Сучасні теоретичні моделі бюрократії

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

скачати

Курсова робота
Сучасні теоретичні моделі
бюрократії
2009

Зміст
Введення
Глава I. Економічна теорія бюрократії
§ 1. Теорія суспільного вибору
§ 2. Теорія Вільяма Нісканена
Глава II. Бюрократія з точки зору нового інституціоналізму
§ 1. Ринкова модель бюрократичного устрою
§ 2. Мережева модель бюрократичного устрою
Висновок
Список використаних джерел та літератури

Введення
Перші теоретичні моделі бюрократії належать Максом Вебером і Вудро Вільсона, які на рубежі XIX - XX століть розробили ієрархічну теорію цього політичного явища. Їхні праці визнані класичними, вони зіграли основну роль у розвитку аналізу бюрократії та бюрократизму.
Але, як і все в світі політики, бюрократія схильна до змін. Вона є динамічно розвивається категорією, тому ситуацію в кінці XX століття просто неможливо розглядати з точки зору концепцій вікової давнини. У зв'язку з цим позначилася тема дослідження: сучасні теоретичні моделі бюрократії. З розвитком демократичних режимів, впровадженням ринкових відносин в усі сфери суспільно-політичного життя, дослідження бюрократії перестало бути монопольним правом гуманітарних наук, таких як політологія, соціологія. Більшість сучасних концепцій створені економістами. Вони розглядають бюрократію, перш за все, як процес виробництва суспільних благ і різного роду послуг.
Хоча, звичайно, слід зазначити, що у всьому різноманітті теорій не може не бути диференціацій, відмінностей. Частина дослідників розглядає бюрократію виключно з негативною, негативної точки зору - як спосіб збагачення чиновників, що діють тільки у своїх власних корисливих інтересах. Іншими вченими визнається позитивна роль бюрократії та чиновництва - вся їх діяльність спрямована на задоволення потреб суспільства, створення благ. Деякі дослідники відзначають замкнутість бюрократичного апарату, інші, навпаки, говорять про розширення взаємодії бюрократичних органів і недержавної сфери.
Таким чином, можна сказати, що існує велика кількість концепцій, які дають абсолютно різне тлумачення явища бюрократії. Тому тема дослідження є дуже актуальною, її значення велике не тільки в теоретичному плані, але і в практичному, оскільки дозволяє розглянути існуючий державний апарат з різних, часом протилежних, точок зору. Об'єктом дослідження є теорії бюрократії, а предметом - більш вузьке напрямок теорій, а саме сучасні теоретичні моделі. Мета дослідження - розкрити сутність найбільш значущих сучасних теорій бюрократії. Для досягнення поставленої мети були визначені наступні завдання:
1. Дати аналіз економічної теорії бюрократії з точки зору концепції суспільного вибору.
2. Вивчити і проаналізувати модель Вільяма Нісканена як основоположника економічної теорії бюрократії.
3. Дати характеристику ринкової і мережевий моделям бюрократії, як двома складовими теорії нового інституціоналізму.

Глава I. Економічна теорія бюрократії
§ 1. Теорія суспільного вибору
В основі економічної теорії бюрократії лежить модель, що припускає, що державні органи ведуть себе як максімізатори власного бюджету. Більший бюджет дозволить бюрократії задовольнити свої потреби в галузі заробітної плати, просування по службі, в отриманні нефінансових переваг, таких як влада і престиж. [1] Розгляд бюрократії з такої точки зору є об'єктом вивчення теорії Громадської вибору.
Теорія Громадської вибору (англ. Public choice theory) - розділ економіки, що вивчає різні способи і методи, за допомогою яких люди використовують урядові установи у своїх власних інтересах. Представниками цієї школи заперечуються будь-які можливі високі мотиви діяльності бюрократії - служіння державі і суспільству, забезпечення стабільності. Відповідно до класичними положеннями теорії Громадської вибору дослідники націлені на вивчення інтересів і мотивів бюрократів, що розглядаються як раціональні егоїсти, чия діяльність спрямована на максимізацію прибутку [2]. Ця сфера досліджень отримала свій розвиток лише в десятиліття після Другої світової війни. Так, в Європі і Японії дана теорія оволоділа увагою вчених лише в 1970-х; в Америці відповідні роботи вийшли вже в 1950-60-х роках.
Теорія Громадської вибору докладно у роботі Джеймса Б'юкенена «Політика без романтики: короткий виклад позитивної теорії Громадської вибору та її нормативних умов». Автор вважає такий заголовок - «Політика без романтики - найбільш точно характеризує цю теорію. Теорія Громадської вибору, на думку Б'юкенена, послужила засобом, за допомогою якого на зміну романтичним і ілюзорним поняттям про роботу урядів і про поведінку осіб, які здійснюють керівництво, прийшла система понять, що містять більше скептицизму щодо того, що можуть зробити органи влади і що роблять правителі і чиновники. Ці поняття, безсумнівно, більш узгоджуються з навколишнім політичною реальністю, яку всі ми можемо спостерігати. Б'юкенен зазначає, що концепція Громадського вибору пропонує «теорію провалів держави», яка показує «провали» і недоліки в діяльності уряду чи політичної організації, коли ця діяльність перевірялася на відповідність ідеалізованим критеріям ефективності та справедливості [3]. Однак серед компетентних вчених знайдеться мало таких, хто став би намагатися перевіряти ефективність політичної діяльності, порівнюючи її з якимись ідеалізованими моделями. Треба аналізувати організаційні структури шляхом їх порівняння з реалістично-змодельованими альтернативами. Д. Б'юкенен вважає, що порівняння самих громадських інститутів з точки зору того, якої роботи від них можна було б очікувати насправді, замість порівняння романтичних, ідеальних моделей того, на яку роботу цих інститутів можна було б сподіватися, є не чим іншим, як проявом простий і очевидною мудрості. Однак ця проста очевидна мудрість навіть у наші дні ні в якій мірі не є загальноприйнятою. Доводиться визнати, що до цих пір є багато людей, невпинно шукають ідеал, який вирішить дилему політики: як досягти суспільного блага. Теорія Громадської вибору є або може стати по-справжньому позитивної теорією, повністю наукової та нейтральною в стандартному значенні цих понять.
