Введення
У юридичній літературі термін бікамералізм використовується досить рідко, як правило, виключно в системі конституційного права, в рамках теорії парламентаризму і відноситься до вузької сфері досліджень. У великій юридичній енциклопедії бікамералізм - двопалатна система, тобто структура загальнонаціональних парламентів, за якої вони складаються з двох палат, як правило, формуються по-різному і мають різною компетенцією. При цьому нижні палати завжди обирається безпосередньо населенням. Верхні формується різними способами - шляхом непрямих виборів (Франція, Австрія, ФРН) або в порядку прямих виборів (США, Італія, Японія). У деяких країнах верхні палати формуються за спадковим ознакою (Великобританія), або члени їх призначаються главою держави (Канада). Іноді застосовується змішаний порядок. До кандидатів у депутати верхніх палат пред'являються, як правило, більш високі вимоги.
Федералізм і бікамералізм
Існуючі в даний час парламентські системи свідчать про різноманіття способів комплектування другий палат вищих представницьких і законодавчих органів за участю виборчого корпусу. При цьому звертає на себе увагу той факт, що порядок формування другої палати не визначений якоюсь однією характеристикою державного устрою. Наприклад, було б логічно припустити, що у федеративних державах має превалювати принцип прямих виборів членів другої палати, забезпечує найбільш безпосереднє представництво регіонів суб'єктів Федерації у загальнонаціональних органах влади. Однак досвід ряду федерацій, таких, зокрема, таких як Австрія і Росія, свідчить про зворотне. Між тим, в унітарних Польщі, Японії, Чехії другий палати обираються безпосередньо населенням. Порядок формування другої палати також не пов'язаний ні з формою правління, ні з системою виборів депутатів першої палати. Швидше, вибір того чи іншого способу диктується цілою низкою обставин: досвідом історичного минулого конкретної країни, її політичною культурою та політичними традиціями, домінуючою в громадських колах оцінкою ролі другої палати та її місця в державному механізмі, а також виходячи з міркувань, що мають політичне значення в момент прийняття рішень щодо конституційного дизайну держави.
10 грудня 2008 Президент Росії Дмитро Медведєв вніс до Держдуми законопроект, покликаний змінити існуючий порядок формування Ради Федерації. Нагадаємо, в ході послання Федеральним Зборам 5 листопада 2008 р . президентом країни було запропоновано скасувати введений з 2007 року «ценз осілості».
Законопроектом пропонується виключити з частини другої статті 1 Федерального закону «Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації» така вимога до кандидата для обрання (призначення) як представника в Раді Федерації, як необхідність його проживання не менше 10 років у сукупності на території суб'єкта РФ, органом державної влади якого здійснюється його обрання (призначення). Законопроектом передбачається, що кандидатом для обрання (призначення) як представника в Раді Федерації може бути громадянин РФ, який є депутатом законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації чи депутатом представницького органу муніципального утворення, розташованого на території відповідного суб'єкта РФ. Відповідно до законопроекту обраний (призначений) член Ради Федерації зобов'язаний скласти повноваження депутата.
Примітно, що федеральний закон про новий порядок формування верхньої палати російського парламенту, був прийнятий Державною Думою і схвалений Радою Федерації в найкоротші терміни і в даний час вже підписано Президентом РФ. Той факт, що оптимальний порядок формування Ради Федерації до цих пір не знайдений, можна пояснити рядом причин:
По-перше, в Конституції РФ закладені деякі суперечності. Так, стаття 95 говорить про те, що до Ради Федерації входять по два представники від кожного суб'єкта РФ, по одному від представницького і виконавчого органів державної влади, що, зокрема, суперечить принципу поділу влади.
По-друге, одна з головних причин полягає в самій процедурі зміни порядку формування верхньої палати. Згідно зі ст. 96 Конституції РФ це питання регулюється на рівні федерального закону, який, у разі збігу позицій глави держави і більшості депутатів Державної Думи, може бути прийнятий без вираженого схвалення Ради Федерації.
По-третє, сам порядок комплектування складу як першої, так і другої палати російського парламенту в цілому до теперішнього часу не придбав самодостатньої цінності і тому розглядається суб'єктами політики (в т. ч. і самими законодавцями) як елемент «інституційного дизайну», який, при необхідності, може бути підданий кардинальної зміни.
На наш погляд, в умовах переходу до пропорційної системи формування Державної Думи формування Ради Федерації шляхом виборів за мажоритарною системою на сучасному етапі виглядає цілком логічним і обгрунтованим.
В якості можливої альтернативи діючим порядком, нами вже раніше пропонувався виборний порядок формування верхньої палати російського парламенту, який не вимагає внесення поправок до Конституції Російської Федерації.
Інший важливий аспект російського бікамералізму - особливості взаємодії палат Федеральних Зборів РФ в законодавчому процесі.
Наша законодавча процедура спрямована на якнайшвидше прийняття законів, причому ініціатива, як правило, виходить «зверху». Приміром, найважливіший Закон про поправки до Конституції РФ пройшов шлях від послання Президента РФ Федеральним Зборам РФ (5 листопада 2008 р .) До включення поправок у текст основного закону країни за 2,5 міс. На жаль, наша система правотворчої діяльності досі не орієнтована на участь громадськості в обговоренні найважливіших законопроектів.
Такі рішення, як реформа Конституції або зміна порядку формування органів державної влади приймаються, часто поспіхом, без участі Громадської палати РФ, проведення громадських слухань або всенародного опитування.
До проблеми реалізації принципу поділу влади в Російській Федерації
У конституційній практиці зарубіжних демократичних держав, у разі формального закріплення принципу поділу влади, президентство обов'язково співвідноситься з конкретною гілкою влади - президент очолює виконавчу владу (наприклад, за Конституцією США (стаття II, розділ 1), за Конституцією Федеративної Республіки Бразилія (стаття 76) ). В Основному Законі РФ, як вже було сказано вище, принцип поділу влади так само чітко сформульовано, однак, незважаючи на це, Президент РФ конституційно не відноситься до виконавчої гілки влади.
Важливою функцією Президента РФ є згідно з ч. 2 ст. 80 Конституції РФ забезпечення узгодженого функціонування та взаємодії органів державної влади. Проте, крім виконання цієї найважливішої функції, Президент РФ, по суті, очолює виконавчу владу РФ. Більш того, безпосередньо Президенту РФ підпорядковуються п'ять федеральних міністерств.
У взаємодії Президента РФ і Федеральних Зборів РФ також спостерігаються деякі протиріччя в реалізації принципу поділу влади. У останні дев'ять років відбувалося постійне ослаблення парламенту, яке проявилося в падінні самостійності цього ключового політичного інституту, в позбавлення його контрольних повноважень: реальний контроль за діяльністю виконавчої влади з боку парламенту утруднений, особливо проблематичним є забезпечення парламентського контролю за виконанням федерального бюджету. Згідно з ч. 5 ст. 101 Конституції РФ для здійснення фінансового контролю Федеральне Збори РФ утворює Рахункову палату, яка, по ідеї, повинна бути ефективним інструментом в руках парламенту, що забезпечує його інформаційну незалежність. Проте в даний час цей орган фактично перепідпорядкований Президенту РФ. Однією з причин цього є особливий порядок формування Рахункової палати.
У зв'язку з переходом від обрання голів суб'єктів (керівників вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) населенням відповідного суб'єкта РФ до їх призначення Президентом РФ з дозволу законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ відбулися докорінні зміни в реальному порядку формування Ради Федерації. Згідно з ч. 2 ст. 95 Конституції РФ один з двох представників суб'єкта РФ в Раді Федерації представляє виконавчий орган державної влади суб'єкта РФ, а відповідно до ст. 4 ФЗ від 05.07.2000 р. N 113 - ФЗ «Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації» даного представника призначає керівник вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації. Для набуття чинності даного рішення глави суб'єкта необхідно його формальне схвалення законодавчим органом державної влади суб'єкта РФ: одна третина плюс один депутат від загального числа депутатів. Враховуючи російську політичну реальність, в законодавчому органі державної влади суб'єкта РФ завжди знайдеться необхідна кількість депутатів, принципово підтримують президентську позицію.
