Введення
Протягом багатьох років у нашій країні йде адміністративна реформа, одним із напрямків якої є реформування системи місцевого самоврядування. І, незважаючи на те, що витрачено достатньо багато сил та коштів на розробку і впровадження механізмів її реалізації, ефективність діяльності місцевих органів влади залишається невисокою. У зв'язку з чим виникає справедливе питання: в чому причини відсутності росту ефективності? Безумовно, існує велика кількість об'єктивних причин, в першу чергу економічних і законотворчих, що стримують хід реформи.
Але поряд з цим є і ряд причин, пов'язаних безпосередньо з якісними сторонами діяльності представників органів місцевого самоврядування. Зокрема, сьогодні складається така ситуація, яка характеризується неузгодженістю дій представників різних рівнів муніципальної влади. Причому, така проблема існує в абсолютній більшості адміністрацій органів місцевого самоврядування, що дозволяє говорити про кризовості всієї системи.
Причини зниження ефективності діяльності органів місцевого самоврядування
Для більш детального вивчення описаної проблеми за участю автора було проведено два соціологічні дослідження, що відбивали думки глав адміністрацій муніципальних утворень і рядових службовців відповідних адміністрацій. У ході дослідження були виявлені серйозні розходження в думках глав і службовців не тільки на основні проблеми муніципальних утворень, а й на сутнісні особливості об'єктів їх управління як цілісної системи.
Так, голови, і співробітники адміністрацій сходяться на думці, що їх муніципальне утворення має в своєму розпорядженні природними умовами (32% голів і 30% службовців) та унікальними природними ресурсами (17% голів і 14% службовців) для поліпшення соціально-економічної ситуації. Зате значна різниця в оцінці головами та співробітниками вигідності географічного положення та промислового профілю муніципального освіти.
У першому випадку високу оцінку дали близько третини голів (31%) і половина службовців (52%), у другому випадку - 12% і 43% відповідно. Таким чином, очевидна неповна інформованість, як керівників муніципальних утворень, так і звичайних службовців про об'єкт управління, що в свою чергу багато в чому пояснюється тим, що на місцях не завжди проводяться спеціальні дослідницькі роботи, результати яких могли б чітко охарактеризувати основні складові ресурсної бази муніципального освіти. Найчастіше такі роботи не проводяться у силу елементарної нестачі коштів у муніципальному освіті для оплати експертних послуг. Іншою причиною відсутності таких робіт є низька усвідомленість муніципальними службовцями високої значимості таких відомостей.
Також серйозні розбіжності у думках експертів спостерігаються при аналізі відповідей на питання, що стосуються можливих причин занепокоєння, що виникає серед населення. Примітний той факт, що аналізовані причини оцінюють як високо актуальні в більшій мірі рядові службовці, ніж глави адміністрацій. Крім того, різниця в думках керівників і службовців по окремих позиціях досягає декількох разів. У цьому плані всі відповіді респондентів можна розбити на три групи: перша група - співвідношення згод з даної проблеми глав і службовців не перевищує двох разів; друга група - співвідношення згод коливається від двох до трьох разів; третя група - різниця в співвідношенні значно перевищує три рази . Причому, відповіді респондентів розподілилися по групах таким чином, що їх можна навіть класифікувати за загальним основи.
Так, в першу групу потрапили проблеми, актуальність яких для населення велика, і на думку глав, і на думку службовців. До них відносяться: низький рівень доходів працюючого населення (77% і 72% відповідно); пияцтво, алкоголізм (73% і 81% відповідно); підвищення цін на послуги ЖКГ (65% і 87% відповідно); низький рівень доходів пенсіонерів (56 % і 68% відповідно); зростання цін на продукти і товари першої необхідності (55% і 69%). Актуальність представлених проблем оцінюється практично однаково всіма респондентами, оскільки вони мають загальнонаціональний характер і їх рішення є першорядним. Крім того, рішення цих проблем безпосередньо залежить не стільки від органів місцевого самоврядування, скільки від рішень, прийнятих на федеральному рівні.
У другу групу потрапили проблеми, оцінка актуальності яких хоч і не набагато, але розходиться між головами та рядовими службовцями. Таких проблем на порядок більше, ніж попередніх і існує необхідність розділити їх на дві підгрупи. Перша підгрупа представлена такими загальнолюдськими проблемами як проблеми молоді і підростаючого покоління (47% і 76% відповідно); напружені відносини між людьми, озлобленість (29% і 54% відповідно); криза моралі і моральності (22% і 66% відповідно). Другу підгрупу складають проблеми, що стосуються безпосередньо умов життя населення: житлова проблема (39% і 64% відповідно); поганий стан ЖКГ (37% і 64% відповідно); медичне обслуговування (32% і 80% відповідно); обмежені можливості для культурного розвитку і проведення дозвілля (26% і 43% відповідно); транспортне обслуговування (8% і 28% відповідно). Цікаво, що такий елемент соціальної сфери як освіта, проблеми його якості і доступності, за числовим співвідношенню йде в третю групу причин, тому що різниця складає близько семи разів (7% і 52% відповідно). Треба сказати, що істотна різниця у відповідях глав і службовців з проблем другої групи, наштовхує на думку про те, що глави з одного боку, з висоти свого соціального положення просто не звертають уваги на низку проблем загальнолюдського характеру, а з іншого, не приділяють належної уваги проблемам, вирішення яких входить в безпосередню сферу їх компетенції.