Для того щоб дати конкретне визначення «теорії Громадської вибору» Д. Б'юкенен співвідносить його з економічною теорією, поняття якої більш визначено і відомо. Економічна теорія - це аналіз, що дозволяє встановити зв'язок між поведінкою окремих учасників ринку, які у ролі покупців, продавців, інвесторів, виробників, і результатами, досягнутими для суспільства в цілому. Теорія Громадської вибору користується в основному інструментами та методами, які були доведені до дуже високого аналітичного рівня в економічній теорії, і застосовує їх до політичної або державній сфері, політичної діяльності, громадському сектору. Як і у випадку економічної теорії, аналіз ставить завдання співвіднести поведінку індивідів в державному секторі, тобто поведінка людей, що виступають у ролі виборців, претендентів на посади, обраних представників, лідерів або членів політичних партій, бюрократів, з сукупністю результатів, які ми спостерігаємо. Теорія Громадської вибору робить спробу запропонувати розуміння і пояснення складних інституційних взаємодій, що відбуваються у сфері політичної діяльності.
Теорія Громадської вибору, за визначенням Д. Б'юкенена, методологічно є індивідуалістичної теорією в тому ж сенсі, що і економічна теорія. Основними одиницями служать вибирають і діючі особи, а не органічні одиниці, такі як партії, окремі області країни або цілі народи. По суті, іншим, назвою цієї теорії могло б бути «індивідуалістична теорія політики» [4]. Не існує формального зв'язку між методологічним індивідуалізмом, що описує формальну теорію Громадської вибору, і мотиваціями, приписуваними особам, коли вони виступають в перерахованих вище різних ролях Громадської вибору. Звичайно, можна було б створити цілком послідовну і методологічно індивідуалістичну теорію політики, засновану на ідеальному допущенні, що всі люди в своїх політичних ролях тільки шукають можливості реалізувати власні концепції якогось «загального блага», абсолютно нехтуючи своїм більш вузько визначеним егоїстичним інтересом. Така теорія не уникла б проблем узгодження різних концепцій різних людей щодо того, що являє собою суспільне благо. Тим не менш, з неї могли б бути виведені верифіковані пропозиції, що дозволило б почати їх перевірку на практиці. Однак більшість вчених - розробників теорії Громадської вибору за освітою спочатку були економістами. Отже, ці вчені виявили необхідність привнести в цю теорію моделі, що опинилися корисними в рамках економічної теорії - моделі, що використовувалися для розробки піддаються емпіричній перевірці і емпіричному підтвердженню гіпотез. Ці моделі містять в собі припущення, що люди прагнуть до максимізації власної корисності і що їх власне економічне благополуччя є важливим компонентом цієї корисності.
Економічна теорія проста у всіх відносинах у порівнянні з політикою. Процес «політичного обміну» неминуче складніше економічного обміну за допомогою організованих ринків з двох абсолютно не залежних один від одного причин. По-перше, основний «політичний обмін», концептуальний договір, згідно з яким встановлюється сам конституційний порядок, повинен передувати будь-якому значимого економічної взаємодії. Організована торгівля приватними товарами й послугами може мати місце тільки всередині певного правового порядку, який встановлює право індивіда на володіння та управління ресурсами, що гарантує приватні контракти і ставить межі використання державної влади. По-друге, навіть в межах чітко визначеного та працюючого правопорядку політичний обмін »обов'язково включає всіх членів відповідного співтовариства, а не двох торгових партнерів, що характерно для економічного обміну. Обидва рівні «політичного обміну» дають свого роду природну класифікацію для двох взаємопов'язаних, але окремих областей дослідження, що входять у предмет теорії Громадської вибору. Перша область дослідження може бути названа «економічною теорією конституцій». Історичним попередником даної теорії є теорія суспільного договору, а її сучасне філософське узагальнення міститься в роботі Роулза (1971 рік). Друга галузь дослідження включає «теорію політичних інститутів», де розглядається можливий характер їх роботи в межах конституційно-правової структури. У неї входять теорії голосування і правила голосування, теорії електорального та міжпартійного змагання та теорії бюрократії.
Теорія бюрократії в сучасному розумінні була вперше розвинена в роботі Г. Таллоком (1965 рік). Навіть якщо відхилити можливі розбіжності між інтересами законодавців, які виступають в якості обраних осіб та інтересами виборців, ми залишимося без ефективної моделі уряду, тому що не враховано поведінку тих осіб, хто фактично поставляє товари та послуги від імені держави. Виборці обирають законодавчу владу чи парламент. Члени законодавчої влади, діючи через коаліції або партії, здійснюють відбір серед різних політичних альтернатив або варіантів вибору. Проте проведення політики, реальний процес управління, залишається в руках тих, хто займає посади в бюрократичній системі. Як поводяться ці особи? Як примиряються конфлікти між їхніми власними інтересами та інтересами виборців?
Досягнення в розвитку теорії Громадської вибору продемонстрували межі законодавчого контролю над свободою бюрократії у здійсненні влади. Сучасне уряд складне і багатогранно, тому на частку законодавчих органів може припасти тільки мізерно мала частина всіх прийнятих реальних політичних рішень. Бюрократам повинна бути надана свобода здійснювати владу в широкій області прийняття рішень. Крім того, бюрократія може маніпулювати порядком денним законодавчих органів з метою забезпечення результатів, які відповідають її власним інтересам. Бюрократія може нацьковувати одну частину законодавців на іншу, гарантуючи, таким чином, зростання бюджетів далеко за межі ймовірної ефективності. Теоретики Громадської вибору почали все частіше моделювати держави скоріше у формі монополії, ніж конкуренції. Конкуренція на виборах стала все більше розглядатися як конкуренція серед потенційних монополістів, всі з яких претендують на ексклюзивну привілей, причому допускається, що поведінка домагається успіху претендента характеризується максимізацією прибутку. Уряду розглядаються як експлуататори громадян, а не як кошти, що дають громадянам можливість забезпечити себе тими товарами і послугами, які найлегше отримати, діючи спільно і колективно. Як сучасний аналіз, так і емпірично спостережувані факти наводять на думку, що уряди, справді, відбилися від рук. Швидко наростаючу кількість розробок в теорії Громадської вибору демонструють, що політичні правила та інститути не працюють так, як могли б обіцяти їх ідеалізовані образи. Всі ці дослідження виявилися впливовими у справі зміни поглядів сучасної людини на уряд і політичний процес. Романтика і ідеалізм пройшли. Політики і бюрократи розглядаються як звичайні люди, подібні всім іншим, а політика розглядається як ряд угод, як гра, де багато гравців з різними цілями взаємодіють так, щоб отримати ряд результатів, які ні за яких стандартів не можуть бути ні внутрішньо узгодженими, ні ефективними .