Таким чином, напрошується висновок про те, що самостійність Ради Федерації суттєво обмежена.
Отже, має місце порушення принципу поділу влади у стосунках Президента РФ і Федеральних Зборів РФ як органу законодавчої влади РФ.
У взаємодії Президента РФ і судової влади, а також прокуратури теж спостерігаються суперечності в реалізації принципу поділу влади. Рада Федерації згідно зі ст. 102 Конституції РФ має повноваження з призначення суддів судів вищої ланки, призначенням Генерального прокурора РФ.
Згідно зі ст. 83 Конституції РФ кандидатури цих посадових осіб представляє Ради Федерації Президент РФ. Для прийняття Радою Федерації відповідних рішень досить простої більшості голосів від загального числа членів Ради Федерації. Беручи до уваги те, що половина членів Ради Федерації, зважаючи зазначеного вище порядку їх призначення, що ставить їх у залежність від глави держави, фактично підконтрольна Президенту РФ, кандидатури, подані Президентом РФ можуть безперешкодно затверджуватися Радою Федерації. Тобто формування судів вищої ланки, в тому числі Конституційного Суду РФ, а також призначення Генерального Прокурора РФ підконтрольний Президентові РФ. Беручи до уваги вищесказане, вважаємо, що принцип поділу влади, закріплений в Конституції РФ, нині реалізується в механізмі сучасної російської держави досить специфічно: з великими застереженнями.
Про сучасний стан федералізму в Російській Федерації
Виходячи з принципу федералізму, встановленого конституцією Російської Федерації, випливає, що частина повноважень і функцій лежить на федерації, інша ж частина лежить на суб'єктах федерації. Незважаючи на те, що Росія за своїм територіально-правовому пристрою є федерацією, існують певна впевненість, в тому, що багато проблем децентралізації ще не вирішені, а в деяких питаннях, ще більше посилилися.
Неврегульованість Конституцією можливості для суб'єктів федерації отримання достатніх власних коштів і доходів, що веде до величезного впливу з боку «центру». Скасування виборності глав суб'єктів фактично позбавила самостійності громадян у питаннях муніципальної влади та перепідпорядкував вищу владу в суб'єкті центральному апарату.
Чинне законодавство ще більше погіршує і без того слабке становище суб'єктів, і в цілому ряді випадків Конституційний Суд Російської Федерації «схвалює» цю тенденцію. Як приклад можна навести Федеральний закон від 6 жовтня 1999 року № 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» (і його редакцію станом на грудень 2006 року). Закон встановлює дуже далекосяжні і деталізовані можливості втручання центру в діяльність виконавчої та законодавчої влади суб'єктів Федерації. У галузі законотворчості з предметів спільного ведення більшість повноважень суб'єкти були змушені передати Федерації. Ситуацію не змінили і нещодавно внесені в цей Закон поправки. Губернатори і президенти суб'єктів Федерації фактично призначаються Президентом РФ. Побічно, за допомогою пов'язаної з процедурою заміщення посад глав виконавчої влади суб'єктів можливістю розпуску місцевих парламентів, Президент РФ контролює і регіональні законодавчі органи. В кінці 2005 року Конституційний Суд РФ визнав це нововведення конституційним. У Раді Федерації (органі, покликаному представляти інтереси суб'єктів на федеральному рівні) більше не засідають впливові представники регіонів; зміна порядку формування складу Ради Федерації призвело до того, що направлення представників з регіону і для регіону з боку виконавчих і законодавчих органів влади суб'єкта стало необов'язковим: в палату потрапляють політики, які не мають стійких зв'язків з регіонами і їхніми інтересами.
Повертаючись до питання регулювання повноважень федерації та її суб'єктів. Встановлюючи предмети ведення Російської Федерації, її суб'єктів, а також предмети їх спільного ведення, Конституція Російської Федерації тим самим поділяє предмети відання на три категорії. У ході федеративної реформи за органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, як відомо, закріплено 59 груп повноважень із предметів спільного ведення, які вони зобов'язані виконувати за рахунок свого бюджету та за виконання яких несуть відповідальність. Решта повноважень залишені за федеральним центром, в зв'язку з цим набули статус федеральних повноважень і можуть бути передані суб'єктам Російської Федерації лише з субвенціями з федерального бюджету (пункт 7 статті 263 Федерального закону від 6 жовтня 1999 року № 184-ФЗ).
В даний час намітився процес зворотної передачі деяких федеральних повноважень з предметів спільного ведення на місця шляхом їх законодавчого делегування з передачею федеральних субвенцій. Федеральними законами від 29 грудня 2004 року № 199-ФЗ «Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з розширенням повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, а також з розширенням переліку питань місцевого значення муніципальних образованій8 та від 31 грудня 2005 року № 199-ФЗ ФЗ «Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень» 9 органам державної влади суб'єктів Російської Федерації передані деякі повноваження Російської Федерації в сфері спільного ведення: щодо соціальної підтримки та забезпечення зайнятості населення; використання, охорони, захисту і відтворення лісів; державної реєстрації актів цивільного стану; проведення екологічної експертизи та державної експертизи окремих видів проектної документації в галузі містобудування.
Перераховані повноваження не визначені як власні повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації шляхом розширення їх переліку, встановленого пунктом 2 статті 263 Федерального закону від 6 жовтня 1999 року № 184-ФЗ, і тому за суб'єктами Російської Федерації не закріплені дохідні джерела, необхідні для їх виконання . Федеральні повноваження передані в регіони як делеговані зверху з субвенціями з Федерального фонду компенсацій, тобто з кошторисом витрат на їх виконання. Такий правовий механізм перерозподілу компетенції між центром і регіонами з предметів спільного ведення, як законодавче делегування федеральних повноважень, породжує ряд проблем і питань.
Навіть настільки неповний аналіз положень російської Конституції і поточного законодавства показав, що Федерація в законодавчій сфері володіє переважно повноважень і, перш за все, з предметів спільного ведення. Однак також можна побачити, що і суб'єкти мають ряд повноважень, які існують, щоправда лише в делеговане вигляді.
Проблеми реалізації ідеї народного представництва в Російській Федерації на сучасному етапі розвитку держави і права
У юридичній літературі термін бікамералізм використовується досить рідко, як правило, виключно в системі конституційного права, в рамках теорії парламентаризму і відноситься до вузької сфері досліджень. У великій юридичній енциклопедії бікамералізм - двопалатна система, тобто структура загальнонаціональних парламентів, за якої вони складаються з двох палат, як правило, формуються по-різному і мають різною компетенцією. При цьому нижні палати завжди обирається безпосередньо населенням. Верхні формується різними способами - шляхом непрямих виборів (Франція, Австрія, ФРН) або в порядку прямих виборів (США, Італія, Японія). У деяких країнах верхні палати формуються за спадковим ознакою (Великобританія), або члени їх призначаються главою держави (Канада). Іноді застосовується змішаний порядок. До кандидатів у депутати верхніх палат пред'являються, як правило, більш високі вимоги.
