Глава 1. Формування міського самоврядування м. Воронежа 1870 - 1892 рр.
1.1 Міське самоврядування перед введенням Міського положення 1870
До реформи 1870 р. в більшості міст Росії формально діяло Міському Положення 1785 р., а точніше Жалувана грамота містам, яка була заснована Катериною II 21 квітня 1785 р 1. і встановила, що в думах повинні мати представництво городяни всіх станів, занесені в «Міську обивательську книгу» в одну з шести категорій і складові городове суспільство. Під час зборів ті його члени, що перебували у віці не молодше 25 років і мали річний дохід не менше 50 рублів, мали право обирати розпорядчий орган самоврядування - загальну міську думу - у складі міського голови та представників усіх шести категорій мешканців («справжні міські обивателі », тобто власники нерухомості будь-яких звань; купці 1-ї, 2-й, 3-ї гільдій;« імениті громадяни »і, нарешті, інші посадські, не віднесені до п'яти перших категорій). Загальною думі слід обирати на трирічний термін зі складу своїх голосних виконавчий орган - шестигласную думу _ з представників ж шести груп.
Проте насправді до середини XIX ст. міське громадське управління, або міське самоврядування, значно трансформувалося і відрізнялося від трактованого у Жалуваної грамоті. Більш того, навіть з самого початку законодавство 1785 так і не вдалося впровадити на практиці в тому вигляді, в якому воно було задумано. Родовід були не готові до реформи. Дворянство, чиновництво і духовенство за традицією не брали участь у міському самоврядуванні нарівні з нижче стоять верствами суспільства.
За висновком А. А. Кизеветтер, загальна дума фактично стала органом купців і ремісників. Дворяни сторонилися від торгового «мужви» і не бажали брати активної участі у загальноміських справах 1. Б.М. Миронов підсумовує, що «думи перетворилися на органи тільки міського стану» і «органи міського самоврядування не стали ні елітарними, ні всесословнимі» 2.
Про значні відступи від принципів 1785 яскраво свідчить справа, що розкриває проведення останніх передреформний виборів у Воронезьку міську думу в грудні 1869 р. таких понять, як «загальна» або «шестигласна» думи не вживалося 3. Місцевий міське товариство обирало просто думу, організацією виборів займалася за приписом губернського правління дума попереднього виборного складу. Виборче право визначалося на підставі «Статуту про службу», що включає в «Звід законів Російської імперії» видання 1857 статут, який визначає міські вибори, складався зі статей, частково перенесених з положення 1785 і доповнених різними законодавчими актами 1807, 1824, 1832 р.р. У підсумку на підставі статті 345 Статуту до потенційних воронезьким виборцям зараховувалися: 1) почесні громадяни, що мали в місті нерухому власність, 2) готівкові купці, міщани і цехові, внесені в установленому порядку в «Міську обивательську книгу»; 3) дворяни, що записалися в гільдію, 4) іногородні купці, які мають у Воронежі нерухому власність. Особливо вказувалося, що особи, що не прийняли встановленої присяги, до виборів допущені не будуть 4.
На трансформацію чисельного складу шестигласна дум до 60-х років XIX ст. вказує В.А. Нардова. В одних містах голосних стало більше, в інших менше 1. До речі у Воронежі їх число збільшилося. Але в 1 зв'язку з цим міська проблеми не вирішувалися більш успішно. Сфера діяльності виборних осіб була не тільки вузькою (питання благоустрою міста, піклування про продовольство, про торгівлю, турбота про порядок на базарах, утримання поліції та парафіяльних училищ і небагато інше), але і поставлений під владу губернської адміністрації аж до дрібниць. Ініціативи міської самоврядування часто гальмувалися адміністрацією. Сучасник цих подій, воронезький краєзнавець XIX ст. Г.М. Веселовський так оцінював 1860-і рр..: «... У цю пору міста перебували під безумовним контролем губернського правління, і будь-яка ініціатива в поліпшенні міського благоустрою та благочиння була обплутана ланцюгом формальних затримок» 2.
У березні 1868 р. на прохання губернатора В.А. Трубецького керуючий його канцелярією, надвірний радник князь В.М. Дондуков-Корсаков зробив у Воронежі ревізію міських справ і міського майна і розкрив цілий ряд недоліків у самоврядуванні. Зокрема, фінансово-господарська справа членами велося недбало, і список майна, та звітність за доходами і видатками не відповідали реальним фактам протягом декількох років і багато інших недоліки 3. З іншого боку, з-за обмеженого числа гласних, відсутності в них спеціальних знань дума не могла брати на себе відповідальність і приймати рішення, що стосувалися складних комунальних питань. Так, коли в 1865-1867 рр.. у Воронежі обговорювалися варіанти будівництва водопроводу, для прийняття рішення думі довелося організувати загальні збори домовласників, але вони не принесли успіху 4.
