Соціальний захист державних службовців
План
Введення
Глава 1. Соціальний захист населення та державних службовців в Російській Федерації.
1 Поняття соціального захисту
2 Соціальна захист державних службовців
3 Правові основа соціального захисту державних службовців
Глава 2. Проблеми соціального захисту державних службовців суб'єктів Російської Федерації.
1 Соціальний захист державних службовців суб'єктів Російської Федерації
2 Соціальна захист державних службовців Омської області
Висновок
Список використаної літератури та нормативних актів
Введення.
Служба в державних органах, державних і громадських організаціях є одним з видів соціальної діяльності людей. Служба державі нерозривно пов'язана з самою державою, її роллю в житті суспільства. Це одна зі сторін діяльності держави по організації і правовому регулюванню особового складу державних органів. Державна служба, передусім служіння державі, тобто виконання за його дорученням, за плату від нього певної діяльності з реалізації завдань і функцій держави. Закон "Про основи державної служби Російській Федерації" розглядає державну службу в більш вузькому сенсі, як діяльність тих службовців, які складають "апарат", корпус керівників, фахівців державних органів. Таке визначення дозволяє відмежувати державно-управлінську діяльність від діяльності фахівців у народному господарстві, у соціально-культурній сфері, а також відмежувати державну службу й інші види служби.
Необхідно відзначити, що, наприклад, у Федеративній Республіці Німеччини законодавство розрізняє два виду державної служби. Це чиновники державних органів, діяльність яких регулюється в особливому порядку і наймані працівники, які укладають договір про службу 1. Це, перш за все працівники державного сектора економіки. Таким чином, тут державна служба розглядається ширше, як робота не тільки в державних органах, а й на підприємствах, установах тощо.
1 Державна служба основних капіталістичних країн. - М. Наука, 1977. с. - 250.
Але всередині цього широкого розуміння все одно розрізняють види державної служби, залежно від її специфіки. Специфіка діяльності службовця в державних органах полягає в тому, що він не створює безпосередньо матеріальних цінностей, але забезпечує умови для матеріального виробництва, у нього особливий предмет праці - інформація (яка є і засобом впливу), яку він збирає, обробляє, зберігає, створює. Він впливає на людей, обслуговує їх, робить це за плату, тобто за певну винагороду і займає посаду (має власний статус). У зв'язку з цим можна виділити і риси самої державної служби, як правового інституту.
Державна служба зобов'язана своїм виникненням державі. з його виникненням і розвитком стала розвиватися і служба, маючи своїм призначенням реалізацію завдань і функцій держави в різноманітних областях життєдіяльності суспільства, будучи необхідним елементом управління.
Організуюча діяльність держави охоплює різноманітні сфери життєдіяльності суспільства, тому державна служба регулюється нормами не тільки адміністративного права, а й нормами інших галузей права. Наприклад, пункт 3Стаття 4 в Федерального Закону "Про основи державної служби Російської Федерації" визначає, що на державних службовців поширюється дія законодавства про працю з особливостями, передбаченими цим Законом 1. Таким чином, державна служба 1 Федеральний Закон РФ "Про основи державної служби Російської Федерації" від 31.07.95г. № 119-ФЗ. / / Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 31. - Ст. 2990.
регулюється і нормами трудового права. Спрямованість діяльності службовців на обслуговування населення породжують не тільки адміністративні, а й цивільні правовідносини. Крім установлюваних спеціальних соціальних гарантій для державних службовців, у зв'язку зі специфічністю їхньої діяльності, на них поширюються і соціальні гарантії, передбачені для всього населення. Тому на державну службу поширюються і норми соціального права. Таким чином, державна служба регулюється не тільки нормами адміністративного права, але і нормами ряду інших галузей (трудового, фінансового, соціального та ін.)
Ускладнення суспільних відносин, підвищення вимог до держави зажадало необхідності виділення управлінської, організаторської діяльності, як такої.
Для виконання певних, потребують спеціальної кваліфікації, функцій суспільство виділяє відносно стійку категорію працівників, зайнятих цією справою не в якості суспільного, а професійного управління.
Особливості праці державного службовця, а саме те, що він не робить матеріальних цінностей безпосередньо, але допомагає державі реалізовувати власні функції і завдання зобов'язує державу забезпечувати службовця.
Тому державний службовець виконує покладені на нього обов'язки на оплатній основі. Таким чином, рисами державної служби є: здійснення її на професійній основі за винагороду (тобто за плату), спеціально підготовленими для цього працівниками - державними службовцями, урегульованість нормами цілого комплексу галузей права. Державна служба є однією зі сторін організаційної діяльності держави, і зміст її складає практична реалізація функцій і завдань держави. Виходячи з вищевикладеного, під державною службою слід розуміти професійну, оплатне діяльність спеціально підготовлених працівників (державних службовців) щодо забезпечення реалізації функцій і завдань держави (в особі державних органів). Або як визначає Федеральний Закон "Про основи державної служби Російської Федерації" у статті 2: "Під державною службою розуміється професійна діяльність із забезпечення виконанням повноважень державних органів" 1.
Державна служба здійснюється на державних посадах. Тому посада - необхідний елемент державної служби. Посада - первинний осередок апарата, передбачений для одного працівника, утворена в розпорядчому порядку. Правовими актами відповідного органу визначається її назва, місце в службовій ієрархії (визначення тим, кому підпорядкована, хто їй підлеглий), порядок заміщення. Вона включається в штатний розклад і єдину номенклатуру посад. Таким чином, посада є формалізованою соціальною позицією, вона має основне значення в правовому статусі державного службовця.
1 ФЗ РФ "Про основи державної служби Російської Федерації" від 31.07.95г. № 119-ФЗ.
Посада характеризує організаційний статус, тобто коло повноважень (прав і обов'язків), основні форми їхнього здійснення, відповідальність за їх виконання. Отже, державна посада це частина організаційної структури державного органу, відособлена і закріплена в офіційних документах (штати, схема посадових окладів тощо) з відповідною частиною компетенції державного органу, що надається особі - державному службовцю з метою її практичного здійснення. Або як визначає закон про державну службу, державна посада - посада у федеральних органах державної влади, органах державної влади в суб'єктах Росії, в інших державних органах, утворених відповідно до Конституції, зі встановленими колом обов'язків по виконанню і забезпеченню повноважень даного державного органу, грошовим змістом і відповідальністю за виконання цих обов'язків.
Державна служба має і процесуальний аспект, який включає в себе порядок надходження на службу, проходження її (тобто просування за посадою, одержання відповідних кваліфікаційних розрядів), звільнення зі служби.
Державна служба будується відповідно до визначених принципів, з основоположними началами, визначальними її характер. Стаття 5 Федерального Закону визначає наступні принципи: верховенство Конституції і Федеральних Законів над іншими нормативними правовими актами, посадовими інструкціями (принцип законності), пріоритет прав і свобод людини і громадянина й обов'язок державного службовця дотримувати і захищати їх, єдність системи державної влади, принцип поділу влади на виконавчу, законодавчу і судову, рівний (в незалежності від статі, національності, соціальної приналежності, переконань і так далі) доступ до служби, обов'язковість для державних службовців рішень вищестоящих органів і керівників (централізм), принцип єдності основних вимог до державної служби, професіоналізм і гласність у її здійсненні, відповідальність за прийняті рішення.