Федералізм і бікамералізм
Існуючі в даний час парламентські системи свідчать про різноманіття способів комплектування другий палат вищих представницьких і законодавчих органів за участю виборчого корпусу. При цьому звертає на себе увагу той факт, що порядок формування другої палати не визначений якоюсь однією характеристикою державного устрою. Наприклад, було б логічно припустити, що у федеративних державах має превалювати принцип прямих виборів членів другої палати, забезпечує найбільш безпосереднє представництво регіонів суб'єктів Федерації у загальнонаціональних органах влади. Однак досвід ряду федерацій, таких, зокрема, таких як Австрія і Росія, свідчить про зворотне. Між тим, в унітарних Польщі, Японії, Чехії другий палати обираються безпосередньо населенням. Порядок формування другої палати також не пов'язаний ні з формою правління, ні з системою виборів депутатів першої палати. Швидше, вибір того чи іншого способу диктується цілою низкою обставин: досвідом історичного минулого конкретної країни, її політичною культурою та політичними традиціями, домінуючою в громадських колах оцінкою ролі другої палати та її місця в державному механізмі, а також виходячи з міркувань, що мають політичне значення в момент прийняття рішень щодо конституційного дизайну держави.
10 грудня 2008 Президент Росії Дмитро Медведєв вніс до Держдуми законопроект, покликаний змінити існуючий порядок формування Ради Федерації. Нагадаємо, в ході послання Федеральним Зборам 5 листопада
Законопроектом пропонується виключити з частини другої статті 1 Федерального закону «Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації» така вимога до кандидата для обрання (призначення) як представника в Раді Федерації, як необхідність його проживання не менше 10 років у сукупності на території суб'єкта РФ, органом державної влади якого здійснюється його обрання (призначення). Законопроектом передбачається, що кандидатом для обрання (призначення) як представника в Раді Федерації може бути громадянин РФ, який є депутатом законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації чи депутатом представницького органу муніципального утворення, розташованого на території відповідного суб'єкта РФ. Відповідно до законопроекту обраний (призначений) член Ради Федерації зобов'язаний скласти повноваження депутата.
Примітно, що федеральний закон про новий порядок формування верхньої палати російського парламенту, був прийнятий Державною Думою і схвалений Радою Федерації в найкоротші терміни і в даний час вже підписано Президентом РФ. Той факт, що оптимальний порядок формування Ради Федерації до цих пір не знайдений, можна пояснити рядом причин:
По-перше, в Конституції РФ закладені деякі суперечності. Так, стаття 95 говорить про те, що до Ради Федерації входять по два представники від кожного суб'єкта РФ, по одному від представницького і виконавчого органів державної влади, що, зокрема, суперечить принципу поділу влади.
По-друге, одна з головних причин полягає в самій процедурі зміни порядку формування верхньої палати. Згідно зі ст. 96 Конституції РФ це питання регулюється на рівні федерального закону, який, у разі збігу позицій глави держави і більшості депутатів Державної Думи, може бути прийнятий без вираженого схвалення Ради Федерації.
По-третє, сам порядок комплектування складу як першої, так і другої палати російського парламенту в цілому до теперішнього часу не придбав самодостатньої цінності і тому розглядається суб'єктами політики (в т. ч. і самими законодавцями) як елемент «інституційного дизайну», який, при необхідності, може бути підданий кардинальної зміни.
На наш погляд, в умовах переходу до пропорційної системи формування Державної Думи формування Ради Федерації шляхом виборів за мажоритарною системою на сучасному етапі виглядає цілком логічним і обгрунтованим.
В якості можливої альтернативи діючим порядком, нами вже раніше пропонувався виборний порядок формування верхньої палати російського парламенту, який не вимагає внесення поправок до Конституції Російської Федерації.
Інший важливий аспект російського бікамералізму - особливості взаємодії палат Федеральних Зборів РФ в законодавчому процесі.
Наша законодавча процедура спрямована на якнайшвидше прийняття законів, причому ініціатива, як правило, виходить «зверху». Приміром, найважливіший Закон про поправки до Конституції РФ пройшов шлях від послання Президента РФ Федеральним Зборам РФ (5 листопада
Такі рішення, як реформа Конституції або зміна порядку формування органів державної влади приймаються, часто поспіхом, без участі Громадської палати РФ, проведення громадських слухань або всенародного опитування.
До проблеми реалізації принципу поділу влади в Російській Федерації
У конституційній практиці зарубіжних демократичних держав, у разі формального закріплення принципу поділу влади, президентство обов'язково співвідноситься з конкретною гілкою влади - президент очолює виконавчу владу (наприклад, за Конституцією США (стаття II, розділ 1), за Конституцією Федеративної Республіки Бразилія (стаття 76) ). В Основному Законі РФ, як вже було сказано вище, принцип поділу влади так само чітко сформульовано, однак, незважаючи на це, Президент РФ конституційно не відноситься до виконавчої гілки влади.
Важливою функцією Президента РФ є згідно з ч. 2 ст. 80 Конституції РФ забезпечення узгодженого функціонування та взаємодії органів державної влади. Проте, крім виконання цієї найважливішої функції, Президент РФ, по суті, очолює виконавчу владу РФ. Більш того, безпосередньо Президенту РФ підпорядковуються п'ять федеральних міністерств.
У взаємодії Президента РФ і Федеральних Зборів РФ також спостерігаються деякі протиріччя в реалізації принципу поділу влади. У останні дев'ять років відбувалося постійне ослаблення парламенту, яке проявилося в падінні самостійності цього ключового політичного інституту, в позбавлення його контрольних повноважень: реальний контроль за діяльністю виконавчої влади з боку парламенту утруднений, особливо проблематичним є забезпечення парламентського контролю за виконанням федерального бюджету. Згідно з ч. 5 ст. 101 Конституції РФ для здійснення фінансового контролю Федеральне Збори РФ утворює Рахункову палату, яка, по ідеї, повинна бути ефективним інструментом в руках парламенту, що забезпечує його інформаційну незалежність. Проте в даний час цей орган фактично перепідпорядкований Президенту РФ. Однією з причин цього є особливий порядок формування Рахункової палати.
У зв'язку з переходом від обрання голів суб'єктів (керівників вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) населенням відповідного суб'єкта РФ до їх призначення Президентом РФ з дозволу законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ відбулися докорінні зміни в реальному порядку формування Ради Федерації. Згідно з ч. 2 ст. 95 Конституції РФ один з двох представників суб'єкта РФ в Раді Федерації представляє виконавчий орган державної влади суб'єкта РФ, а відповідно до ст. 4 ФЗ від 05.07.2000 р. N 113 - ФЗ «Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації» даного представника призначає керівник вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації. Для набуття чинності даного рішення глави суб'єкта необхідно його формальне схвалення законодавчим органом державної влади суб'єкта РФ: одна третина плюс один депутат від загального числа депутатів. Враховуючи російську політичну реальність, в законодавчому органі державної влади суб'єкта РФ завжди знайдеться необхідна кількість депутатів, принципово підтримують президентську позицію.
Таким чином, напрошується висновок про те, що самостійність Ради Федерації суттєво обмежена.
Отже, має місце порушення принципу поділу влади у стосунках Президента РФ і Федеральних Зборів РФ як органу законодавчої влади РФ.
У взаємодії Президента РФ і судової влади, а також прокуратури теж спостерігаються суперечності в реалізації принципу поділу влади. Рада Федерації згідно зі ст. 102 Конституції РФ має повноваження з призначення суддів судів вищої ланки, призначенням Генерального прокурора РФ.
Згідно зі ст. 83 Конституції РФ кандидатури цих посадових осіб представляє Ради Федерації Президент РФ. Для прийняття Радою Федерації відповідних рішень досить простої більшості голосів від загального числа членів Ради Федерації. Беручи до уваги те, що половина членів Ради Федерації, зважаючи зазначеного вище порядку їх призначення, що ставить їх у залежність від глави держави, фактично підконтрольна Президенту РФ, кандидатури, подані Президентом РФ можуть безперешкодно затверджуватися Радою Федерації. Тобто формування судів вищої ланки, в тому числі Конституційного Суду РФ, а також призначення Генерального Прокурора РФ підконтрольний Президентові РФ. Беручи до уваги вищесказане, вважаємо, що принцип поділу влади, закріплений в Конституції РФ, нині реалізується в механізмі сучасної російської держави досить специфічно: з великими застереженнями.
