської області в редакції від 19 лютого 2005 р. встановлено, що освіта і перетворення районів, міст обласного підпорядкування проводиться законом Московської області, а освіта й перетворення міст районного підпорядкування, селищ, сільських округів, сільських населених пунктів - губернатором Московської області (ст. 1.1 та 1.2 Закону).

Оскільки Федеральний закон № 131-ФЗ перетворення всіх муніципальних утворень відносить до компетенції законодавчих органів суб'єктів Федерації, може виникнути конфліктна ситуація при перетворенні територіальної одиниці, яка може бути одночасно і адміністративно-територіальною структурою, і муніципальним утворенням, що загрожує судовими розглядами.

Тепер, коли по-новому вирішуються питання територіального устрою місцевого самоврядування, а сільські і міські поселення формуються на основі міст, селищ, сільських населених пунктів, питання про їх визначенні, порядок перетворення, зміни кордонів набувають особливої ​​актуальності. Ставши на шлях регулювання територіального устрою місцевого самоврядування, федеральний законодавець повинен пройти до його логічного кінця. Судячи з усього, до питань територіального устрою місцевого самоврядування йому доведеться повертатися не раз, узагальнюючи практику застосування Федерального закону № 131-ФЗ і розглядаючи співвідношення федерального і регіонального регулювання цих питань.

До прийняття Конституції РФ 1993 р. у зв'язку з віднесенням чинної тоді Конституції РРФСР встановлення загальних принципів територіального поділу до спільного ведення федеральних органів державної влади та органів державної влади суб'єктів Федерації була зроблена спроба видати Закон РРФСР «Про основи адміністративно-територіального устрою країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга »(автономні республіки у складі РРФСР згідно Федеративному договором вирішували питання свого адміністративно-територіального устрою самостійно). Підготовлений Комітетом з питань роботи Рад народних депутатів та місцевого самоврядування Верховної Ради РРФСР, він був внесений у Верховну Раду РРФСР на початку березня 1993 Але до прийняття Конституції РФ 12 грудня 1993 проект розглянути не встигли, а потім він втратив актуальність, оскільки питання адміністративно-територіального устрою в конституційному переліку питань місцевого ведення Російської Федерації і її суб'єктів вже не значилися.

І тим не менш нові історичні умови вимагають посилення ролі федерального центру в регулюванні адміністративно-територіального устрою суб'єктів Федерації, головним чином, за допомогою посилення регулювання територіального устрою місцевого самоврядування, перш за все його самих невеликих муніципальних утворень, а саме порядку утворення та перетворення населених пунктів з урахуванням , зокрема і особливо, їх міської (селищної) та сільської специфіки.

Право вирішувати питання адміністративно-територіального поділу залишається у суб'єктів РФ. Однак якщо зараз вони відповідно до загальних правил, встановлених на федеральному рівні, визначають межі муніципальних утворень, наділяють їх відповідним статусом, то за такою ж схемою вони повинні вирішувати питання і про віднесення конкретних населених пунктів до категорії міст, селищ чи сільських населених пунктів, їх перетворення і зміни меж.

У будь-якому випадку необхідно, по-перше, вирішити долю Указу Президії Верховної Ради РРФСР 1982 р., офіційно визнавши його таким, що втратив силу, і, по-друге, провести офіційний моніторинг діючих законів суб'єктів Федерації про адміністративно-територіальний поділ з точки зору їх відповідності Федеральному Законом № 131-ФЗ.

Глава 2. Організаційні основи місцевого самоврядування

2.1 Структура органів місцевого самоврядування

Прийняття у 2003 р. Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» до теперішнього часу породжує безліч суперечок серед фахівців у галузі конституційного, муніципального, фінансового та інших галузей права.

Закон покликаний більш детально врегулювати основи муніципальних відносин, і врегулювати їх саме на федеральному рівні, перерозподіливши повноваження у сфері визначення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування, передбачені ст. 72 Конституції Росії, на користь Федерації. У цьому зв'язку не можна не відзначити, що на сучасному етапі конституційно-правового розвитку Російської Федерації тенденція зміцнення публічно-владної вертикалі та розширення сфери відання Федерації щодо її суб'єктів знаходить достатньо підтверджень.

У частині визначення загальних принципів організації системи органів місцевого самоврядування новий Закон з метою забезпечення однаковості організаційної системи місцевого самоврядування призводить практично вичерпний перелік її форм.

Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» 1995 р. визнавав велику самостійність муніципалітетів у сфері визначення структури органів місцевого самоврядування. Так, відповідно до ст. 14 зазначеного Закону до органів місцевого самоврядування ставилися виборні органи, які є обов'язковими, і інші органи, утворені відповідно до статутами муніципальних утворень. Структура таких органів визначалася населенням самостійно. Закон 2003 р. більш детально визначає систему місцевих органів влади. У переліку органів місцевого самоврядування ст. 34 нового Закону включає представницький орган, голову муніципального освіти, місцеву адміністрацію і контрольний орган. Значимість перших трьох органів для здійснення самоврядних відносин підкреслюється вимогою про їх обов'язкову наявність, хоча за змістом ст. 38 Закону без контрольного органу муніципалітетам також не обійтися.

Що стосується представницького органу, необхідно відзначити, що його структура, порядок формування і компетенція отримали в новому Законі більш докладне закріплення.

У першу чергу це проявляється в наступному: у відповідності з Федеральним законом 1995 правове регулювання можливості здійснення повноважень представницького органу зборами (сходами) громадян, і відповідні умови такого «заміщення» відносилося до ведення суб'єктів. У Законі 2003 умови визначені на федеральному рівні - повноваження представницького органу здійснюються сходом громадян, якщо чисельність жителів поселення, що володіють виборчим правом, становить менше 100 чоловік. Навіть незначна зміна вказаного числа виборців, скажімо, в результаті демографічних коливань, не кажучи вже про історичні традиції та інших місцевих особливостях, не дозволяє змінити федеральний імператив.

Розширення сфери федерального регулювання проявляється і у визначенні чисельного складу представницького органу. Відповідно до ст. 15 Федерального Закону 1995 р. чисельний склад представницького органу місцевого самоврядування підлягав визначення статутом муніципального освіти. Закон 2003 р. не залишає тут достатнього поля для регіонального чи місцевого нормотворчості, оскільки ст. 35 нового Закону імперативно встановлює чисельність депутатів.

Однаковість у визначенні чисельного складу депутатів представницького органу поряд з позитивною оцінкою у зв'язку зі скороченням надлишкової кількості депутатів у ряді муніципалітетів несе і певний негативний відтінок. Перш за все він пов'язаний з нереалізованістю основної ознаки самоврядування - урахування місцевих традицій і особливостей населенням при формуванні структури та складу муніципальних органів.

Єдиний принцип самостійності населення муніципального освіти у визначенні структури та порядку формування місцевих органів влади незалежно від територіальної організації також зазнав змін. Новий Закон встановив особливий порядок формування представницьких органів у таких муніципальних утвореннях, як муніципальні райони. Представницькі органи муніципальних районів або обираються на муніципальних виборах на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, або складаються з голів поселень, що входять до складу муніципального району, і з депутатів представницьких органів вказаних поселень, що обираються представницькими органами поселень зі свого складу відповідно з рівною незалежно від чисельності населення поселення нормою представництва.

Розширюючи виняткову компетенцію представницького органу місцевого самоврядування, новий Закон відносить до неї прийняття статуту муніципального освіти і внесення до нього змін і доповнень, визначення порядку прийняття рішень про створення, реорганізації та ліквідації муніципальних підприємств та установ, встановлення тарифів на послуги муніципальних підприємств і установ, а також визначення порядку участі муніципального освіти в організаціях міжмуніципальної співпраці, яким законодавець приділяє особливу увагу, передбачаючи в 1-й главі як їх обов'язкові, і факультативні форми.

Ще однією новелою Закону 2003 р. є імперативне встановлення числа депутатів, що працюють на постійній основі, - не більше 10% від загального числа депутатів.

Не менш значимими є новели, що визначають статус глави муніципального освіти.

У першу чергу це стосується обов'язковості такого органу і наділення його федеральним законом власної компетенції щодо вирішення питань місцевого значення. До компетенції глави відносяться представницькі функції, промульгацію нормативних правових актів представницького органу, видання власних правових актів і ініціатива скликання позачергового засідання представницького органу.

Правове положення і взаємовідносини глави муніципального освіти з представницьким органом новим Законом імперативно зв'язуються з порядком його обрання.

Глава муніципального освіти обирається або населенням муніципального освіти, або представницьким органом муніципального освіти зі свого складу. Право визначення порядку обрання глави в статуті муніципального освіти є однією з небагатьох диспозитивних норм нового Закону в частині регулювання «загальних принципів» системи органів самоврядування. Однак Закон імперативно визначає взаємини голови та представницького органу: у разі обрання на муніципальних виборах голова або входить до складу представницького органу муніципального утворення з правом вирішального голосу і є його головою, або очолює місцеву адміністрацію, а в разі його обрання представницьким органом муніципального освіти є головою представницького органу муніципального утворення. Поєднання функцій голови представницького органу муніципального утворення і голови місцевої адміністрації не допускається.

Новелою є умови відмови від посади вищої посадової особи муніципального освіти. До таких умов, зокрема, відносяться нецільове витрачання субвенцій з федерального бюджету чи бюджету суб'єкта Російської Федерації, якщо це встановлено відповідним судом, а вказана посадова особа не прийняло в межах своїх повноважень заходів щодо виконання рішення суду.

У новому Законі відсутня процедура попередження після прийняття відповідного рішення суду. Крім того, розширено перелік умов залучення до такої відповідальності.

Новелою в нормативному закріплення у системі органів місцевого самоврядування місцевої адміністрації є в першу чергу факт самої обов'язковості такого органу, причому незалежно від чисельного складу виборців чи інших факторів. Метою створення місцевої адміністрації за змістом ст. 37 Закону 2003 р. є поряд з вирішенням питань місцевого значення здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації.

Керівництво адміністрацією віднесено на принципі єдиноначальності до компетенції голови місцевої адміністрації, яким може бути голова муніципального освіти або особа, яка призначається за контрактом за результатами конкурсу.

Окремої уваги заслуговує не стільки можливість заміщення посади на умовах конкурсу, скільки сам порядок його проведення, зокрема склад конкурсної комісії. Кількість членів такої комісії встановлюється представницьким органом муніципального освіти.

Згідно із Законом 2003 р. члени конкурсної комісії поселення призначаються представницьким органом поселення. При формуванні конкурсної комісії в муніципальному районі або міському окрузі 2 / 3 її членів призначаються представницьким органом району (округу), а 1 / 3 - законодавчим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації за поданням вищої посадової особи суб'єкта. Участь у вирішенні такого «місцевого» питання представників державної влади суб'єкта представляється недостатньо обгрунтованим. Крім того, умови контракту в частині здійснення державних повноважень встановлюються органами державної влади суб'єкта Федерації. Незалежно від оцінки діяльності голови адміністрації з вирішення питань місцевого значення він може бути звільнений з посади у порядку, який був приведений вище, у разі невиконання умов здійснення державних повноважень.

Таким чином, система відносин органів місцевого самоврядування з органами державної влади остільки, оскільки вона стосується виконання державних повноважень, будується на основі прямої підпорядкованості.

Разом з тим реформовані не тільки відносини органів державної влади та місцевого самоврядування по вертикалі. Оновленню піддалася система взаємовідносин місцевих органів між собою. Так, у новому Законі з'явилося поняття виконавчо-розпорядчого органу самоврядування (місцевої адміністрації); представницькі органи виконують правотворчі функції, відмежовані від функцій виконавчо-розпорядчого органу; голова муніципального освіти не може бути і головою адміністрації, і головою представницького органу, і наділений правом вето .

Зазначене створює передумови для розгляду взаємовідносин органів місцевого самоврядування в контексті поділу влади, характерного для організації системи органів державної влади.

На закінчення хотілося б вказати на окремі норми, відповідність яких основоположним конституційним принципам, вираженим у ст. 12, 130, 131 Конституції Росії, викликає сумнів.

По-перше, Закон 2003 р. практично вичерпним чином визначив систему місцевого самоврядування.

Разом з тим ст. 131 Конституції Росії встановлює, що структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно. Вказана обставина підтверджується, зокрема, позицією, наведеною у Визначенні Конституційного Суду від 21 лютого 2002 р. № 26-О «Про відмову в прийнятті до розгляду запиту Курганської обласної думи про перевірку конституційності п. 3 ст. 16 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».

Виходячи з конституційного сенсу, вказує Конституційний Суд, місцеве співтовариство може взагалі не передбачати у своєму статуті посаду глави муніципального освіти - виборного посадової особи, так як з Конституції Російської Федерації (ч. 1 ст. 130) випливає обов'язковість наявності лише виборних органів місцевого самоврядування муніципальних утворень. Інші органи та посадові особи місцевого самоврядування утворюються відповідно до статутами муніципальних утворень.

