МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
Академія управління при Президентові Республіки Білорусь
РЕФЕРАТ
з дисципліни: Державне управління
на тему: Сучасна концепція державного управління. Організаційні структури в державному управлінні
МІНСЬК 2010
На відміну від "ідеальної моделі" державного управління за М. Вебером, сучасна модель державної діяльності включає дуже складні характеристики. Це обумовлено тим, що значний вплив на процес управління в XXI ст. надає інформаційна революція, і зокрема нові інформаційні технології.
Такі технології використовуються як оперативний засіб раціоналізації управлінської діяльності, без чого уявити сучасну систему державного управління вже неможливо. Сьогодні в російській системі державного управління використовується програма "Електронна Росія", в рамках якої розроблено такі проекти, як "Електронний уряд", "Телемедицина", "Дистанційна освіта". Поступово складається сучасна інформаційна система державного управління, яка використовує переважно інформаційні технології для публічного владарювання.
Постараємося виділити основні характеристики державного управління в ХХІ ст.:
- Розробка державної політики з використанням інфо-комунікаційних технологій, політичної аналітики та прогностики;
- Розробка, здійснення і оцінка державних про грам з використанням сучасних методів соціально-політичної та соціально-економічної діагностики, ідентифікації та розпізнавання образів, агрегування інформації та її комп'ютерної обробки (з допомогою методів математичного моделювання соціальних процесів при розробці управлінських рішень на локальному, регіональному та національному рівнях);
- Прогнозування та облік у практичній діяльності позитивних і негативних тенденцій у розвитку суспільних явищ, розробка заходів щодо локалізації та усунення недоліків, визначення потреби в змінах і нововведеннях та здійснення практичних дій з їх реалізації;
- Аналіз, узагальнення та інтерпретування соціальних, політичних і економічних показників, що характеризують стан району, регіону, країни;
- Організація і проведення емпіричних досліджень з вивчення соціально-політичних і соціально-економічних процесів в області (регіоні, країні) для пошуку оптимальних управлінських рішень, прийняття таких рішень;
- Застосування раціональних прийомів пошуку, обробки, зберігання і використання необхідної соціальної, політичної, економічної та наукової інформації.
Ще одним важливим зміною в концепції державного управління стала його політизація. Відбулося істотне зближення політиків та адміністраторів у державному управлінні. Класична модель державного управління передбачала чітке розділення політичних і адміністративних функцій державного управління: політики приймали рішення, чиновники повинні були залишатися політично нейтральними і ці рішення виконувати, не втручаючись в політичний процес.
Сьогодні адміністративні функції управління значно політизувалися. Сучасні державні чиновники на високих політичних посадах змушені прислухатися до настроїв громадськості та рахуватися з думками в парламенті. Вони не надходять - та в дійсності і не можуть поступати - тільки на підставі прецеденту чи паперових процедур.
Експерти ООН вважають, що сьогодні до державного управління необхідний новий підхід. Принципове значення набуває "більш широку участь громадськості у визначенні цілей розвитку, розробці планів та прийнятті рішень за державними програмами та проектами, а також щодо їх здійснення". Для того щоб державне управління було успішним, воно повинно приводити до змін в загальних настроях, будні і способі життя громадян.
Крім цього структура державних служб у ХХ I столітті зазнала суттєвих змін у багатьох країнах. Якщо в середині ХХ століття основний упор в державному управлінні робився на ділові якості професійних державних службовців, їх політичну нейтральність і гарантований термін перебування на посаді, то сьогодні важливе значення стало приділятися політичної лояльності, а в ряді випадків і активної політичної ролі державних службовців (особливо тих , хто займає високі пости в адміністративному керівництві і управлінні).
На практиці це означає швидшу перестановку в рядах старших адміністраторів і надання політичного характеру певним посадам. У деяких країнах (США, Франція, Німеччина) співробітники цивільних служб стають членами партій і партійними функціонерами.
Німецькі політологи Г. Шмідт і Х. Трайбер розробили ідеальний тип сучасної "політичної бюрократії". Вони зіставили основні характеристики адміністративно-державної діяльності наприкінці ХХ століття з діяльністю бюрократії "класичного типу".