У третю групу входять проблеми, в оцінках актуальності яких голови і рядові службовці серйозно розходяться. У цю групу проблем входять: наркоманія та наркоторгівля (10% і 71% відповідно); зростання злочинності (10% і 74% відповідно); корупція (2% і 40% відповідно); свавілля міліції (1% і 40%). Всі зазначені проблеми, так чи інакше, пов'язані із забезпеченням правопорядку серед громадян, а різниця у співвідношеннях оцінок є страшною.
Такі цифри говорять про те, що абсолютна більшість глав адміністрацій муніципальних утворень, думаючи, що для населення наркоманія чи зростання злочинності, наприклад, проблемою не є, не докладає жодних зусиль по боротьбі з ними. Хоча в той же час, на думку рядових службовців, вони представляють серйозну проблему для більшості громадян.
Соціальний аудит як інструмент вдосконалення муніципального освіти
Система муніципального управління в сучасній Росії знаходиться на стадії становлення: законодавча база поки недосконала і багато в чому суперечлива, досвід муніципальної практики не великий, економічні та фінансові ресурси місцевого самоврядування недостатні, існує брак кваліфікованих кадрів. Перспективи розвитку системи місцевого самоврядування знаходяться в центрі уваги широких громадських кіл, вітчизняних і зарубіжних шкіл управління, представників суспільних наук.
З прийняттям 131-ФЗ збільшилася самостійність місцевої влади у прийнятті рішень, що стосуються місцевого співтовариства. Значимість управлінських рішень, прийнятих місцевими органами влади значно зросла, це відноситься і до програма соціального розвитку муніципального освіти, що реалізуються на місцевому рівні.
У зв'язку з цим актуальним є створення механізму поліпшення контролю за дотриманням тих чи інших програм і за діяльністю адміністрацій муніципальних утворень взагалі. На наш погляд, такою формою контролю може служити соціальний аудит, проведення якого дозволить оцінити ефективність і якість соціального управління на рівні рішення проблем близьких до інтересів населення.
Соціальний аудит - це своєрідний механізм контролю з боку місцевого співтовариства і державних органів за діяльністю адміністрації муніципального освіти в соціальній сфері. Також соціальний аудит можна розглядати як самоконтроль і самоперевірку місцевою адміністрацією підсумків своєї роботи за певний проміжок часу. Підсумки соціального аудиту - це передумови розвитку муніципального освіти.
Практична і теоретична розробка основ аудиту управлінської діяльності привертали увагу зарубіжних і вітчизняних дослідників досить давно. Роботи присвячені: методам аудиту стосовно господарської діяльності (Д. Лоббек, А. Арсен, В. Д. Андрєєва, Я. В, Соколова та інші), адміністративному та економічному аудиту.
Аудит управлінської діяльності соціальних організацій у сучасних умовах розглядається в працях Е. Смирнова, П. Міньєрі та ін Проблеми соціального аудиту отримали первинний розвиток у працях зарубіжних авторів. Розробка методології та технології соціального аудиту в Росії набула поширення в рамках управління персоналом. Російські вчені займаються застосуванням соціального аудиту до інноваційних процесів, вивченням соціальних технологій в управлінні соціальним процесами, дослідженням ефективності соціального управління, але у вітчизняній соціології управління не склалася цілісна картина про можливості та застосуванні соціального аудиту для розвитку і вдосконалення муніципальних утворень. Можливий внутрішній і зовнішній соціальний аудит. Зовнішній соціальний аудит спрямований на вивчення і зіставлення реальних і можливих дій органів місцевого самоврядування щодо забезпечення комфортного проживання населення муніципального освіти. Внутрішній соціальний аудит - це аналіз сфери управління людськими ресурсами в адміністрації муніципального освіти.
Можлива наступна схема проведення соціального аудиту:
1. Етап: Виникнення необхідності в отриманні незалежного звіту про діяльність адміністрації муніципального освіти, що дозволяє дати оцінку реальної ситуації. Даний соціальне замовлення може поступити як з боку населення муніципального освіти, так і з боку вищих державних органів.
2. Етап: Формування аудиторської комісії як з боку об'єкт аудиту, так і з боку «замовника».
3. Етап: Вибір форм і методів перевірки, пов'язаної зі специфікою муніципального освіти.
4. Етап: Застосування обраних методик для визначення потенціалу муніципального освіти (не тільки фінансового), який полягає в можливості розвитку і перетворення політики адміністрації на благо громадян, що проживають на даній території.
5. Етап: Реальна оцінка положення муніципального освіти за обраними параметрами, пов'язаних з життєдіяльністю людей (екологічна політика, демографічна тощо).
6. Етап: Визначення різниці між потенціалом і реальною ситуацією в муніципальній освіті. Ця різниця виражається в процентному співвідношенні і дозволяє оцінити, на скільки діяльність адміністрації муніципального освіти відповідає стандартам і можливостям.
7. Етап: Складання аудиторського висновку з підведеними підсумками та рекомендаціями.
На наш погляд, проведення соціального аудиту дозволить: активізувати інвестиції в розвиток муніципального освіти, знизити соціальну напруженість, підвищити якість життя людей, збільшити інвестиційну привабливість території, створити прозору картину підсумків діяльності місцевого керівництва, виявити прогалини у розвитку муніципального освіти.