Необхідність існування державної служби та її правового регулювання зумовлена самим існуванням держави з її завданнями та функціями. Весь світовий досвід і стан суспільних відносин, навіть у країнах з високою культурою демократії, показують, що сучасне суспільство не може нормально функціонувати і розвиватися поза державою, державного апарату і обумовлених ними рамок поведінки. Для того щоб Російська Федерація стала демократичною, соціальною, правовою державою, поза всяким сумнівом, необхідний досить потужний, кваліфікований і моральний державний апарат, апарат інших якостей і властивостей, ніж існував до проведення радикальних політичних, економічних і соціальних реформ.
Все більш заглиблюються перетворення і супутні їм кризові процеси в російському суспільстві стрімко змінюють його соціальний образ, ставлять небувалі за складністю та гостроту політичні, економічні, правові та духовно-моральні проблеми. У цих умовах особливу роль набуває державна служба як соціально організуючий інститут, як спеціальний вид управлінської діяльності. І тільки адекватна кадрова політика держави, спрямована на формування високопрофесійного і стабільного державного апарату, здатна забезпечити вирішення найскладніших завдань перехідного періоду.
Цілком виправдано одним із пріоритетних завдань кадрової політики вважати створення системи соціального захисту державних службовців. Звичайно, важко говорити про соціальний захист державних службовців в країні, де понад сорок відсотків населення живе за межею бідності і потребує соціальної підтримки держави. Але, на нашу думку, актуальність проблеми і полягає в тому, що тільки наявність сильної соціальної і правової захищеності державних службовців створює умови для припливу і закріплення на державній службі найбільш компетентних і сумлінних громадян, здатних стати сполучною ланкою держави з населенням, обслуговуючи держава, обслуговувати і захищати права і законні інтереси людини в цій країні.
Метою цієї роботи є дослідження системи соціального захисту державних службовців, законодавчого закріплення і практичної реалізації всього комплексу заходів соціального захисту державних службовців Російської Федерації.
Об'єктом дослідження є державні службовці, особи, на професійній основі здійснюють посадові обов'язки в, насамперед, виконавчих, а також законодавчих та судових органах державної влади Російської Федерації.
Предметом - соціальний захист службовців органів державної влади Російської Федерації і його суб'єктів.
Глава 1.
Соціальний захист населення та державних службовців в Російській Федерації.
1 Поняття соціального захисту.
Перш ніж перейти до питання про соціальний захист державних службовців, необхідно зрозуміти, що є соціальна захищеність населення взагалі.
Поняття "соціальна захищеність людини" відображає різноманіття зв'язків людини і суспільства, завдяки яким здійснюється життєдіяльність громадян, розкриття та використання їх здібностей. Однак такий підхід виник тільки недавно. У період існування командно-адміністративної системи соціальний захист розумілася вузько і реалізовувалася в рамках централізованої державної системи соціального забезпечення інвалідів, пенсіонерів та інших категорій громадян. Соціальний захист в цілому здійснювалася шляхом перерозподілу додаткового продукту і розподілу суспільних фондів споживання. Проблема соціального захисту державної і партійно-господарської номенклатури взагалі не піднімалася, оскільки саме ця категорія і була найбільш соціально захищена і з точки зору престижності професії, і з точки зору задоволення основних життєвих потреб. Номенклатура мала не тільки досить високу оплату праці, а й доступ до інших матеріальних і нематеріальних благ: краще медичного обслуговування, джерел товарів повсякденного попиту, комфортним житловим умовам і тому подібним.
Сьогодні соціальний захист населення в якості основної мети переслідує позбавлення значної його частини від злиденного існування в умовах, коли середньодушовий сукупний дохід сім'ї став нижче рівня задоволення елементарних фізіологічних потреб. Виникла нагальна необхідність запобігання зниження рівня життя малозабезпечених, непрацездатних членів суспільства і сімей з дітьми, як найбільш соціально вразливих груп населення. Але так як рівень оплати праці все більше відстає від рівня цін, все більша кількість товарів повсякденного попиту стає малодоступними, а то і зовсім недоступним не тільки для непрацездатних, а й для працездатних громадян. Так, в 1990 році мінімальна офіційно встановлена заробітна плата в 80 рублів була в 1,5 рази вище рівня прожиткового мінімуму, на початку 1992 року ці показники зрівнялися, а в 1996 році прожитковий мінімум став перевершувати мінімальну зарплату на 20% 1. У зв'язку з цим виникає проблема захисту стабільності робочих місць як основного джерела забезпечення засобів існування та створення умов для активного включення населення в соціально корисну діяльність.
1 Державна кадрова політика. - М., 1996. - С. 188.
Таким чином, ефективна система соціального захисту населення розрахована не тільки на категорії громадян, безпосередньо потребують такого захисту, а й на максимальний розвиток економіки, стимулювання трудових зусиль кожного працездатного члена суспільства, створення умов, в яких він хотів і міг би заробити. Адже саме праця дає достатні кошти для дієвої соціального захисту.
2 Соціальна захист державних службовців.
Доля демократичних реформ, зміцнення їх соціальної бази тісно пов'язані з розвитком інституту державної служби. Адже саме спираючись на нього держава зможе забезпечити економічний і соціальний добробут всього населення. Для успішного вирішення таких завдань, вважають зарубіжні аналітики Я. Джейбс і Ст. Сіннерстрем, необхідні висококваліфіковані фахівці державної служби, політично нейтральні, захищені законом, що діють в ім'я інтересів суспільства, неупереджені, чесні, відкриті, вміють спілкуватися і використовувати інформацію, а також ефективно і результативно керувати.
Разом з тим, констатують ці автори, такі цілі важкодосяжні через нестабільність положення чиновників.
Створений істотний розрив у рівні життя підприємців і службовців в ринкових структурах, з одного боку, і більшості чиновників - з іншого, став підставою для суджень про слабку захищеність державних службовців 1.
1 Державна кадрова політика. - М., 1996. - С. 213.
Але було б неправильним підходити до соціального захисту державних службовців аналогічно соціальний захист усього населення. Справа в тому, що тут існують дві принципові відмінності.
Ототожнювати соціальний захист соціально вразливих верств населення, які живуть за межею прожиткового мінімуму, не можна у зв'язку з тим, що жебрак чиновник, що перебиваються "від зарплати до зарплати" і соціально не захищений, не зможе ефективно захищати інших, тому що просто не буде достатньо працездатний для цього.
Крім того, соціальний захист вразливих верств населення розглядається з точки зору задоволення первинних потреб (по А. Маслоу) 1, а соціальний захист державних службовців - не тільки первинних, але і вторинних, більш суттєвих потреб. Вони працюють не просто на зарплату, а в ім'я того, щоб служити найвищим національним інтересам. Гроші, престиж, комфорт для таких людей - не головне. І таких працівників немало, що підтверджують дані досліджень.
Характерна мотивація вибору роботи в державних структурах. Значне число службовців пов'язує цей вибір з прагненням реалізувати себе в управлінській сфері (37%) і зайняти гідне місце в суспільстві (24%). У державних і муніципальних органах влади Ростовській області для багатьох службовців пріоритетне значення мають такі цінності як повага людей (92,4%), творчий характер праці та самореалізація 1 Державна служба. Загальні проблеми. Зарубіжний досвід. Вип. 1. - М.: Луч, 1994.
здібностей (87,3%), репутація (64,4%) 1. Тому соціальний захист державних службовців не повинна обмежуватися їх матеріальним забезпеченням, але враховувати їх психологію, самоповага і визнання з боку колег, начальства, суспільства в цілому. І в цьому зв'язку виникає першочергова проблема створення позитивного, ділового іміджу державної служби на основі правдивої і оперативної інформації.