Діяльність "класичної бюрократії":
- Орієнтація на загальне благо;
- Переконання в тому, що проблеми повинні вирішуватися на діловій основі, політично нейтрально;
- Плюралістична політична смуга забезпечення (парламент, партії, групи інтересів і так далі) розглядається як зайва і навіть небезпечна.
Діяльність "політичної бюрократії" прямо протилежна.
Коментуючи схему німецьких політологів, слід підкреслити, що тези про орієнтацію бюрократії на різні політичні групи і партії і навіть про певну політичну самостійності вищого чиновництва у прийнятті рішень сьогодні практично не оскаржуються. Розширюється масштабність і технічна комплексність державного управління передбачають, що чиновники самі вирішують багато задач, що мають політичне значення.
Слід зазначити, що деякі вчені досить скептично інтерпретують зрослу політизацію адміністративного процесу. Так, англійський політолог Б. Хідей стверджує, що сучасна бюрократія намагається керувати політиками. Він пише: "Як мінімум чиновники здійснюють значний вплив на політику міністра. Вони приймають рішення, які міністр лише візує або про які йому навіть не доповідають. На більш високому рівні влади великі чиновники, діючи індивідуально, планують автономну політичну стратегію і намагаються нав'язати її міністру .
Вони можуть навіть проводити обструкцію політиці міністра, використовуючи маневри, що ведуть до відстрочення прийняття рішень, або висуваючи технічні аргументи, або знаходячи союзників в інших міністерствах або серед груп тиску. Нарешті, найпохмуріша інтерпретація зводиться до того, що не тільки окремі чиновники, але і вся вища адміністрація виступає згуртовано за певну політику і намагається її диктувати уряду.
Однак твердження Хідея про єдину політику, що проводиться вищої адміністрацією, абсолютно справедливо викликає заперечення багатьох вчених. Американський політолог М. Глік звертає увагу на те, що значна структурна роздробленість держапарату заважає виробленню загальної політичної стратегії бюрократії. Він вважає, що сукупність цілей і цінностей високопоставлених посадових осіб не утворює єдиної політичної доктрини. Мені здається, остання точка зору є більш переконливою.
Слід додати, що вищі посади в державному апараті заповнюються, як правило, "патронажними" методами, що означає періодичну змінюваність великих адміністраторів. Це також перешкоджає виробленню єдиної стратегії бюрократичного апарату. Разом з тим теза про те, що бюрократія перетворилася в реальну політичну силу сучасної держави, не викликає заперечень. Істотно змінився також стиль державного управління.
Якщо чиновники на початку століття уникали ризикованих дій, не любили змін, боялися допустити помилки, оскільки вони були адміністративно карані, то на початку ХХІ ст. стиль державного управління принципово змінився. Можна порівняти стиль "ідеального бюрократа" за М. Вебером, зі стилем "ідеального" сучасного чиновника державного апарату.
Перший уникає ризику, другою йде на ризик в необхідних ситуаціях.
Перший займається рутинною діяльністю, виконуючи тільки те, що задано, другий постійно приймає інновації. Перший концентрує увагу на самій діяльності, другий - на результатах діяльності. Перший не любить змін, другий прагне до змін. Перший уникає допускати помилки, так як вони адміністративно карані, другий відноситься до помилок з розумінням і вчиться на них. Перший концентрує увагу на обмеженнях. Другий концентрує увагу на що з'являються можливості. Перший висуває на перший план безпеку, другий - необхідність.
Адміністративні реформи та новації стали звичайним явищем у сучасній системі державного управління, що вимагало від державних службовців пристосуватися до нових умов і виробити новий управлінський стиль - динамічний та новаційний.
Інформаційна революція в управлінні призвела до посилення децентралізації, демасифікації і фрагментації управлінського процесу, що створило мережевий принцип організації. Ці зміни ознаменували перехід до системи гнучкої спеціалізації, покликаної швидко відповідати на нові запити суспільства і включає в себе такі елементи, як оперативне зміна управлінських структур, рухлива кадрова політика, швидко змінюється спеціалізація, гнучкі технологічні процеси та організаційні форми.