Стратегічне планування розвитку муніципальних утворень
В останні роки серед міських муніципальних утворень стало нормою, своєрідним показником престижу наявність стратегічного плану розвитку. Сучасна Росія - країна, що розвивається і її розвиток залежить більшою мірою від соціально-економічного розвитку муніципальних утворень, що знаходяться на її території.
Ресурсний центр зі стратегічного планування при Леонтіївському центрі, який займався почасти розробкою стратегічного плану розвитку Санкт-Петербурга, визначає територіальний стратегічне планування як самостійне у власних інтересах визначення співтовариством цілей і основних напрямків сталого соціально-економічного розвитку в динамічній конкурентному середовищі.
Виходячи з цього, природним є існування загальних і різних характеристик планів стратегічного розвитку муніципальних утворень, їх змісту, що є актуальною проблемою в державному і муніципальному управлінні. У зв'язку з цим, метою даного дослідження є визначення загального і різного в плани стратегічного розвитку муніципальних утворень, формування висновків та розробка рекомендацій до побудови концепцій розвитку муніципальних утворень.
Наявність стратегічного плану розвитку території характерно більшою мірою для великих міст, тому об'єктом дослідження послужили такі міста як Липецьк, Єкатеринбург і Владивосток. Критеріями відбору стали географічне розташування міст на території РФ («розкидання» по території країни) і наявність інформації про стратегічне планування в даному місті.
У дослідженні був використаний аналіз документів, що знаходяться на тематичних сайтах відповідних міст. Було проведено їх порівняльний аналіз за наступними критеріями: форма (план представлений єдиним документом або у вигляді «пакету» проектів); інструментарій для аналізу муніципального освіти (ретроспективний аналіз, аналіз конкурентних позицій, SWOT-аналіз для виявлення «плюсів» і «мінусів» міста по відношенню до зовнішнього середовища, формулювання сценаріїв, визначення місії муніципального освіти, обгрунтування головної мети розвитку та стратегічних напрямів, обговорення з участю населення, створення організаційних структур для моніторингу та реалізації, їх ефективність); зміст або сфери, на які приділяється увага в процесі стратегічного планування, організація процесу складання стратегічного плану.
Порівняльний аналіз показав наявність наступних спільних рис стратегічних планів: аналіз конкурентних позицій, SWOT-аналіз, побудова місії муніципального освіти і стратегічних цілей, декларування поліпшення якості життя простої людини як пріоритет політики органів місцевого самоврядування, сфери, в яких планувалися зміни. Відмінності виражалися в наступних позиціях: форма, організація процесу складання стратегічного плану, наявність організаційних структур для моніторингу та реалізації стратегічного плану.
Слід також відзначити, що характерним для всіх документів є відсутність єдності в термінології стратегічного планування, плани приймаються в більшості випадків без врахування думки населення, відсутня єдина система показників рівня розвитку муніципального освіти, ретроспективний аналіз розвитку муніципального освіти або відсутня, або враховує показники за досить короткий періоди часу. Все перераховане ставить під сумнів успішність, як реалізації видаються планів, так і трансляції отриманого досвіду на інші муніципальні освіти, проблематичний моніторинг виконання багатьох пунктів планів.
Виходячи з вищевикладеного, необхідно змінити підхід до стратегічного планування територій, а саме, направити діяльність місцевої громади та влади на розробку концепції розвитку муніципального освіти.
Фундаментом, на наш погляд, успішного розвитку муніципального освіти є наявність концепції його розвитку як єдиної провідної системи поглядів, що генерується місцевим співтовариством з приводу розвитку території, на якій вони проживають і яка є основним легітимним інформаційним модулем, що містить напрямки стратегічного розвитку території та населення, що враховує історію розвитку муніципального освіти, тенденції його історичного розвитку. Проблема формування концепції сталого розвитку муніципального освіти багато в чому зводиться до виявлення й аналізу закономірностей його розвитку, які виникають під дією причинно-наслідкових зв'язків, що формуються як всередині муніципального освіти, так і поза ним, що забезпечують спрямованість його розвитку.
Розробці концепції розвитку муніципального освіти має передувати аналіз муніципального освіти, який би включав ретроспективний аналіз внутрішнього і зовнішнього середовища, виявлення тенденцій розвитку; побудова прогнозів, що враховують кілька сценаріїв перебігу подій; вивчення та впровадження аналогічних, трансльованих методик аналізу муніципальних утворень, застосовуються іншим муніципальним освітою; аналіз територіального потенціалу. Інструментарій аналізу повинен включати контент-аналіз архівних документів та літератури, експертні оцінки, анкетування населення, кореляційний та регресійний аналіз показників, що характеризують розвиток муніципального освіти в динаміці історії, побудова дерева цілей і дерева проблем.
Застосування даних рекомендацій здатне збільшити адаптованість стратегічних цілей, виражених в концепції розвитку муніципального освіти, до природного, історично сформованому шляхи його розвитку і визначити потенціал розвитку території. Однак реалізація даних рекомендацій буде безуспішною, якщо відсутня зацікавленість місцевого співтовариства в розвитку міста, поселення або муніципального району.
Проблема участі населення в місцевому самоврядуванні в сучасній Росії
Сучасна теорія і практика переконливо, показує, що розвинене громадянське суспільство і правова держава немислима без ефективного місцевого самоврядування.