Необхідно зазначити, що однією з причин негативного ставлення населення до державної служби була і залишається проблема пільг і привілеїв. Привілеї є об'єктивною необхідністю будь-якої управлінської структури в будь-якому суспільстві. Заяви про бажання їх ліквідувати є чи демагогія, або нерозуміння основ управління. У той же час саме привілеї викликають негативні оцінки в громадській думці про державну службу. Досвід демократично розвинених зарубіжних країн показує, що цього достатньо легко уникнути.
Для цього потрібно, по-перше, щоб всі привілеї були законодавчо оформлені. По-друге, воно має бути відомі всім. І, по-третє, має бути дієвим і гласним контроль за дотриманням законодавства про привілеї.
1 Державна кадрова політика. - М., 1996. - С. 158,207.
"При дотриманні цих умов негативний вплив привілеїв на моральну оцінку державних службовців значно знижується" 1.
Второе принципиальное различие социальной защиты государственных служащих и социальной защиты других трудоспособных граждан обусловлено тем, что занятый в различных гражданских структурах (даже выполняющий неквалифицированный труд) гражданин работает “на себя” , в то время как государственный служащий не только продает свой труд, но и, исполняя государственные функции, отчуждает себя в профессии, реализуя волю государства, а не свою собственную. При этом, в отличие от других граждан, ограничиваются не только его конституционные права, но и другие личные права и свободы.
Такие ограничения прав и свобод во имя интересов общества требуют социальной компенсации. Коль государство ограничивает своих служащих, то оно должно заботиться о них, и забота эта должна быть подлинной и многогранной.
1 Батлер Р. Государственная служба в Великобритании //Информационный бюллетень РАГС, 1995. - № 1. - С. 11-13.
Все вышесказанное позволяет нам сделать вывод о том, что социальная защита государственных служащих “должна включать в себя комплекс мер, направленных, во-первых, на компенсацию ограничений, объективно обусловленных характером деятельности; во-вторых, на реализацию социальных ожиданий работника, которые легли в основу его профессионального выбора; в-третьих, на нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности конкретного лица” 1 .
Ограничения, связанные с государственной службой, законодательно закреплены статьей 11 Федерального закона “Об основах государственной службы в Российской Федерации” от 31.07.1995. Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов федерации, органов местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) , связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций; выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; в государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Наконец, государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.
1 Вестник государственной службы. – 1993. - № 3. – С. 3.
Основные социально значимые ограничения для государственных служащих - это, установленные пунктами 1,3 части первой указанной статьи, запреты на получение дополнительного заработка, то есть на занятие внеслужебной оплачиваемой деятельностью, прежде всего предпринимательской деятельностью. Педагогическая, научная и иная творческая деятельность здесь в расчет браться не может, так как она обычно мало оплачивается и служит, в основном, удовлетворению вторичных потребностей. Понятно, что низкая заработная плата государственных служащих будет способствовать оттоку квалифицированных кадров из системы государственной службы, а также совершению государственными служащими противоправных действий и коррупции. Так, “с 1989 по 1991 годы количество выявленных коррумпированных групп преступников увеличилось в 11 раз. Фактов взяточничества с участием таких групп выявлено в 100 раз больше. По самым скромным подсчетам госчиновники получили сотни миллионов долларов в виде взяток” 1 . И положение, судя по всему, не улучшилось, о чем свидетельствует арест господина Ильюхина иснолнявшего обязанности генерального прокурора.
К сожалению, существующая на государственной службе система должностных окладов в большей степени соответствует не экономическим, а административно-командным методам управления. До настоящего времени действует постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации “Об упорядочении оплаты труда работников органов представительной и исполнительной власти” от 30.12.1992 №4249-1/1042. В соответствии с этим документом рост заработной платы государственного служащего зависит только от перемещения по служебной лестнице, так как нормативно определены оклады, пределы премирования и должностных надбавок, основания для единовременных поощрений. Такая организация выплаты окладов расслабляет, расхолаживает и уж конечно не заинтересовывает работников в высокопроизводительном труде. Более того, она не соответствует принципу распределения по труду в его классическом понимании, поскольку допускает равное вознаграждение за неравный труд.
1 Вестник государственной службы. – 1993. - № 3. – С. 11.
Именно в этом заключается одна из причин сознательного недоиспользования трудящимся своих физических и интеллектуальных способностей, о чем свидетельствуют результаты исследований. Например, на вопрос “В полной ли мере Вы реализуете свои способности на работе?” положительный ответ был получен лишь от 28,6 процентов опрошенных. Причем только 10,8 процентов участвовавших в опросе уверены, что если они будут работать больше и лучше, то их заработок увеличится 1 .
Опыт государственной службы зарубежных стран показывает, что существуют различные системы оплаты труда государственных служащих.
В Германии вопросы оплаты труда чиновников регулируются законом. Оклады устанавливаются в зависимости от места и срока службы. Во Франции размер заработной платы государственного служащего устанавливается в зависимости от наличия диплома, удостоверяющего определенную степень квалификации, так как вся система тарифных ставок приведена к дипломам и свидетельствам, предъявляемым в момент зачисления на государственную службу.
1 Государственная кадровая политика. – М., 1996. – С. 191.
В Англии, Соединенных Штатах, Франции минимальная заработная плата первого разряда устанавливается в соотношении со средним уровнем оплаты труда в частном секторе.
В связи с этим изменение существующей модели оплаты труда государственных служащих на основе зарубежного опыта будет являться одной из мер их социальной защиты.
Другим социально значимым ограничением является абсолютный запрет государственным служащим на участие в забастовках, в том числе в забастовках с целью защиты своих профессиональных прав. Ввиду того, что “право на забастовку есть одно из главных и законных средств, с помощью которых работники и их организации могут осуществлять и отстаивать свои социальные и экономические интересы” 1 , компенсацией ограничения на участие в забастовках могло бы стать создание примирительных (согласительных) процедур и органов (или комиссий) , в компетенцию которых входило рассмотрение жалоб государственных служащих по вопросам установления оплаты труда, по результатам аттестации, квалификационных экзаменов, конкурсов, разрешение служебных конфликтов и тому подобное.
1 Государственная служба. Регулирование трудовых отношений. Зарубежный опыт. - М., 1995. – с. 55.
Интересен, в этой связи, опыт государственной службы зарубежных стран. Так, например, в США существует принцип “системы заслуг” , и для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно этому принципу. Он означает отбор лучших кандидатур на повышение на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. Совет по защите системы заслуг служит тем государственным органом, главными задачами которого являются защита, как всей системы заслуг, так и отдельных служащих от злоупотреблений руководителей, неоправданных кадровых действий, заслушивание и принятие решений по жалобам служащих. Кроме названного Совета существует Федеральный совет по руководству трудовыми отношениями, который выносит решения по трудовым спорам.
В России в примирительных процедурах между государством и государственными служащими могла бы сыграть большую роль такая общественная организация как профессиональный союз государственных служащих. Кстати, это единственная общественная организация, создание которой в государственных органах допускается федеральным законом.
Следует сказать еще об одном социально значимом ограничении, которое реализует принцип политического нейтралитета государственных служащих (или, иначе, принцип внепартийности государственной службы) - это запрет на использование служебного положения в интересах политических партий. Компенсацией этого ограничения является создание института государственных должностей государственной службы категории “В” , то есть штата государственных служащих, находящихся на государственной службе постоянно, вне зависимости от смены политического руководства. “В условиях существования в нашей стране многопартийности, частой смены правительства, роспуска парламента, такой штат будет служить фактором устойчивости государства и общества и способствовать эффективному и рациональному управлению страной” 1 .