Д. Б'юкенен не стверджує, що теорія Громадської вибору внесла дуже великий внесок у переворот в думках і спричинила зміна парадигми. Для вчених, що займаються суспільними науками, і для інтелектуалів наявність альтернативної моделі політичного процесу, ймовірно, мало велике значення. Однак на зміну позиції широкої публіки в значно більшою мірою, ніж будь-яка система ідей чи ідеологія, вплинуло просте спостереження того факту, що уряди не тримають обіцянок. Б'юкенен відзначає, що найбільш серйозним помилкою політичної науки XIX - початку XX століть є віра в те, що за допомогою одних тільки електоральних обмежень буде можливо тримати під контролем «левіафановскіе» нахили уряду. Досвід західних країн після Другої світової війни показав неспроможність цієї ідеї. Розробки в теорії Громадської вибору могли до певної міри вплинути на зміну позицій по відношенню до бюрократії, політикам і уряду. Однак залишається питання про те, який внесок могла б внести теорія Громадської вибору при наявності зростаючої недовіри до традиційних політичних інститутів. Саме тут економічна теорія конституцій, представлена ​​раніше як частина аналізу Громадської вибору, стає найбільш важливою областю, на яку слід зробити упор. Перед західними товариствами постає завдання реконструкції - слід переглянути й перебудувати основні політичні інститути, щоб зберегти як уряду, так і громадян в межах терпимості.
Д. Б'юкенен вважає, що теорія Громадської вибору пропонує аналітичне підставу, що дозволяє обговорити справжню переробку в конституціях, яку можна здійснити без значних суспільних витрат.
§ 2. Теорія Вільяма Нісканена
У рамках теорії Громадської вибору ключова позиція належить американському економістові, автору книги «Бюрократія і представницьке правління» (1971 рік) - Вільяму Нісканену.
Його перші дослідження були присвячені військово-бюрократичного апарату Сполучених Штатів. Ще до особистого знайомства з представниками школи Громадської вибору, Нісканена, займаючи досить високу посаду в Міністерстві Оборони США, що самостійно прийшов до основного постулату даної школи: «... немає нічого природженого в природі бюро і наших політичних інститутів, що змушувало б посадових осіб пізнавати і розшукувати суспільні інтереси чи дотримуватися їх у своїй діяльності »[5]. Дискусії Нісканена з Гордоном Таллоком привели його до ідеї застосувати формальний економічний аналіз до структури та діяльності уряду. Саме Таллок запропонував йому опублікувати погляди про бюрократії у вигляді окремої статті. Ця стаття була опублікована в 1968 році під назвою «Особлива економіка бюрократії». Надалі вона неодноразово перевидавалася і увійшла до основного працю Вільяма Нісканена - «Бюрократія і представницьке правління». Нісканена підійшов до аналізу діяльності бюро так само, як неокласична мікроекономічна теорія підходить до діяльності фірми. Він адресував бюрократичної організації аналогічне питання: якого поведінки стосовно бюджету та випуску слід очікувати від бюро при різних умовах? Під час написання роботи (1968 рік) такий підхід був воістину революційним. Це не є перебільшенням, оскільки аналіз бюрократії був виключною компетенцією політологів і соціологів. До цього теорія Громадської вибору проникла в аналіз виборчого процесу, поведінки електорату. Таким чином, бюрократія, чиновництво стало останнім рубежем, який був «захоплений» економікою в політичній сфері.
Економічна теорія відрізняється не предметом дослідження, а методами. Принципова відмінність методів економіки та соціології в аналізі бюрократії докладно описано Нікансеном у вступі до праці «Бюрократія і представницьке правління». Індивідуальний споживач, підприємець, або у випадку з бюрократією, чиновник є центральною фігурою методів. Автор припускає, що бюрократ стикається з набором можливих дій, має власні переваги серед можливих результатів цих дій і вибирає таку дію, яка він найбільш віддає перевагу. Таким чином, він є «тим, хто вибирає», «максімізатором», а не просто виконавцем певної ролі.
Теорія бюрократії Вільяма Нісканена у своєму становленні пройшла два етапи. Перший пов'язаний з його статтею 1968 року і монографією «Бюрократія і представницьке правління». Другий етап представлений статтею 1975 року під назвою «Бюрократи і політики» і трактатом «Перегляд», в якому він показує, що збереглося від первісної концепції і які зміни відбулися в його погляді на бюрократію. Основою теорії є аналогія між наданням приватних товарів і послуг та наданням державних послуг. Надання державних послуг є побічним результатом стимулів і обмежень виборців, політиків і бюрократів. Громадські блага - це наслідок діяльності, але в той же час і неусвідомлена мета цих осіб. Кожен з них в першу чергу прагнути максимізувати власний добробут. А те, що в результаті їх взаємодії відбувається поява цих благ, ніяк не можна віднести на рахунок їх турботи про суспільний добробут.
Важливу позицію в теорії Нісканена займає визначення бюро. Воно розглядається як організація, що володіє наступними ознаками:
1. Власники і наймані працівники не набувають ніякої частки в різниці між доходами і витратами в якості особистого прибутку.
2. Частка поточних доходів організації виникає з джерел, відмінних від продажу випуску в розрахунку на одиницю продукції.
Таким чином, бюро - це неприбуткова організація, фінансована, принаймні, частково, шляхом періодичних асигнувань або дотацій. Термін «бюрократ» Нісканена використовує для опису високопоставленого співробітника бюро, і в даному випадку цей термін не має часто властивого йому негативного значення [6].
Теорія поведінки бюро заснована на взаємозв'язку між бюрократами й політиками. Нісканена визнає існування в ній значної «агентської проблеми». Інакше кажучи, стимули бюрократів не призводять до поведінки, повністю відповідного інтересам політиків. Вільям Нісканена виділяє сім складових, які утворюють фундамент, основу теорії поведінки бюро [7].