По-друге, важливою новелою є участь органів державної влади у складі комісії з проведення конкурсу на заміщення посади голови місцевої адміністрації.

У той же час у силу норм ст. 12, 130 Конституції вплив органів державної влади у цій галузі неприпустимо.

По-третє, Законом встановлено можливість тимчасового здійснення окремих повноважень органів місцевого самоврядування органами державної влади відповідного суб'єкта.

Така можливість федеральної Конституцією раніше виключалася. Це, зокрема, підтверджується правовою позицією Конституційного Суду, вираженої в Постанові від 15 січня 1998 р. № 3-П у справі про перевірку конституційності ст. 80, 92, 93 і 94 Конституції Республіки Комі та ст. 31 Закону Республіки Комі від 31 жовтня 1994 р. № Про органи виконавчої влади в Республіці Комі »та Постанові від 24 січня 1997 р. № 1-П у справі про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки від 17 квітня 1996 р.« Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці ».

Таким чином, Закон 2003 р. містить ряд небезперечних норм, відповідність яких Конституції Росії рано чи пізно має бути досліджено Конституційним Судом. З урахуванням наявності раніше прийнятих постанов, що виражають правову позицію Конституційного Суду Російської Федерації, останньому, можливо, буде потрібно інакше витлумачити деякі раніше зроблені висновки.

2.2 Організаційні роботи місцевого самоврядування

Згідно з Конституцією РФ, місцеве самоврядування забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення. Питання місцевого значення розуміються як особлива категорія справ, відокремлена від державних функцій (принцип «виділеною компетенції» місцевого самоврядування). Органи державної влади не мають права втручатися у вирішення питань місцевого значення, а органи місцевого самоврядування зобов'язані самостійно та безпосередньо реалізовувати (без права передачі державним органам) закріплені за ними повноваження з питань місцевого значення. Таким чином, вітчизняна конституційна модель місцевого самоврядування побудована на основі відмежування сфер ведення держави і місцевого самоврядування як окремих видів публічної влади, причому відмежування НЕ інструментального, а сутнісного (предметного).

Разом з тим Конституція РФ (частина 2 статті 132) і Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» закріплюють можливість передачі законом органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень. Такі повноваження, відповідно, знаходяться поза рамками питань місцевого значення і є додатковими функціями, за своєю природою не належать до сфери відання місцевого самоврядування. Відповідно, передача державних повноважень має бути такою, щоб не відбувалося підміни державної влади місцевим самоврядуванням і спотворення природи самого місцевого самоврядування. Це означає, що вона повинна носити вельми обмежений характер - як у кількісному (обсяг делегованих повноважень), так і в якісному (види переданих повноважень) відношенні. І перш за все, повинен бути обмежений перелік державних повноважень, які можуть передаватися органам місцевого самоврядування.

Всі державні повноваження за суб'єктами (по правовласнику) можуть бути поділені на: а) повноваження РФ і б) повноваження суб'єктів РФ. У залежності від сфери ведення повноваження діляться на: а) повноваження з предметів виняткового ведення (РФ чи суб'єктів РФ) і б) повноваження з предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ. При цьому слід мати на увазі, що федеральними законами, підзаконними нормативними правовими актами, а також договорами (угодами) федеральні повноваження можуть передаватися органам державної влади суб'єктів РФ, а повноваження суб'єктів РФ - федеральним органам державної влади. Тобто з точки зору приналежності повноваження РФ і суб'єктів РФ поділяються на власні і делеговані, причому перерозподілятися в порядку передачі частини повноважень від одного рівня влади до іншого, згідно з чинним законодавством, можуть і повноваження з предметів виняткового ведення РФ чи суб'єктів РФ, і повноваження з предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ.

Частиною 2 статті 19 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» передбачено, що наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями РФ здійснюється федеральними законами, окремими державними повноваженнями суб'єктів РФ - законами суб'єктів РФ. Буквальне тлумачення даної норми означає, що можлива передача будь-яких власних повноважень РФ і суб'єктів РФ органами влади того рівня, яким вони належать. Таким чином, слід визнати принципово допустимої передачу органам місцевого самоврядування:

1) Російською Федерацією - а) повноважень РФ з предметів виняткового ведення РФ і б) повноважень РФ з предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ;

2) суб'єктами РФ - а) повноважень суб'єктів РФ з предметів виняткового ведення суб'єктів РФ і б) повноважень суб'єктів РФ з предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ.

З приводу можливості передачі органами державної влади РФ чи суб'єктів РФ делегованих їм повноважень один одного законодавство не містить будь-яких конкретних приписів, і це породжує чималу правову невизначеність. Далі, на основі системного аналізу чинних правових норм, ми спробуємо виявити і сформулювати правила на цей предмет.

Але в першу чергу необхідно визначити загальні принципи передачі повноважень, що стосуються їх змісту та обсягу. Законодавство не закріплює прямо будь-яких основоположних начал, проте їх можна логічно вивести з інших загальних нормативних положень:

- Неприпустимість перерозподілу предметів ведення в результаті передачі частини повноважень;

- Неприпустимість передачі повноважень законодавчого органу (наприклад, у випадках, коли регулювання (рішення) того чи іншого питання Конституцією РФ, федеральними законами, Статутом та законами суб'єкта РФ віднесено безпосередньо до компетенції законодавчого органу влади);

- Передача переважно виконавчо-розпорядчих повноважень; передача нормотворчих функцій допустима лише в обсязі, необхідному для визначення окремих аспектів порядку (механізму) реалізації цих повноважень, у цілому ж здійснення повноважень має регламентуватися нормативно-правовими актами того рівня влади, який передає повноваження органам місцевого самоврядування ( питання матеріально-правового характеру - підстави і умови вчинення дій в рамках здійснення повноважень, в значній мірі питання процесуального характеру також);

- Законність, або непротиворечие передачі повноважень законодавству - Конституції РФ і федеральних законів (щодо повноважень РФ і суб'єктів РФ), статуту і законами суб'єкта РФ (за повноваженнями суб'єкта РФ). Це правило випливає з встановленої ієрархії актів за юридичною силою, закріплених, зокрема, в статтях 15, 76 Конституції РФ, статті 3 Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації». Дане правило прямо закріплено стосовно до наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями з предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ законами суб'єктів РФ (абзац 2 частини 2 статті 19 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації»). Враховуючи, що по власних повноваженнях РФ і суб'єктів РФ, як вказувалося вище, діє загальне правило, яке дозволяє таку передачу, критерій несуперечливий увазі відсутність спеціальних заборон на передачу тих чи інших повноважень (а не наявність спеціальних дозволів на це): повноваження можуть передаватися, якщо це прямо не заборонено законом.

Так, у Федеральному законі «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ» у пункті 2 статті 26.3 закріплюється вичерпний перелік повноважень суб'єктів РФ, що фінансуються за рахунок коштів бюджетів суб'єктів РФ, тобто розуміються як власні повноваження суб'єктів РФ з предметів спільного ведення. Відповідно до пункту 7 тієї ж статті, інші повноваження суб'єктів РФ з предметів спільного ведення, що закріплюються іншими федеральними законами, визначаються як передані суб'єктам РФ повноваження РФ і фінансуються за рахунок коштів федерального бюджету. У пункті 6 тієї ж статті встановлюється, які із закріплених у пункті 2 повноважень суб'єктів РФ не можуть передаватися органам місцевого самоврядування. Таким чином, за цим Законом для власних повноважень суб'єктів РФ критерій несуперечливий означає відсутність прямої заборони на передачу повноважень. Відповідно, у цьому випадку наявність або відсутність у спеціальному (галузевому) законі роздільної застереження не має принципового значення.

З 2006 року органам місцевого самоврядування можуть передаватися 42 з 63, тобто більше 2 / 3 (до цього - 24 з 55, тобто менше 1 / 2), власних повноважень суб'єктів РФ з предметів спільного ведення. Як видно, відбувається розширення допустимих до передачі на місцевий рівень повноважень суб'єктів РФ за рахунок того, що скорочується перелік повноважень, заборонених до передачі (з 31 до 21).

До власних повноважень суб'єктів РФ з предметів спільного ведення, які заборонено передавати органам місцевого самоврядування, в даний час відносяться:

1) матеріально-технічне та фінансове забезпечення діяльності органів державної влади суб'єкта РФ і державних установ суб'єкта РФ, в тому числі питання оплати праці працівників органів державної влади суб'єкта РФ і працівників державних установ суб'єкта РФ;

2) організаційне та матеріально-технічне забезпечення проведення виборів до органів державної влади суб'єкта РФ, референдумів суб'єкта РФ;

3) формування та використання резервних фондів суб'єкта РФ для фінансування непередбачених витрат;

4) передача об'єктів власності суб'єкта РФ в муніципальну власність;

5) фінансування витрат на оплату праці працівників загальноосвітніх установ, витрат на навчальні посібники, технічні засоби навчання, витратні матеріали та господарські потреби (за винятком витрат на утримання будинків і комунальних витрат, що здійснюються з місцевих бюджетів);

6) організація обов'язкового медичного страхування непрацюючого населення;

7) організація надання спеціалізованої (санітарно-авіаційної) швидкої медичної допомоги;

8) надання субвенцій місцевим бюджетам для виплати громадянам адресних субсидій на оплату житла та комунальних послуг відповідно до визначених органами державної влади суб'єкта РФ стандартами оплати житла і комунальних послуг;

9) укладання зовнішньоекономічних угод суб'єкта РФ;

10) встановлення, зміна та скасування регіональних податків і зборів, а також встановлення податкових ставок по федеральних податків відповідно до законодавства РФ про податки і збори;

11) залучення суб'єктом РФ позикових коштів, а також обслуговування і погашення внутрішніх і зовнішніх боргів суб'єкта РФ;

12) наділення міських поселень статусом міського округу;

13) визначення кордонів муніципальних утворень у встановленому порядку;

14) заснування друкованого засобу масової інформації для оприлюднення (офіційного опублікування) правових актів органів державної влади суб'єкта РФ, інший офіційної інформації;

15) встановлення адміністративної відповідальності за порушення законів та інших нормативних правових актів суб'єкта РФ, нормативних правових актів органів місцевого самоврядування;

16) матеріально-технічне забезпечення діяльності мирових суддів;

17) затвердження схем територіального планування суб'єкта РФ, затвердження документації з планування території для розміщення об'єктів капітального будівництва регіонального значення, затвердження регіональних нормативів містобудівного проектування, здійснення державного будівельного нагляду у випадках, передбачених Містобудівною кодексом РФ;

18) проведення державної експертизи запасів корисних копалин, геологічної, економічної та екологічної інформації про надані в користування ділянках надр, що містять родовища загальнопоширених корисних копалин, або про ділянки надр місцевого значення, а також ділянках надр місцевого значення, що використовуються для цілей будівництва і експлуатації підземних споруд , не пов'язаних з видобуванням корисних копалин; встановлення порядку користування та розпорядження даними ділянками надр, у тому числі розробки і реалізації територіальних програм розвитку і використання мінерально-сировинної бази РФ;

19) участь в організації альтернативної цивільної служби у підвідомчих їм організаціях, включаючи заходи з реалізації прав громадян, які проходять альтернативну цивільну службу, та їх соціальний захист;

20) створення за рішенням органів виконавчої влади суб'єкта РФ мобілізаційних органів залежно від обсягу мобілізаційних завдань (замовлень) або завдань щодо проведення заходів щодо переведення економіки суб'єкта РФ на роботу в умовах воєнного часу і забезпечення умов працівникам створених мобілізаційних органів, координації та контролю за проведенням органами місцевого самоврядування та організаціями, діяльність яких пов'язана з діяльністю зазначених органів або які перебувають у сфері їх відання, заходів з мобілізаційної підготовки, а також здійснення методичного забезпечення цих заходів;

21) здійснення регіональних і міжмуніципальний програм і заходів щодо роботи з дітьми та молоддю.

Розгляд кола дозволених і заборонених до передачі на муніципальний рівень повноважень дозволяє поставити ряд питань з утримання та обгрунтованості законодавчого підходу.

Перш за все, виходячи зі згаданого обсягу допустимих до передачі повноважень, виходить, що в принципі суб'єкти РФ можуть 2 / 3 своїх повноважень передати органам місцевого самоврядування, оскільки немає ніяких обмежень ні за кількістю повноважень, переданих одночасно одному і тому ж муніципального утворення, ні за умовам, з якими повинно бути пов'язане рішення про передачу повноважень в конкретних випадках. Так, у Володимирській, Новгородській областях прийнято 13 законів про передачу різних повноважень цих суб'єктів РФ органам місцевого самоврядування, в Красноярському краї - 21 (причому одним законом нерідко передається не одне, а кілька окремих повноважень відразу). При цьому здійснення державних повноважень відбувається під досить жорстким адміністративним контролем державних органів, а значить, органи місцевого самоврядування по значній частині своєї компетенції можуть бути поставлені в пряме підпорядкування державної влади, що в корені порушує конституційний принцип організаційної відособленості місцевого самоврядування від державної влади і в цілому конституційну модель співвідношення і взаємовідносин між цими рівнями публічної влади.