Кроме законодательно закрепленных ограничений, на государственной службе существуют к тому же перегрузки, связанные с ненормированным характером труда, то есть занятостью во внеслужебное время, а также жесткостью требований, предъявляемых в административной иерархии. Причем нагрузка и требования к государственному служащему возрастают с продвижением его вверх по служебной лестнице.
Как показали исследования, “подавляющее большинство государственных служащих работает сверхурочно (до 90 процентов) . При этом основная часть опрошенных (60 процентов) выполняет эти работы постоянно. В ряде министерств и ведомств их число достигает 77 процентов, а среди руководителей департаментов и управлений - до 86 процентов” 2 . В связи с этим компенсационные меры социальной защиты должны быть направлены не только на установление надбавок за напряженность работы, но и на льготы в медицинском обслуживании, установление дополнительных отпусков, государственное страхование, льготное пенсионное обеспечение и так далее.
1 Волошина В. В., Титов К. А. Государственная служба в Российской Федерации. - М., 1995. – С38.
2 Государственная кадровая политика. – М., 1996. – С. 208.
В качестве примера приведем статью 29 Закона РСФСР “О милиции” от 18.04.1991 №1026-1: “Все сотрудники милиции подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств соответствующих бюджетов, а также средств, поступающих в специальные фонды на основании договоров от министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций.
В случае гибели сотрудника милиции в связи с осуществлением служебной деятельности либо его смерти до истечения одного года после увольнения со службы вследствие ранения (контузии) , заболевания, полученных в период прохождения службы, семье погибшего (умершего) и его иждивенцам выплачивается единовременное пособие в размере десятилетнего денежного содержания погибшего (умершего) из средств соответствующего бюджета с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц.
При получении сотрудником милиции в связи с осуществлением служебной деятельности телесных повреждений, исключающих для него возможность дальнейшего прохождения службы, ему выплачивается единовременное пособие в размере пятилетнего денежного содержания из средств соответствующего бюджета с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц.
В случае причинения увечья или иного повреждения здоровья сотруднику милиции в связи с осуществлением им служебной деятельности денежная компенсация в размере, превышающем сумму назначенной пенсии по указанным в настоящей статье основаниям, выплачивается за счет средств соответствующего бюджета либо средств министерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций, заключивших с милицией договоры.
Ущерб, причиненный имуществу сотрудника милиции или его близким в связи со служебной деятельностью сотрудника милиции, возмещается в полном объеме из средств соответствующего бюджета с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц.” Социальная защита государственного служащего, предоставляемые ему льготы, должны возрастать по мере его вертикального роста, так как именно труд руководящего состава характеризуется повышенной сложностью и напряженностью; ответственностью не только за принимаемые лично решения, но и за решения и действия подчиненных; увеличением объема решаемых задач и так далее.
Социальные ожидания государственных служащих, как уже отмечалось ранее, связаны с удовлетворением вторичных потребностей. И в этом плане, наряду с поднятием имиджа государственной службы, выделяется проблема профессионального и личностного роста государственных служащих. Причем явно прослеживаются две стороны этой проблемы: 1) карьера служебная (вертикальная) , то есть повышение профессионального и должностного статуса, связанное с расстановкой кадров; 2) карьера профессиональная (горизонтальная) , то есть профессионально-квалификационное развитие, связанное с самообразованием, обучением, желанием каждодневно делать все более сложную работу. Здесь важна система определения соответствия кандидата требованиям по должности, его профессиональная оценка, включающая прогнозирование и планирование потребностей в кадрах, формирование резерва на выдвижение, систему повышения профессиональной квалификации.
Так, в Германии эта система предлагает более 20 видов семинарских программ по вопросам управления.
Во Франции “верхним звеном” является Национальная школа государственного управления. “Среднее звено” подготавливается в Политехнической школе и пяти региональных институтах государственного управления. Сложилась практика стажировок государственных служащих в смежных ведомствах. Вся система стимулирует государственного служащего к повышению квалификации: участие в программах обучения дает дополнительные баллы при аттестации, повышает шансы занять очередную вакансию.
В США обучение и повышение квалификации считается личным делом государственных служащих, но при этом существуют льготы для желающих получить специальное высшее образование или ученую степень - предоставление дополнительных отпусков и уменьшение налогообложения на сумму затрат на обучение (до 2 тысяч долларов) .
В Российской Федерации также создана система профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих под общим руководством Российской Академии государственной службы, при учебно-методическом руководстве Академии народного хозяйства; по ведомственной подчиненности; система обучения служащих юридических учреждений. То есть государственному служащему, желающему повысить свои профессиональные знания, такая возможность предоставлена.
Социальная защита государственных служащих включает в себя и нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности.
“Нейтрализация факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности - это, прежде всего, работа по сближению индивидуальных (частных) интересов служащих с интересами службы, защита от неправомерных действий вышестоящих руководителей, обеспечение гигиены труда, способствование решению бытовых проблем” 1 (жилищных проблем, обеспечение транспортом и связью, решение вопросов воспитания и обучения детей и так далее) . Так, мы уже указывали ранее на необходимость создания примирительных (защитных) процедур и органов для защиты прав государственных служащих. К сказанному можно добавить, что представляется интересным опыт США, где в законе о реформе гражданской службы детально расписаны дисциплинарные меры, которые должны применяться против руководителей, нарушающих принцип “системы заслуг” при прохождении чиновниками службы.
Государство для нейтрализации неблагоприятных факторов должно помогать государственному служащему в решении различных бытовых проблем, как то: создании нормальных условий труда, обеспечении хорошо отапливаемыми, освещенными, правильно спланированными помещениями, транспортом, связью, автоматизации и научной организации труда.
1 Имидж госслужбы. СБ науч. тр. - М.: "ИДФ"-"СПА Консалтинг", 1996.186 с.
3 Правовая основа социальной защиты государственных служащих.
Важнейшим направлением реализации социальной защиты государственных служащих является законодательное закрепление защитных мер как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.
В Российской Федерации правовая основа социальной защиты государственных служащих установлена федеральным законом.
Статья 15 Федерального закона об основах государственной службы гарантирует государственному служащему: условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов федерации; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию; переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы; защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом. Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов федерации, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов. Государственному служащему в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов федерации возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную службу, переводом на государственную должность государственной службы в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья. Федеральными законами и законами субъектов федерации могут быть предусмотрены и иные гарантии для государственного служащего.
Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 №2267, прямо устанавливает принцип социальной защищенности государственных служащих, согласно которому им создаются необходимые условия для эффективной деятельности и обеспечиваются следующие гарантии: ежегодный оплачиваемый отпуск с оплатой стоимости проезда к месту отдыха и обратно; медицинское обслуживание их и членов семей, в том числе после выхода его на пенсию, за счет средств республиканского бюджета; переобучение (переквалификация) при увольнении в связи с сокращением штатов, ликвидацией или реорганизацией федерального государственного органа или другими, не зависящими от государственных служащих причинами; защита их и членов семей от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий в связи с исполнением должностных полномочий; повышение престижа управленческого труда, высокая заработная плата, обеспечение транспортом, средствами связи, перспектива повышения по службе.
В течение нескольких последних лет был принят также ряд законодательных актов, в которых с той или иной стороны и с определенной степенью полноты решены многие вопросы социальной защищенности федеральных государственных служащих: законы о прокуратуре, милиции, об органах государственной безопасности, налоговой полиции, о защите должностных лиц федеральных органов государственной власти, о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, о статусе военнослужащих и другие.