1. Перша складова теорії полягає в тому, що бюрократи схожі з посадовими особами в інших організаціях. Їх поведінка буде відрізнятися, але не внаслідок відмінних персональних характеристик, а в результаті специфічних для бюро стимулів і обмежень. Найважливіше полягає в тому, щоб визнати серйозні відмінності між бюро і приватними фірмами, особливо у властивостях, зазначених у таких пунктах.
2. Більшість бюро має монопольного покупця своїх послуг, зазвичай це якась група політичних посадових осіб. Ефективний попит на випуск бюро йде швидше від даного політичного спонсора, ніж від кінцевих споживачів послуг.
3. Більшість бюро є монопольними постачальниками своїх послуг. Більш конкретно, більшість бюро стикаються з порядку спадання функцією ефективного попиту навіть за наявності альтернативних реальних чи потенційних постачальників такої ж або подібної послуги.
4. Відносини двосторонньої монополії між бюро і його спонсором включає швидше обмін обіцяної продукції на бюджет, ніж продаж своєї продукції за ціною за кожну її одиницю.
5. Як і в будь-якій двосторонньої монополії, між уподобаннями спонсора і бюро немає єдиного рівноваги бюджету - випуск. Основними перевагами спонсора в цій угоді є його право контролювати бюро і замінювати його керівну команду. Головною перевагою бюро є його значно більш точна обізнаність про вартість поставки послуг у порівнянні зі спонсором.
6. Роль спонсора в цієї двосторонньої угоди щодо комбінацій бюджет - випуск послаблюється або видозмінюється під впливом іншої умови. Спонсор не володіє достатніми стимулами контролю за бюро, оскільки він бере участь лише в невеликій частині будь-яких вигод, одержуваних у результаті більш ефективної діяльності бюро. Інакше кажучи, контроль за ефективністю є суспільним благом для законодавців і виборців. Це призводить до того, що спонсор використовує свою владу головним чином для захоплення надлишку бюро таким шляхом, який швидше служить конкретним інтересам спонсорської групи, ніж інтересам більш широкої групи законодавців і виборців.
7. І, нарешті, ні члени спонсорської групи, ні високопоставлені бюрократи не беруть участь в грошовій частці будь-яких генеруються бюро надлишків. У результаті надлишки будуть витрачені так, що непрямим чином послужать інтересам спонсорів і бюро, але не буду отримані ними у вигляді прямої компенсації. [8]
Нісканена вважає, що перераховані вище характеристики повинні бути ключовими складовими теорії поведінки бюро. Крім того, початкова концепція включала ще три аспекти поведінки бюрократів і їхніх політичних спонсорів. По-перше, передбачалося, що бюрократи будуть діяти з метою максимізувати очікуваний бюджет своїх бюро. По-друге, приймалося допущення, що спонсори будуть грати «пасивну» роль у прийнятті або відхиленні пропозицій бюро стосовно бюджету - випуск, не вдаючись до скільки-небудь ретельному контролю чи оцінці альтернатив. Третє неявно виражене допущення полягало в тому, що бюрократи та їхні спонсори домовляються щодо всього діапазону можливих комбінацій бюджету і випуску.
Вихідна модель В. Нісканена будувалася на тому, що навколишнє бюро середовище визначається його відносинами з наступними трьома групами:
1. Колективними організаціями, які постачають бюро періодичними асигнуваннями або дотаціями.
2. Постачальниками праці і матеріальних факторів виробництва.
3. Споживачами тих послуг, які продаються в розрахунку на одиницю їх випуску.
Але, як уже зазначалося вище, ключову роль відіграють відносини бюро зі спонсором.
Головне питання, поставлений Нісканеном, полягав у наступному: що максимізують бюрократи, якщо вони взагалі максимізують що-небудь? Відповідь економіста на це питання полягає в тому, що бюрократ, як і будь-яка людина, максимізує власну корисність. Нісканена будує свою теорію поведінки бюро за аналогією з теорією фірми. Якщо фірма максимізує прибуток, то в поняття корисності бюрократа входять: платню, службові привілеї, громадська репутація, влада. Припущення про максимізацію бюджету не обов'язково грунтується на персональній мотивації бюрократів. Як зазначав автор теорії, деякі бюрократи небудь з схильності, або за причини ідеологічного навіювання намагаються служити тому, що, згідно з їх поданням, є суспільним інтересом. Однак бюрократ не є ні всезнаючим, ні всевладним. Тому він не в змозі отримати всю інформацію про індивідуальні переваги, яка була б обов'язковою для передбачення суспільного інтересу.
У той же час слід показати дуже важлива відмінність у роботі фірм та бюро. У конкурентній галузі, де діють фірми, часто досить одного максімізатора, щоб змусити інші фірми стати такими ж. На противагу цьому, в бюрократичному середовищі досить одного суб'єкта, службовця своїм особистим інтересам або власним уявленням про суспільне благо, щоб перешкоджати всім іншим служити їх способу суспільного інтересу. Незалежно від особистої мотивації якого-небудь бюрократу неможливо діяти в громадських інтересах з причини обмеженості його інформацією або конфліктуючих інтересів інших.
Ще одне питання, яке ставив Вільям Нісканена у своїх роботах, полягав у тому, що ж обмежує розміри бюро? Обмеження, яке створює ліміт чисельності співробітників бюро, полягає в тому, що бюро повинно поставляти продукцію, очікувану спонсором від затвердженого ним бюджету. Бюро, постійно обіцяє більше, ніж воно в змозі поставити, буде покарано зменшенням бюджету. Те ж бюро, що здатне працювати краще, ніж очікувалося, ймовірно, буде винагороджено великими бюджетами. Але оскільки випуск більшості бюро не може бути визначений точно, то будуть мати місце значні коливання навколо очікуваного випуску. Тому Нісканена робить такий висновок: «Бюрократи максимізують загальний бюджет свого бюро в період перебування на посаді при тому обмеження, що бюджет повинен бути рівний або більше мінімальних загальних витрат на забезпечення випуску, очікуваного спонсором бюро».
Вище були перераховані сім складових теорії бюрократії, які були сформульовані Вільямом Нісканеном в кінці 60-х - початку 70-х років і не були піддані перегляду в подальшому. Однак у той же час ряд елементів його концепції був підданий ревізії з боку автора, що стало наслідком обговорення його робіт.