Крім того, будь-якого єдиного принципу, на основі якого одні повноваження дозволяються до передачі, а інші забороняються, не простежується. Наприклад, встановлені заборони на передачу повноваження з організації спеціалізованої (санітарно-авіаційної) швидкої медичної допомоги і в той же час дозволено передачу повноваження з організації спеціалізованої медичної допомоги в шкірно-венерологічних, туберкульозних, наркологічних і т.п. установах. Дозволена і передача повноважень по організації міжмуніципальної транспортного обслуговування населення, в т.ч. залізничним, внутрішнім водним, повітряним транспортом - важко уявити, як дані види повідомлення, в силу самої їхньої специфіки, можуть бути ефективно реалізовані силами муніципальних утворень.

Здійснення регіональних і міжмуніципальний програм і заходів щодо роботи з дітьми та молоддю заборонено передавати органам місцевого самоврядування, в той час як дозволено делегувати їм багато повноважень по здійсненню міжмуніципальний програм і проектів. Дозволено передавати на муніципальний рівень надання службових житлових приміщень для державних цивільних службовців суб'єкта РФ, працівників державних установ суб'єкта РФ, хоча органи місцевого самоврядування не мають ніякого відношення ні до організації державної цивільної служби, в т.ч. надходження, проходження та звільнення з неї, ні до формування даного виду спеціалізованого житлового фонду.

Допускається передавати органам місцевого самоврядування повноваження щодо створення та забезпечення охорони державних природних заказників, пам'яток природи, природних парків, дендрологічних парків і ботанічних садів регіонального значення. Тим часом чи не тому ці особливо охоронювані території і відносяться чинності закону до державних та регіональних, що вимагають централізованого управління з боку суб'єктів РФ?

До числа дозволених до передачі віднесені багато повноваження, закріплені за суб'єктами РФ у порядку пайової поділу функцій між місцевим самоврядуванням і суб'єктами РФ (створення архівних фондів, транспортне обслуговування, бібліотечне обслуговування, надання освіти, розвиток фізкультури і спорту, гасіння пожеж).

Більше того, сам перелік сформульований дуже нерівномірно. В одних випадках визначені вузькі, дійсно окремі повноваження, в інших - цілі блоки повноважень (функції), чи не предмети відання.

Наступний вимагає висвітлення питання - про можливість і правила передачі закріплених за суб'єктами РФ федеральних повноважень з предметів спільного ведення - прямо не врегульоване ні Федеральним законом «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ», ні Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ », ні будь-яким іншим законом.

З абзацу 2 частини 2 статті 19 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» не цілком ясно, чи поширюється правило про те, що наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями з предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ законами суб'єктів РФ допускається , якщо це не суперечить федеральним законам, тільки на власні повноваження суб'єктів РФ або також на делеговані їм повноваження РФ? І однаковий чи цей критерій несуперечливий стосовно передачі суб'єктами РФ власних і делегованих Федерацією повноважень із предметів спільного ведення?

Аналіз конкретних, галузевих законів показує, що лише в небагатьох випадках федеральний закон містить прямі дозволу на субпередачу органам місцевого самоврядування федеральних повноважень, делегованих суб'єктам РФ. У більшості випадків у законах не міститься згадки про це. І немає жодного прикладу прямих заборон на подальшу субпередачу федеральних повноважень суб'єктами РФ.

У цілому інститут передачі частини повноважень одних органів влади іншим спрямований на оптимізацію здійснення цих повноважень, виходячи зі специфічних, індивідуальних, можливо і тимчасових, умов, що не дозволяє повністю віднести те чи інше повноваження до функцій тих органів, яким воно передається, а потрібно саме закріплення прав на його здійсненню цими органами під контролем і за правилами, що визначаються (у всякому разі, в значній мірі) передають органами.

Нарешті, не можна не відзначити, що Російська Федерація може безпосередньо передавати органам місцевого самоврядування свої повноваження федеральним законом, якщо доцільно їх здійснення саме на муніципальному рівні.

Застосування єдиних правил щодо делегованих суб'єктам РФ повноважень РФ, незалежно від того, чи належать вони до виключного або спільного ведення, виправдано тому, що існує проблема відмежування повноважень РФ з предметів виняткового ведення РФ від повноважень РФ з предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ. Перш за все, тому, що самі предмети ведення розмежовуються зовсім не так чітко і однозначно, як хотілося б. Враховуючи особливості юридичної техніки або її відверті недоробки, встановлення обсягу і змісту того чи іншого предмета відання, його відмежування від суміжних предметів ведення не завжди просто. Крім того, і комплексний характер багатьох відносин викликає складнощі при віднесенні їх до конкретного предмета відання, вони як би перебувають на стику декількох сфер ведення одночасно.

Отже, можна сформулювати такі загальні правила передачі органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень:

1) власні повноваження РФ і суб'єктів РФ (з предметів як виняткового, так і спільного ведення) можуть передаватися органам місцевого самоврядування, якщо це прямо не заборонено законом;

2) делеговані суб'єктам РФ федеральні повноваження (з предметів як виняткового, так і спільного ведення) не можуть передаватися органам місцевого самоврядування, якщо це прямо не дозволено законом.

Не можна сказати, що сформульовані вище правила в даний час беззаперечно дотримуються. Серед порушень є як випадки очевидного дії всупереч прямим заборонам закону <*>, так і, в значно більшій мірі, слідства неясності, неузгодженості та суперечливості самих законодавчих актів.

2.3 Статут муніципального самоврядування

Статут муніципального освіти - найважливіший нормативний правовий акт, що приймається на місцевому рівні. Хоча чинний Закон на відміну від Закону 1995 р. про місцеве самоврядування не містить прямої вказівки, що кожне муніципальне утворення повинно мати свій статут, видається, що без статуту неможлива ефективна діяльність щодо здійснення місцевого самоврядування.

Статути муніципальних утворень складають правову основу місцевого самоврядування, саме відповідно до статуту приймаються інші правові акти місцевого самоврядування, діють органи місцевої влади.

Статут муніципального освіти має низку особливостей:

- Наявність особливого суб'єкта, який встановлює або від імені якого приймається статут муніципального освіти;

- Будучи актом установчого характеру, статут муніципального освіти надає юридичний, правовий статус фактично сформованим або складним відносинам по самоврядуванню місцевої громади;

- Регулює відносини, які зачіпають усі сфери життя місцевої громади;

- Має вищу юридичну силу в складі норм, прийнятих органами місцевого самоврядування або місцевим співтовариством;

- Є основою для подальшого нормотворчості;

- Характеризується особливим порядком прийняття, а також внесення змін або доповнень;

- Є одним з правових засобів, що забезпечують реалізацію самостійності місцевого самоврядування;

- Повинен бути самодостатнім, тобто повинен включати всі норми, необхідні в практиці вирішення питань місцевого значення.

Законом встановлено обов'язкові положення статуту, без яких він не може пройти процедуру державної реєстрації та мати юридичної сили. Перелік цих підстав змінений у порівнянні з Законом про місцеве самоврядування 1995 р., проте ці зміни носять непринциповий характер. Як і раніше однією з головних складових є положення про статус органів місцевого самоврядування, порядку і способи їх формування, статус виборних посадових осіб місцевого самоврядування. Статут муніципального освіти повинен містити перелік питань місцевого значення, оскільки їх перелік, встановлений ст. 14 Закону, не є вичерпним. У новому Законі відсутнє положення про обов'язкове закріплення у статуті муніципального освіти умов і порядку організації муніципальної служби. Це видається обгрунтованим, враховуючи, що, як правило, питання організації муніципальної служби достатньо повно врегульовані на федеральному і регіональному рівні.

Також новий Закон про місцеве самоврядування не містить вимоги про обов'язкове закріплення у статуті питань організації місцевого самоврядування, обумовлених компактним проживанням на території муніципального освіти національних груп і спільнот, корінних (аборигенних) народів, козацтва з урахуванням історичних та інших місцевих традицій, оскільки очевидно, що не на всій території Російської Федерації є подібні спільності і не всі історичні чи місцеві традиції заслуговують схвалення і закріплення в нормативних правових актах.

З нового Закону виключено положення про обов'язкове закріплення у статуті муніципального освіти загального порядку володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю. Необов'язковість включення даного пункту викликає певні питання, враховуючи, що муніципальна власність належить не органам місцевого самоврядування, а муніципального утворення в цілому, і, отже, хоча б загальний порядок розпорядження нею, на нашу думку, повинен бути закріплений у статуті муніципального освіти з урахуванням інтересів його населення. Доходи від використання муніципальної власності відносяться до числа найважливіших джерел доходів місцевих бюджетів, і разом з тим відомі випадки зловживання повноваженнями з управління муніципальним майном. Новий Закон надає великого значення питанням бюджетного процесу на місцевому рівні та контролю за виконанням місцевих бюджетів. Як вже зазначалося, передбачено створення спеціального контрольного органу муніципального освіти; крім того, порядок формування, затвердження і виконання місцевого бюджету, а також контролю за його виконанням відповідно до нового Закону обов'язково закріплюються в статуті муніципального освіти.

Перелік регульованих в Статуті муніципального освіти питань не є вичерпним. Разом з тим раніше вченими вже зазначалося, що «в деяких статутах містяться надмірно загальні положення, недостатньо точні і конкретні для локальних норм, навіть буквально відтворюють норми (федеральних законів)». Вимога відповідності статутів федеральному і регіональному законодавством не повинно призводити до дублювання норм цих правових актів у статутах муніципальних утворень, як це найчастіше відбувається на практиці.

Закон змінює порядок прийняття статутів муніципальних утворень. Відповідно до нього не передбачено прийняття статутів на референдумі, статути приймаються представницьким органом муніципального освіти або населенням безпосередньо в поселеннях із чисельністю жителів, що володіють виборчим правом, менше 100 осіб. Більшість діючих в даний час статутів муніципальних утворень прийнято саме представницькими органами місцевого самоврядування - більше 66%.

У даних положеннях закріплені гарантії реалізації прав громадян на участь в обговоренні прийнятого статуту муніципального освіти, врахування пропозицій населення муніципального освіти за проектом статуту. На федеральному рівні такі гарантії раніше не закріплювалися, і видається, що вони дозволять окремим громадянам і населенню муніципальних утворень в цілому ефективніше реалізовувати свої права на здійснення місцевого самоврядування, зокрема при прийнятті та зміну статуту, впливати на дії і рішення органів місцевого самоврядування. Закон передбачає, що на місцевому рівні розробляється і приймається нормативний акт, що регламентує порядок врахування пропозицій по принимаемому статуту або внесеним в нього змін, а також порядок участі громадян в обговоренні проекту статуту, змін і доповнень чинного статуту. Такий нормативний акт повинен носити не формальний, закритий характер, а відповідно до вимог цієї статті повинен публікуватися не пізніше ніж за 30 днів до дня розгляду питання про прийняття статуту разом з його проектом або пропонованими змінами та доповненнями. Пропозиції щодо проекту статуту або внесеним в нього змін і доповнень можуть вносити не тільки окремі громадяни, а й інші суб'єкти муніципальної-правових відносин - органи територіального суспільного самоврядування, керівники підприємств, установ і організацій, в тому числі муніципальних, та ін

На федеральному рівні встановлюється необхідне число голосів депутатів представницького органу муніципального утворення, необхідне для прийняття, зміни або доповнення статуту муніципального освіти (2 / 3 голосів від встановленої чисельності депутатів).

Закон передбачає, що порядок державної реєстрації статутів муніципальних утворень і внесених до них змін і доповнень встановлюється федеральним законом. Також Закон запровадив нову підставу для відмови в державній реєстрації статуту муніципального освіти: крім передбаченого і чинним Законом про місцеве самоврядування протиріччя Конституції, федеральним або регіонального законодавства, такою підставою може служити також порушення встановленого порядку прийняття статуту або відповідно правового акта про внесення до статуту змін і доповнень. Дотримання порядку прийняття статуту або змін і доповнень до нього при державній реєстрації перевірялося і раніше.

Правова природа і суть державної реєстрації статутів муніципальних утворень полягають у наступному. По-перше, державна реєстрація надає статуту муніципального освіти статус офіційного документа. По-друге, державна реєстрація включає перевірку статуту муніципального освіти на відповідність Конституції РФ, федеральному та регіональному законодавству, що дозволяє забезпечити його законність. По-третє, державна реєстрація статутів муніципальних утворень сприяє контролю за дотриманням прав громадян в муніципальній освіті.

Ефективне вирішення зазначених завдань можливо тільки в рамках чітко регламентованого інституту державної реєстрації статутів муніципальних утворень. Наявність докладних і ясних юридичних процедур державної реєстрації статутів муніципальних утворень об'єктивно покликане сприяти якісному поліпшенню статутів, їх повноправного включенню в ієрархію нормативних правових актів Російської Федерації.