По суті, інформаційну "революція управління" означає перехід від централізованого управління до модульної організації, в основі якої лежать невеликі структури, з'єднані в тимчасові конфігурації. Це дозволяє швидко адаптувати державні інститути до нової, гнучко мінливої інформаційному середовищі. Перш за все мережева форма управління дала можливість найбільш повно використовувати прагнення творчих працівників до нововведень та ініціативам у відповідь на нові виклики часу, що дозволило перенести прийняття відповідальних управлінських рішень на низові рівні управління.
Поділ процесу прийняття рішень стало важливим важелем мережного керування. Ще одна важлива перевага нових структур - це зміцнення капіталу суспільної довіри всередині мережевих структур, зростання корпоративної солідарності. Виявилося, що невелика мобільна група надає найкращі можливості для интерперсонального взаємодії творчих особистостей, внутрішньо легше виникає почуття колективної дії, формуються загальні етичні цінності, складається моральний консенсус, що сприяє швидкому та ефективному прийняттю і виконанню управлінських рішень. Мережева форма управління передбачає, що мотиви діяльності значною мірою витісняють стимули, а єдність світогляду і цінностей стає самодостатньою основою саморозвитку корпорацій.
Однак найголовніше полягає в тому, що мережеві структури передбачають активне використання творчого потенціалу як основи розвитку сучасної організації. Саме творчість стає головним козирем нової організації у боротьбі зі старими ієрархіями індустріальної епохи. Ставлення нових менеджерів до організації як своєму творінню викликає у службовців велику прихильність цілям корпорації, ніж ставлення до неї як до своєї управлінської вотчині.
Цей підхід отримав назву неокорпоратівізма в державному адмініструванні. Сама система державного управління будується за принципом адаптується корпорації, що передбачає функціональний або професійний принцип представництва в уряді та парламенті. Наприклад, парламентські комісії формуються за функціональним принципом, представляючи регіони, провінції, міста або окремі фінансово-промислові групи (ФПГ).
Система функціонального представництва органічно вписується в державне управління, дозволяючи підтримувати консенсус у суспільстві з ключових проблем суспільного розвитку. У зарубіжних країнах ця система має різні моделі: "соціальний контракт" у Великобританії, "національне угоду" в США, "соціальне програмування" в Бельгії, "концертне дія" в ФРН. Вплив держави на Корпоративистские угоди в такій системі здійснюється опосередковано, що дозволяє перекласти тягар відповідальності за виконання важливих рішень на всіх членів переговорного процесу.
Багато сучасних дослідників вважають самоврядну креативну асоціацію вищою формою управлінської діяльності і підкреслюють, що ця форма організації творчої активності стане основою найближчих десятиліть.
Таким чином, використання мережевого принципу в управлінні призвело до воістину революційним результатами: диференціація змінилася гомогенізацією, ієрархія - децентралізацією, підконтрольність - самоорганізацією. У всіх високорозвинених країнах державні організації, раніше представляли собою вертикальні структури, все частіше перетворюються на горизонтальні ceтевие сукупності колективів, кожен з яких представляє собою фактично завершену організацію зі своїми цілями, цінностями, мотивами і лідерами.
Отже, наука стверджує, що майбутнє - за креативними саморозвиваються корпораціями. При цьому соціальні функції таких корпорацій пов'язані з основними напрямами їх діяльності. Перш за все, вони розвивають креативний потенціал сучасного суспільства, інкорпоруючи в себе нових перспективних фахівців і здійснюючи їх безперервна освіта, що становить основу саморозвитку сучасного суспільства. Крім цього, високий динамізм креативних корпорацій повідомляє нові сучасні імпульси всім громадським структурам, які змушені реагувати на гнучкі зміни ключових структур.
На жаль, в Росії інститути державної влади до цих пір відбивають стару систему організації знання і інформації. Хочеться сподіватися, що адміністративні реформи принесуть необхідні зміни в систему державного управління. Сьогодні уряд має систему міністерств, які займаються спеціалізованими проблемами: зовнішньою політикою, фінансами, обороною, торгівлею, сільським господарством, транспортом і так далі. Державна дума також розділена на окремі комітети аналогічним чином. Прагнення займатися актуальними проблемами диференційовано і спеціалізовано - наслідок індустріально менталітету минулої епохи.