За останні два десятиліття в нашій країні накопичено певний теоретичний і практичний досвід з інституціоналізації місцевого самоврядування. Прийнято ряд законодавчих актів стимулюють його розвиток, зміцнюються фінансово-економічні основи і т.п. Однак не можна поки вважати, що місцеве самоврядування в повній мірі утвердилось в нашому суспільстві. Залишається ще багато невирішених питань у сфері законодавства, низькою залишається фінансова забезпеченість. Не випадково, саме ці питання знаходяться в центрі уваги науковців і практиків.
Разом з тим, не меншої уваги заслуговують соціальні складові даного інституту. Без їхнього врахування місцеве самоврядування навряд чи розвинеться в повноцінний соціально-політичний інститут общества.Прежде за все, мова йде про головного суб'єкта місцевого самоврядування - місцевому співтоваристві або місцевому населенні. Поки цей соціальний суб'єкт багато в чому пасивний.
Причини такої пасивності криються не тільки в сучасному, а й в історичному минулому країни. За радянської системи управління стосунки громадян і влади будувалися одночасно на вірі у владу і її боязні. Політична, економічна, духовна і громадська активність громадян прямувала сильною і авторитетною владою, але при цьому громадяни очікували від держави надання реальних благ і вирішення нагальних проблем, визначення майбутнього розвитку. Дані заходи сприяли об'єднанню суспільства на підставі єдиної ідеології, схожих цінностей і життєвих орієнтирів.
Сучасна держава тотально не контролює багато сфер, відмовилося від регулювання багатьох напрямків життя і громадяни зіткнулися з новим видом політичної відповідальності, що вимагає спільної роботи з органами влади. При цьому громадяни, як і раніше продовжують з великою підозрою ставляться до політичного процесу і чинять опір залученню в політику і громадську діяльність, навіть спрямовані на вирішення власних проблем.
Можна стверджувати, що високий колективізм радянського часу змінився апатією до громадської та політичної діяльності значної частини населення. Згідно з нашими опитуваннями (2008) у місцевому самоврядуванні бере участь не більше 5% населення. Цифра в порівнянні з 2001 р. практично не змінилася Значна частина громадян вважає за краще пасивні форми можливої участі в МСУ. Так, відповідаючи на запитання нашого дослідження «У яких формах особисто Ви б могли брати участь у місцевому самоврядуванні у вашому населеному пункті?», Переважна більшість відповіли громадян (65%) - віддали перевагу пасивні форми (участь виборах, референдумах, сходах). Лише 8% виявилися готові брати участь у роботі органів МСУ, а 10% погодилися б підписати звернення до посадових осіб та органів МСУ. Ще 17% опитаних заявили, що взагалі їм нецікаво участь у місцевому самоврядуванні ні в яких формах. Таким чином, видно, що розраховувати на високу соціальну активність місцевих жителів не доводиться. За даними опитування ВЦИОМ у 2004 р. думку населення щодо пропонованих муніципальних реформ було наступним: скоріше не згодні з їх проведенням 29%, повністю не згодні - 19%, підтримало реформи 39%, не змогли відповісти 13% опитаних
Які, виходячи з вищесказаного, можна виявити загальні причини неучасті населення у здійсненні місцевого самоврядування:
1) відносини між громадянами і владою в значній мірі зруйновані. Влада сприймає громадян у кращому випадку як електорат, в гіршому як тягар. Громадяни найчастіше відносяться до влади з недовірою;
2) місцеве співтовариство не мають адаптованої інформації про можливі форми своєї участі у вирішенні проблем на своїй території;
3) громадяни не вірять у силу свого волевиявлення та участі;
4) влада часто не враховує (не знає) потреби та інтереси громадян і ін
Відбуваються в населених пунктах зміни поки що не привели до утворення місцевого співтовариства, усвідомлення ним своєї відповідальності за місцеве життя. Є підстави вважати, що основними суб'єктами в різних сферах життєдіяльності все більшою мірою виступають групові комерційні, кон'юктурно інтереси, мета яких - використовувати муніципальні ресурси, майно, бюджет у вузько корисливих інтересах. Місцеве співтовариство являє собою досить пасивне соціальне утворення, як і раніше розглядає себе як об'єкт управління. Без впливу на соціальні складові місцевого самоврядування, будь-які благі муніципальні перетворення приречені на провал.
Висновок
Підводячи короткий підсумок проведеного дослідження можна говорити про низку серйозних соціальних проблем в системі місцевого самоврядування. Перший блок проблем стосується серйозної відірваності влади від народу, другий - відсутність узгодженості в оцінках ситуації на місцях і, відповідно, дії між керівниками і підлеглими; третій - включає проблему неповної інформованості як глав, так і рядових службовців безпосередньо про проблеми та особливості ввіреного їм об'єкта управління. Безумовно, список причин знижується ефективності діяльності органів місцевого самоврядування є неповним і потребує подальшого більш повного дослідження.
Список літератури
1. Бестужев-Лада І.В., Намєстникова Г.А. «Соціальне прогнозування. Курс лекцій »: Педагогічне товариство Росії, Москва; 2008.
2. Система муніципального управління: Підручник для вузів. 3-тє вид. / За редакцією В. Б. Зотова. - Спб.: Пітер, 2007.
3. Антипов К.А. Місцеве самоврядування як соціальний інститут сучасного суспільства. Перм.: Вид-во ПСІ Мосуо. 2008.