Кроме того, проблемы социальной защищенности федеральных государственных служащих нашли свое отражение в указах Президента Российской Федерации “Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего” от 09.03.1996 №353, “Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы” от 29.04.1996 №604, “О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих” от 16.08.1995 №854, “О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих” от 07.02.1995 №103, “Об утверждении Положения о повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых из аппарата органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата” от 23.08.1994 №1722, в Гарантиях правовой и социальной защиты работников государственной налоговой службы Российской Федерации и Положении о классных чинах работников государственной налоговой службы, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 31.12.1991 №340. В целях реализации указов был принят ряд постановлений Правительства Российской Федерации, содержащий правовое закрепление мер социальной защиты федеральных государственных служащих, а также ряд совместных постановлений Министерства труда и Министерства юстиции Российской Федерации.
Проанализировав вышеупомянутые законы и нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, можно прийти к выводу, что на сегодняшний день в Российской Федерации существует относительно полная правовая регламентация мер социальной защиты государственных служащих. И если реальное состояние дел, как утверждают материалы исследования, проведенного коллективом Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, далеко не благополучно, то это связано с несовершенством механизма реализации законодательно закрепленных положений.
Но данный вывод можно отнести только к федеральному уровню государственной службы.
Глава 2. Проблемы социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации.
1 Социальная защита государственных служащих субъектов Российской Федерации Конституция Российской Федерации в пункте “г” статьи 71 отнесла к исключительному ведению Российской Федерации регулирование вопросов федеральной государственной службы. А відповідно до статті 73 Конституції Російської Федерації поза межами ведення Російської Федерації і його повноважень суб'єкти мають усю повноту державної влади. Поэтому вопросы социальной защиты государственных служащих в субъектах России находятся в ведении самих субъектов, однако, федерация устанавливает общие принципы государственной службы на всей территории. Ці принципи визначені Федеральним Законом "Про основи державної служби Російської Федерації", прийнятий 31 липня 1995 року. Суб'єкти Росії відповідно до цього закону повинні виробити самостійні підходи до визначення регіональної державної служби. Законы регионов, таким образом, должны с одной стороны учитывать общие положения установленные Конституцией и Федеральным Законом, с другой - выработать новые положения, в зависимости от специфики региона, имеющихся средств и тому подобное. Анализ региональных законов о государственной службе позволяет отметить ряд новых положений по сравнению с Федеральным и сделать определенные выводы о соответствии этих законов Федеральному Закону, а в ряде случаев и Конституции России. За структурою, основним положенням, що регулює питання державної служби, як то: організація та управління державною службою, встановлення кваліфікаційних розрядів і вимог, визначення правового положення державного службовця, порядок проходження державної служби, закони республік в цілому відповідають Федеральному Закону.
У цілому відповідає саме визначення державної служби, її принципів. Наприклад, стаття 1 закону республіки Марій Ел визначає державну службу як здійснення посадових повноважень з виконання функцій держави та її органів відповідно до Конституції України, республіканської Конституцією, законодавством республіки та Росії. Далее указывается, что служба осуществляется в аппаратах органов власти и оговаривается, что не относится к государственной службе, а именно: деятельность депутатов (за исключением работающих на постоянной основе) , депутатов выборных органов местного самоуправления, судей, вспомогательного персонала, граждан, работающих по договору (контракту) в учреждениях, организациях, на предприятиях. Те же положения отражены и в остальных законах субектов РФ, однако в содержательной части отсутствуют ссылки на Конституцию России и Федеральное Законодательство, что нарушает ряд положений Конституции (п. 3 ст. 5, ст. 4, ст. 77) . В законах Бурятии и Якутии в первой главе (разделе) введена статья, определяющая основные государственной службы, что является определенной новеллой. В якості завдань визначається забезпечення державного суверенітету, цілісності Росії та Бурятії (у Якутії посилання на Федерацію відсутній), забезпечення ефективної діяльності державних органів, охорона прав і законних інтересів громадян республіки. Принципы государственной службы во всех законах по содержанию соответствуют Федеральному закону.
Інтерес представляє класифікація державних посад у зазначених законах. Так, Закон Татарстана классифицирует должности на: конституционные (главные, высшие (Президент, премьер-министр...) и административные (высшие) , должности главных, ведущих специалистов. Закон Бурятии делит должности на политические и административные (высшая, главная, ведущая и т.д.) , примерно такое же деление в других законах. Данная классификация концептуально не противоречит классификации Федерального Закона, так как принцип деления должностей тот же. Одни должности установлены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов и устанавливаются конституциями республик (конституционные, (политические) ) , другие устанавливаются в государственных органах для обеспечения исполнения их полномочий (административные) . Однако в целом классификация не соответствует Федеральному Закону, который устанавливает, например, должности категории “Б” , предназначенные для обеспечения деятельности лиц, занимающих должности категории “А” (то есть конституционные) . Данная категория должностей не выделена в законах республик. Особо необходимо отметить раздел 2 закона Якутии, где в статье 7 “Уровни государственной службы” записано, что к республиканской государственной службе, кроме всего прочего относится служба в органах судебной власти республики, в дипломатических и иных представительствах республики Якутия. Данные положения прямо не соответствуют Конституции России и вторгаются в ее исключительную компетенцию (статья 71 “к” , “о” ) .
У кожному з розглянутих законів міститься глава, яка регулює правове становище державного службовця. Лише закон Якутії не містить спеціальної глави (розділу), а відповідні статті, такі як права, обов'язки державного службовця, гарантії, заохочення тощо містяться в кількох розділах. У цілому відповідні глави повторюють положення Федерального Закону й на наш погляд немає необхідності докладно на них зупинятися. Отметим лишь, что отдельной статьей выделено сохранение государственной тайны, и ряд законов содержит статью о компенсационных выплатах и пособиях для государственных служащих. Наприклад, Закон Башкирії гарантує службовцю відшкодування витрат та інші компенсації у зв'язку з прийняттям на службу, у зв'язку з переводом в інший державний орган, в іншу місцевість, у зв'язку з відрядженнями, користуванням транспортом, на оплату житла та інші виплати.
Отражен в законах и такой процессуальный аспект государственной службы как ее прохождение, включающее порядок поступления, нахождения и увольнения со службы. Здесь же в ряде законов введена статья о продвижении по государственной службе. Вона гарантує просування, за умови успішного виконання посадових обов'язків, з урахуванням результатів стажування, проходження, підвищення кваліфікації або перекваліфікації, рекомендації атестаційної комісії. Слід також відзначити присутність однієї або декількох статей, що стосуються відставки державного службовця. Федеральный Закон в статье 21 пункте 8 называет лишь одно основание отставки - выход на пенсию. Республиканские же законы устанавливают порядок отставки лиц замещающих конституционные и административные должности, называя несколько оснований. Например, Закон Башкирии выделяет такие основания как достижение предельного возраста, временная отставка, по заявлению лица занимающего высшую или главную государственную должность, в связи с упразднением государственной должности. Таким образом, в республиканском законодательстве вопрос об отставке рассматривается шире, что предоставляет государственным служащим дополнительные гарантии от неправомерного увольнения. В цілому ж законодавство республік містить ті ж процедури проходження служби, що і у Федеральному Законі.
Розглянуті закони передбачають і створення спеціальних органів на рівні суб'єктів федерації у справах про державну службу. В Татарстане это Департамент по делам государственных служащих, в республики Марий Эл - управление, в Якутии это кадровое управление администрации Президента республики и так далее. Подводя итог, необходимо отметить, что законы республик контрастируют с актами соответствующего характера краев и областей. Некоторые законы являются, по сути, актами суверенных государств (Татарстан; Якутия) . У них немає посилань на Конституцію Російської Федерації і Федеральні Закони, а ряд положень не відповідають Конституції Російської Федерації і Федеральному Закону "Про основи державної служби Російській Федерації".