Недоліки в системі міського самоврядування, залежали від недосконалої застарілої законодавчої бази, ясно бачили і на місцях, і в уряді.
Для складання нового загальноросійського Міського Положення в 1862 р. Міністерство внутрішніх справ направило циркуляр про створення на місцях особливих комісій, і ці комісії виробили свої пропозиції щодо реформи. На висновку комісії значно вплинули урядові установки, що передують її роботу: передбачалося, що нове Міському Положення буде створено на засадах Положення 1846 р., яке було введено в Петербурзі. У результаті, комісії була запропонована для обговорення схема міського самоврядування, яка була розроблена для столиці. Міське суспільство поділялось на п'ять станових розрядів (курій), кожен з яких повинен був обирати своїх голосних в загальну думу, а загальна дума обирала розпорядчу думу - виконавчий орган. Воронезька комісія, як і більшість комісій в інших містах, пішла шляхом конкретизації запропонованої схеми. Але при цьому певною мірою демократичний підхід до принципів міського самоврядування, внісши в схему зміни, які покликані були дати виборчі права як можна великим верствам населення. Пропозиції воронезької міської комісії демонструють розуміння «всестановості» як поділ усіх членів міської громади на три станових розряду: 1-й - «дворяни потомствені та особисті та священнослужителі», 2-й - «почесні громадяни та купці всіх трьох гільдій», 3-й - «всі податкові стану, різночинці та церковнослужителі». І воронезька комісія вважала, що численному третього розряду треба дати перевагу в призначенні великого числа виборних осіб для участі у виборах голови.
На питання про те, хто ж взагалі повинен вважатися членом міської громади, комісія відповіла так: «1) все взагалі приписані до міста назавжди або на якийсь час, 2) всі особи, які мають у місті нерухому власність у певному розмірі і 3) всі особи міського суспільства, хоча і не мають нерухомої власності, за розміром прийнятого цензу, але одержують платню не менш 300р. »1.
Всі російські комісії виступали за більшу самостійність самоврядувань у адміністративно-господарських питаннях. Не стала винятком і воронезька комісія, яка бажала внести в законодавство п'ять нових статей такого змісту: 1. Безперешкодне установа і пристрій в місті всякого роду корисних закладів, як громадських, так і частних6 навчальних, промислових, мануфактурних, господарських та інших з доведенням про те до відома р. начальника. 2. «Особам, які служать у місту, суспільство призначає платню та пенсії на власний розсуд. 3. «Особам, службовцям місту, суспільство призначає за провини ті стягнення, котрі визначаються чиновникам адміністративним порядком». 4. Розпорядча дума за участю міського архітектора затверджує проекти на будівлю всіх будівель, як приватних, так і громадських, керуючись правилами, викладеному в будівельному статуті, «причому ревізія звітів споруджуються на суми на суми суспільства будівель підлягає єдино контролю суспільства». 5. Справи з розквартирування в місті державних військ «безпосередньо підлягають ведення міського товариства». Комісія пояснювала, що для Воронежа «це предмет особливої важливості, тому що власники будинків на задоволення цієї повинності вносять 2% з вартості їхніх будинків з усіма будівлями, тоді як усі міста Росії відбувають цю загальну повинність незрівнянно меншим відсотком 2.
Таким чином, в 1860-і рр.. необхідність реформування системи міського управління стала очевидною: явно виявлялася занедбаність міського господарства та прийняттям урядом курсу на модернізацію міського життя
Нормальному функціонуванню системи самоуправління заважала як формальна юридична сторона справи _ непродуманість і заплутаність законодавства, - так і його архаїчність. У виборах самоврядування у Воронежі брала участь мала частина населення. Місцева дума носила купецький характер, інтелігентні верстви у самоврядуванні практично не брали участь. У численних складах міської думи була відсутня належна спадкоємність, було відсутнє раціональне поєднання розпорядчих і виконавчих органів. Отже, назріла нагальна потреба в наданні органам самоврядування більшої самостійності, а значить, у створенні відповідного виконавчого апарату.
1.2 Запровадження Міського Положення 1870р.
16 червня 1870р. імператором Олександром II було засновано розлоге Міське положення, що складається з 161 статті 1. Незважаючи на зміни деяких статей цього закону під час реформи 1892р., Основні його положення діяли аж до 1917 р. За висновком більшості російських істориків, у Міському Положення 1870р. при всіх його недоліках, відповідало загальному курсу на ліберальні реформи і 2било кроком вперед у порівнянні з дореформений суспільним устроєм »2. Безсумнівно, цей закон дозволив зробити крок вперед і у Воронежі.