У першу чергу це відноситься до формулювання мети бюро. Допущення про максимізації бюрократами бюджетів своїх бюро здавалося Нісканену ймовірним і відповідним його спостереженнями, згідно з якими можливості для просування всередині кожного бюро зростають зі зростанням бюджету. У результаті воно призвело до того, що бюро пропонують перевищує оптимальний рівень випуску (з точки зору попиту, пред'явленого політичними владою), але що цей випуск, за винятком деяких випадків, зроблений ефективно.
Коли в 1994 році Нісканена підводив підсумки економічного аналізу поведінки бюрократії, він зазначив, що це був не найкращий допущення, на якому слід було б будувати теорію поведінки бюро. «Навіть під час написання книги (« Бюрократія і представницьке правління ») мене бентежило це припущення, оскільки моє особисте спостереження полягало в тому, що неефективність виробництва носила більш загальний характер і не була особливим випадком в діапазон обмеженого попитом випуску» - пише автор. Нісканена пояснює це тим, що його бачення проблеми, мабуть, було спотворено внаслідок тривалого досвіду роботи в якості аналітика з питань оборони. У військовій сфері можливості просування обмежені виключно даною службою, що, мабуть, посилює стимули до максимізації бюджету. Однак, як помітили А. Бретон і Р. Вінтроуб, даний мотив цілком може бути значно слабкіше для бюрократів, що мають більш широкі можливості для просування в інших бюро. Наступні емпіричні свідоцтва також вказували на те, що зарплати бюрократів лише в слабкому ступені пов'язані з рівнем і зростанням бюджету їх бюро.
Дослідники Жан-Люк Миті і Жерар Беланже, коментуючи роботи Нісканена, запропонували підхід, який дозволяв цю невідповідність. Вони висунули припущення, згідно з яким бюрократи діють з метою максимізації дискреційного бюджету їх бюро. Цей бюджет визначається як різниця між загальним бюджетом і мінімальними витратами на очікуваний політичними владою випуск. Оскільки ні бюрократи, ні політичні влади не можуть претендувати на цей бюджет як на особистий прибуток, то даний надлишок витрачається іншими способами, службовцями їх інтересам. Деяка частина дискреційного бюджету витрачається на потреби бюро, такі як додаткові штати, капітал і офісні блага. Залишок буде витрачений на задоволення інтересів влади, що здійснюють політичний контроль [9].
Останнє питання, яке Нісканена поставив у своїх працях, полягав у з'ясуванні причин, що пояснюють, чому влади обирають бюро на роль постачальників здебільшого фінансованих ними послуг. Спочатку автор вважав, що це пояснюється труднощами укладення контракту з приватними постачальниками послуг і контролю за їх роботою. Однак, очевидно, що домовлятися з бюро і стежити за його роботою не менш важко. Нісканена бачить відповідь у тому, що поставка державних послуг за допомогою бюро генерує чистий надлишок, який бюро ділять з членами уряду.
Нісканена відзначає, що бюро будуть неефективними постачальниками державних послуг, якщо порівнювати їх діяльність з дотриманням інтересів всього населення, а не розглядати її з точки зору представників законодавчої влади. У цьому автор солідарний з думкою деяких економістів, які вважають, що більшість проблем, часто приписуваних бюро, більш міцно кореняться у структурі та правилах прийняття рішень законодавчою владою, а бюро тільки є бажаний нею агентами. Поведінка тих всіх бюро має оцінюватися в контексті специфічного політичного ринку, якому вони поставляють послуги.
У 1994 році, завершуючи свою роботу над теорією, Вільям Нісканена підвів підсумки своїх досліджень і позначив ряд питань, які ще чекають свого вирішення. Він вважає, що основоположна структура теорії бюрократії, позначена ще в 1971 році, продовжує залишатися найбільш придатним підходом до розуміння поведінки бюро. Спочатку допущення про те, що бюрократи діють з метою максимізації свого бюджету, має бути повністю відкинуто на користь допущення, що вони діють з метою максимізації свого дискреційного бюджету. Потім Нісканена вказує перспективи подальших досліджень. Він вважає, що більша частина наступних аналізів повинна зосередитися на характеристиках політичного оточення, в якому працює бюро [10].

Глава II. Бюрократія з точки зору нового інституціоналізму
§ 1. Ринкова модель бюрократичного устрою
Основні постулати ринкової моделі бюрократичного пристрої були закладені в 1992 році в книзі Девіда Осборна і Теда Геблера, яку відразу ж після виходу охрестили класичної [11]. Авторами були сформульовані 10 тез, які гарантують успіх адміністративної діяльності. Вважається, що у випадку з ринковою концепцією бюрократичного устрою практика багато в чому випередила теорію. У теорії управління проводиться детальний аналіз організаційної ієрархії, авторитарний контроль, тобто, по суті, ієрархічна модель бюрократичного устрою. На практиці ж більше уваги приділяється системі приватно - державного партнерства.
У ринковій концепції бюрократії базова передумова аналогічна ієрархічної моделі, і полягає в необхідності усунення негативних впливів суб'єктивності в діяльності органів державної влади. Однак, якщо в ієрархічній моделі усунення суб'єктивності досягається шляхом жорсткої регламентації діяльності, то в ринковій - підвищенням її прозорості. Традиційна ієрархічна модель бюрократичного устрою замінюється на горизонтальні відносини партнерства, кооперацію, ринковий обмін, контрактацію державних органів і приватних фірм.
Консідін і Льюїс відзначають, що ринкову модель бюрократичного апарата можна розглядати з точки зору нового менеджеріалізма і нової інституціональної економіки. Новий менеджеріалізм дозволяє впровадити в державні структури методи менеджменту приватного сектора. Відповідно до цього підходу, державні менеджери повинні бути професіоналами в менеджменті, повинні існувати чіткі певні стандарти та вимірювачі результатів діяльності державних службовців, а також державні службовці повинні отримувати гроші не за фактично проведений час на роботі, а за досягнутий результат. Нова інституціональна економіка дозволяє впровадити системи стимулів, ринкову конкуренцію у виробництво державних послуг, розвиток аутсорсингу. У новій інституційній економіці робиться акцент на розукрупнення бюрократій, на створення квазі - ринків і на увагу до вибору клієнтів. У більш пізній роботі [12] ці дослідники додають, що в рамках ринкової теорії бюрократії чітко проглядається поділ ролей принципала й агента, яке введено для того, щоб чиновники сприймали на фінансові стимули і тиск конкурентного середовища. При цьому конкурентні відносини виникають не тільки між співробітниками, але і між окремими підрозділами.