Розглядаючи закони областей Росії та Тимчасове Положення м. Москви необхідно відзначити, що всі вони приймалися в різний час, звідси їх деякі змістовні відмінності. Так закон Воронежской области и Временное Положение г. Москвы были приняты до Федерального Закона “О государственной службе” , поэтому, например, они не содержат в себе определения категорий государственных должностей. Крім цього закон Воронежа покликаний регулювати не тільки державну службу, а й службу в органах місцевого самоврядування, хоча Конституція Росії не відносить ці органи до системи органів державної влади і дана служба повинна регулюватися самостійним обласним законом. Закон Свердловської області прийнятий відразу ж після Федерального, тому в ньому знайшли відображення практично повністю положення Федерального Закону, є і своя специфіка. Проект закону Читинської області відрізняється від усіх попередніх, у тому числі республіканських. Данный законопроект пытается более детально регламентировать государственную службу, и это является особенностью этого региона в определении подходов к государственной службе. Таким образом, предпринята попытка объединить воедино правовые нормы, регулирующие государственную службу и создать целостный нормативный правовой акт.
В первых главах всех рассматриваемых актов отражены общие положения государственной службы, даны понятия службы, государственной должности, определены принципы построения государственной службы, законодательное регулирование и тому подобное в рамках Федерального Закона. На відміну від республіканських законів, обласні обов'язково містять посилання на Конституцію Росії і Федеральне законодавство. У цьому їх відмінність. Обласні закони (крім прийнятих раніше) містять і відповідну класифікацію державних посад за категоріями "А", "Б", "В", чого не містять республіканські закони.
У рамках Федерального Закону відображені і основні права, обов'язки, гарантії для державних службовців. Всі закони визнають за державним службовцям право на ознайомлення з документами, що визначають його права та обов'язки, на запит в установленому порядку інформації, право на внесення пропозицій щодо вдосконалення державної служби і так далі. Також відображені і обмеження, пов'язані з державною службою. Це заборона займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім наукової, викладацької, іншої творчої, бути депутатом обласної, муніципального рівнів, займатися підприємництвом, брати участь у страйках і так далі. Более глубоко в областных законах отражены социальные льготы для государственных служащих; во многих законах есть глава “Социальная защита государственных служащих” и во всех есть статьи приводящие гарантии государственных служащих.
В местных законах содержаться гарантии по обеспечению государственных служащих жильем. Так у статті 31 Свердловського закону, у пункті 2 зазначається, що в установленому федеральним або обласним законом порядку державному службовцю надається окрема квартира (житловий будинок), або безпроцентна позика на індивідуальне або кооперативне будівництво, або на купівлю житла з розстрочкою на 20 років і з погашенням 70% її за рахунок обласного бюджету. Особо необходимо отметить законопроект Читинской области, который в главе 3 регулирует правовой статус и ряд гарантий для государственных должностей. Категории “А” . Так, стаття 9 встановлює для зазначених посадових осіб відпустку тривалістю 36 робочих днів і додаткова відпустка 12 робочих днів. В інших же законах, у тому числі республік, додаткова відпустка встановлюється від стажу державної служби. Законы Курганской и Свердловской областей устанавливают дополнительный отпуск в 5 дней служащим, имеющим стаж от 5 до 10 лет службы, 10 дней - от 10 до 15 лет службы и 15 дней после 15 лет службы.
В соответствии с Федеральным Законом регулируется и прохождение государственной службы. Везде оговаривается прядок поступления и нахождения на государственной службе, как способ замещения вакантных государственных должностей предусматривается конкурс, для вновь поступивших испытательный срок, а также аттестация, основания для увольнения и тому подобное. На відміну від республіканських законів, відставка передбачається тільки у зв'язку з досягненням пенсійного віку.
Законами упомянутых областей и г. Москвы предусматривается создание специальных органов по вопросам государственной службы, в виде управлений по вопросам государственной службы. Основне їхнє завдання це координація діяльності по реалізації завдань поставлених федеральним і обласними законами та інших питань державної служби.
На відміну від республіканських законів обласні, як і федеральний, передбачають перехідні положення. Основне їхнє завдання забезпечити плавний перехід до нової системи державної служби. Так стаття 39 Воронезького закону в пункті 2 передбачає заборону звільнення протягом 2 років, з моменту вступу в силу закону, осіб, професійний рівень яких не відповідає вимогам законодавства про державну службу та зобов'язує відповідні державні органи вжити заходів перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. В действительности необходимо отметить, что с принятием Федерального Закона, требующего обязательное профессиональное образование по специальности “государственное управление” или равноценное с ним образование (статья 6 пункт 4) , перед государственными органами встает проблема достаточно массовой переквалификации работников аппаратов, так как большинство из них не имеет специального образования и образования, которое может быть признано равноценным.
На відміну від інших законів та Положень, як уже зазначалося вище, законопроект Читинської області має ряд додаткових глав. Ці глави більш детально, порівняно з іншими законами, регламентують особливості забезпечення діяльності державних службовців. Так стаття 23 глави 5 проекту говорить, що гарантії для державних службовців встановлюються з метою забезпечення професіоналізму та авторитету обласної державної служби. Стаття 26 встановлює конкретні розміри надбавок до посадового окладу за класний чин, що в інших законах відсутня. Так служащему, имеющему третий класс выплачивается 25 % от должностного оклада, для второго класса - 50 %, для третьего - 75 % от установленного должностного оклада. Ця ж стаття встановлює розміри надбавок за особливі умови служби, за вислугу років (до 40% від встановленого окладу). Также конкретно определены размеры премий за квартал, за выполнение специальных заданий единовременной, статьей 27 законопроекта. Стаття 35 встановлює розмір щомісячної доплати до державної пенсії державним службовцям за наявності 12,5 років стажу служби у чоловіків і 10 років стажу у жінок. Таким образом, мы видим, что указанный законопроект, по сравнению со всеми рассмотренными выше более детально пытается конкретизировать положение Федерального Закона о государственной службе. Необходимо отметить то, что в законе Воронежской области в качестве приложения принят и Реестр государственных должностей, чего не содержат другие законы. Проте прийнятий Реестр далекий від досконалості. Стаття 1 Федерального Закону в пункті 3 визначає, що Реєстр державних посад державної служби включає посади категорій "Б" і "В" класифіковані за групами. К Реестру должен прилагаться перечень специализаций должностей, квалификационные требования к лицам их замещающим.
Підводячи підсумок, можна зробити висновок про те, що закони республік мають відмінності від законів областей, ряд положень їх суперечать Конституції України та Федеральним законам. Це закони, що підкреслюють суверенітет цих республік, хоча основні інститути викладені в загальноприйнятому руслі. Законы областей приняты в рамках Конституции и федерального законодательства. Всі вони в достатній мірі виконують сої завдання по конкретизації і деталізації засад державної служби, прийнятих на Федеральному рівні. Безумовно, в майбутньому закони про державну службу суб'єктів і в цілому законодавство буде все більше і більше вдосконалюватися.
При исследовании законодательной базы социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации становится очевидным, что большинство субъектов федерации пошли по пути механического копирования федерального закона и только декларируют гарантии социальной защищенности своих государственных служащих, поверхностно оговаривая некоторые ее аспекты.
2 Социальная защита государственных служащих Омской области.