Про сучасний стан федералізму в Російській Федерації
Виходячи з принципу федералізму, встановленого конституцією Російської Федерації, випливає, що частина повноважень і функцій лежить на федерації, інша ж частина лежить на суб'єктах федерації. Незважаючи на те, що Росія за своїм територіально-правовому пристрою є федерацією, існують певна впевненість, в тому, що багато проблем децентралізації ще не вирішені, а в деяких питаннях, ще більше посилилися.
Неврегульованість Конституцією можливості для суб'єктів федерації отримання достатніх власних коштів і доходів, що веде до величезного впливу з боку «центру». Скасування виборності глав суб'єктів фактично позбавила самостійності громадян у питаннях муніципальної влади та перепідпорядкував вищу владу в суб'єкті центральному апарату.
Чинне законодавство ще більше погіршує і без того слабке становище суб'єктів, і в цілому ряді випадків Конституційний Суд Російської Федерації «схвалює» цю тенденцію. Як приклад можна навести Федеральний закон від 6 жовтня 1999 року № 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» (і його редакцію станом на грудень 2006 року). Закон встановлює дуже далекосяжні і деталізовані можливості втручання центру в діяльність виконавчої та законодавчої влади суб'єктів Федерації. У галузі законотворчості з предметів спільного ведення більшість повноважень суб'єкти були змушені передати Федерації. Ситуацію не змінили і нещодавно внесені в цей Закон поправки. Губернатори і президенти суб'єктів Федерації фактично призначаються Президентом РФ. Побічно, за допомогою пов'язаної з процедурою заміщення посад глав виконавчої влади суб'єктів можливістю розпуску місцевих парламентів, Президент РФ контролює і регіональні законодавчі органи. В кінці 2005 року Конституційний Суд РФ визнав це нововведення конституційним. У Раді Федерації (органі, покликаному представляти інтереси суб'єктів на федеральному рівні) більше не засідають впливові представники регіонів; зміна порядку формування складу Ради Федерації призвело до того, що направлення представників з регіону і для регіону з боку виконавчих і законодавчих органів влади суб'єкта стало необов'язковим: в палату потрапляють політики, які не мають стійких зв'язків з регіонами і їхніми інтересами.
Повертаючись до питання регулювання повноважень федерації та її суб'єктів. Встановлюючи предмети ведення Російської Федерації, її суб'єктів, а також предмети їх спільного ведення, Конституція Російської Федерації тим самим поділяє предмети відання на три категорії. У ході федеративної реформи за органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, як відомо, закріплено 59 груп повноважень із предметів спільного ведення, які вони зобов'язані виконувати за рахунок свого бюджету та за виконання яких несуть відповідальність. Решта повноважень залишені за федеральним центром, в зв'язку з цим набули статус федеральних повноважень і можуть бути передані суб'єктам Російської Федерації лише з субвенціями з федерального бюджету (пункт 7 статті 263 Федерального закону від 6 жовтня 1999 року № 184-ФЗ).
В даний час намітився процес зворотної передачі деяких федеральних повноважень з предметів спільного ведення на місця шляхом їх законодавчого делегування з передачею федеральних субвенцій. Федеральними законами від 29 грудня 2004 року № 199-ФЗ «Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з розширенням повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, а також з розширенням переліку питань місцевого значення муніципальних образованій8 та від 31 грудня 2005 року № 199-ФЗ ФЗ «Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень» 9 органам державної влади суб'єктів Російської Федерації передані деякі повноваження Російської Федерації в сфері спільного ведення: щодо соціальної підтримки та забезпечення зайнятості населення; використання, охорони, захисту і відтворення лісів; державної реєстрації актів цивільного стану; проведення екологічної експертизи та державної експертизи окремих видів проектної документації в галузі містобудування.
Перераховані повноваження не визначені як власні повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації шляхом розширення їх переліку, встановленого пунктом 2 статті 263 Федерального закону від 6 жовтня 1999 року № 184-ФЗ, і тому за суб'єктами Російської Федерації не закріплені дохідні джерела, необхідні для їх виконання . Федеральні повноваження передані в регіони як делеговані зверху з субвенціями з Федерального фонду компенсацій, тобто з кошторисом витрат на їх виконання. Такий правовий механізм перерозподілу компетенції між центром і регіонами з предметів спільного ведення, як законодавче делегування федеральних повноважень, породжує ряд проблем і питань.
Навіть настільки неповний аналіз положень російської Конституції і поточного законодавства показав, що Федерація в законодавчій сфері володіє переважно повноважень і, перш за все, з предметів спільного ведення. Однак також можна побачити, що і суб'єкти мають ряд повноважень, які існують, щоправда лише в делеговане вигляді.
Проблеми реалізації ідеї народного представництва в Російській Федерації на сучасному етапі розвитку держави і права
Реалізація ідеї народного представництва на практиці в різних державах здійснюється в різних формах. Всі їх різноманіття проте можна навести певну систему. До елементів даної системи можна віднести інститути народної правотворчої ініціативи, всенародного опитування, всенародного обговорення, виборів і відкликання виборної особи законодавчого органу влади. При цьому, слід враховувати, що ступінь реалізації ідеї народного представництва та її інститутів у конституційно-правової дійсності нашої країни знаходиться в прямій залежності від дії таких факторів, як демократичний політичний режим, зафіксований у Конституції 1993 р . і реалізований на практиці механізм поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову, існуюча форма правління - президентська республіка, федеративний устрій Росії, історія становлення та розвитку органів державної влади в Росії, а також інші обставини, які безпосередньо впливають на становлення сучасного Російської держави.
Частина 1 статті 1 Конституції РФ проголошує Росію демократичною федеративною правовою державою з республіканською формою правління. Демократичний політичний режим надає громадянам право брати участь в управлінні справами своєї держави (частина 1 статті 32). Зазначене право реалізується ними безпосередньо - шляхом участі у референдумі і виборах - і опосередковано - шляхом представництва своїх інтересів в органах законодавчої влади. Необхідно відзначити, що Росія - федеративна держава. Федеративний характер Російської держави передбачає бікамеральної модель парламенту: парламент нашої країни складається з двох палат - Ради Федерації і Державної Думи.
З моменту свого виникнення в новітній історії Російської держави Державна Дума була і сьогодні продовжує залишатися виключно виборним органом державної влади. У зв'язку з цим, необхідно зазначити, що вибори - це найважливіший інститут, який виконує 3 найважливіші функції: він забезпечує нормальне функціонування держави в сучасному світі, він служить формою безпосередньої участі громадян в управлінні справами своєї держави (безпосередня демократія), його підсумком є опосередкована участь громадян в управлінні справами своєї держави - представництво своїх інтересів у законодавчих органах влади (представницька демократія).
У 2005 - 2007 рр.. у виборчому законодавстві Росії відбулися кардинальні зміни, згідно з якими мажоритарно-пропорційна система обрання депутатів Державної Думи РФ поступилася своїм місцем пропорційною системою.
Перехід на чисто пропорційну виборчу систему виявився негативним: депутати (обрані за регіональними списками) фактично відриваються від своїх регіонів, оскільки пов'язані не стільки зобов'язаннями перед своїми безпосередніми виборцями, а підпорядковані жорсткої партійної дисципліни. Скасування одномандатних округів і перехід до партійних списків на практиці призвели до ліквідації рівності показності регіонів у Державній Думі: існуючий варіант пропорційної виборчої системи не виключає можливості того, що деякі (невеликі за чисельністю) суб'єкти РФ можуть і зовсім виявитися не представленими в Державній Думі.