Проте всі сучасні проблеми тісно взаємопов'язані: не можна домогтися зниження вартості однієї продукції, не розглянувши питання про енергоносії, сировину і проблеми у сфері зайнятості, що у свою чергу, впливає на структуру освіти і соціальну сферу. Уряд намагається вирішити проблему взаємозв'язку і взаємозалежності рішень через подальшу централізацію. Але в епоху мережевих структур інформації та капіталу цей принцип більше не працює: централізація тільки народжує новий рівень вищої бюрократичної ієрархії, який через некомпетенції в складних спеціалізованих питаннях створює чергові управлінські проблеми.
Інше стандартне рішення в руслі старого індустріального менталітету - створення координаційних комітетів для взаємної ув'язки і перегляду вузьковідомчих політичних рішень. Але в результаті знову формується лити новий рівень бюрократичних структур, через який повинні проходити політичні рішення. Традиційні ієрархічні інститути політичної влади надто повільно приймають рішення, щоб відповідати темпу змін інформаційного суспільства.
Між тим державне управління цілком можна перебудувати по мережевому принципу, використавши досвід великих сучасних креативних корпорацій.
Це буде означати справжню децентралізацію державної системи, коли більшість центрів прийняття рішень спускається вниз по владній вертикалі. Не слід побоюватися, що така децентралізація державних рішень приведе до істотної "втраті" політичної влади нагорі - найбільш важливі, "доленосні" національні і транснаціональні рішення залишаться за урядом і президентом. Між тим поділ політичних рішень, як і поділ гілок політичної влади в недалекому минулому, може стати важливим кроком на шляху стабілізації державного управління і всієї політичної системи суспільства.
Електронні засоби комунікацій надають нові, безпрецедентні можливості для рішень цієї проблеми. Створення "електронної ратуші" і "електронної мерії" - це не політична утопія, а політична реальність. Використовуючи електронну або aналоговую комунікаційну систему, жителі міських комун, районів та округів можуть реально брати участь у процесі прийняття рішень на місцевому рівні. Деякі сучасні міста вже застосовують цей метод розв'язання місцевих проблем, що значно підвищило зацікавленість жителів в питаннях розвитку політичної демократії, забезпечило стійку підтримку політичних лідерів, допомогло подолати сучасний "криза влади" на місцях. Сьогодні міські громади в усьому світі шукають нові, небюрократичне і недорогі форми самоврядування. У Нідерландах, Швейцарії, Канаді, Фінляндії, Японії, США і Німеччини розвивається рух під назвою "Об'єднання комун майбутнього". Основна ідея всіх устремлінь - нове громадське самоврядування з використанням сучасних інформаційних засобів зв'язку. Наприклад, у різних районах міста відкриваються бюро обслуговування, в які громадяни можуть звернутися "з будь-яких житейських питань" і висловити свої пропозиції по міському облаштування, які потім стають предметом обговорення в міській раді.
Крім цього в "містах майбутнього" відкритий "прямий провід" зв'язки з міською адміністрацією для населення. Наскільки влаштовує громадян така система самоврядування, свідчить приклад Бонна. Згідно з опитуваннями соціологів, 90% жителів Бонна задоволені своєю адміністрацією, яка використовує нові демократичні методи міського самоврядування. Те, що воля громадян втілюється в життя, доводить сучасний - одночасно і функціональний, і затишний - образ цього міста, де можна насолоджуватися численними зеленими насадженнями, чудовими клумбами квітів, тишею затишних парків, зручностями громадського транспорту і різнобічними культурними програмами міської адміністрації.
Державна влада не може ігнорувати гігантська зміна інформаційних потоків у суспільстві: в останні десятиліття відбулася фундаментальна децентралізація всієї системи комунікацій, в той час як потужність центральних мереж зменшується. Це відбувається за рахунок поширення кабелів, касет, комп'ютерів, особистої електронної пошти. Децентралізація інформаційних потоків є основою децентралізації політичних рішень, оскільки "відстежити", як раніше, всю локальну інформацію політична влада вже не в змозі. Але в цьому й немає об'єктивної необхідності - уряду у всіх країнах скаржаться на сверхперегруженность рішеннями: від питань екології та ядерної енергетики до знищення ризикованих дитячих іграшок та ліквідації токсичних сміттєвих майданчиків.