К сожалению, омский законодатель пошел по проторенному пути и не смог привнести в законодательство о социальная защите государственных служащих ничего нового. Как и большинство местных законов закон Омской области от 26.07.1996г. “О государственной службе Омской области” почти дословно воспроизводит федеральный закон и дает следующее определение: “Государственная служба - это профессиональная деятельность граждан, осуществляющих полномочия по выполнению функций государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации, Уставом и законами Омской области, другими нормативными правовыми актами, действующими в Омской области” . Структура Омского закона абсолютно идентична федеральному (совпадает даже число глав и их названия) . Некоторое отличие можно наблюдать лишь в главе регламентирующей правовое положение государственных служащих. Так омским законом на государственных служащих возложены дополнительные обязанности, не упомянутые в федеральном законе, а именно: государственный служащий Омской области обязан: а) обеспечивать защиту государственных интересов Омской области; б) не допускать и не совершать действий в обход установленного порядка осуществления государственной службы, соблюдать нормы служебной этики: в) не использовать служебное положение для извлечения личных выгод; г) уважать честь и достоинство граждан, обеспечивать и охранять их права; д) не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, а также приводящих к подрыву их авторитета. Кроме этого в омском законе имеется статья обязывающая государственных служащих сохранять государственную, служебную и иную охраняемую законом тайну, не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения. Даже после отставки (увольнения) государственный служащий не вправе использовать в интересах хозяйствующих субъектов и частных лиц информацию по вопросам, составляющим предмет его служебной деятельности.
Дополнительные обязанности подразумевают и дополнительные социальные льготы (привилегии) , которые призваны компенсировать государственным служащим ограничения, установленные законом. Денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, почетное звание и ученую степень, а также денежного поощрения (премии) по итогам государственной службы за квартал, год. Должностной оклад государственному служащему устанавливается в соответствии с занимаемой должностью в процентном отношении к определяемым законом должностным окладам руководителей соответствующих органов государственной власти области. Соотношения размеров должностных окладов государственных служащих устанавливаются Законом Омской области "О денежном содержании государственных служащих Омской области". В законе Омской области государственным служащим гарантируется бесплатный проезд к месту отпуска и обратно в пределах РФ, 50 % скидка в оплате жилищных услуг, страхование жизни и здоровья государственного служащего, а также его имущества за счет областного бюджета на сумму десятилетнего денежного содержания государственного служащего.
Кроме этих льгот законом предусмотрены и другие меры социальной защиты, направленные на компенсацию ограничений, связанных с государственной службой. Причем эти меры возрастают как в зависимости от вертикального служебного роста, так и от стажа государственной службы. Так, например, законом вводится система дополнительных отпусков за выслугу лет: при стаже работы в государственных органах от пяти до десяти лет – 5 календарных дней; при стаже работы в государственных органах от десяти до пятнадцати лет – 10 календарных дней; при стаже работы в государственных органах более пятнадцати лет –15 календарных дней.
Законом предусмотрено и пенсионное обеспечение государственных служащих. Государственный служащий, имеющий выслугу лет на государственной службе не менее 12,5 лет для мужчин и 10 лет для женщин, при общем трудовом стаже соответственно 25 и 20 лет, имеет право выхода на пенсию по выслуге лет досрочно, но не ранее чем за два года до установленного законодательством Российской Федерации срока выхода на пенсию по старости. Государственному служащему устанавливается пенсия по выслуге лет в размере 80 процентов денежного содержания по должности, замещаемой на день получения права на пенсию по выслуге лет. Выплата пенсии за выслугу лет производится в пределах максимального размера пенсии по старости за счет средств Пенсионного фонда, а в случае его превышения, сумма превышения выплачивается за счет средств областного бюджета.
Следующей компенсационной мерой можно назвать обязательное государственное страхование на случай причинения вреда жизни, здоровью и имуществу государственного служащего при исполнении им должностных обязанностей. Жизнь и здоровье государственного служащего, а также его имущество подлежат обязательному государственному страхованию за счет областного бюджета на сумму десятилетнего денежного содержания государственного служащего. Страховая сумма выплачивается органами государственного страхования, и лишь в случае превышения суммы причиненного ущерба над суммой обязательного страхования, выплата разницы производится за счет областного бюджета.
Социальные ожидания государственных служащих, связанные с удовлетворением так называемых вторичных потребностей, призваны реализовать положения главы IV об аттестации, продвижении по государственной службе государственных служащих. Аттестация государственного служащего проводится в целях установления соответствия аттестуемого занимаемой должности. Аттестация государственного служащего проводится не чаще одного раза в год и не реже одного раза в четыре года. Право государственного служащего на продвижение по государственной службе реализуется при условии успешного и добросовестного исполнения государственным служащим своих обязанностей и наличия вакантной должности с учетом профессиональной подготовки и квалификации государственного служащего, а также результатов прохождения переподготовки и повышения квалификации в соответствии с требованиями по вакантной должности.
Вопрос об отставке в омском законе рассмотрен достаточно полно, что предоставляет государственным служащим дополнительные гарантии от неправомерного увольнения. Основаниями для отставки государственного служащего являются: а) достижение государственным служащим предельного для нахождения на государственной службе возраста; б) заявление государственного служащего о его добровольной отставке в связи с достижением возраста, при котором назначается пенсия по старости на общих основаниях: в) инициатива государственного служащего, имеющего право на пенсию за выслугу лет на государственной службе; г) временная отставка (увольнение в резерв) государственного служащего: д) инициатива государственного служащего, замещающего высшую или главную государственную должность государственной службы, в связи с несогласием с решениями и действиями государственного органа или вышестоящего для государственного служащего руководителя; е) увольнение государственного служащего по личной просьбе, связанной с семейными обстоятельствами или состоянием здоровья; ж) ликвидация государственной должности, замещаемой государственным служащим.
Висновок.
Сегодня приходится констатировать, что государство не может обеспечить не только достойную старость, но и нормальную жизнь активного населения: гарантировать своевременную выплату зарплаты военным, врачам, учителям, обеспечить безопасность граждан, предоставить элементарные коммунальные и бытовые услуги.
На разных этапах реформ в качестве основных направлений социальной защиты населения нашим государством последовательно выбирались разные социальные группы: сначала надо было спасать малоимущих от шоковой терапии, затем - охранять вкладчиков финансовых пирамид, чуть позже - переобучать работников предприятий-банкротов. Анализ нынешней исходной ситуации требует социальной защиты чиновников и бюрократов. При всем, казалось бы, внешнем благополучии чиновничьего сословия его положение в обществе нельзя назвать безоблачным, а само общество вряд ли может рассчитывать на грамотных, квалифицированных государственных служащих при существующей системе их социальной защиты.
Во-первых, управлять рыночной экономикой сложнее, чем административно-командной. Уже только поэтому от государственных служащих сегодня требуется более высокая квалификация. Наиболее грамотные, квалифицированные специалисты сегодня сосредоточены в коммерческих структурах, и диалог с ними должны вести не менее грамотные государственные чиновники. Если учесть, что для подготовки квалифицированного госслужащего требуется не менее пяти лет его практической работы, то становится понятным, что за время реформ было потеряно целое поколение чиновников. Во-вторых, разница в уровне доходов двух однокашников, работающих на госслужбе и в коммерции, сегодня измеряется не разами, а порядком сумм. Никакие пенсии по старости, лечебные и премиальные не способны компенсировать эту разницу. Поэтому чиновник вынужден искать побочные заработки. Законные возможности получения таких заработков ограничены учебной и научной деятельностью. Но если вечером читать лекцию, то днем надо к ней готовиться, а, следовательно, для продвижения реформ на своем рабочем месте остается меньше сил и времени. Наконец, бедного чиновника легче уговорить поступиться принципами и добиться от него необходимого решения в интересах “узкого круга ограниченных людей” . Хорошо, когда эти интересы совпадают с объективным ходом реформ. Но зачастую от чиновника требуют принятия решений, которые сулят сиюминутную выгоду, в конце концов приводят к полной потере завоёванных позиций.