Скасування одномандатних округів і перехід до партійних списків - прямий шлях до зниження рівня відповідальності депутатів. Депутати-одномандатники проводили чимало часу у своїх регіонах, приділяючи особливу увагу роботі з виборцями (бо їх голоси - це запорука перемоги будь-якого кандидата). Депутати-одномандатники - виразники інтересів народу. Депутати, обрані за партійними списками, пов'язані партійною дисципліною і змушені сприяти ухваленню рішень, вигідних не стільки своїм виборцям, а партійним лідерам. Тим самим на рівні Державної Думи також розчиняється справжній зміст ідеї народного представництва. Очевидно, що пропорційна виборча система не сприяє в умовах сучасної Росії реалізації ідеї народного представництва у практиці державного будівництва. Тому повернення до складу Державної Думи депутатів, обраних по одномандатних округах, є одним з першочергових питань, що стоять сьогодні на порядку денному. На рівні федерального законодавства не передбачено механізм відкликання депутата, котрий не виправдав сподівань своїх виборців. У цьому факті простежується обмеження ідеї народного представництва: народ може вибрати депутата Державної Думи, але не може позбавити його своїх владних повноважень. Фактично, зазначене положення сприяє розвитку безвідповідальності депутатів перед виборцями, а також не стикується з конституційним положенням про те, що народ у РФ є єдиним джерелом влади. Все це дозволяє зробити висновок про те, що Державна Дума не відображає ідею народного представництва. На відміну від депутатів Державної Думи, що обираються безпосередньо населенням країни, члени Ради Федерації не обираються громадянами РФ. Разом з тим, на наше глибоке переконання, Рада Федерації - орган, в якому мають бути максимально ефективно представлені інтереси всіх 83 суб'єктів Федерації та їх населення. У цьому зв'язку формування Ради Федерації має відбуватися на виборній основі, а кандидатами в члени Ради Федерації мають ставати найбільш авторитетні жителі даного регіону країни. Населення має знати своїх представників в обличчя, дізнаватися їх і довіряти їм. Тільки в такому випадку Рада Федерації може по праву вважатися представницьким органом законодавчої гілки державної влади, якому народ надав право здійснювати владні повноваження від свого імені.
Реалізація ідеї народного представництва також напряму залежить від місця парламенту в системі органів державної влади. Стаття 10 Конституції РФ передбачає, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.
В кінці 2008 р . реальне положення Державної Думи в системі державних органів було посилено зверху - шляхом внесення поправки до Конституції РФ - тепер Уряд повинен щорічно звітувати перед депутатами про виконану ними роботу (пункт «а» частини 1 статті 114 Конституції РФ). Слід зазначити, що наступним важливим кроком на цьому шляху міг би стати перехід до партійного уряду: Голова Уряду РФ в такому випадку призначався б Президентом (за згодою Державної Думи), а його склад формувався політичним партіями пропорційно кількості мандатів отриманих ними на минулих виборах.
Специфіка взаємодії федерації та суб'єктів на сучасному етапі
У сучасній Росії однією з важливих проблем є, визначення положення регіонів у її політико-територіальної системи. Це необхідно для аналізу альтернатив державного розвитку. Спроби вирішення даної проблеми вживаються головним чином представниками юридичної науки з позиції встановлення конституційно-правового статусу різних груп російських регіонів, усунення протиріч у системах законодавства Федерації і суб'єктів і т.д.
Цікаво було б глянути на неї з позиції світової теорії федералізму, що передбачає комплексний аналіз відбуваються в Росії, і наявних інститутів, перш за все, у сфері взаємовідносин центру і регіонів.
Період модернізації, який Росія переживає з початку 90х років, виявився досить затягнутим. З одного боку, це пояснюється складністю переходу від традиційних цінностей радянського суспільства до західних, з іншого ж - пояснює залишкове, найчастіше переважна, явище в теорії та практиці сучасної російської державності. Визначаючи типологічні характеристики, необхідно, чітко розрізняти формальну сторону, закріплену в нормативно-правових документах (в першу чергу - в Конституції РФ 1993 р .) І фактичну, яка переважає в реальній практиці.
Фактична сторона, в першу чергу, залежить від того, який структурно-організаційний принцип покладено в основу федеративної держави, які взаємовідносини федеративного центру та складових федерацію регіонів, тобто від діючої моделі федералізму у федерації. Модель російського федералізму знаходиться поки в стадії становлення.
З формальної точки зору Росія є федеративною державою (ст. 1 Конституції). У конституції РФ закріплені елементи конституційно-правового статусу РФ, в цілому відповідні загальновизнаною практиці (спільні органи державної влади та ін).
Формування механізму федеративних відносин і його функціонування в даний час залежить від об'єктивних умов що склалися в російському суспільстві. До них можна віднести: значні розміри території країни; політико-культурні установки; патерналізм центру по відношенню до периферії. Вони визначають декілька загальних особливостей міжрівневих відносин у сучасній Росії: переважну роль федерального центру як організатора і «керівника»; пріоритет інтересів національностей перед загальнодержавними, а також напруженість відносин з-за реального нерівності регіонів і зростання національного сепаратизму і, відповідно, небажанням центру поступатися свої позиції. Аналізуючи положення суб'єктів РФ за сферами їх взаємовідносин з федеральним центром можна говорити про безліч проблем.
На мій погляд, вся складність викликана перехідником сучасного етапу російського федералізму. Вона пояснюється трансформацією моделі радянського федералізму в дуалістичну модель.
Певною мірою спроба вдалася, але в той же час дуже міцними виявилися традиції радянського федералізму, які заклали масу перекосів у федеративні відносини.
Зараз намітилася тенденція розвитку федералізму в Росії в напрямку еволюції світової теорії та практиці федералізму. Певна база напрацьована. Однак у практиці сучасного російського федералізму можна помітити явище, що дозволяє судити про можливості його подальшого розвитку. Елементом моделі федералізму можна вважати еволюцію процесу регіоналізації. Якщо ми будемо розглядати сучасну Росію як політико-територіальну систему, потрібно визнати, що, незважаючи на проблеми, імпульс для розвитку російського федералізму є. Необхідно тільки пам'ятати, що це повинен бути не однобічний процес з боку федерації, але при активній участі та за ініціативи регіонів.
У цьому зв'язку можна запропонувати кілька рекомендацій по розвитку діяльності регіонів:
- Виступати за підвищення ролі інститутів місцевого самоврядування;
- Розвивати не тільки горизонтальні, але і поза правову та транскордонну кооперацію, удосконалюючи співпрацю з суб'єктами РФ і зарубіжними регіонами;
- Розвивати горизонтальну кооперацію.
Порівняльно-правовий аналіз федералізму в Росії та Німеччини: проблеми, тенденції та перспективи розвитку
Довгі роки федералізм вважався об'єктом, що не заслуговує пильної уваги юристів, політологів, вчених, хіба що в якості системи взаємовідносин між урядами різних рівнів в особливих - федеративних - утвореннях (США, Швейцарія та ін.) Однак останнім часом він перетворився в найважливішу проблему світової політики і права і, відповідно, правової науки. Не менш важливе значення інститут федералізму має в таких державах як Росія і Німеччина. Для обох цих держав федеративні відносини є одними з пріоритетних, тому що від їх розвитку, стану і ступеня вирішення наявних тут проблем залежить без перебільшення доля існування Німеччини і Росії, адже федералізм - це не лише форма державного устрою, закріплена у найвищих за юридичною силою актах даних країн, а й реальна дійсність, при якій живуть наш і німецький народи.
Федералізм у Росії і Німеччини має як певні подібності, так і відмінності, що в принципі є очевидним, тому що ці країни мають одну й ту ж форму державного устрою (а значить подібностей не уникнути), але в той же час - зовсім різну історію розвитку федеративних відносин, спосіб їх встановлення, правового регулювання і т.п.