Згідно з Федеральним законом про місцеве самоврядування 1995 статут муніципального освіти підлягав державній реєстрації в порядку, встановленому законом суб'єкта РФ (ст. 5, 8). У зв'язку з цим в юридичній літературі неодноразово зверталася увага на те, що повне відсторонення федерального законодавця від регламентації процедури реєстрації статутів необгрунтовано, адже саме на федеральному рівні повинні бути встановлені гарантії та принципи реєстрації статутів, оскільки суб'єкти РФ, самостійно регулюючи питання реєстрації, не завжди їх вирішують на користь муніципальних утворень. Інакше названу проблему реєстрації статутів муніципальних утворень вирішив Конституційний Суд РФ, повністю виключивши інститут державної реєстрації статутів з ведення Федерації, вказавши, що правове регулювання з даного питання здійснюють тільки суб'єкти РФ.

У суб'єктах РФ склалася різна практика реєстрації статутів муніципальних утворень. В одних суб'єктах статути реєструвалися законодавчими органами суб'єктів РФ (наприклад, в Хабаровському краї, Томській, Омській областях), в інших - органами юстиції (наприклад, в Новосибірській, Іркутській областях, Красноярському краї), в третіх - органами виконавчої влади суб'єктів РФ (у Зокрема, статути реєструвало Уряд Кіровської області). У юридичній літературі щодо названих варіантів реєстрації статутів муніципальних утворень висловлювалися різні думки. Так, В.І. Васильєв стверджував, що реєстрація статутів законодавчими органами суб'єктів РФ «" є «найбільш бажаний і демократичний порядок реєстрації, що передбачає відкрите, гласне обговорення всіх можливих питань, найбільш об'єктивне і найменш схильних до помилок». Зрозуміло, кожен з названих варіантів має свої плюси й мінусами . На наш погляд, реєстрація статутів муніципальних утворень органами виконавчої влади без будь-яких законодавчих гарантій веде до жорсткої опіки. Подібний спосіб є класичним прикладом залежності органів місцевого самоврядування від розсуду конкретної посадової особи. З іншого боку, реєстрація статутів представницькими органами стикається з труднощами технічного характеру, і апарати цих органів не справляються з великим обсягом роботи. Таким чином, реєстрація статутів муніципальних утворень була проблемою, вирішення якої утруднялося не тільки відсутністю чітко встановлених федеральним і регіональним законодавством процедур реєстрації статутів, але і наявністю суперечливою правозастосовчої практики. Даний питання набуло ще більшої гостроти, коли органи юстиції в суб'єктах РФ були віднесені до федеральним органам виконавчої влади. Абсолютно очевидно, що суб'єкти Федерації не могли встановлювати додаткових обов'язків у вигляді реєстрації статутів муніципальних утворень федеральним органам державної влади.

Дана проблема була дозволена Федеральним законом про місцеве самоврядування від 6 жовтня 2003 р., визначив, що статут муніципального освіти, муніципальний правовий акт про внесення змін і доповнень до статуту муніципального освіти підлягають державній реєстрації в органах юстиції в порядку, встановленому федеральним законом (ч. 6 ст. 44). Федеральний закон також ввів нову підставу для відмови в державній реєстрації статуту муніципального освіти - порушення встановленого порядку прийняття статуту або відповідно правового акта про внесення до статуту змін і доповнень. Відповідність Конституції, федеральному та регіональному законодавству, дотримання порядку прийняття статуту або змін і доповнень до нього перевірялося і раніше при державній реєстрації.

Фактично реєстрація статуту (змін і доповнень) в новому Федеральному законі виділена в окрему стадію правотворчого процесу. Такий підхід, на наш погляд, відповідає усталеній практиці, але тим не менш він не беззаперечний. Так, Статутна палата (пізніше перетворена на Статутний суд) Іркутської області в 1999 р. розглядала питання про реєстрацію статуту муніципального освіти як обов'язкової умови вступу його в силу. Статутна палата прийшла до висновку, що норми, за якими державна реєстрація статутів муніципального освіти є необхідною умовою вступу їх у силу, суперечать положенням Статуту Іркутській області. Обгрунтовуючи такий висновок, Статутна палата виходила з того, що статут муніципального освіти - результат муніципального нормотворчого процесу, що складається з послідовних стадій, що включають, крім інших, прийняття, оприлюднення та набрання статуту чинності, і не може включати в себе реєстрацію, є актом застосування . Державна реєстрація статуту має значення лише як включення відповідного муніципального освіти в Федеральний реєстр муніципальних утворень і означає офіційне визнання державою відповідного муніципального освіти та його статуту.

Положенням про Міністерство юстиції РФ, затвердженим Указом Президента від 13 жовтня 2004 р., державна реєстрація статутів муніципальних утворень і муніципальних правових актів про внесення змін до цих статути віднесена до компетенції Мін'юсту РФ. Таким чином, проблема реєстрації статутів муніципальних утворень була вирішена радикально - ці повноваження повністю передали органам юстиції.

Наступним важливим кроком у цьому напрямі стало прийняття Федерального закону від 21 липня 2005 р. «Про державну реєстрацію статутів муніципальних утворень», який набув чинності 1 вересня 2005 р. У відповідності з даним Федеральним законом державну реєстрацію статутів муніципальних утворень організовує уповноважений федеральний орган виконавчої влади у сфері реєстрації статутів муніципальних утворень (Головне управління Мін'юсту РФ по федеральному округу), а здійснюють реєстрацію територіальні органи Головного управління Мін'юсту РФ по федеральному округу. У повноваження даних реєструючих органів входить: перевірка відповідності статуту муніципального освіти Конституції РФ, федеральним законам, конституції (статуту) суб'єкта РФ, законам суб'єкта РФ, перевірки дотримання встановленого у відповідності з федеральним законом порядку прийняття статуту муніципального освіти; присвоєння статуту муніципального утворення державного реєстраційного номера ; видача свідоцтва про державну реєстрацію статуту муніципального освіти; включення відомостей про статут муніципального освіти до державного реєстру статутів муніципальних утворень суб'єкта РФ. На виконання норм цього Федерального закону Постановою Уряду РФ від 1 червня 2005 р. № 350 затверджені Правила ведення державного реєстру муніципальних утворень Російської Федерації, Міністерством юстиції було підготовлено пакет наказів, деталізують норми Федерального закону від 21 липня 2005 р. і зазначеної Постанови Уряду РФ.

Федеральний закон від 21 липня 2005 р. встановлює такий порядок реєстрації статутів муніципальних утворень. Статут муніципального освіти спрямовується головою муніципального освіти в реєструючий орган протягом 15 днів з дня його прийняття. Для державної реєстрації статуту подаються: статут муніципального освіти; рішення представницького органу муніципального утворення або рішення сходу громадян про прийняття статуту муніципального освіти; відомості про джерела і дати офіційного опублікування (оприлюднення) проекту статуту муніципального освіти та про результати публічних слухань за проектом статуту муніципального освіти . Рішення про державну реєстрацію статуту муніципального освіти приймається в 30-денний термін з дня його подання для державної реєстрації. Статуту муніципального освіти присвоюється державний реєстраційний номер. Датою державної реєстрації статуту вважається день внесення відомостей про неї до державного реєстру статутів муніципальних утворень суб'єкта РФ. Державна реєстрація статуту засвідчується свідоцтвом про державну реєстрацію. Реєструючий орган у п'ятиденний строк з дня прийняття рішення про державну реєстрацію статуту направляє чолі муніципального освіти зареєстрований статут і свідоцтво про його державну реєстрацію. Відмова у державній реєстрації або порушення терміну реєстрації статуту муніципального освіти (муніципального правового акта про внесення змін до статуту муніципального освіти) можуть бути оскаржені громадянами та органами місцевого самоврядування в судовому порядку. Представляється, що практика застосування норм Федерального закону «Про державну реєстрацію статутів муніципальних утворень» досить скоро дозволить домогтися чіткості та законності процесу реєстрації статутів, а також відповідності статутів муніципальних утворень федеральному і регіональному законодавству.

Судовий порядок оскарження відмови в державній реєстрації статуту муніципального освіти служить захистом від необгрунтованих відмов у реєстрації статутів і в більш широкому сенсі гарантією від втручання органів державної влади в діяльність органів місцевого самоврядування. Скарги на відмову в реєстрації статуту або змін (доповнень) до нього можуть приносити громадяни чи органи місцевого самоврядування до судів загальної юрисдикції.

Умовою вступу в силу статуту муніципального освіти або змін (доповнень) до нього є публікація відповідних нормативних актів у засобах масової інформації або доведення їх до відома населення муніципального освіти іншим способом. Строки, порядок та інші умови опублікування (оприлюднення) таких нормативних актів визначаються на місцевому рівні. Також коментований Закон уточнює порядок вступу в силу змін структури або повноважень органів місцевого самоврядування, статусу виборних посадових осіб місцевого самоврядування.

Законодавець не дає цілісного уявлення про структуру статуту. У зв'язку з цим на місцях розробляються статути муніципальних утворень виходячи з власних уявлень про їх структуру та зміст.

Можна виділити два підходи у розробці статутів муніципальних утворень. Перший передбачає розгорнутий виклад у статуті всіх питань, перерахованих у федеральному законі. На нашу думку, в сьогоднішніх російських умовах подібний варіант малопродуктивний, так як постійна зміна федерального і регіонального законодавства буде приводити до безперервних коректувань статуту.

Другий підхід передбачає відносно короткий і стійкий до кон'юнктурних змін статут конституційного стилю і пакет доповнюють його нормативно-правових актів.

Глава 3. Організаційні моделі місцевого самоврядування

3.1 Типи організацій муніципального управління в РФ їх переваги та недоліки

У практичній діяльності дуже важливе рішення задачі побудови на основі застосування різних класифікацій структури органів місцевого самоврядування в муніципальному освіту. Алгоритм вирішення цього завдання буде наступним. Встановлюються характеристики об'єкта управління (муніципального господарства); по відношенню до об'єкту в цілому і до його складових встановлюється перелік функцій управління; визначається, яким чином кожна функція найбільш ефективно виконується і якими характеристиками відповідно до класифікаціями повинні володіти виконують цю функцію органи; шляхом інтеграції та агрегування функцій визначаються органи, що утворюють структуру; встановлюються відносини і взаємозв'язки цих органів; остаточно формується система органів місцевого самоврядування. Звичайно, реалізація цього алгоритму багаторазово складніше його опису, і є необхідність ілюструвати застосування алгоритму хоча б приватним і спрощеним прикладом. Але навіть такий приклад може служити предметом окремого наукового дослідження і не може бути розглянутий у рамках цієї роботи.

Тут ми можемо поставити перед собою завдання виявлення на основі узагальненої практики укрупнених моделей організаційних структур управління муніципальними утвореннями, на базі яких можуть формуватися структури органів місцевого самоврядування, що відповідають конкретним об'єктам управління.

В основних рисах муніципальні органи різних країн, за деяким виключенням, мають одним загальним типом структури. Л. А. Веліхов зазначав: «З тих пір як швейцарський міські комуни (Берн, Женева, Люцерн, Цюріх і ін) остаточно відмовилися від практично неможливого в наш час вирішення муніципальних справ общинним сходом, цей основний тип муніципального устрою побудований майже повсюдно по наступної ступінчастою схемою: 1) муніципальний виборчий корпус як база, 2) вийшов із його лона розпорядчий рада, 3) виконавчий орган, і 4) нагорі цієї піраміди - посадова особа, наділені роллю вищого представника муніципальної комуни. Починаючи з 20-х р.р. цей майже повсюдно поширений чотириступінчастий тип муніципального укладу було змінено в ряді країн Європи, де відмовилися, заради економії і простоти конструкції, від особливого виконавчого органу, доручивши виконавчі функції одноосібно вищій посадовій особі муніципального освіти або ж поєднуючи як розпорядчу, так і виконавчу владу в єдиному представницькому органі ».

Можливі поєднання трьох традиційно стійких елементів системи муніципального управління - представницького органу, місцевої адміністрації та вищої посадової особи місцевого самоврядування грунтуються на таких основних варіантах розподілу повноважень місцевого співтовариства:

Варіант 1: безпосередньо делеговані населенням повноваження реалізуються в різних пропорціях в компетенції представницького органу і виборного вищої посадової особи.

Варіант 2: всі безпосередньо делеговані населенням повноваження реалізуються в компетенції представницького органу.

Варіант 3: всі безпосередньо делеговані населенням повноваження реалізуються в компетенції виборного вищої посадової особи (при цьому контрольні повноваження населення залишає за собою і реалізує їх за допомогою сходів і референдумів).

Застосування того чи іншого варіанту делегування повноважень залежить від чисельності населення муніципального освіти і розмірів його території, від обсягу та складності вирішуваних питань, соціально-політичної ситуації і безлічі інших чинників.