У підсумку, у зміну первісного проекту, у Міському положенні повністю відкидало принцип поділу виборців по станам. У новому законі для визначення виборчого права був взятий за основу майновий принцип. Тепер повноцінними міськими жителями могли бути лише платники міських податкових зборів. Стаття 17 і 35 визначили, що правом обирати гласних в думу і правом самому бути обраним наділявся «всякий міський обиватель» за умов: 1) якщо він російський підданий, 2) якщо йому не менше 25-ти років від народження, 3) якщо він , при всіх двох умов, володіє в міських межах ... на право власності 2 і нерухомим майном, що підлягає збору на користь міста, або містить торгове чи промисловий заклад за свідченням купецькому, або ж, проживши в місті протягом двох років підряд перед виробництвом виборів ... сплачує на користь місту встановлений збір зі свідчень: купецького, або промислового на дріб'язковий торг, або прікащічьего першого розряду, або з квитків на утримання промислових закладів ... і 4) якщо на ньому не значаться недоїмок по міських зборів »3.
Незважаючи на значне розширення кола потенційних виборців, за його межею як і раніше залишилися численні нижчі верстви міського населення (прислуга, наймані робітники та інші), а також квартиронаймачів.
Визначаючи порядок виборів, російські законодавці взяли за зразок німецьку (прусське) буржуазне законодавство, де ступінь участі особи в суспільному управлінні залежала від його матеріального стану - визначалася сумою внесених ним податків. Так обмежувалося вплив численної, але найбільш незаможній групи виборців і одночасно передбачалося, що особи з достатком - краще освічені, більш компетентні. Згідно зі статтею 24, список виборців складався в порядку убування сплачуваних ними міських зборів і потім ділився на три розряди (курії) так, щоб у кожному розряді виявилися особи, які сплачують третину загальної суми зборів. Кожен розряд у своїх зборах обирав в думу однакову кількість гласних і, таким чином, заможна прошарок міського товариства завідомо отримуючи явну перевагу у думі. Куріальний система піддавалася критиці з боку далекоглядних політиків, а згодом і істориків. Зокрема, історик І.І. Дитятин критикував куріальний систему за те, що «завдяки їй в одну групу з'єднуються особи, які не мають між собою нічого спільного, крім ... як внесок повинностей на більш-менш однаковому розмірі» 1.
За 48-ю статтею Міського Положення, кожен склад голосних думи обирався терміном на 4 роки. Та ж стаття встановлювала для Воронежа та інших губернських міст подібно рангом фіксоване число голосних думи - 72.
3 Необхідно особливо звернути увагу на те, що, згідно зі статтею 82, міський голова обирався не міським товариством, як раніше, а голосними думи. І ця стаття в сукупності з куріальних системою багато в чому визначила ставлення нижчих верств до міських виборів, їх подальшу пасивність, в тому числі і у Воронежі. Але цю статтю не слід сприймати як недолік закону, тому що в реаліях того часу російське суспільство безумовно не було готове до найширшої системі представництва, і представники «низів» самі не могли уявити себе в ролі компетентних голосних, а значить, і підтримка ними тієї чи багато міського голови була поверховою. Отже, 82 статтю слід сприймати як об'єктивну, необхідну реальність.
Але найбільш головним же достоїнством Річного Положення 1870р., Благотворно позначилися у Воронежі, було наділення міського самоврядування набагато більшою, ніж раніше, незалежністю від губернської адміністрації і насамперед фінансово-господарської самостійності. Відповідно до статей 1 і 2 міське громадське управління, як і раніше обмежувалося «піклуванням і розпорядженнями по міському господарству та благоустрою. Але слід зазначити, що права і можливості міста істотно розширювалися. По-перше, в губернських містах, в тому числі і у Воронежі, при думі засновувався обирається нею виконавчий орган - міська управа. При цьому міський голова очолював і думу і управу, поєднуючи розпорядчу та виконавчу владу. На членів, тобто керівників управи, возглавлялось 2 безпосереднє завідування справами міського господарства і громадського управління (стаття 72) 1. До компетенції управи входило затвердження проектів будівництва та перебудови приватних будинків, видача дозволів приватним особам на пристрій заводів, лазень та інших підприємств (статті 114, 115). По-друге, дума мала право видавати обов'язкові постанови для жителів міста і встановлювати для них різні збори (податки), необхідні для наповнення міського бюджету.
По-третє, вже в початковій частині закону, в статті 5, вказувалося, що «міське громадське управління, в межах наданої йому влади, діє самостійно» 1. Міська управа становила фінансові кошториси, які потім затверджувалися думою, губернатору вона надавалися тільки для «відомості», відповідно до статті 147 2.