Порівняльно-правовий аналіз німецького і російського федералізму включає в себе дослідження правових інструментів, за допомогою яких будується і розвивається вся конструкція таких складних і багатопланових відносин, якими є федеративні відносини. Будучи однією з найважливіших сторін усього комплексу суспільних відносин, федеративні відносини не можуть не відчувати потужного правового впливу. Дійсно, ця сфера в обох аналізованих державах піддається ретельному і всебічному регулюванню. Причому, здійснюється це різними юридичними способами: конституційне, законодавче, подзаконное, договірно-правове та судово-правове регулювання. Однак у даному дослідженні більша увага приділяється саме конституційним та законодавчого регулювання федеративних відносин, так як це найбільш важливі види правового регулювання, оскільки закріплюють основи регулювання федералізму на правовому рівні.
Не дивлячись на те, що федералізм в розглянутих державах є необхідним, активно розвиваються інститутом, слід зауважити, що, як, в принципі, будь-який політико-правовий інститут, російський і німецький федералізм має певні проблеми і недоробки, тим не менше не можна не помітити, що влада даних держав намагаються вирішити ці труднощі, у зв'язку з чим можна говорити й про конкретні перспективи і тенденції розвитку федералізму в Росії та Німеччині. Зокрема, однією з таких проблем можна назвати кількість суб'єктів у федерації. На сьогоднішній день Російська Федерація включає до свого складу 83 суб'єкти, будучи при цьому найбільшою за чисельністю суб'єктів федерацією у світі. Решта великих федерації включають в себе невелику кількість суб'єктів в порівнянні з нашою країною (максимум - 50 суб'єктів, що входять в США). Для Німеччини при площі 357 000 кмІ, населенні близько 82 мільйонів чоловік, поділ території на 16 земель особливих труднощів з управлінням країни не викликає. Тому, на мій погляд, необхідно вирішити дану проблему на користь зменшення кількості суб'єктів Росії до, приблизно, 40-60 суб'єктів.
Інший чимало важливою проблемою у федераціях є проблема «якості суб'єктів». Мається на увазі те, що суб'єкти деяких федеративних держав мають не тільки різні статусні найменування, але і правове становище, незважаючи на те, що в конституціях багатьох з цих держав закріплений принцип рівноправності суб'єктів федерації. На сьогоднішній день суб'єкти Російської Федерації мають 6 різних найменувань (республіки, краю, області, міста федерального значення, автономна область, автономні округи), а отже і різні правові статуси, незважаючи на те, що Конституція Росії проголосила рівноправність всіх суб'єктів країни. Для Німеччини ж це питання не актуальне, оскільки, по-перше, всі суб'єкти даної держави іменуються однаково - землі, а по-друге, в Основному законі країни не закріплений принцип рівноправності суб'єктів в силу своєї очевидності. На мою думку, оптимальним для Росії було б однакові найменування всіх суб'єктів держави, тобто вирівнювання статусів суб'єктів на правовому рівні. Так, наприклад, є пропозиції об'єднати всі суб'єкти Росії в 28 губерній не за національною ознакою (чи національно-територіальному), а з економіко-географічним. Вважаю, що найменувати наші суб'єкти можна було б необов'язково як губернії, а наприклад, як краю, або області, або які-небудь інші історичні російські назви регіонів країни. Але тут треба розуміти, що дане рішення питання на сьогоднішній день об'єктивно неможливо, так як у нас не склалося поки що єдиної нації, у нас немає єдності серед усіх народів Росії. Це, природно, негативний факт, але зате реально існуючий.
У рамках даного питання хотілося б торкнутися ще одну проблему, яка випливає з вищевикладеного. На відміну від Німеччини, яка в принципі є мононаціональною країною, джерелом всіх бід для російської державності був і продовжує залишатися національне питання. «Національний федералізм» веде до розхитування всіх підвалин демократичного республіканського правової держави. Якщо в Німеччині землі мають ті ж демократичними інститутами, що і держава в цілому, то в Росії кожен глава регіону, особливо національного, облаштовує вотчину за своїми «поняттями», а не за законами логіки і не погодившись з світовим історичним досвідом. Все це становить реальну загрозу російської державності.
Тим не менше, вважаю за необхідне зазначити, що російський федералізм, на мою думку, є найоптимальнішою формою територіального устрою Росії. Зокрема, тому що ми є найбільшою країною у світі, крім того, ми багатонаціональний народ, який повинен прагнути і прагне до єдності, нехай навіть за наявності сьогодні перепон до цього (сепаратизм, націоналізм тощо). Федеративна форма Росії - це дійсність, причому неминуча дійсність, від чого наша країна, я впевнений, тільки виграє в політичному, економічному, культурному та іншому плані, але це повинні розуміти не тільки влади обох рівнів, а й кожен громадянин Російської Федерації.
Висновок
У зв'язку з нещодавніми змінами, внесеними у текст Конституції Російської Федерації, питання про роль основних демократичних принципів, закріплених у ній, знову стає актуальним.
Особливе значення, з огляду на що відбувалася протягом останніх дев'яти років трансформації політичної системи РФ, набувають зміни до реалізації положень Конституції РФ, які регулюють функціонування найважливіших політичних інститутів, взаємодія між якими грунтується, по ідеї, на принципі поділу влади, закріпленого у ст. 10 Основного Закону, в якій сказано: «державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову», де кожна гілка єдиної за своєю природою влади інституалізована, представлена певним органом, перелік яких зазначений у ст. 11 Конституції РФ (Президент РФ, Федеральне Збори (Раду Федерації і Державна Дума), Уряд РФ і суди РФ).
Список літератури
1. Бабурін С.М. Світ імперій: територія держави і світовий порядок. Санкт-Петербург: вид-во Р. Асланова «Юридичний центр Прес». 2005.
2. Баглай М.В. Конституційне право Російської Федерації: підручник для вузів. Москва: Норма. 2006.
3. Добринін М.М. Федералізм: історико-методологічні аспекти. Новосибірськ: Наука. 2005.
4. Лучин В.О., Белоновскій В.М., Пряхина Т.М. Виборче право Росії. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон і право, 2008.
5. Вісник Конституційного Суду Російської Федерації. 2006. № 1.
6. Конституція Російської Федерації. Вид-во: АСТ, 2007.
7. Хабрієва Т.Я. Російська Конституція і еволюція федеративних відносин / / Держава і право. 2004. № 8.
8. Добринін М.М. «Федералізм і Конституціоналізм в Росії: співвідношення, реальність, конформізм». / Право і політика № 8, 2006.
9. Осейчук В.І. «Про необхідність нового етапу конституційної реформи в Росії» / Конституційне й муніципальне право № 5, 2006.
10. Боброва Н.О. «Реформа влади та перспективи розвитку авторитарних елементів Російської Конституції» / Конституційне й муніципальне право № 1, 2005.
11. Смусенок С.Ф. Проблеми реалізації Федерального закону «Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації / / Аналітичний вісник Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації. - 2004. - № 24 (244).
12. Федеральний закон від 05.12.1995 № 192-ФЗ «Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 50. - Ст. 4869.
13. Федеральний закон від 05.08.2000 № 113-ФЗ «Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 32. - Ст. 3336.
Частина 1 статті 1 Конституції РФ проголошує Росію демократичною федеративною правовою державою з республіканською формою правління. Демократичний політичний режим надає громадянам право брати участь в управлінні справами своєї держави (частина 1 статті 32). Зазначене право реалізується ними безпосередньо - шляхом участі у референдумі і виборах - і опосередковано - шляхом представництва своїх інтересів в органах законодавчої влади. Необхідно відзначити, що Росія - федеративна держава. Федеративний характер Російської держави передбачає бікамеральної модель парламенту: парламент нашої країни складається з двох палат - Ради Федерації і Державної Думи.