4. Індекс довіри: дані опитування / / Російська газета. 2007. 25 грудня
5. Тощенко Ж.Т., Цвєткова Г.А. Чи змінилися проблеми місцевого самоврядування за останні 10 років? / / Соціс, 2006. № 8
Протягом багатьох років у нашій країні йде адміністративна реформа, одним із напрямків якої є реформування системи місцевого самоврядування. І, незважаючи на те, що витрачено достатньо багато сил та коштів на розробку і впровадження механізмів її реалізації, ефективність діяльності місцевих органів влади залишається невисокою. У зв'язку з чим виникає справедливе питання: в чому причини відсутності росту ефективності? Безумовно, існує велика кількість об'єктивних причин, в першу чергу економічних і законотворчих, що стримують хід реформи.
Але поряд з цим є і ряд причин, пов'язаних безпосередньо з якісними сторонами діяльності представників органів місцевого самоврядування. Зокрема, сьогодні складається така ситуація, яка характеризується неузгодженістю дій представників різних рівнів муніципальної влади. Причому, така проблема існує в абсолютній більшості адміністрацій органів місцевого самоврядування, що дозволяє говорити про кризовості всієї системи.
Причини зниження ефективності діяльності органів місцевого самоврядування
Для більш детального вивчення описаної проблеми за участю автора було проведено два соціологічні дослідження, що відбивали думки глав адміністрацій муніципальних утворень і рядових службовців відповідних адміністрацій. У ході дослідження були виявлені серйозні розходження в думках глав і службовців не тільки на основні проблеми муніципальних утворень, а й на сутнісні особливості об'єктів їх управління як цілісної системи.
Так, голови, і співробітники адміністрацій сходяться на думці, що їх муніципальне утворення має в своєму розпорядженні природними умовами (32% голів і 30% службовців) та унікальними природними ресурсами (17% голів і 14% службовців) для поліпшення соціально-економічної ситуації. Зате значна різниця в оцінці головами та співробітниками вигідності географічного положення та промислового профілю муніципального освіти.
У першому випадку високу оцінку дали близько третини голів (31%) і половина службовців (52%), у другому випадку - 12% і 43% відповідно. Таким чином, очевидна неповна інформованість, як керівників муніципальних утворень, так і звичайних службовців про об'єкт управління, що в свою чергу багато в чому пояснюється тим, що на місцях не завжди проводяться спеціальні дослідницькі роботи, результати яких могли б чітко охарактеризувати основні складові ресурсної бази муніципального освіти. Найчастіше такі роботи не проводяться у силу елементарної нестачі коштів у муніципальному освіті для оплати експертних послуг. Іншою причиною відсутності таких робіт є низька усвідомленість муніципальними службовцями високої значимості таких відомостей.
Також серйозні розбіжності у думках експертів спостерігаються при аналізі відповідей на питання, що стосуються можливих причин занепокоєння, що виникає серед населення. Примітний той факт, що аналізовані причини оцінюють як високо актуальні в більшій мірі рядові службовці, ніж глави адміністрацій. Крім того, різниця в думках керівників і службовців по окремих позиціях досягає декількох разів. У цьому плані всі відповіді респондентів можна розбити на три групи: перша група - співвідношення згод з даної проблеми глав і службовців не перевищує двох разів; друга група - співвідношення згод коливається від двох до трьох разів; третя група - різниця в співвідношенні значно перевищує три рази . Причому, відповіді респондентів розподілилися по групах таким чином, що їх можна навіть класифікувати за загальним основи.
Так, в першу групу потрапили проблеми, актуальність яких для населення велика, і на думку глав, і на думку службовців. До них відносяться: низький рівень доходів працюючого населення (77% і 72% відповідно); пияцтво, алкоголізм (73% і 81% відповідно); підвищення цін на послуги ЖКГ (65% і 87% відповідно); низький рівень доходів пенсіонерів (56 % і 68% відповідно); зростання цін на продукти і товари першої необхідності (55% і 69%). Актуальність представлених проблем оцінюється практично однаково всіма респондентами, оскільки вони мають загальнонаціональний характер і їх рішення є першорядним. Крім того, рішення цих проблем безпосередньо залежить не стільки від органів місцевого самоврядування, скільки від рішень, прийнятих на федеральному рівні.
У другу групу потрапили проблеми, оцінка актуальності яких хоч і не набагато, але розходиться між головами та рядовими службовцями. Таких проблем на порядок більше, ніж попередніх і існує необхідність розділити їх на дві підгрупи. Перша підгрупа представлена такими загальнолюдськими проблемами як проблеми молоді і підростаючого покоління (47% і 76% відповідно); напружені відносини між людьми, озлобленість (29% і 54% відповідно); криза моралі і моральності (22% і 66% відповідно). Другу підгрупу складають проблеми, що стосуються безпосередньо умов життя населення: житлова проблема (39% і 64% відповідно); поганий стан ЖКГ (37% і 64% відповідно); медичне обслуговування (32% і 80% відповідно); обмежені можливості для культурного розвитку і проведення дозвілля (26% і 43% відповідно); транспортне обслуговування (8% і 28% відповідно). Цікаво, що такий елемент соціальної сфери як освіта, проблеми його якості і доступності, за числовим співвідношенню йде в третю групу причин, тому що різниця складає близько семи разів (7% і 52% відповідно). Треба сказати, що істотна різниця у відповідях глав і службовців з проблем другої групи, наштовхує на думку про те, що глави з одного боку, з висоти свого соціального положення просто не звертають уваги на низку проблем загальнолюдського характеру, а з іншого, не приділяють належної уваги проблемам, вирішення яких входить в безпосередню сферу їх компетенції.