Разом з тим конфлікти низької інтенсивності, тероризм, незаконні міграційні потоки, наркотрафік, загострення глобальних проблем - все це вимагає оперативних, компетентних і точних політичних рішень вищих ешелонів політичної влади. Поділ політичних рішень - єдиний адекватний вихід у цій ситуації. Фахівці з прийняття рішень підрахували, що сьогодні навіть силові відомства на прийняття надважливих політичних рішень мають можливість витрачати мізерно мала кількість часу - від декількох годин до декількох секунд. І в основному це відбувається через перевантаженість центрів прийняття рішень '.
Політичної влади важко буде наважитися на реалізації принципу поділу політичних рішень. Але кілька століть тому їй також важко було зважитися і на використання системи розподілу влади. Однак цей процес довелося здійснити задля збереження самого головного - ідеї ефективності присутності політичної влади в суспільстві. Адже падіння ефективності влади рівнозначно падінню самої політичної влади, тому болючий процес перерозподілу владних повноважень доведеться пережити - таке об'єктивна вимога інформаційної революції.
Ще однією важливою перевагою створення нових мережевих політичних структур стане зміцнення капіталу суспільної довіри всередині державних організацій і з боку громадянського суспільства. Це дозволить ефективно вирішити проблему прийняття етичного кодексу державної служби, про необхідність якого так безуспішно говорилося досі. Не можна недооцінювати значення високої корпоративної етики у сучасних державних організаціях, оскільки тільки атмосфера довіри сприяє швидкому та ефективному прийняттю і виконанню політичних рішень.
При цьому мережеві державні структури прагнуть максимально використовувати творчий потенціал кожного співробітника, що дозволить залучити талановитих молодих фахівців. Створення в системі державного управління самоврядних креативних асоціацій, здатних приймати і реалізовувати політичні рішення на різних рівнях, - реальний шлях підвищення ефективності державного управління однієї з фундаментальних потреб людини є почуття приналежності до певної спільноти. Сьогодні це почуття реалізується переважно в економічній системі, що дозволяє сучасній людині відчути задоволення від єднання з колегами по роботі. Криза системи державного управління виражається в тому, що громадяни перестали довіряти інститутам влади, не цікавляться політичними проблемами, не хочуть голосувати на виборах або голосують "проти всіх". Для того щоб сучасна людина знову захотів стати частиною політичної спільноти громадян, необхідне відновлення атмосфери політичної довіри в суспільстві. Не випадково Ф. Фукуяма наголошує: "Суспільний капітал - це можливості, що виникають з наявності довіри в суспільстві або його частинах.
В умовах інформаційної революції стабільність державної влади, як і гарантії її збереження в майбутньому, обумовлена єдиною всепроникною культурної характеристикою - рівнем довіри, властивим даному суспільству. Тому державна влада повинна бути в першу чергу зацікавлена в позитивних структурних змінах, адекватних викликам інформаційної революції.
СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ
Public administration / / Encyclopedia Americana. 1996. № 22.
Greenwood J., Wilson D. Public Administration of Britain. Winchester, 1984.
Nigro F., Nigro L. Modern Public Administration. NY, 1970.
Василенко, І. А. Державне та муніципальне управління: підручник. - 2-е вид. испр. і доп. - М.: Гардаріки, 2010. - 317 с.
Prigogine I. The end of Centainty. NY, 1997.
Bell D. Sociological Journeys. Essays 1960 - 1980. L., 1980.
Myrdal G. Challenge to Afflyence. N. Y., 1963.
Авер'янов В.Б. Апарат державного управління: зміст діяльності та організаційні структури. Київ, 1996.
Ардан Ф. Франція: Державна система. М., 2009.
Актуальні проблеми державного будівництва, управління: Зб. наук. праць / під ред. М. І. Глазунової. - М.. 200 9.
Гуторова А.Л. Система державного управління: У 5 кн. Кн. 2. Держава і політика. М., 2000.
Ємельянова Т.С. Інституціоналізація державної служби в умовах політичного розвитку сучасної Росії: особливості, тенденції, пріоритети. М., 1999.
Хілл В. Базисні концепції досліджень у менеджменті / / Проблеми теорії і практики управління. 2009.
Чиркин В.Є. Державне управління. М., 200 7
Шамхалов Ф. Основи теорії державного управління. М., 200 5.
Щетинін В. Підготовка менеджерів: морально-етичні проблеми / / Проблеми теорії і практики управління. 2009