Флемінг і Роудз також вважають, що розвитку ринкової моделі бюрократичного устрою сприяв появі в концепції нового менеджеріалізма і нового державного управління. На їхню думку, центральна ідея ринкової моделі бюрократії полягає у встановленні зв'язків між державою і громадянами. Виборці стають клієнтами, а їх права та очікування фіксуються в таких документах як Хартія громадян або хартія послуг, які є контрактом між державою і населенням. Такі контракти зобов'язують державні органи надавати послуги належної якості, і встановлюють покарання для тих, хто не виконує умови контракту.
Вілліямс зауважує, що в ринковій концепції бюрократії є і інші контракти та угоди: між державним органом і приватною організацією, які включають в себе різні варіанти співвідношень витрат і якості. За допомогою контрактів замінюються ті функції органів державної влади, які краще будуть виконані приватним сектором.
Кірчхаймер вважає, що ринкова модель притаманна державним інститутам у виконанні наступних функцій:
1. Відкриття та управління організаціями, що надають інноваційні послуги.
2. Використання інноваційних стратегій при мобілізації ресурсів.
3. Розвиток креативних здібностей менеджерів.
4. Укладення угод між різними рівнями влади.
5. Придбання послуг у приватного сектора.
6. Приватизація [13].
Все більше і більше число державних функцій передаються на виконання в приватний сектор. У той же час, здатність державних інститутів з ринковою моделлю бюрократичного устрою пом'якшувати ризик розширення чиновницького апарату передбачає, що ця модель дозволяє державним інститутам у деяких випадках робити кроки в пошуку і фіксації нових функцій для виконання. Ринкова модель бюрократичного устрою в державних організаціях, на думку Кірчхаймера, може з'являтися в результаті збігу низки сприятливих політичних, соціальних та економічних умов.
Ринкова модель бюрократії грунтується на ідеї про те, що стимулювання, яке використовується в приватному секторі, має сприяти збільшенню продуктивності державного сектору. В основу такого підходу лягли ідеї, які спираються на «нову економіку», під якою розуміється економіка інновацій і знань.
Ключовою характеристикою ринкової теорії бюрократичного устрою є розвиток угод. Основні відносини усередині системи управління при ринковій моделі бюрократичного пристрої можуть бути розглянуті як ряд договірних зв'язків або угод. Відносини в органі державної влади при цьому розглядаються як ряд відносин між начальниками, які мають необхідну роботу і підлеглих, які здатні її виконати. Укладання контрактів між начальниками і підлеглими дозволяє зменшити проблему контролю, оскільки в договорі передбачається чітка фіксація показників результативності службовців. Визначення чітких і вимірюваних показників результативності, а не просто абстрактних цілей, як в ієрархічній моделі, можна назвати другий характеристикою ринкової концепції бюрократичного устрою.
Однак, навіть маючи чітко визначені завдання, менеджери, надані самі собі, схильні до їх недовиконання через заміну цілей організації на дозвілля або свої особисті цілі, і таким чином, виникає проблема морального ризику. Вважається, що саме конкуренція між службовцями та організаціями за різні ресурси, може створити ефективні стимули, які замінять контроль, заснований на авторитаризмі. Стимулювання конкуренції всередині та між органами державної влади - це третя характеристика ринкової моделі бюрократії.
Наступною важливою характеристикою ринкової концепції є орієнтація органів виконавчої влади на клієнтів. Оскільки мети органів державної влади багато в чому пов'язані із задоволенням потреб громадян, то ніхто краще громадян не може оцінити досягнення цілей організації. Однак для того, щоб органи влади могли дотримуватись цього принципу, вони повинні надати більше повноважень рядовим службовцям, зосередитися на потребах клієнтів, використовувати клієнтів для визначення цілей, змусити конкуренцію служити інтересам громадян.
До основних переваг ринкової моделі бюрократичного пристрою можна віднести досить велику гнучкість у виконанні завдання, відсутність чіткого детального планування, що надає деяку свободу дій менеджерам, орієнтація на результат, а не просто на використання ресурсу, і велика, у порівнянні з ієрархічною моделлю, можливість отримання менеджерами додаткової винагороди. Деякі дослідники як переваги ринкової моделі відзначають наявність конкурентних відносин, які, як вони вважають, скорочують час прийняття рішень в органі влади, оскільки дозволяють ринку самому визначити найкраще рішення. Конкуренція також сприяє більш раціональному використанню ресурсів, так як вона дозволяє розподіляти їх на користь тих організацій, які досягають найкращих результатів. Крім того, конкуренція за допомогою ринкових механізмів дозволяє краще контролювати бюрократичний апарат.
Однак у ринковій моделі бюрократичного пристрої, незважаючи на безліч позитивних моментів, існують і недоліки. Дослідники відзначають підвищення трансакційних витрат. Хоча на першому етапі витрати знижуються, це триває недовго. З часом трансакційні витрати зростають. Це пов'язано не тільки з тим, що в державних органах досить багато часу йде на розвиток необхідних умінь. Жорсткість контрактів може викликати передбачене зростання видатків, в тих випадках, коли при виконанні одного завдання потрібен різнопланова робота. Крім того, контрактація призводить до того, що організація орієнтується на короткострокові результати.
Про прагнення менеджерів максимізувати короткострокові вигоди, а не слідувати довгострокової стратегії говорять також Роудз і Бевір. Вони стверджують, що в результаті впровадження механізмів конкуренції відбувається підрив довіри та кооперації між державними службовцями, розмиваються стандарти державної служби.
Багато дослідників заперечують ідею про те, що державний і приватний сектори можуть мати щось спільне. Критики заперечують і проти ідеї розгляду громадян як клієнтів. Вважається, що більшість функцій державного апарату випливають з необхідності виправлення провалів ринку. Але в ринковій моделі бюрократичного пристрою ці функції знову віддаються ринку, що не може не викликати певних питань. Критики додають, що оскільки державні та приватні організації істотно розрізняються, то конкуренція приносить у бюрократичне пристрій більше проблем, ніж користі. Бюрократичним апаратом повинна керувати не конкуренція, а законодавство.