У третю групу входять проблеми, в оцінках актуальності яких голови і рядові службовці серйозно розходяться. У цю групу проблем входять: наркоманія та наркоторгівля (10% і 71% відповідно); зростання злочинності (10% і 74% відповідно); корупція (2% і 40% відповідно); свавілля міліції (1% і 40%). Всі зазначені проблеми, так чи інакше, пов'язані із забезпеченням правопорядку серед громадян, а різниця у співвідношеннях оцінок є страшною.
Такі цифри говорять про те, що абсолютна більшість глав адміністрацій муніципальних утворень, думаючи, що для населення наркоманія чи зростання злочинності, наприклад, проблемою не є, не докладає жодних зусиль по боротьбі з ними. Хоча в той же час, на думку рядових службовців, вони представляють серйозну проблему для більшості громадян.
Соціальний аудит як інструмент вдосконалення муніципального освіти
Система муніципального управління в сучасній Росії знаходиться на стадії становлення: законодавча база поки недосконала і багато в чому суперечлива, досвід муніципальної практики не великий, економічні та фінансові ресурси місцевого самоврядування недостатні, існує брак кваліфікованих кадрів. Перспективи розвитку системи місцевого самоврядування знаходяться в центрі уваги широких громадських кіл, вітчизняних і зарубіжних шкіл управління, представників суспільних наук.
З прийняттям 131-ФЗ збільшилася самостійність місцевої влади у прийнятті рішень, що стосуються місцевого співтовариства. Значимість управлінських рішень, прийнятих місцевими органами влади значно зросла, це відноситься і до програма соціального розвитку муніципального освіти, що реалізуються на місцевому рівні.
У зв'язку з цим актуальним є створення механізму поліпшення контролю за дотриманням тих чи інших програм і за діяльністю адміністрацій муніципальних утворень взагалі. На наш погляд, такою формою контролю може служити соціальний аудит, проведення якого дозволить оцінити ефективність і якість соціального управління на рівні рішення проблем близьких до інтересів населення.
Соціальний аудит - це своєрідний механізм контролю з боку місцевого співтовариства і державних органів за діяльністю адміністрації муніципального освіти в соціальній сфері. Також соціальний аудит можна розглядати як самоконтроль і самоперевірку місцевою адміністрацією підсумків своєї роботи за певний проміжок часу. Підсумки соціального аудиту - це передумови розвитку муніципального освіти.
Практична і теоретична розробка основ аудиту управлінської діяльності привертали увагу зарубіжних і вітчизняних дослідників досить давно. Роботи присвячені: методам аудиту стосовно господарської діяльності (Д. Лоббек, А. Арсен, В. Д. Андрєєва, Я. В, Соколова та інші), адміністративному та економічному аудиту.
Аудит управлінської діяльності соціальних організацій у сучасних умовах розглядається в працях Е. Смирнова, П. Міньєрі та ін Проблеми соціального аудиту отримали первинний розвиток у працях зарубіжних авторів. Розробка методології та технології соціального аудиту в Росії набула поширення в рамках управління персоналом. Російські вчені займаються застосуванням соціального аудиту до інноваційних процесів, вивченням соціальних технологій в управлінні соціальним процесами, дослідженням ефективності соціального управління, але у вітчизняній соціології управління не склалася цілісна картина про можливості та застосуванні соціального аудиту для розвитку і вдосконалення муніципальних утворень. Можливий внутрішній і зовнішній соціальний аудит. Зовнішній соціальний аудит спрямований на вивчення і зіставлення реальних і можливих дій органів місцевого самоврядування щодо забезпечення комфортного проживання населення муніципального освіти. Внутрішній соціальний аудит - це аналіз сфери управління людськими ресурсами в адміністрації муніципального освіти.
Можлива наступна схема проведення соціального аудиту:
1. Етап: Виникнення необхідності в отриманні незалежного звіту про діяльність адміністрації муніципального освіти, що дозволяє дати оцінку реальної ситуації. Даний соціальне замовлення може поступити як з боку населення муніципального освіти, так і з боку вищих державних органів.
2. Етап: Формування аудиторської комісії як з боку об'єкт аудиту, так і з боку «замовника».
3. Етап: Вибір форм і методів перевірки, пов'язаної зі специфікою муніципального освіти.
4. Етап: Застосування обраних методик для визначення потенціалу муніципального освіти (не тільки фінансового), який полягає в можливості розвитку і перетворення політики адміністрації на благо громадян, що проживають на даній території.
5. Етап: Реальна оцінка положення муніципального освіти за обраними параметрами, пов'язаних з життєдіяльністю людей (екологічна політика, демографічна тощо).
6. Етап: Визначення різниці між потенціалом і реальною ситуацією в муніципальній освіті. Ця різниця виражається в процентному співвідношенні і дозволяє оцінити, на скільки діяльність адміністрації муніципального освіти відповідає стандартам і можливостям.
7. Етап: Складання аудиторського висновку з підведеними підсумками та рекомендаціями.
На наш погляд, проведення соціального аудиту дозволить: активізувати інвестиції в розвиток муніципального освіти, знизити соціальну напруженість, підвищити якість життя людей, збільшити інвестиційну привабливість території, створити прозору картину підсумків діяльності місцевого керівництва, виявити прогалини у розвитку муніципального освіти.