Відзначимо характерні особливості цієї моделі. Мер і ради обираються всім населенням. «Сильним» мер називається в силу ряду властивих йому в цій моделі повноважень: мер має право відкладального вето на рішення ради; самостійно формує адміністрацію, призначає на посаду та звільняє з посади посадових осіб адміністрації; одноосібно керує діяльністю адміністрації; організовує роботу ради, головує на його засіданнях, підписує акти, прийняті радою. Для дотримання балансу рада наділяється правом подолання вето кваліфікованою більшістю голосів депутатів. Механізмом дострокового припинення повноважень мера у випадку втрати довіри з боку виборців є місцевий референдум.

Рис. 1

У цій моделі (рис.1) мер обирається з числа депутатів ради. «Слабкість» його полягає в повній підконтрольності та підзвітності раді: мер не має права вето; формування адміністрації, призначення на посаду та звільнення з посади посадових осіб адміністрації проводиться їм за згодою ради; межі його права керівництва адміністрацією обмежені рішеннями ради. Дострокове припинення повноважень мера здійснюється радою за власною ініціативою або ініціативою населення.

Рис. 2

У моделі «рада - керуючий» посаду мера не передбачається (рис. 2). Організація діяльності ради здійснюється обирається з числа депутатів ради головою, який не має повноважень щодо керівництва місцевою адміністрацією. Всі адміністративні функції зосереджені у найманого на контрактній основі керуючого, який одноосібно формує адміністрацію, керує її діяльністю, призначає і звільняє посадових осіб адміністрації. Відносини керуючого з радою визначаються умовами контракту.

Рис. 3

Ця модель (рис. 3) заснована на виборності цілого ряду посадових осіб місцевого самоврядування та поєднанні представницьких і виконавчих функцій. При цьому обираються не депутати представницького органу, а керівники органів та структурних підрозділів місцевої адміністрації. Повноваження представницького органу виконує комісія, до складу якої входять всі обрані посадові особи.

Модель «мер - збори»

Якщо вибір однієї з вищевказаних моделей визначається в основному соціально-політичними умовами і не в дуже сильній мірі залежить від об'єкта управління, то модель «мер - збори» може бути рекомендована тільки для малих поселень, де функції представницького органу може здійснювати безпосередньо населення. У більш поширеною вітчизняної термінології цю модель варто було б назвати «староста - сільський сход». Єдиним виборною особою тут є мер (староста), який і здійснює повноваження всіх органів місцевого самоврядування, за винятком затвердження місцевого бюджету, звіту про його виконання і контрольних повноважень. При цьому у разі необхідності може формуватися і невеликий апарат управління, у всякому разі призначатися або вибиратися скарбник.

Наведеними моделями не вичерпується все розмаїття організаційних структур муніципального управління, але на їх основі можуть бути побудовані різні модифікації і «гібридні» моделі (поєднують окремі особливості базових).

Важливо, що базові моделі організаційних структур місцевого самоврядування дозволяють шляхом вибору з невеликого числа практично довели своє право на існування варіантів прийняти за основу один з них і відповідно до конкретних умов розвинути його до повної структури органів управління муніципальним господарством.

Утворення органів місцевого самоврядування

Вибір однієї з моделей організації місцевого самоврядування є тільки перший крок у формуванні організаційної структури місцевого самоврядування. Наступним кроком має бути визначення процедур формування кожного з органів, що входять у загальну систему. Для різних органів місцевого самоврядування процедури будуть відрізнятися, що обумовлено різною природою органів, поділом між ними виконуваних функцій і іншими важливими обставинами. Будуть відрізнятися процедури формування органів і в залежності від обраної організаційної моделі.

Ми розглянемо проблеми формування виборних органів, тому що навіть цей, на перший погляд просте питання вимагає серйозного підходу.

До основних принципів місцевого самоврядування належить наявність представницького органу. Тому питання виборів ми будемо розглядати по відношенню до формування саме цього органу, хоча розуміємо можливість появи та інших виборних органів місцевого самоврядування. Ми зіставимо також дві можливі форми виборів мера, оскільки це виборна посадова особа місцевого самоврядування, швидше за все, буде існувати повсюдно.

Доцільність використання однієї з виборчих систем при виборах представницького органу місцевого самоврядування визначається насамперед його роллю у загальній системі органів місцевого самоврядування, яка була визначена нами раніше як проектна. Застосовувана виборча система повинна забезпечувати рішення двох завдань, пов'язаних з цією роллю: постійної взаємодії представницького органу з населенням і виразу загального інтересу населення муніципального освіти. Тому при розгляді кожної виборчої системи ми будемо оцінювати її з точки зору вирішення цих завдань.

Найвідомішою і тривалий час застосовується у Росії є мажоритарна система виборів в одномандатних виборчих округах. Перевага її в тому, що обрані за цією системою депутати найбільш наближені до своїх виборців, добре знають свої виборчі округи, інтереси жителів цих округів. У свою чергу виборці округу знайомі зі своїми депутатами, їх особистісними і політичними якостями. Основним же недоліком такої виборчої системи є відсутність у сформованого на її основі представницького органу місцевого самоврядування єдиного проекту розвитку муніципального освіти, так як кожен депутат буде прагнути в першу чергу до вирішення проблем виборців свого округу.

Пропорційна виборча система, заснована на виборі списків виборчих об'єднань, послаблює особисті зв'язки і персональну відповідальність депутатів перед своїми виборцями. Але ця система найбільш пристосована для вирішення головного завдання представницького органу - вираження загального інтересу виборців, розробки цілісного проекту розвитку муніципального освіти. Проблема застосування цієї системи в Росії полягає в нерозвиненості політичної структури суспільства, відсутності стійких виборчих об'єднань на муніципальному рівні.

Відзначимо також, що обговорюючи переваги і недоліки пропорційної виборчої системи стосовно до муніципальних виборів, ми маємо на увазі не стільки суто політичні виборчі об'єднання, скільки так звані «муніципальні (або ратушні) партії». Цим терміном прийнято позначати об'єднання виборців у муніципальних утвореннях на основі спільності поглядів у відношенні бажаних шляхів розвитку муніципального освіти.

Названі основні виборчі системи мають ще цілим рядом менш істотних достоїнств і недоліків, ми ж хотіли відзначити найбільш значущі. У міру прояву негативних якостей виборчих систем розроблялися їх модифікації, які дозволяють згладити негативні сторони кожної з них. В даний час застосовуються змішані системи, при яких частина депутатів обирається за мажоритарною системою, а інша частина - за пропорційною. У деяких країнах набула поширення ротація депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, що дозволяє за рахунок періодичних виборів тільки частини складу представницького органу зберігати наступність влади. Так само широко відомі вибори за багато-і маломандатним округах.

Сформулюємо деякі рекомендації щодо практичного застосування названих виборчих систем.

Як вже було зазначено, основним критерієм при виборі тієї чи іншої виборчої системи слід вважати можливість формування на її основі органу, максимально відображає спільні інтереси жителів муніципального освіти. З цієї точки зору в якості базової має сенс розглядати пропорційну виборчу систему, але застосовувати її тільки там, де для цього існують необхідні умови - перш за все в тих муніципальних утвореннях, у яких вже склалася муніципальна політична структура. Якщо ці умови не склалися, можливе застосування перехідних моделей виборчих систем.

У якості однієї з таких моделей можна розглядати вибори за єдиним багатомандатному (за кількістю депутатів представницького органу) муніципальному окрузі, при яких депутатами стають кандидати в кількості, що відповідає числу мандатів, що набрали найбільшу кількість голосів серед усіх виборців муніципального освіти. Така система привчає виборців голосувати, по суті, за прообраз списку кандидатів і вирішує завдання вираження депутатами загальних інтересів населення. Очевидно, що ця виборча система може застосовуватися в основному в невеликих містах і селищах, так як у великих поселеннях при її використанні помітно проявиться основний недолік пропорційної системи - відірваність депутатів від виборців. Великі міста можуть використовувати інший різновид виборів у багатомандатних округах, розділивши місто на окремі округи, в кожному з яких обирається кілька депутатів.

Політичне структурування суспільства відбувається не саме по собі, а лише за наявності умов і стимулів. Прагнучи створити ефективний представницький орган, місцеві влади повинні також прагнути створювати й відповідні умови. Одним із стимулів до створення муніципальних виборчих об'єднань можуть стати вибори на основі змішаної системи. Певну частину місць у представницькому органі місцевого самоврядування можна передбачити для депутатів, обраних за списками виборчих об'єднань. На перших порах ця частина не повинна бути занадто великою в порівнянні з роллю цих об'єднань у проведенні муніципальної політики, але достатньою для пробудження інтересу до створення виборчих об'єднань. Сприяти створенню муніципальних виборчих об'єднань можна і надаючи можливість висунення кандидатів в одномандатних округах за мажоритарної системи від виборчих об'єднань.

Існує, хоча і рідко застосовується, ще один різновид виборчих систем, призначена для формування комісії у відповідній моделі структурної організації місцевого самоврядування (мається на увазі модель "міська комісія", розглянута нами вище). Враховуючи, що керівники органів управління муніципальним господарством мають володіти певними професійними якостями, до проведення виборів населенням посадових осіб, що утворюють міську комісію, необхідно передбачати конкурсний відбір кандидатів, для чого потрібно розробити умови конкурсу і сформулювати вимоги до професійних якістю кандидатів. Наступні за конкурсним відбором вибори проводяться на кожну вакантну посаду з кандидатур, які пройшли попередній конкурс на цю посаду. Проблеми використання цієї моделі пов'язані з тим, що далеко не в кожному муніципальному освіту знайдеться достатня кількість осіб, за своїми професійними якостями здатних претендувати на ту або іншу посаду.

Запропонованими виборчими системами та їх варіантами, як і у випадку з базовими організаційними моделями, не вичерпується все їх різноманіття, і завжди залишається простір для місцевого правотворчості у сфері муніципальних виборів.

Зупинимося тепер на виборах мера. Спочатку необхідно з'ясувати, які завдання вирішує кожен з варіантів виборів мера - всім населенням або представницьким органом зі свого складу.

У світовій практиці склалося, що всім населенням обирається так званий «сильний» мер. Інакше кажучи, обраний таким способом голова муніципального освіти досить незалежна фігура в системі органів місцевого самоврядування. У разі обрання мера представницьким органом місцевого самоврядування зі складу («слабкий» мер), його повноваження значно скорочуються. Логіка того, що від ступеня легітимності залежить і ступінь свободи в прийнятті рішень, досить очевидна.

Зауважимо також, що можливість найму керуючого адміністрацією існує в будь-який з розглянутих раніше організаційних моделей. Така практика в світі теж набуває все більшого поширення, тому що політичні функції мера вимагають одних якостей, а управління муніципальним господарством дещо інших, і не завжди (точніше, досить рідко) одна людина поєднує всі ці якості.

При формуванні цілісної виборчої системи в муніципальному освіті необхідно ще вирішити питання чисельного складу виборних органів, встановлення строку їх повноважень, обов'язковості вимоги проживання у виборчому окрузі, необхідність ротації та інші. Вони теж не так очевидні, як зазвичай представляється, хоча щодо цих питань можна вказати на ще більш суб'єктивний підхід, ніж при виборі базової організаційної моделі.

Вибір тієї чи іншої виборчої системи багато в чому визначає якісний склад представницького органу і характер його діяльності. Якщо при виборі виборчої системи буде усвідомлено поставлено завдання формування органу, що відображає інтереси місцевого співтовариства в цілому і здатного розробити проект розвитку муніципального освіти, враховані демографічні, соціально-політичні особливості і величина території муніципального освіти, організаційна модель місцевого самоврядування, а також якісний склад електорату і (приблизно) кандидатського корпусу, створюються необхідні об'єктивні передумови для формування в результаті виборів дієздатного конструктивно орієнтованого представницького органу місцевого самоврядування.

3.2 Перспективи розвитку місцевого самоврядування в Росії

У процесі становлення системи місцевої влади виникають різні питання юридичного характеру, а також інші аспекти формування «вертикальної організації» місцевого самоврядування. До їх числа відносяться: територіально-поселенський аспект проблеми; труднощі вирішення питання про взаємозв'язки і вертикальної субординації в системі муніципального управління; важливість правильного з'ясування сенсу питань місцевого значення в цій системі, а також повноважень щодо їх вирішення. Сюди ж слід віднести і всі труднощі організації територіального громадського місцевого самоврядування.

Від правильного рішення територіальної проблеми муніципального управління значною мірою залежить його організація і діяльність. Становлення вертикальної структури муніципального управління значною мірою зумовлене адміністративно-територіальним та територіальним поділом суб'єктів Російської Федерації.

Муніципальні бюджети буквально надриваються від тяжкості витрат, пов'язаних, в тому числі, і з виконанням державних повноважень. Сьогодні багато міст на межі банкрутства.