Харт і Шляйфера також додають, що приватні компанії, з якими укладено контракт на надання послуг громадянам, дуже часто в гонитві за мінімізацією витрат знижують якість надаваних послуг.
Критикується і надмірна децентралізація бюрократичного апарату. Оскільки одним із напрямків ринкової теорії бюрократії є наділення службовців повноваженнями, які надають велику свободу дій, то виникає проблема «розпилення політики» на безліч напрямків.
Приклад функціонування ринкової моделі бюрократичного пристрої, на думку Кірчхаймера, можна виявити в США, де існують приватні недержавні підприємства, які укладають місцеві контракти. Адміністрація Рейгана в свій час наказала місцевим і регіональним властям слідувати підприємницьким стратегіям, таким як зовнішня контрактація, стягування штрафів, створення приватно - державних партнерств.
Таким чином, ринкову модель бюрократичного пристрою можна визначити як організаційну структуру, засновану на взаєминах принципала й агента, встановлення відповідних стимулів до мінімізації витрат, використанні конкуренції.
§ 2. Мережева модель бюрократичного устрою
Поява мережевий форми організації в бюрократичному пристрої пов'язують з розвитком нового державного управління. Можна сказати, що розвиток мереж є атрибутом ринкової концепції бюрократії. Ринкова модель бюрократичного устрою призводить до виділення в складі органів виконавчої влади полунеправітельственних структур, які, будучи державними органами та використовуючи в той же час ринкові механізми у своїй діяльності, займаються наданням державних послуг. Надалі, ці полунеправітельственние агентства починають утворювати мережі, як між собою, так і разом з комерційними організаціями. Мережева модель бюрократичного устрою виділена в окрему теорію, оскільки виникають в ній відносини регулюються іншими, ніж в ринковій бюрократії, механізмами.
Для того щоб розглядати дану теорію, перш за все, необхідно визначити поняття «мережа». Деякі дослідники використовують термін «мережа» як загальну метафору для позначення складної зовнішнього середовища. Джонс, Хестерлі і Боргатті, які аналізували мережі в приватному секторі, вважають, що в основі усіх визначень лежать два підходи до розуміння мереж:
· Це схеми взаємодії при обмінах між організаціями.
· Це потоки ресурсів між незалежними організаціями.
Перший підхід заснований на побудові горизонтальних схем обміну, довгострокових взаємодіях сторін, неформальному співпрацю. Другий - на потоках ресурсів між неіерархічнимі організаціями [14].
Таким чином, мережа в державному управлінні можна визначити, як вибірковий, постійний і структурований набір агентств та приватних фірм, які надають громадянам і організаціям державні послуги, використовуючи при цьому неявні і не обмежені за часом контракти, які дозволяють адаптуватися до непередбачених обставин зовнішнього середовища, координувати свою діяльність і гарантувати обміни з іншими агентствами чи приватними фірмами. Дослідники також відзначають, що за наявності мереж юридично незалежні організації можуть діяти як єдина організація в тих завданнях, які потребують об'єднання зусиль, але вони будуть сильно конкурувати в інших областях діяльності.
Мережева модель бюрократія є майже повною протилежністю ієрархічною. Вона характеризується не суворої ієрархічною структурою, а неформальними взаємовідносинами, розмитими кордонами між структурою і оточенням. Багато вчених відзначають самоорганізується характер мережевої моделі бюрократії. Інакше кажучи, мережа утворюється не внаслідок формальних приписів, а через прагнення певних учасників ринку надавати послуги спільно. Тому в мережі відсутня формальна інституціоналізація взаємодій і всі відносини регулюються неформальними соціальними нормами. Учасники мережі прагнуть виграти від співпраці і наявності довірчих відносин між ними, тому в мережах дуже велика увага приділяється репутації суб'єктів, яка дозволить сторонам довіряти один одному. Пітерс і П'єр вказують таку характеристику мережевий бюрократії як рівність. Іншими словами, у разі прийняття небажаного для органу державної влади рішення, він не використовує свої владні повноваження, а керується принципами партнерства.
Іншими характеристиками ринкової бюрократії дослідники називають наявність коаліцій, тісне партнерство і взаємозв'язок учасників, безліч горизонтальних і вертикальних відносин, динамізм укладання угод. Особливо хотілося б відзначити місце грошей і влади в такій моделі бюрократії. Звичайно, вони мають велике значення і дозволяють розвивати відносини із зовнішнім середовищем, проте набагато більше значення мають дипломатія, довіру, загальноприйняті цінності і норми.
Як перевага даної моделі бюрократії можна відзначити розширення участі простих громадян в державному управлінні. Крім того, розвинена система взаємовідносин дозволяє поліпшити результати виконання державних програм у короткостроковому періоді і закласти основу для покращення результатів у майбутньому.
Дослідники бюрократії більше уваги приділяють недоліків даної моделі. У першу чергу виділяють відсутність чітких правил. У підсумку виникає проблема довіри між суб'єктами, надійності та сталості мереж. Крім того, мережна модель більш схильна до впливу навколишнього середовища, ніж ієрархічна. Тому витрачається більше часу ресурсів для вирішення повсякденних, щоденних завдань. До недоліків мережі належить і те, що в міру її росту, можливість управління знижується. Агентства стають все більш незалежними, і вони висловлюють небажання приймати вказівку з центру, таким чином, центр позбавляється можливості просування своїх переваг.
На закінчення слід сказати, що мережева модель бюрократії отримала свій розвиток лише у високорозвинених країнах. Незважаючи на досить молодий вік (дана модель виникла тільки в останні півтора десятиліття XX століття) вона вже зарекомендувала себе як досить ефективна бюрократична система, яка дозволяє своєчасно і з меншими витратами вирішувати актуальні питання.

Висновок
У цій роботі було проведено аналіз двох ключових концепцій бюрократії - економічної теорії та бюрократії з точки зору нового інституціоналізму. Кожна з них дає власне тлумачення поняття бюрократії. Якщо перша концепція характеризує бюрократію як засіб реалізації власних інтересів, досягнення особистих корисливих цілей, то друга визначає її як цілісну структуру, націлену на задоволення потреб суспільства, досягнення суспільного блага. Проте варто відзначити, що жодну з цих теорій неможливо назвати «поганий», «некомпетентної», «необ'єктивною». Кожна з них має як серйозними достоїнствами, так і деякими недоробками, недоліками. Ідеальну теорію виробити просто неможливо, будь-яка буде мати вадами.