Стратегічне планування розвитку муніципальних утворень
В останні роки серед міських муніципальних утворень стало нормою, своєрідним показником престижу наявність стратегічного плану розвитку. Сучасна Росія - країна, що розвивається і її розвиток залежить більшою мірою від соціально-економічного розвитку муніципальних утворень, що знаходяться на її території.
Ресурсний центр зі стратегічного планування при Леонтіївському центрі, який займався почасти розробкою стратегічного плану розвитку Санкт-Петербурга, визначає територіальний стратегічне планування як самостійне у власних інтересах визначення співтовариством цілей і основних напрямків сталого соціально-економічного розвитку в динамічній конкурентному середовищі.
Виходячи з цього, природним є існування загальних і різних характеристик планів стратегічного розвитку муніципальних утворень, їх змісту, що є актуальною проблемою в державному і муніципальному управлінні. У зв'язку з цим, метою даного дослідження є визначення загального і різного в плани стратегічного розвитку муніципальних утворень, формування висновків та розробка рекомендацій до побудови концепцій розвитку муніципальних утворень.
Наявність стратегічного плану розвитку території характерно більшою мірою для великих міст, тому об'єктом дослідження послужили такі міста як Липецьк, Єкатеринбург і Владивосток. Критеріями відбору стали географічне розташування міст на території РФ («розкидання» по території країни) і наявність інформації про стратегічне планування в даному місті.
У дослідженні був використаний аналіз документів, що знаходяться на тематичних сайтах відповідних міст. Було проведено їх порівняльний аналіз за наступними критеріями: форма (план представлений єдиним документом або у вигляді «пакету» проектів); інструментарій для аналізу муніципального освіти (ретроспективний аналіз, аналіз конкурентних позицій, SWOT-аналіз для виявлення «плюсів» і «мінусів» міста по відношенню до зовнішнього середовища, формулювання сценаріїв, визначення місії муніципального освіти, обгрунтування головної мети розвитку та стратегічних напрямів, обговорення з участю населення, створення організаційних структур для моніторингу та реалізації, їх ефективність); зміст або сфери, на які приділяється увага в процесі стратегічного планування, організація процесу складання стратегічного плану.
Порівняльний аналіз показав наявність наступних спільних рис стратегічних планів: аналіз конкурентних позицій, SWOT-аналіз, побудова місії муніципального освіти і стратегічних цілей, декларування поліпшення якості життя простої людини як пріоритет політики органів місцевого самоврядування, сфери, в яких планувалися зміни. Відмінності виражалися в наступних позиціях: форма, організація процесу складання стратегічного плану, наявність організаційних структур для моніторингу та реалізації стратегічного плану.
Слід також відзначити, що характерним для всіх документів є відсутність єдності в термінології стратегічного планування, плани приймаються в більшості випадків без врахування думки населення, відсутня єдина система показників рівня розвитку муніципального освіти, ретроспективний аналіз розвитку муніципального освіти або відсутня, або враховує показники за досить короткий періоди часу. Все перераховане ставить під сумнів успішність, як реалізації видаються планів, так і трансляції отриманого досвіду на інші муніципальні освіти, проблематичний моніторинг виконання багатьох пунктів планів.
Виходячи з вищевикладеного, необхідно змінити підхід до стратегічного планування територій, а саме, направити діяльність місцевої громади та влади на розробку концепції розвитку муніципального освіти.
Фундаментом, на наш погляд, успішного розвитку муніципального освіти є наявність концепції його розвитку як єдиної провідної системи поглядів, що генерується місцевим співтовариством з приводу розвитку території, на якій вони проживають і яка є основним легітимним інформаційним модулем, що містить напрямки стратегічного розвитку території та населення, що враховує історію розвитку муніципального освіти, тенденції його історичного розвитку. Проблема формування концепції сталого розвитку муніципального освіти багато в чому зводиться до виявлення й аналізу закономірностей його розвитку, які виникають під дією причинно-наслідкових зв'язків, що формуються як всередині муніципального освіти, так і поза ним, що забезпечують спрямованість його розвитку.
Розробці концепції розвитку муніципального освіти має передувати аналіз муніципального освіти, який би включав ретроспективний аналіз внутрішнього і зовнішнього середовища, виявлення тенденцій розвитку; побудова прогнозів, що враховують кілька сценаріїв перебігу подій; вивчення та впровадження аналогічних, трансльованих методик аналізу муніципальних утворень, застосовуються іншим муніципальним освітою; аналіз територіального потенціалу. Інструментарій аналізу повинен включати контент-аналіз архівних документів та літератури, експертні оцінки, анкетування населення, кореляційний та регресійний аналіз показників, що характеризують розвиток муніципального освіти в динаміці історії, побудова дерева цілей і дерева проблем.
Застосування даних рекомендацій здатне збільшити адаптованість стратегічних цілей, виражених в концепції розвитку муніципального освіти, до природного, історично сформованому шляхи його розвитку і визначити потенціал розвитку території. Однак реалізація даних рекомендацій буде безуспішною, якщо відсутня зацікавленість місцевого співтовариства в розвитку міста, поселення або муніципального району.
Проблема участі населення в місцевому самоврядуванні в сучасній Росії
Сучасна теорія і практика переконливо, показує, що розвинене громадянське суспільство і правова держава немислима без ефективного місцевого самоврядування.