Дана ситуація викликана тим, що держава до кінця не визначився у своїй бюджетній політиці, у своєму ставленні до місцевих фінансів, та й до місцевого самоврядування в цілому. Це веде до того, що у сфері, про яку йде мова, накопичилася велика кількість проблем. Головні з них, природно, пов'язані з системним економічним і фінансовим кризою. Але як показав досвід проведених реформ, є проблеми й іншого порядку, причому такі, які не хочуть вирішувати ні законодавчі, ні виконавчі федеральні влади. Основні труднощі тут пов'язані з тим, що в даний час фінансова незалежність місцевого самоврядування страждає не тільки від відсутності законодавчої бази, але і від її недосконалості: питання місцевого самоврядування розкидані в численних і часто взаємно протилежних законодавчих актах. Питання питань - забезпечення муніципальних бюджетів власними коштами. Закони є, але проблема не вирішена. Гірше того, фінансова залежність місцевих бюджетів від вищестоящих влади не тільки не слабшає, але навіть посилюється. Це викликано недосконалістю міжбюджетних відносин і нерозумінням між суб'єктами РФ і місцевого самоврядування, а також деякими політичними аспектами розвитку місцевого самоврядування в РФ.

Розглянувши деякі аспекти функціонування законодавчої бази, що регулює відносини (у тому числі і міжбюджетні) між Федерацією, її суб'єктами та муніципальними утвореннями можна зробити декілька висновків:

- По-перше, її невідповідність принципам федералізму;

- По-друге, вона носить надмірно загальний декларативний характер;

- По-третє, не регулює багато аспектів діяльності місцевого самоврядування;

- По-четверте, відсутність законодавчих актів прямої дії;

- По-п'яте, відсутні чіткі механізми реалізації законів;

- По-шосте, має протиріччя між законодавчими актами і двояке їх тлумачення;

- По-сьоме, законодавча база не кодифіковано.

У підсумку, закони, що з'явилися за роки реформ і які регулюють взаємовідносини муніципалітетів з органами державної влади РФ, суб'єктів РФ не створили механізму забезпечення місцевому самоврядуванню фінансової самостійності та незалежності. Таким чином, законодавча база, яка регулює питання у цій сфері потребує серйозного доопрацювання в плані створення нових законодавчих актів з нагальних питань та коригуванні діючих, з метою уточнення окремих положень для усунення подвійного тлумачення; систематизації для усунення протиріч та ефективного функціонування законодавчої бази.

Звичайно, федеральний закон «Про фінансові основи місцевого самоврядування», підписаний Президентом РФ - найважливіший документ при всіх його слабкостях і недоліках. Однак якщо подивитися, в якій мірі забезпечується фінансова самостійність місцевого самоврядування тим чи іншим законодавчим актом, то можна вказати на деякі слабкі місця цього закону. Так у статті 7 закону «Про фінансові основи місцевого самоврядування», де йде мова про частки федеральних податків, що відносяться до власних доходів місцевих бюджетів, є наступне формулювання: "у середньому по РФ». Ці слова допускають можливість тенденційного підходу з боку суб'єкта РФ по відношенню до муніципального утворення, позбавляють муніципальні освіти можливості орієнтуватися на конкретні, зазначені в законі частки федеральних податків, виключають можливість прийняття прозорих бюджетів.

У процесі економічного розвитку територій муніципальних утворень з боку держави створюються різні складнощі для їх розвитку. Складається парадоксальна ситуація - муніципалітети складають плани соціально-економічного розвитку своїх територій з метою підвищення рівня життя населення, вкладають свої кошти в різні проекти і програми. Однак нічого крім неприємностей від цього вони не отримують. Дохід фіксується суб'єктом РФ і при формуванні наступного бюджету на таку ж суму, якщо не на велику, зрізають асигнування за допомогою скорочення нормативів відрахувань від федеральних і регіональних податків. Усі надпланові доходи вилучаються. Завдання сьогодні полягає в тому, щоб підтримати тих, хто вміло поставив справу, хто вміє і може самостійно працювати з прибутком. У нас же виходить так: краще працюєш, тебе ж і карають. Деякі муніципалітети розвивають свою виробничу базу, створюють муніципальні підприємства, розширюють базу оподаткування, а живуть не краще, ніж ті міста і райони, які чекають дотації. Це говорить про те, що муніципальних утворень не вигідно розвивати свою власну дохідну базу. Активно працюють у цьому напрямку виявляються в гіршому становищі, ніж ті, хто сидять на дотаціях.

Муніципалітети змушені для покриття бюджетного дефіциту залазити в борги, кредитуватися в банках. У деяких з них заборгованість енергетикам, вищестоящим бюджетам, банкам перевищує річні бюджети, а списувати заборгованості ніхто не збирається. У підсумку грошей немає тому, що місто їх не заробляє, а не заробляє тому, що не може запустити виробництво. Цьому в свою чергу активно заважає держава, як безпосередньо, так і побічно.

Зараз можна говорити, що розвиток муніципалітетів зупинилося. Мова може йти лише про поточні витрати, та й то вельми обмежених. Виходить, що коштів ледве вистачає на функціонування муніципалітетів, а не на їх розвиток. А ця проблема впирається в недосконалість системи міжбюджетних відносин в РФ між федеральним, регіональним і місцевим рівнями.

Під бюджетним регулюванням у російському законодавстві розуміється перерозподіл коштів з метою забезпечення в місцевих бюджетах мінімально необхідного рівня доходів. Органи державної влади РФ і суб'єктів РФ гарантують:

а) закріплення за муніципальними утвореннями на постійній основі (повністю або частково) федеральних і регіональних податків у межах, що забезпечують частку власних доходів місцевих бюджетів у загальному обсязі власних і регулюючих доходів (без урахування дотацій, субвенцій та інших коштів фінансової допомоги) в розмірі не менш 70%;

б) забезпечення мінімального місцевого бюджету;

в) право органів місцевого самоврядування на отримання платежів, у тому числі в натуральній формі, від користувачів природними ресурсами, що видобуваються на території муніципального освіти;

г) право органів місцевого самоврядування на освіту муніципальних позабюджетних фондів та участь у кредитних відносинах;

д) що сума перевищення доходів над видатками місцевих бюджетів за результатами звітного року не підлягає вилученню федеральними органами державної влади, органами влади суб'єкта РФ

ж) право органів місцевого самоврядування самостійно розпоряджатися вільними залишками коштів місцевих бюджетів, що утворилися в результаті збільшення надходження доходів або економії витрат;

з) компенсацію збільшення витрат або зменшення доходів місцевих бюджетів, що виникли внаслідок прийняття федеральних законів і законів суб'єктів РФ, а також інших рішень органів державної влади.

Закони суб'єкта РФ не можуть знижувати рівень гарантій місцевого самоврядування, визначений Конституцією РФ і федеральними законами, обмежувати права місцевого самоврядування, встановлені Конституцією та федеральними законами. Зазначені обмеження, що вводяться законами суб'єктів РФ, не має юридичної сили, оскільки згідно зі ст. 76 Конституції РФ закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ не можуть суперечити федеральним законам, прийнятим з предметів спільного ведення РФ і суб'єктів РФ, а в разі протиріччя між федеральним законом і іншим актом, виданим у РФ, діє федеральний закон. Про те, наскільки недосконала законодавча база було сказано вище.

Тим не менш, розглядати взаємовідносини органів місцевого самоврядування з іншими рівнями влади треба не з точки зору, що гарантовано на папері, а як це втілюється в життя. З цієї точки зору питання власних доходів місцевих бюджетів є досить гострим і сьогодні. Першим кроком до його рішення став ФЗ «Про фінансові основи місцевого самоврядування в РФ». У ньому була спроба чітко прописати всі власні дохідні джерела місцевого самоврядування, ліквідувати залежність від «центру» і від суб'єкта РФ, гарантувати фінансові права муніципальних органів управління. Але замість розширення переліку місцевих податків і встановлення прав місцевого самоврядування, ввели надбавки до федеральних податків, на постійній основі закріпили за органами місцевого самоврядування мінімальні частки федеральних податків від тих їх частин, які передані суб'єктам РФ і назвали їх власними доходами місцевого самоврядування.

Зазначені частки податків, розподілені між бюджетами різних рівнів та закріплені за муніципальними утвореннями на постійній основі не можуть відноситься до власних доходів місцевих бюджетів. Це пов'язано з тим, що власні доходи - це таке джерело фінансових коштів, розмір надходження якого до місцевого бюджету постійний і залежить тільки від представницького органу місцевого самоврядування. У федеральному законі ж фігурують постійні частки місцевих бюджетів від змінюються часткою суб'єктів РФ у федеральних податки, зміни в які відбуваються кожного разу при затвердженні федерального бюджету і бюджетів суб'єктів РФ.

Дохідні частини місцевих бюджетів формуються в основному не за рахунок власних доходів, а шляхом відрахувань від регулюючих доходів. У результаті, фінансових ресурсів цим бюджетам катастрофічно не вистачає, а в дохідній частині, незважаючи на прийняті закони, залишається досить висока питома вага коштів, що надходять у вигляді фінансової допомоги з бюджету суб'єкта РФ. У цих умовах велике число муніципальних утворень були дотаційними.

На обличчя криза формування дохідної частини місцевих бюджетів, а значить і місцевих фінансів у цілому і все більша залежність від бюджетів інших рівнів. Сформована ситуація веде до дискредитації місцевої влади, так як істотним чином змінити обстановку і вирішити багато проблем в межах своєї території вони не можуть. У основом це викликано через відсутність відповідної матеріально-фінансової бази і не бажання органів державної влади надавати серйозну допомогу, і як наслідок місцевого самоврядування взагалі.

Мінфін діє відносно муніципальних утворень виходячи зі своїх принципів. Принцип «забирай і розподіляй», а не заохочуй: хороша робота - гарне заохочення. Наділити місцеве самоврядування необхідними фінансовими джерелами і зробити їх самостійними можна, але тоді виникає ряд загроз склався пристрою управління: зростає вплив місцевого самоврядування на які відбуваються процеси, а це - переділ повноважень, ступеня впливу між рівнями влади і сфер впливу, тобто зміна політичної кон'юнктури на регіональному рівні на користь голів великих муніципальних утворень - районних і обласних центрів. Зміна міжбюджетних відносин на користь муніципалітетів скоротить можливості як «Центру», так і регіонів. До того ж передача деяких податків і зборів на рівень місцевого самоврядування скоротить дублюючі ланки бюджетної системи. Це в результаті повинно скоротить апарат і ступінь його впливу. Таким чином, зміни міжбюджетних відносин на користь місцевого самоврядування буде означати переділ системи політичного впливу на процеси в регіональному масштабі, в чому багато хто не зацікавлений.

Ще один з серйозних питань у міжбюджетних відносинах між різними рівнями бюджетної системи РФ, зокрема між місцевими бюджетами з одного боку і федеральним і регіональним бюджетами з іншого боку є обов'язок органів державної влади РФ або органів влади суб'єктів РФ компенсувати за рахунок свого бюджету відсутні для збалансування мінімального бюджету збільшені витрати або скорочення доходної частини місцевих бюджетів у ході їх виконання, які виникли внаслідок прийняття ними рішення. (Ст. 4 п.3 ФЗ «Про фінансові основи місцевого самоврядування в РФ»). Дана вимога закону гарантовано ст. 133 Конституції РФ. Складність проблеми пов'язана з тим, що нинішнє законодавство чітко не прописує взаємини федерального і місцевих бюджетів, тоді як прийняті федеральні закони щодо скорочення податків і зборів і збільшення бюджетних витрат зазвичай зачіпають інтереси саме органів місцевого самоврядування; компенсація ж коштів бюджетам суб'єктів РФ з федерального бюджету не завжди означає автоматичну передачу цих коштів місцевим бюджетам. Відповідно до п.3 ст.4 ФЗ «Про фінансові основи місцевого самоврядування в РФ» органи місцевого самоврядування мають право прийняти до виконання рішення органів державної влади, що тягнуть збільшення витрат або скорочення доходів муніципальних бюджетів, в межах коштів, переданих їм як компенсацію. Однак цього недостатньо, тому що витрати місцевих бюджетів в основному пов'язані з потребами населення. Якщо державні органи приймають рішення, спрямовані на поліпшення життя населення, але без відповідного матеріально-фінансового забезпечення, воно не може бути виконано частково. Конструктивно це питання вирішує ст. 131 Бюджетного кодексу РФ, згідно з якою механізм компенсації полягає в тому, що одночасно з прийняттям таких рішень державними органами, вносяться адекватні поправки до законів про федеральному і регіональному бюджеті на відповідний рік, компенсуючі збільшені витрати або скорочення доходів місцевих бюджетів. Однак він не здатний на 100% гарантувати місцевим бюджетам компенсацію недоотриманих доходів або збільшення фінансування їх видаткової частини в наступні роки з вищих бюджетів. Щоб цього не сталося, Бюджетний Кодекс необхідно доповнити нормою такого змісту: при скороченні доходної чи збільшення видаткової частини місцевих бюджетів, внаслідок рішення, прийнятого органами державної влади іншого рівня, зробити передачу окремих видів доходів на постійній основі з відповідним зміна податків та / або бюджетного законодавства .