З моменту свого виникнення в новітній історії Російської держави Державна Дума була і сьогодні продовжує залишатися виключно виборним органом державної влади. У зв'язку з цим, необхідно зазначити, що вибори - це найважливіший інститут, який виконує 3 найважливіші функції: він забезпечує нормальне функціонування держави в сучасному світі, він служить формою безпосередньої участі громадян в управлінні справами своєї держави (безпосередня демократія), його підсумком є опосередкована участь громадян в управлінні справами своєї держави - представництво своїх інтересів у законодавчих органах влади (представницька демократія).
У 2005 - 2007 рр.. у виборчому законодавстві Росії відбулися кардинальні зміни, згідно з якими мажоритарно-пропорційна система обрання депутатів Державної Думи РФ поступилася своїм місцем пропорційною системою.
Перехід на чисто пропорційну виборчу систему виявився негативним: депутати (обрані за регіональними списками) фактично відриваються від своїх регіонів, оскільки пов'язані не стільки зобов'язаннями перед своїми безпосередніми виборцями, а підпорядковані жорсткої партійної дисципліни. Скасування одномандатних округів і перехід до партійних списків на практиці призвели до ліквідації рівності показності регіонів у Державній Думі: існуючий варіант пропорційної виборчої системи не виключає можливості того, що деякі (невеликі за чисельністю) суб'єкти РФ можуть і зовсім виявитися не представленими в Державній Думі.
Скасування одномандатних округів і перехід до партійних списків - прямий шлях до зниження рівня відповідальності депутатів. Депутати-одномандатники проводили чимало часу у своїх регіонах, приділяючи особливу увагу роботі з виборцями (бо їх голоси - це запорука перемоги будь-якого кандидата). Депутати-одномандатники - виразники інтересів народу. Депутати, обрані за партійними списками, пов'язані партійною дисципліною і змушені сприяти ухваленню рішень, вигідних не стільки своїм виборцям, а партійним лідерам. Тим самим на рівні Державної Думи також розчиняється справжній зміст ідеї народного представництва. Очевидно, що пропорційна виборча система не сприяє в умовах сучасної Росії реалізації ідеї народного представництва у практиці державного будівництва. Тому повернення до складу Державної Думи депутатів, обраних по одномандатних округах, є одним з першочергових питань, що стоять сьогодні на порядку денному. На рівні федерального законодавства не передбачено механізм відкликання депутата, котрий не виправдав сподівань своїх виборців. У цьому факті простежується обмеження ідеї народного представництва: народ може вибрати депутата Державної Думи, але не може позбавити його своїх владних повноважень. Фактично, зазначене положення сприяє розвитку безвідповідальності депутатів перед виборцями, а також не стикується з конституційним положенням про те, що народ у РФ є єдиним джерелом влади. Все це дозволяє зробити висновок про те, що Державна Дума не відображає ідею народного представництва. На відміну від депутатів Державної Думи, що обираються безпосередньо населенням країни, члени Ради Федерації не обираються громадянами РФ. Разом з тим, на наше глибоке переконання, Рада Федерації - орган, в якому мають бути максимально ефективно представлені інтереси всіх 83 суб'єктів Федерації та їх населення. У цьому зв'язку формування Ради Федерації має відбуватися на виборній основі, а кандидатами в члени Ради Федерації мають ставати найбільш авторитетні жителі даного регіону країни. Населення має знати своїх представників в обличчя, дізнаватися їх і довіряти їм. Тільки в такому випадку Рада Федерації може по праву вважатися представницьким органом законодавчої гілки державної влади, якому народ надав право здійснювати владні повноваження від свого імені.
Реалізація ідеї народного представництва також напряму залежить від місця парламенту в системі органів державної влади. Стаття 10 Конституції РФ передбачає, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.
В кінці
Специфіка взаємодії федерації та суб'єктів на сучасному етапі
У сучасній Росії однією з важливих проблем є, визначення положення регіонів у її політико-територіальної системи. Це необхідно для аналізу альтернатив державного розвитку. Спроби вирішення даної проблеми вживаються головним чином представниками юридичної науки з позиції встановлення конституційно-правового статусу різних груп російських регіонів, усунення протиріч у системах законодавства Федерації і суб'єктів і т.д.
Цікаво було б глянути на неї з позиції світової теорії федералізму, що передбачає комплексний аналіз відбуваються в Росії, і наявних інститутів, перш за все, у сфері взаємовідносин центру і регіонів.
Період модернізації, який Росія переживає з початку 90х років, виявився досить затягнутим. З одного боку, це пояснюється складністю переходу від традиційних цінностей радянського суспільства до західних, з іншого ж - пояснює залишкове, найчастіше переважна, явище в теорії та практиці сучасної російської державності. Визначаючи типологічні характеристики, необхідно, чітко розрізняти формальну сторону, закріплену в нормативно-правових документах (в першу чергу - в Конституції РФ
Фактична сторона, в першу чергу, залежить від того, який структурно-організаційний принцип покладено в основу федеративної держави, які взаємовідносини федеративного центру та складових федерацію регіонів, тобто від діючої моделі федералізму у федерації. Модель російського федералізму знаходиться поки в стадії становлення.
З формальної точки зору Росія є федеративною державою (ст. 1 Конституції). У конституції РФ закріплені елементи конституційно-правового статусу РФ, в цілому відповідні загальновизнаною практиці (спільні органи державної влади та ін).
Формування механізму федеративних відносин і його функціонування в даний час залежить від об'єктивних умов що склалися в російському суспільстві. До них можна віднести: значні розміри території країни; політико-культурні установки; патерналізм центру по відношенню до периферії. Вони визначають декілька загальних особливостей міжрівневих відносин у сучасній Росії: переважну роль федерального центру як організатора і «керівника»; пріоритет інтересів національностей перед загальнодержавними, а також напруженість відносин з-за реального нерівності регіонів і зростання національного сепаратизму і, відповідно, небажанням центру поступатися свої позиції. Аналізуючи положення суб'єктів РФ за сферами їх взаємовідносин з федеральним центром можна говорити про безліч проблем.
На мій погляд, вся складність викликана перехідником сучасного етапу російського федералізму. Вона пояснюється трансформацією моделі радянського федералізму в дуалістичну модель.
Певною мірою спроба вдалася, але в той же час дуже міцними виявилися традиції радянського федералізму, які заклали масу перекосів у федеративні відносини.
Зараз намітилася тенденція розвитку федералізму в Росії в напрямку еволюції світової теорії та практиці федералізму. Певна база напрацьована. Однак у практиці сучасного російського федералізму можна помітити явище, що дозволяє судити про можливості його подальшого розвитку. Елементом моделі федералізму можна вважати еволюцію процесу регіоналізації. Якщо ми будемо розглядати сучасну Росію як політико-територіальну систему, потрібно визнати, що, незважаючи на проблеми, імпульс для розвитку російського федералізму є. Необхідно тільки пам'ятати, що це повинен бути не однобічний процес з боку федерації, але при активній участі та за ініціативи регіонів.
У цьому зв'язку можна запропонувати кілька рекомендацій по розвитку діяльності регіонів:
- Виступати за підвищення ролі інститутів місцевого самоврядування;
- Розвивати не тільки горизонтальні, але і поза правову та транскордонну кооперацію, удосконалюючи співпрацю з суб'єктами РФ і зарубіжними регіонами;
- Розвивати горизонтальну кооперацію.
Порівняльно-правовий аналіз федералізму в Росії та Німеччини: проблеми, тенденції та перспективи розвитку
Довгі роки федералізм вважався об'єктом, що не заслуговує пильної уваги юристів, політологів, вчених, хіба що в якості системи взаємовідносин між урядами різних рівнів в особливих - федеративних - утвореннях (США, Швейцарія та ін.) Однак останнім часом він перетворився в найважливішу проблему світової політики і права і, відповідно, правової науки. Не менш важливе значення інститут федералізму має в таких державах як Росія і Німеччина. Для обох цих держав федеративні відносини є одними з пріоритетних, тому що від їх розвитку, стану і ступеня вирішення наявних тут проблем залежить без перебільшення доля існування Німеччини і Росії, адже федералізм - це не лише форма державного устрою, закріплена у найвищих за юридичною силою актах даних країн, а й реальна дійсність, при якій живуть наш і німецький народи.