За останні два десятиліття в нашій країні накопичено певний теоретичний і практичний досвід з інституціоналізації місцевого самоврядування. Прийнято ряд законодавчих актів стимулюють його розвиток, зміцнюються фінансово-економічні основи і т.п. Однак не можна поки вважати, що місцеве самоврядування в повній мірі утвердилось в нашому суспільстві. Залишається ще багато невирішених питань у сфері законодавства, низькою залишається фінансова забезпеченість. Не випадково, саме ці питання знаходяться в центрі уваги науковців і практиків.
Разом з тим, не меншої уваги заслуговують соціальні складові даного інституту. Без їхнього врахування місцеве самоврядування навряд чи розвинеться в повноцінний соціально-політичний інститут общества.Прежде за все, мова йде про головного суб'єкта місцевого самоврядування - місцевому співтоваристві або місцевому населенні. Поки цей соціальний суб'єкт багато в чому пасивний.
Причини такої пасивності криються не тільки в сучасному, а й в історичному минулому країни. За радянської системи управління стосунки громадян і влади будувалися одночасно на вірі у владу і її боязні. Політична, економічна, духовна і громадська активність громадян прямувала сильною і авторитетною владою, але при цьому громадяни очікували від держави надання реальних благ і вирішення нагальних проблем, визначення майбутнього розвитку. Дані заходи сприяли об'єднанню суспільства на підставі єдиної ідеології, схожих цінностей і життєвих орієнтирів.
Сучасна держава тотально не контролює багато сфер, відмовилося від регулювання багатьох напрямків життя і громадяни зіткнулися з новим видом політичної відповідальності, що вимагає спільної роботи з органами влади. При цьому громадяни, як і раніше продовжують з великою підозрою ставляться до політичного процесу і чинять опір залученню в політику і громадську діяльність, навіть спрямовані на вирішення власних проблем.
Можна стверджувати, що високий колективізм радянського часу змінився апатією до громадської та політичної діяльності значної частини населення. Згідно з нашими опитуваннями (2008) у місцевому самоврядуванні бере участь не більше 5% населення. Цифра в порівнянні з 2001 р. практично не змінилася Значна частина громадян вважає за краще пасивні форми можливої участі в МСУ. Так, відповідаючи на запитання нашого дослідження «У яких формах особисто Ви б могли брати участь у місцевому самоврядуванні у вашому населеному пункті?», Переважна більшість відповіли громадян (65%) - віддали перевагу пасивні форми (участь виборах, референдумах, сходах). Лише 8% виявилися готові брати участь у роботі органів МСУ, а 10% погодилися б підписати звернення до посадових осіб та органів МСУ. Ще 17% опитаних заявили, що взагалі їм нецікаво участь у місцевому самоврядуванні ні в яких формах. Таким чином, видно, що розраховувати на високу соціальну активність місцевих жителів не доводиться. За даними опитування ВЦИОМ у 2004 р. думку населення щодо пропонованих муніципальних реформ було наступним: скоріше не згодні з їх проведенням 29%, повністю не згодні - 19%, підтримало реформи 39%, не змогли відповісти 13% опитаних
Які, виходячи з вищесказаного, можна виявити загальні причини неучасті населення у здійсненні місцевого самоврядування:
1) відносини між громадянами і владою в значній мірі зруйновані. Влада сприймає громадян у кращому випадку як електорат, в гіршому як тягар. Громадяни найчастіше відносяться до влади з недовірою;
2) місцеве співтовариство не мають адаптованої інформації про можливі форми своєї участі у вирішенні проблем на своїй території;
3) громадяни не вірять у силу свого волевиявлення та участі;
4) влада часто не враховує (не знає) потреби та інтереси громадян і ін
Відбуваються в населених пунктах зміни поки що не привели до утворення місцевого співтовариства, усвідомлення ним своєї відповідальності за місцеве життя. Є підстави вважати, що основними суб'єктами в різних сферах життєдіяльності все більшою мірою виступають групові комерційні, кон'юктурно інтереси, мета яких - використовувати муніципальні ресурси, майно, бюджет у вузько корисливих інтересах. Місцеве співтовариство являє собою досить пасивне соціальне утворення, як і раніше розглядає себе як об'єкт управління. Без впливу на соціальні складові місцевого самоврядування, будь-які благі муніципальні перетворення приречені на провал.
Висновок
Підводячи короткий підсумок проведеного дослідження можна говорити про низку серйозних соціальних проблем в системі місцевого самоврядування. Перший блок проблем стосується серйозної відірваності влади від народу, другий - відсутність узгодженості в оцінках ситуації на місцях і, відповідно, дії між керівниками і підлеглими; третій - включає проблему неповної інформованості як глав, так і рядових службовців безпосередньо про проблеми та особливості ввіреного їм об'єкта управління. Безумовно, список причин знижується ефективності діяльності органів місцевого самоврядування є неповним і потребує подальшого більш повного дослідження.
Список літератури
1. Бестужев-Лада І.В., Намєстникова Г.А. «Соціальне прогнозування. Курс лекцій »: Педагогічне товариство Росії, Москва; 2008.
2. Система муніципального управління: Підручник для вузів. 3-тє вид. / За редакцією В. Б. Зотова. - Спб.: Пітер, 2007.
3. Антипов К.А. Місцеве самоврядування як соціальний інститут сучасного суспільства. Перм.: Вид-во ПСІ Мосуо. 2008.
4. Індекс довіри: дані опитування / / Російська газета. 2007. 25 грудня
5. Тощенко Ж.Т., Цвєткова Г.А. Чи змінилися проблеми місцевого самоврядування за останні 10 років? / / Соціс, 2006. № 8