Таким чином, сьогодні, проблематика міжбюджетних відносин зведена до взаємин по вертикалі «Бюджет муніципального освіти - бюджет суб'єкта РФ - федеральний бюджет». Немає сумніву, що ця вертикаль служить фундаментом всієї системи державних фінансів. Що стосується фінансів муніципальних утворень, то в основі їх стійкості лежить саме система горизонтальних міжбюджетних зв'язків. Організаційним і смисловим її центром виступає власний бюджет муніципального освіти.

Ключовими зовнішніми елементами системи горизонтальних міжбюджетних зв'язків - бюджети інших муніципальних утворень. Як і у міжбюджетних відносинах муніципалітетів з суб'єктами РФ тут є 2 групи проблем:

- Перша полягає у створенні нормативно-правової бази, яка б дозволила вільно об'єднувати і зосереджувати можливості бюджетів 2-х і більше муніципальних утворень для вирішення тих завдань, які вони виділили як спільних;

- Друга група проблем пов'язана з організацією взаємовідносин між бюджетами донорських муніципальних утворень з бюджетами дотаційних муніципалітетів. В даний час ці відносини опосередковані органами державної влади суб'єкта РФ, який вилучає через систему нормативів частина коштів у території донора і направляє ці кошти на фінансування потреб дотаційних територій.

Однак ця система, як вже вказувалося раніше, недосконала і має ряд серйозних недоліків, головний з яких - відсутність гласності при розподілі коштів Фонду фінансової підтримки муніципальних утворень, на кшталт ФФФПр на федеральному рівні, і прозорості витрачання коштів цього фонду. Дану систему міжбюджетних відносин було б доречно доповнити такий, при якій за територією-донором на суму встановлених для неї вилучень закріплювалося б пряме фінансування бюджетних надходжень дотаційних територій муніципальних утворень (за взаємною згодою і на постійній основі). У цьому випадку територія-донор безпосередньо була б зацікавлена ​​у якнайшвидшому розвитку дотаційною територією власної доходної бази, а значить, докладала для цього свій досвід, знання інші можливості. Тоді отримають розвиток інтеграційні процеси між муніципальними утвореннями. Органам влади суб'єкта РФ залишалося б тільки контролювати сумлінність виконання муніципалітетами взятих на себе і / або покладених на них обов'язків і сприяти вирішенню спірних питань. Звичайно, такий тип міжмуніципальний відносин навряд чи став би повсюдним і прийнятним для всієї території РФ, але раціональні елементи в такій моделі побудови відносин є і їх можна було б апробувати в різних регіонах на декількох муніципальних утвореннях.

Підводячи підсумок аналізу міжбюджетних відносин можна сказати, що основні можливості, у тому числі фінансово-економічні, зосереджені в руках суб'єкта РФ і самої РФ. Місце муніципальних утворень ще поки формується, а значить, будуть змінюватися і самі міжбюджетні відносини для досягнення прийнятного балансу між трьома складовими бюджетної системи РФ: місцевими бюджетами, регіональними, федеральним. Від створення оптимального механізму міжбюджетних відносин, забезпечення дійсної, а не декларативного права, поєднання інтересів на всіх рівнях бюджетної системи, від досягнення справжнього фінансового рівноправності всіх органів влади значною мірою залежить успіх економічної стабілізації і подальшого розвитку в країні. Як показав світовий досвід, створення такого механізму - виключно складне завдання, тим більше вона ускладняться в російських умовах, де 89 суб'єктів федерації і більше 20 тис. муніципальних утворень. Проте відмовлятися від рішення даного завдання не можна. Тут необхідні чіткі і обдумані кроки з боку держави. При цьому необхідно враховувати, що які б ідеальні моделі взаємодії бюджетів усіх рівнів не були б обгрунтовані, вони не зможуть ефективно реалізовуватися в умовах перманентного істотного недобору податків і що з цього фінансової недостатності як конкретних бюджетів, так і бюджетної системи країни в цілому. Тому становлення дійсного механізму міжбюджетних відносин багато в чому залежить від успіхів у підвищенні ефективності всього суспільного виробництва, від зміцнення і розширення бази оподаткування, від зростання податкових надходжень до всіх рівнів бюджетної системи та підвищення частки власних доходів усіх рівнів.

Розглядати діяльність місцевого самоврядування у відриві від того, які люди організовують цей процес, кому довірили громадяни шляхом голосування на виборах здійснювати управління муніципальними утвореннями не можна. Гасло «кадри вирішують все» є досить актуальним і сьогодні для успішного розвитку МСУ в РФ.

Оцінюючи роботу муніципалітетів можна сказати, що один з гальмуючих чинників розвитку місцевого самоврядування - недостатній професіоналізм кадрів муніципалітетів, невміння працювати в умовах ринкових відносин

Є приклади невмілого господарювання, які призводять до прямих втрат в бюджетах до 30%. Слабкі і представницькі органи місцевого самоврядування, які часто знаходяться під п'ятою у глави муніципального освіти. Звідси ще одне завдання - зміцнення представницьких органів влади; підвищення їх ролі у розробці, прийнятті та контролі за виконанням рішень. Треба посилити контрольні функції представницьких органів, розширити перелік питань, віднесених до їх компетенції.

У цих умовах висока відповідальність за результати роботи муніципалітету лягає на главу адміністрації муніципального освіти. Глава муніципалітету, як і начальник фінансово-економічного відділу, повинен розбиратися в особливостях бюджетів, принципів їх формування і формування доходів і витрат муніципального освіти. Розбиратися в питаннях муніципальної власності. Він повинен знати поточний стан з муніципальним бюджетом і завжди мати інформацію про платіжному балансі бюджету муніципального освіти.

У країнах з традиційно сильним місцевим самоврядуванням, голова знає страхові оцінки всіх ділянок на його території. Знає з кого він може брати гроші, а з кого ні. У нього є план зростання доходів. У глави адміністрації муніципального освіти має бути один девіз: «збільшувати доходи і скорочувати необгрунтовані витрати». А для цього потрібно не просто слідувати кошторисі, а й оптимальне та раціональне використання бюджетних коштів. Якщо говорити інакше, глава муніципалітету повинен виступати ролі муніципального фінансового менеджера.

У той же час органи місцевого самоврядування - це не тільки глава муніципального освіти, це також і штат співробітників адміністрації та представницького органу місцевого самоврядування. У зв'язку з цим постає питання професіоналізму всіх працівників органів управління муніципалітету. Багато депутатів не знають специфіки роботи в органах місцевого самоврядування, не кажучи вже про простих співробітників муніципалітетів. Пояснюється це досить просто: загальний рівень освіти, професіоналізму і досвіду роботи в державних і муніципальних органах влади у кандидатів у депутати місцевого самоврядування низький. Як правило, це військові, працівники ЖЕКів, «Шкільна когорта», рідко - колишні працівники державних органів влади.

Тим не менш, проблему забезпечення МСУ професійними кадрами необхідно вирішувати. Рішення даної проблеми має бути комплексним. Необхідно:

- Перепідготовляють працюючих співробітників місцевого самоврядування;

- Приймати на роботу випускників з відповідним профільним освітою у галузі державного та муніципального освіти.

Можна було б встановити у федеральному законі «Про основи місцевого самоврядування в РФ» норму, що серед співробітників МСУ повинно бути не менше 25% співробітників - випускників за спеціальністю державне і муніципальне управління.

Від жителів муніципальних утворень теж багато що залежить. Саме населення має вибирати людей професійних і здатних працювати в місцевому самоврядуванні, а не просто ставити галочку в порожній графі у день виборів за того, хто менше всіх не подобається.

Проблема міжбюджетних відносин - це і політична проблема. У суспільстві, в різних його колах і на різних рівнях політичної еліти борються дві течії: одна - за утвердження місцевого самоврядування як сильного інституту народовладдя, гарантованого Конституцією РФ, інше - проти, і власне проти його права на самофінансування. Ось у чому основна проблема місцевого самоврядування в РФ.

На сьогоднішній день розподіл коштів на практиці будується не на основі вивірених нормативів - їх немає, а на виключно особистісних відносинах. Хто з голів муніципальних утворень як сподобався губернатору. Їх фінансова залежність від нього - найпотужніший важіль тиску на них у рішенні або прийнятті тих чи інших питань регіонального масштабу, рідко - федерального. Веди себе як слід і тебе не покарають, в тому числі і рублем, у противному випадку ще і населення території проти налаштуємо - не вмієш адже працювати. Так що органи влади суб'єктів РФ можуть впливати на голів муніципальних утворень і контролювати їх діяльності дуже сильно. Тут переплітаються не тільки економічні інтереси, а й політичні. Адже не секрет, що відносини губернатора і мерів міст часто бувають натягнутими.

Всі контакти з районом будуються на основі інформації, яку губернатору готує представник губернатора в районі. Цей інститут влади створено для контролю виконання на місцях прийнятих рішень обласним керівництвом, а також для оперативного управління територією. Представник тижні готує звіт про соціально-економічну ситуацію в районі, а також веде прийом громадян з питань роботи місцевих властей.

Причини такого стану справ у взаєминах муніципальних і регіональних органів влади в тому, що губернатори в мерах міст бачать своїх конкурентів на майбутніх губернаторських виборах. Тому він не дуже хоче, щоб городяни були задоволені своїм мером (особливо «столичних міст»). Органам влади суб'єктів РФ вигідно утримувати главу муніципального освіти на короткому приводу через дотації. Дотації ці часом створюються штучно. При цьому їх обдирають за іншими статтями більше, ніж вони отримують через дотації.

Ще одна проблема полягає в тому, що формування даного інституту місцевої публічної влади відбувається не «знизу», а «зверху». Росія - держава з великою різноманітністю територій, моралі, специфік укладу життя та багатьох інших індивідуальних особливостей. Це твердження визнається багатьма вченими. У Росії не можна (і історичний досвід це підтверджує) насаджувати для всієї території країни єдину модель чого б то не було, а вже тим більше модель пристрою системи управління територією, навіть в рамках одного суб'єкта Російської Федерації. Тобто прагнення централізовано насадити пристрій місцевого самоврядування (і створення для цього умов, у тому числі через обласне законодавство) є серйозним недоліком місцевого самоврядування.

Результатом бездіяльності представників державної влади в галузі формування позитивного іміджу муніципальної влади та роз'яснення населенню сутності даного інституту влади стало байдуже (а часом і негативне) ставлення місцевого співтовариства до органів місцевого самоврядування. Всі участь населення муніципального освіти в організації місцевого самоврядування у своїх міських і сільських поселеннях, в районах звелося до реалізації права обирати і бути обраними до представницьких органів місцевого самоврядування. Інші права та обов'язки населення, прописані в нормативних правових актах з питань місцевого самоврядування, на ділі не здійснюються.

Однією з причин такого ставлення населення до місцевого самоврядування як інституту публічної влади на місцях є те, що до початку 90-х років минулого сторіччя в Росії не було достатньої кількості фахівців у даній сфері. Адже в СРСР в наукових колах широко вивчалися науково-теоретичні аспекти діяльності місцевих Рад. У результаті до початку реформування всієї політико-економічної системи країни в Росії не виявилося достатньої кількості підготовлених людей в області місцевого самоврядування, які б донесли ідеї реформаторів до населення і - відповідно - роз'яснили б сутність, зміст і місію діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Таким чином, можна відзначити, що в цілому є чимало проблем і невирішених питань, які багато в чому перешкоджають ефективній реалізації функцій місцевої влади. Серед основних проблем місцевого самоврядування слід виділити:

прагнення представників державної влади як можна в більшому обсязі контролювати місцеві влади;

байдуже (негативне) ставлення населення до інституту місцевого самоврядування, не сприяє його розвитку.

Проведений аналіз організації та діяльності місцевого самоврядування дозволяє підбити деякі підсумки, виявити позитивні і негативні сторони функціонування місцевої влади.

До недоліків місцевого самоврядування можна віднести також те, що у сфері перерозподілу фінансових коштів ухил робиться в сторону органів державної влади (хоча за законом місцева влада має в своєму розпорядженні великим переліком фінансових надходжень), в той час як перед місцевою владою стоять досить серйозні завдання. Однією з проблем місцевого самоврядування також є в основному негативне ставлення населення до місцевої влади, що відбивається і на участі населення у самоврядуванні, яке є досить обмеженим.

Розгляд організації місцевого самоврядування показало, що місцеві влади своїх повноважень здійснюють досить широке коло діяльності. Також вони наділені високим ступенем самостійності. Тим не менш, недоліком тут є те, що реалізується право на місцеве самоврядування в основному через органи та посадових осіб місцевого самоврядування; на практиці слабо розвинені форми безпосередньої демократії. Серед органів та посадових осіб місцевого самоврядування обсяги влади розподілені нерівномірно. З одного боку, це закономірно, тому що відповідає побудови влади в цілому в країні. Тобто законодавча влада знаходиться як би «на другому плані». Але в той же час практично «розмита» роль адміністрації. Фактично вона виконує роль адміністрації мера: їм формується і очолюється. Представницький орган місцевого самоврядування здійснює досить широке коло повноважень, але реально дозволяють йому керувати справами міста повноважень практично не має.