«Нова» дума офіційно відкрита у Воронежі 29 квітня 1871, і в цьому засіданні, яке продовжилося 30 квітня, пролунала дуже продуктивний крок в організації «нового» воронезького самоврядування - створення міської управи. Згідно з положенням 1870р., Число членів управи визначалося міською думою, але не повинно було становити менше трьох осіб, включаючи міського голову (стаття 70). Члени управи, як і голосні думи, обиралися на 4-річний термін, але через кожні 2 роки половина членів управи вибувало по черзі і заміщалася знову обираються (дозволялося переобирати колишніх). Вперше половина членів вибувала за жеребом через 2 роки після введення в дію Міського положення (стаття 94). Таким чином, вибори двох членів управи постійно не збігалися з виборами чергового складу думи, і цим досить вдало забезпечувалася наступність справ в управі. Члени міської управи могли бути обрані не з числа гласних, але право голосу в засіданні думи мали тільки в тому випадку, якщо були виборними голосними.
Спочатку воронезька дума визначила: мати в міській управі, крім міського голови, 5 членів, і обрала їх тільки зі свого середовища: «незамінного» купця І.І. Селіванова - досвідченого діловода старої думи, купця А.С. Кретова, купця Ф.А. Кронстрема, купця П.М. БОЛИЧЕВА і міщанина С.В. Матасова. Але А.С. Кретов 4 тут же відмовився від посади за домашніми обставинами, і замість пего обраним в управу став вважатися купець Е.Ф. Гаусман 3.
Таким чином, п'ять членів з шести, вважаючи міського голову, - належали до купецького стану. Вронежская міська управа відкрила свою діяльність 1 травня 1871.
Міському Положення 1870р. у Воронежі, та й по всій Росії, стало необхідним актом з боку держави. Реформа впорядкувала законодавчу систему, усунувши застарілі юридичні акти. Завдяки новій виборчій системі відбулося значне розширення кола потенційних виборців, до яких були зараховані всі платники податків, які мали в місті нерухому власність. Але, як і колись, за межею виборчого права залишилися широкі малозабезпечені верстви населення.
Частина воронезького суспільства проявила великий інтерес до виборів за новим положенням. Але реальний коло осіб, що брав участь у виборах був невеликим. Куріальний виборча система забезпечила відсіювання тієї частини незаможних виборців, які в силу своїх інтересів могли б вплинути на хід виборів.
Виборча система в цілому - як майновий принцип поділу населення, так і конкретний спосіб розподілу виборців і обраних за розрядами (куріям), так і непродуманість деталей виборного процесу - призвела до того, що декларована «всесословность» в реальності обернулася верховенством торгово-промислового прошарку суспільства у воронезькому самоврядування.
Результати реформи, що проявилися у Воронежі, показали, що вона не могла привести до швидких зрушень у представництві населення у самоврядуванні через об'єктивної неготовності суспільства до таких зрушень - як на рівні виборців, так і на рівні розробників закону. У перші роки діяльності міської управи, а так само і думи, за відсутності належної кількості високоосвічених осіб найважливіше значення мали купецькі практичність і досвід ведення господарства, що зіграло позитивну роль в першому складі управи.
1.3 Формування міської управи в 1870-х - 1890-х рр.. і її соціальний склад
Перший склад міської управи був вже встановлений. Далі відомості про соціальний склад зведені в таблицю.
Табліца.1.Соціальний складу воронезької Міської управи і характеристики членів управи в період дії городового положення 1870р (1871-1893) 1
Кількість членів управи (включаючи міських голів) | ||||||||||
Травень 1871 | Травень 1875 | Березень 1879 | Груд. 1881 | Груд. 1885 | Травень 1888 | Травень 1890 | Груд. 1892 | Весь період 1871-1893 | ||
Всього членів управи | 6 | 6 | 5 | 5 | 5 | 5 | 5 | 5 | 25 | |
Стану членів упр. | Купці, поч. громадяни з куп-ва | 5 | 3 | 2 | 2 | 4 | 4 | 4 | 2 | 16 |
Дворяни, чиновники | - | 2 | 3 | 3 | 1 | 1 | 1 | 3 | 7 | |
Міщани | 1 | 1 | - | - | - | - | - | - | 2 | |
Освіта членів | Вища | 1 | 2 | 2 | 3 | - | - | 1 | 3 | 7 |
Середнє | - | - | - | - | 1 | 1 | 1 | 1 | 3 | |
Початкова та домашнє | 5 | 4 | 3 | 2 | 4 | 4 | 3 | 1 | 15 | |
Проживання у Воронежі |