Сучасні теоретичні моделі бюрократії почали свій розвиток з кінця 60-х рр.. XX століття, а теорія нового інституціоналізму і зовсім з'явилася лише на початку 90-х років. Проте навіть за такий нетривалий період часу вони встигли завоювати прихильників, знайти супротивників і неодноразово піддатися перегляду і доопрацювання. Бюрократія - явище динамічне, постійно змінюється і розвивається, а тому не виключена поява абсолютно нових, які дають абсолютно іншу характеристику, теорій.
Однак, що стосується поставленої мети, то вважаю, що сучасні теорії були висвітлені в достатній мірі: були наведені їх основні положення, проаналізовано переваги та виявлено недоліки. А, отже, мета дослідження була досягнута.

Список використаних джерел та літератури
1. Б'юкенен Джеймс. Політика без романтики: короткий виклад позитивної теорії суспільного вибору та її нормативних умов. Електронний джерело / / URL: www.seinstitute.ru/Files/veh4-3-13_Buchanen_p417-434.pdf
2. Заостровцев А.П. Економічна теорія бюрократії за Нісканену. Електронний джерело / / URL: economicus.ru/an_pril/theory1_ zaostrovtzev.pdf
3. Морозова О.Г. Політичний ринок і політичний маркетинг: концепції, моделі, технології. М.:, РОССПЕН. 1999.
4. Нісканена Вільям. Особлива економіка бюрократії. Електронний джерело / / URL: http://www.seinstitute.ru/Files/veh4-3-16_Niskanen.pdf
5. Нісканена Вільям. Перегляд. Електронний джерело / / URL: www.seinstitute.ru/Files/veh4-3-18_Niskanen.pdf
6. Нурієв Р.М. Теорія суспільного вибору. М.: Видавничий дім ГУ ВШЕ. 2005. 531 С.
7. Осборн Д., Геблер Т. Вигнання бюрократії: п'ять стратегій реформи державної влади. Reading, MA: Addison-Wesley. 1997.
8. Осборн Д., Геблер Т. Реформа державної влади: як підприємницький дух перетворює державний сектор. Reading, MA: Addison-Wesley. 1992.
9. Словник сучасної економічної теорії Макміллана. М.: Инфра-М. 2003. 608 С.
10. Смирнова Ж. Доповідь на семінарі «Порівняльний аналіз бюрократичного пристрої» 09.11.2006 р. Електронний джерело / / URL: http://www.hse.ru/data/237/313/1234/review.pdf
11. Jones C., Hesterly W., Borgatti S. A General Theory of Network Governance: Exchange Conditiond and Social Mechanisms / / Academy of Management Review 22 (4).
12. Kirchheimer O. The Transformation of West European Party Systems. Political Parties and Political Development. Princeton (NJ), 1966.


[1] Словник сучасної економічної теорії Макміллана. М.: Инфра-М. 2003.
[2] Морозова О.Г. Політичний ринок і політичний маркетинг: концепції, моделі, технології. М.: РОССПЕН. 1999.
[3] Джеймс М. Б'юкенен. Політика без романтики: короткий виклад позитивної теорії суспільного
вибору та її нормативних умов. Електронний джерело / / URL: http://www.seinstitute.ru/Files/veh4-3-13_Buchanen_p417-434.pdf. С. 418.
[4] Джеймс М. Б'юкенен Політика без романтики: короткий виклад позитивної теорії суспільного
вибору та її нормативних умов. Електронний джерело / / URL: http://www.seinstitute.ru/Files/veh4-3-13_Buchanen_p417-434.pdf. С. 420-421.
[5] Заостровцев А.П. Економічна теорія бюрократії за Нісканену. Електронний джерело / / URL: www.economicus.ru/an_pril/theory1_zaostrovtzev.pdf. С.149.
[6] Вільям Нісканена. Особлива економіка бюрократії. Електронний джерело / / URL: http://www.seinstitute.ru/Files/veh4-3-16_Niskanen.pdf. С. 1-2.
[7] Вільям Нісканена. Перегляд. Електронний джерело / / URL: www.seinstitute.ru/Files/veh4-3-18_Niskanen.pdf С. 540.
[8] Вільям Нісканена. Перегляд. Електронний джерело / / URL: www.seinstitute.ru/Files/veh4-3-18_Niskanen.pdf С. 540-542.
[9] Вільям Нісканена. Перегляд. Електронний джерело / / URL: www.seinstitute.ru/Files/veh4-3-18_Niskanen.pdf С. 544.
[10] Вільям Нісканена. Перегляд. Електронний джерело / / URL: www.seinstitute.ru/Files/veh4-3-18_Niskanen.pdf С. 556-557.
[11] Д. Осборн і Т. Геблер. Реорганізація управління: як дух підприємництва перетворює державний сектор. Reading, MA: Addison-Wesley. 1992.
[12] Д. Осборн і Т. Геблер. Вигнання бюрократії: п'ять стратегій реформи державної влади. Reading, MA: Addison-Wesley. 1997.
[13] Kirchheimer O. The Transformation of West European Party Systems. Political Parties and Political Development. Princeton (NJ). 1966.
[14] Jones C., Hesterly W., Borgatti S. A General Theory of Network Governance: Exchange Conditiond and Social Mechanisms / / Academy of Management Review 22 (4).
Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Політологія | Курсова
101.8кб. | скачати


Схожі роботи:
Сучасні моделі зачісок і сучасні технології в перукарській справі
Сучасні моделі управлінського обліку
Сучасні моделі розвитку Всесвіту
Сучасні моделі організації навчання
Сучасні моделі державного регулювання економіки
Традиційні та сучасні моделі взаємин лікаря і пацієнта
Конферансьє і ведучий програми традиційні та сучасні моделі
Теоретичні моделі економічного зростання economic growth models та їхня роль для країн що розвиваються
Фамілізм і фемінізм як теоретичні течії у вивченні сім`ї немоногамних моделі шлюбу і сім`ї
© Усі права захищені
написати до нас