Таким чином, видно, що місцеве самоврядування має чимало недоліків, які необхідно вирішувати, щоб місцева влада могла функціонувати найбільш ефективно.

Перш за все, необхідно задіяти наявний потенціал фахівців в галузі муніципального управління для підготовки кваліфікованих кадрів і - в першу чергу - роз'яснення населенню суті місцевого самоврядування. При цьому (задіявши не тільки систему освіти, а й місцеві ЗМІ) необхідно донести до населення усвідомлення потенціалу місцевої публічної влади, щоб сформувати у людей зацікавленість в участі в її здійсненні, особливо у формах безпосередньої демократії. Рішення даної проблеми буде сприяти вирішенню проблеми, пов'язаної з пасивною реалізацією відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням.

Потім на місцевий рівень необхідно передати ряд фінансових надходжень, посиливши при цьому нагляд за їх використанням. Разом з тим треба провести аналіз діяльності місцевої влади, виявити ті сфери, які традиційно для неї є «непідйомними», і передати дані завдання на державний рівень (хоча б тимчасово). Є ще багато проблем, які необхідно вирішувати (тиск обласної влади, розподіл владних повноважень між органами і посадовими особами місцевого самоврядування та ін.) Але в даній роботі були виділені найбільш суттєві недоліки, що перешкоджають як можна більш ефективному функціонуванню місцевої влади. У зв'язку з цим було запропоновано шляхи вирішення двох основних проблем - економічної і соціальної.

Висновок

Незважаючи на те, що поняття муніципального освіти міцно утвердилася в російському законодавстві, його правовий статус як суб'єкта права на здійснення місцевого самоврядування ще не можна вважати до кінця оформленим. У даній роботі була зроблена спроба визначити основні проблеми, які належить вирішити російському законодавцеві на цьому шляху. Те, що саме муніципальне утворення має посісти центральне місце серед суб'єктів права на місцеве самоврядування, підтверджується і положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Законом від 11 квітня 1998 р. № 55-ФЗ.

При визначенні місцевого самоврядування в статті 3 Хартії в першоджерелах англійською, французькою та німецькою мовами йдеться «про право та дійсної спроможності комунальних територіальних утворень (корпорацій) регулювати і здійснювати в рамках закону під власну відповідальність і на благо населення значну частину публічних справ». Таким чином, стає очевидним, що російська версія перекладу Хартії в цій частині не відповідає оригіналу (у ній йдеться про право і дійсною здібності «органів місцевого самоврядування») і, отже, потребує коригування, як і сам російський підхід до системи суб'єктів права на місцеве самоврядування.

Говорячи про реалізацію конституційного права населення на здійснення місцевого самоврядування, необхідно усвідомлювати, що ефективність цього процесу багато в чому залежить не тільки від наявності всього комплексу необхідних законів, які забезпечують організаційну і економічну самостійність муніципальних утворень, а й від розуміння населенням своїх прав і можливостей у здійсненні місцевого самоврядування, від дійсної спроможності цими правами грамотно скористатися, здатності реалізації права на місцеве самоврядування.

Для дійсної здатності реалізації права на місцеве самоврядування представляється необхідним:

1) наявність механізмів здійснення права, тобто наявність органів, створюваних населенням для реалізації своїх прав у вирішенні місцевих питань, процедур прямого волевиявлення (референдуми, конференції, сходи) або залежності від населення створюваних ним органів (вибори, форми контролю). Ці питання в основному вирішені в рамках першого, організаційного етапу;

2) наявність можливості здійснення права, тобто наявність фінансово-економічної бази для забезпечення реальної самостійності населення і дієздатності створюваних ним органів (основне завдання другого, економічного етапу);

3) наявність усвідомленої волі у здійсненні права, тобто активну участь в процесі організації місцевого самоврядування не лише держави (через офіційні рішення його органів та реалізацію їх посадовими особами), але і населення (через широку участь у процесі, зацікавленість в його результаті). Вирішення цього завдання, мабуть, буде в основному метою наступного етапу (назвемо його умовно «соціальним»).

Всі три складові знаходяться в даний час в процесі формування, але саме їх нерозривне поєднання: наявність володіють економічної та правової можливістю організаційних структур місцевого самоврядування при активній участі та зацікавленості держави і населення може призвести до створення реального ефективного місцевого самоврядування, а значить, і забезпеченню стабільного поступального розвитку російського суспільства і російської держави.

Як випливає з усього вищесказаного є безліч проблем заважають процесу становлення самостійності місцевого самоврядування в РФ. Багато в чому ці проблеми породжені тими процесами, які протікають в нашому суспільстві, і мають різне коріння / основу - економічну, політичну, функціональну. Ці проблеми й шляхи їх вирішення, враховуючи федеративний устрій РФ, можна підрозділити на кілька рівнів.

На федеративній:

Необхідна чітка загальнодержавна політика в галузі розвитку місцевого самоврядування в Росії з наявністю орієнтирів і критеріїв розвитку МСУ. Держава повинна сказати яким воно бачить МСУ і яка роль йому відводиться в рамках загальнодержавного управління. Для цього необхідно прийняти ряд заходів. Зокрема:

- Уніфікувати / кодифікувати, розробити нові та вдосконалювати вже прийняті законодавчі акти в галузі місцевого самоврядування, що регулюють їх діяльність;

- Докорінно змінити концепцію бюджетного регулювання, в основі якої має стати принцип розмежування бюджетних повноважень. Кожен рівень влади повинен знати, за що він відповідає і на що він може і повинен витрачати кошти. В основі вирішення проблеми створення нормальних фінансових основ місцевого самоврядування повинне лежати не перерозподіл бюджетних доходів між рівнями бюджетної системи, а розмежування доходів у відповідності з тими об'єктивними повноваженнями, які кожен орган має. Саме в цьому напрямку необхідна серйозна робота для створення налагодженого механізму забезпечення органів місцевого самоврядування відповідними фінансовими ресурсами. У рамках реалізація такого підходу необхідно визначити дані повноваження, механізм та порядок їх передачі на рівень місцевого самоврядування, закріпити необхідні джерела фінансування, забезпечити їх передачу для виконання переданих повноважень органами МСУ;

- Реформувати податкову систему РФ. Однак перш ніж це робити з точки зору розмежування податків між різними рівнями необхідно визначити принципи такого розмежування. В основу такого розмежування може бути покладена соціальна роль кожного податку для даної території, а також його функціональне призначення.

Держава повинна не тільки гарантувати права на папері і визначати обов'язки муніципалітетів на практиці, але й саме чітко виконувати взяті на себе зобов'язання в даній сфері, а також контролювати їх виконання елементами державного апарату.

У рамках розвитку місцевого самоврядування необхідно на регіональному рівні проведення політики підвищення рівня професіоналізму кадрів муніципалітетів через навчальні програми та залучення до роботи в органах МСУ випускників ВУЗів з профільних спеціалізаціями.

Сьогодні муніципалітетам перерозподіляють кошти через федеральний і регіональні бюджети. Необхідно ж, щоб кошти ці закладалися в місцеві бюджети на стадії їх формування, тобто обійтися без їх масового вилучення необхідно оптимізувати фінансові потоки між рівнями влади для усунення перехресного фінансування.

Список використаної літератури

1. Конституція Російської Федерації від 12.12.1993 (в ред. Федерального конституційного закону від 30.12.2006 № 6-ФКЗ) / / Російська газета, № 237, 25.12.1993.

2. Федеральний закон Російської Федерації від 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (в ред. Федерального закону від 02.03.2007 № 24-ФЗ) / / Збори законодавства РФ, 06.10.2003, № 40 , ст. 3822.

3. Федеральний закон Російської Федерації від 28.08.1995 № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (в ред. Федерального закону від 21.07.2005 № 97-ФЗ) / / Збори законодавства РФ, 28.08.1995, № 35 , ст. 3506.

4. Федеральний закон Російської Федерації від 06.10.1999 № 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» (в ред. Федерального закону від 23.03.2007 № 37-ФЗ) / / Збори законодавства РФ , 18.10.1999, № 42, ст. 5005.

5. Федеральний закон Російської Федерації від 21.07.2005 № 97-ФЗ «Про державну реєстрацію Статутів муніципальних утворень» / / Російська газета, № 161, 26.07.2005.

6. Закон Хабаровського краю від 27 березня 1996 р. «Про порядок державної реєстрації статутів муніципальних утворень в Хабаровському краї» (в ред. Від 1 жовтня 2003 р. № 141) / / Збірник нормативних актів Хабаровської крайової Думи. 1996. № 4.

7. Закон Кіровської області від 6 травня 2002 р. «Про порядок державної реєстрації статутів муніципальних утворень Кіровської області» / / Вятський край. 2002. 16 травня.

8. Указ Президента Російської Федерації від 13.10.2004 № 1313 «Питання Міністерства юстиції Російської Федерації» (в ред. Указу Президента РФ від 20.03.2007 № 370) / / Збори законодавства РФ, 18.10.2004, № 42, ст. 4108.

9. Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 24.01.1997 № 1-П «У справі про перевірку конституційності закону Удмуртської республіки від 17.04.1996« Про систему органів державної влади в Удмуртської республіки »» / / Російська газета, № 25, 06.02.1997.

10. Указ Президії Верховної Ради РРФСР від 17.08.1982 «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою РРФСР» / / Відомості Верховної Ради УРСР, 1982, № 34, ст. 1271.

11. Визначення Конституційного Суду Російської Федерації від 21.02.2002 № 26-О «Про відмову в прийнятті до розгляду запиту Курганської обласної думи про перевірку конституційності пункту 3 статті 16 Федерального закону« Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації »/ / Вісник Конституційного Суду РФ , № 4, 2002.

12. Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 15.01.1998 № 3-П «У справі про перевірку конституційності статей 80, 92, 93 і 94 Конституції Республіки Комі та статті 31 Закону республіки Комі від 31.10.1994« Про органи виконавчої влади в республіці Комі »/ / Збори законодавства РФ, 26.01.1998, № 4, ст. 532.

13. Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 24.01.1997 № 1-П «У справі про перевірку конституційності закону Удмуртської республіки від 17.04.1997 № 1-П« У справі про перевірку конституційності закону Удмуртської республіки від 17.04.1996 «Про систему органів державної влади в Удмуртської республіки »/ / Російська газета, № 25, 06.02.1997.

14. Визначення Конституційного Суду РФ від 31 травня 1999 р. «У справі про перевірку конституційності положень статей 4, 5 і 6, частини другої статті 7 та статті 9 Закону Санкт-Петербурга« Про порядок реєстрації статутів муніципальних утворень Санкт-Петербурга »/ / Відомості Верховної РФ. 1999. № 23. Ст. 2891.

15. Постанова Уряду Російської Федерації від 01.06.2005 № 350 «Про ведення державного реєстру муніципальних утворень Російської Федерації» / / Збори законодавства РФ, 13.06.2005, № 24, ст. 2370.

16. Актуальні проблеми формування місцевого самоврядування в Російській Федерації ("Круглий стіл" в Інституті держави і права РАП) / Антонова В.П., Мірошниченко Є.В., Ревенко Л.А. / / Держава і право. - М., 1997. - № 5

17. Васильєв В.І. Статути муніципальних утворень / / Журнал російського права. 1999. № 2.

18. Велієва Д.С., Лисенко В.В., Капітанець Ю.В. та ін Коментар до ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ. М., 2005.

19. Даль В.І. Тлумачний словник. М., 1955.

20. Іванченко О.А. Удосконалення процедури державної реєстрації статутів муніципальних утворень / / Журнал російського права. 2003. № 9.

21. Ігнатюк Н.А., Замотаєв А.А., Павлушкін А.В. Муніципальне право: підручник для ВНЗ. М.: Юстіцінформ, 2005.

22. Кокін А.І. Задзеркалля / / Місцеве самоврядування. 2004. № 22.

23. Кокоть О.М., Саломаткін А.С. Муніципальне право Росії: Підручник. М.: МАУП, 2005.

24. Коментар до Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». М., 1997.

25. Кутафін О.Є., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації. М., 2000.

26. Мадьярова А.В. Принципи і критерії визначення державних повноважень, які можуть передаватися органам місцевого самоврядування. М., 2006.

27. На Уралі ніколи не було сіл / / Місцеве самоврядування. 2004. № 12.

28. Не треба ламати Конституцію. Інтерв'ю з С. Шахрай / / Незалежна газета. 2002. 27 грудня.

29. Сурков Д. Реєстрація статутів муніципальних утворень / / Законність. 2000. № 1.

30. Федеральне законодавство про місцеве самоврядування: Науково-практичний коментар / Відп. ред. А.А. Сергєєв. М., 2002.

31. Чащина С.І. Державна реєстрація та вступ статуту муніципального освіти чинності / / Державна влада і місцеве самоврядування, 2006, № 7.

32. Ярошенко А.А. Проблеми реформи організації системи органів місцевого самоврядування в Російській Федерації / / Державна влада і місцеве самоврядування, 2005, № 7.