Федералізм у Росії і Німеччини має як певні подібності, так і відмінності, що в принципі є очевидним, тому що ці країни мають одну й ту ж форму державного устрою (а значить подібностей не уникнути), але в той же час - зовсім різну історію розвитку федеративних відносин, спосіб їх встановлення, правового регулювання і т.п.
Порівняльно-правовий аналіз німецького і російського федералізму включає в себе дослідження правових інструментів, за допомогою яких будується і розвивається вся конструкція таких складних і багатопланових відносин, якими є федеративні відносини. Будучи однією з найважливіших сторін усього комплексу суспільних відносин, федеративні відносини не можуть не відчувати потужного правового впливу. Дійсно, ця сфера в обох аналізованих державах піддається ретельному і всебічному регулюванню. Причому, здійснюється це різними юридичними способами: конституційне, законодавче, подзаконное, договірно-правове та судово-правове регулювання. Однак у даному дослідженні більша увага приділяється саме конституційним та законодавчого регулювання федеративних відносин, так як це найбільш важливі види правового регулювання, оскільки закріплюють основи регулювання федералізму на правовому рівні.
Не дивлячись на те, що федералізм в розглянутих державах є необхідним, активно розвиваються інститутом, слід зауважити, що, як, в принципі, будь-який політико-правовий інститут, російський і німецький федералізм має певні проблеми і недоробки, тим не менше не можна не помітити, що влада даних держав намагаються вирішити ці труднощі, у зв'язку з чим можна говорити й про конкретні перспективи і тенденції розвитку федералізму в Росії та Німеччині. Зокрема, однією з таких проблем можна назвати кількість суб'єктів у федерації. На сьогоднішній день Російська Федерація включає до свого складу 83 суб'єкти, будучи при цьому найбільшою за чисельністю суб'єктів федерацією у світі. Решта великих федерації включають в себе невелику кількість суб'єктів в порівнянні з нашою країною (максимум - 50 суб'єктів, що входять в США). Для Німеччини при площі 357 000 кмІ, населенні близько 82 мільйонів чоловік, поділ території на 16 земель особливих труднощів з управлінням країни не викликає. Тому, на мій погляд, необхідно вирішити дану проблему на користь зменшення кількості суб'єктів Росії до, приблизно, 40-60 суб'єктів.
Інший чимало важливою проблемою у федераціях є проблема «якості суб'єктів». Мається на увазі те, що суб'єкти деяких федеративних держав мають не тільки різні статусні найменування, але і правове становище, незважаючи на те, що в конституціях багатьох з цих держав закріплений принцип рівноправності суб'єктів федерації. На сьогоднішній день суб'єкти Російської Федерації мають 6 різних найменувань (республіки, краю, області, міста федерального значення, автономна область, автономні округи), а отже і різні правові статуси, незважаючи на те, що Конституція Росії проголосила рівноправність всіх суб'єктів країни. Для Німеччини ж це питання не актуальне, оскільки, по-перше, всі суб'єкти даної держави іменуються однаково - землі, а по-друге, в Основному законі країни не закріплений принцип рівноправності суб'єктів в силу своєї очевидності. На мою думку, оптимальним для Росії було б однакові найменування всіх суб'єктів держави, тобто вирівнювання статусів суб'єктів на правовому рівні. Так, наприклад, є пропозиції об'єднати всі суб'єкти Росії в 28 губерній не за національною ознакою (чи національно-територіальному), а з економіко-географічним. Вважаю, що найменувати наші суб'єкти можна було б необов'язково як губернії, а наприклад, як краю, або області, або які-небудь інші історичні російські назви регіонів країни. Але тут треба розуміти, що дане рішення питання на сьогоднішній день об'єктивно неможливо, так як у нас не склалося поки що єдиної нації, у нас немає єдності серед усіх народів Росії. Це, природно, негативний факт, але зате реально існуючий.
У рамках даного питання хотілося б торкнутися ще одну проблему, яка випливає з вищевикладеного. На відміну від Німеччини, яка в принципі є мононаціональною країною, джерелом всіх бід для російської державності був і продовжує залишатися національне питання. «Національний федералізм» веде до розхитування всіх підвалин демократичного республіканського правової держави. Якщо в Німеччині землі мають ті ж демократичними інститутами, що і держава в цілому, то в Росії кожен глава регіону, особливо національного, облаштовує вотчину за своїми «поняттями», а не за законами логіки і не погодившись з світовим історичним досвідом. Все це становить реальну загрозу російської державності.
Тим не менше, вважаю за необхідне зазначити, що російський федералізм, на мою думку, є найоптимальнішою формою територіального устрою Росії. Зокрема, тому що ми є найбільшою країною у світі, крім того, ми багатонаціональний народ, який повинен прагнути і прагне до єдності, нехай навіть за наявності сьогодні перепон до цього (сепаратизм, націоналізм тощо). Федеративна форма Росії - це дійсність, причому неминуча дійсність, від чого наша країна, я впевнений, тільки виграє в політичному, економічному, культурному та іншому плані, але це повинні розуміти не тільки влади обох рівнів, а й кожен громадянин Російської Федерації.
Висновок
У зв'язку з нещодавніми змінами, внесеними у текст Конституції Російської Федерації, питання про роль основних демократичних принципів, закріплених у ній, знову стає актуальним.
Особливе значення, з огляду на що відбувалася протягом останніх дев'яти років трансформації політичної системи РФ, набувають зміни до реалізації положень Конституції РФ, які регулюють функціонування найважливіших політичних інститутів, взаємодія між якими грунтується, по ідеї, на принципі поділу влади, закріпленого у ст. 10 Основного Закону, в якій сказано: «державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову», де кожна гілка єдиної за своєю природою влади інституалізована, представлена певним органом, перелік яких зазначений у ст. 11 Конституції РФ (Президент РФ, Федеральне Збори (Раду Федерації і Державна Дума), Уряд РФ і суди РФ).
Список літератури
1. Бабурін С.М. Світ імперій: територія держави і світовий порядок. Санкт-Петербург: вид-во Р. Асланова «Юридичний центр Прес». 2005.
2. Баглай М.В. Конституційне право Російської Федерації: підручник для вузів. Москва: Норма. 2006.
3. Добринін М.М. Федералізм: історико-методологічні аспекти. Новосибірськ: Наука. 2005.
4. Лучин В.О., Белоновскій В.М., Пряхина Т.М. Виборче право Росії. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон і право, 2008.
5. Вісник Конституційного Суду Російської Федерації. 2006. № 1.
6. Конституція Російської Федерації. Вид-во: АСТ, 2007.
7. Хабрієва Т.Я. Російська Конституція і еволюція федеративних відносин / / Держава і право. 2004. № 8.
8. Добринін М.М. «Федералізм і Конституціоналізм в Росії: співвідношення, реальність, конформізм». / Право і політика № 8, 2006.
9. Осейчук В.І. «Про необхідність нового етапу конституційної реформи в Росії» / Конституційне й муніципальне право № 5, 2006.
10. Боброва Н.О. «Реформа влади та перспективи розвитку авторитарних елементів Російської Конституції» / Конституційне й муніципальне право № 1, 2005.
11. Смусенок С.Ф. Проблеми реалізації Федерального закону «Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації / / Аналітичний вісник Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації. - 2004. - № 24 (244).
12. Федеральний закон від 05.12.1995 № 192-ФЗ «Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 50. - Ст. 4869.
13. Федеральний закон від 05.08.2000 № 113-ФЗ «Про порядок формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації» / / Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 32. - Ст. 3336.