Но, несмотря на все проблемы среди чиновников пока еще много грамотных, высококвалифицированных специалистов. Многие из них сегодня, находясь на государственной службе и постоянно подвергаясь давлению, а зачастую и прямым угрозам, находят в себе силы для разъяснения “узко ограниченным” пагубности лоббируемых ими решений.
В то же время абсолютно понятно и обывательское злословие по поводу дач-дворцов, построенных чиновником исключительно за счет экономии на воде и хлебе. Да, сегодняшние официальные доходы чиновника не позволяют ему ездить на такси даже на государственную дачу, но, если мы ожидаем от него разработки и принятия грамотных решений, то общество должно позаботиться о законных правах чиновника иметь не только дачу, но и весь комплекс современного достатка. Коррупция - это не национальное российское, это общечеловеческое "достояние". В любом аппарате можно найти слабого духом. Взятки берут не только госслужащие, но и работники вполне респектабельных компаний, и со злоупотреблением служебным положением можно столкнуться в любой фирме. Актуальность социальной защиты чиновника на современном этапе российских реформ вызвана, прежде всего, особенностями экономического развития нашего государства.
В этих условиях, для успешного развития страны, государство обязано создать такую систему социальной защиты государственных служащих, которая будет с одной стороны, защищать чиновника от всяких соблазнов, а с другой стороны, стимулировать его для ускоренного продвижения реформ. Такой системой могла бы быть оплата труда за счет стабильной гарантированной зарплаты и премиальных выплат по итогам реализации крупных проектов. Причем премия должна быть настолько весомой, чтобы, скажем, по завершении реструктуризации Ростсельмаша чиновник имел все законные основания для строительства собственной, передаваемой по наследству трехэтажной дачи на Черноморском побережье или на Иртышском берегу. Легальный, полученный за успешную, профессиональную работу доход государственного служащего заставит его работать с полной отдачей и позволит отобрать для работы в администрации лучшие интеллектуальные силы. Но главный результат предложенного механизма социальной защиты чиновника будет заключаться в его напряженном, упорном труде на благо реформ.
Так в законе Омской области государственным служащим гарантируется бесплатный проезд к месту отпуска и обратно в пределах РФ, 50 % скидка в оплате жилищных услуг, страхование жизни и здоровья государственного служащего, а также его имущества за счет областного бюджета на сумму десятилетнего денежного содержания государственного служащего.
Список источников и использованной литературы.
Джерела.
Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12.12.1993 - М.: Юрид. лит., 1993.
О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 №1-ФКЗ //Российская газета. - 1997. - 6 января.
Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1995 №119-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. № 31. - Ст. 2990.
О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов: Федеральный закон от 20.04.1995 //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №17. - Ст. 1455.
О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц: Закон Российской Федерации от 28.04.1993 //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - №21. - Ст. 745.
О милиции: Закон РСФСР от 22.01.1991 (ред. от 18.02.1993,01.07.1993) //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - №16. Ст. 503.
О статусе военнослужащих: Закон Российской Федерации от 22.01.1993 (ред. от 24.11.1995) //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 6. - Ст. 188.
О федеральных органах налоговой полиции: Закон Российской Федерации от 24.06.1993 (ред. от 17.12.1995) //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - №29. - Ст. 1114.
О борьбе с коррупцией в системе государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 04.04.1992 №361 //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - №17. - Ст. 923.
О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих: Указ Президента Российской Федерации от 07.02.1995 №103 //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №7. - Ст. 513.
О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 30.01.1996 №123 //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 6. - Ст. 533.
О первоочередных мерах по организации системы государственной службы Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 03.06.1993 №848 //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - №23. - Ст. 2108.
Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства Российской Федерации от 13.09.1994 №1047//Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - №21. - Ст. 2393.
Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти: Утверждено Постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 23.07.1993 №702//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. № 32.
Положение о федеральной государственной службе: Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 №2267 (ред. от 29.04.1994 №841,09.08.1995) //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - №52. - Ст. 5073.
О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 06.06.1996 №810//Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №24. - Ст. 2868.
О некоторых периодах, учитываемых при исчислении стажа работы, дающего право на получение ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет работникам органов исполнительной власти, а также внесении изменения в разъяснение Министерства труда Российской Федерации от 30.12.1993 №17 “О порядке установления ежемесячных надбавок к должностным окладам за выслугу лет работникам органов исполнительной власти” : Постановление Министерства труда Российской Федерации от 08.08.1996 №49 //Российские вести. 1996. - 5 сентября.
О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих: Указ Президента Российской Федерации от 16.08.1995 №854 (ред. от 13.01.1996 №37) //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №34. - Ст. 3442.
О реализации Указа Президента Российской Федерации от 16.08.1995 №854 “О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих” : Постановление Правительства Российской Федерации от 31.01.1996 №83 //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 6. - Ст. 573.
Разъяснение о некоторых периодах, учитываемых при исчислении стажа государственной службы федерального государственного служащего, дающего право на ежемесячную доплату к пенсии: Утверждено постановлением Министерства труда Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации от 09.04.1996 №19//Российские вести. 1996. - 20 июня.
Закон республіки Башкортостан "Про державну службу в республіці Башкортостан" від 13.10.94 р. № ВС - 25/28.
Закон республіки Бурятія "Про державну службу" від 12.04.94 р. № 435-XII.
Закон республіки Марій Ел "Про державну службу в республіці Марій Ел" від 23.02.95 р. № 194-III.
Закон республіки Татарстан "Про державну службу" від 08.02.94 р. № 2101 - XII.
Закон республіки Саха (Якутія) "Про державну службу" від 26.03.93 р. № 1418-XII.
Закон Воронезької області "Про державну і муніципальну службу Воронезької області" від 01.02.95 р. № 10-З.
Тимчасове Положення про державну службу м. Москви. Додаток до розпорядження Мера Москви від 28.04.95 р. № 222 РМ.
Областной Закон от 26.07.96 N 69-ОЗ "О Государственной службе Омской области" Ведомости Законодательного Собрания Омской области, N 3,1996.
Обласна Закон "Про державну службу Свердловської області" від 18.10.95 р. № 26-ОЗ. Відомості Свердловської Обласна Думи. Випуск 10. с. 80-106.
Проект Закону Читинської області "Про державну службу Читинської області". (Внесений Комітетом з питанням законодавчих припущень).
Модельний Кодекс обласної (крайової) державної служби. Іркутськ, 1995р. Східно-Сибірське книжкове видавництво.
Использованная литература.
1. Воробйов В. А. Радянська державна служба. Ростов: Изд-во Ростовский университет, 1986.
2. Єрошкін Н. П. Історія державних установ дореволюційної Росії. - М.: Вища школа, 1983.
3. Лазарєв Б. М. Державна служба. - М: Ін-т д-ви і права АН, 1993.
4. Манохін В. М. Радянська державна служба - М: Юридична література, 1966.
5. Державна служба основних капіталістичних країн. - М: Наука, 1977.
6. Російське законодавство X-XX століть. - М: Юридична література, т. 2,1985; т. 4,1986; т. 6,1988.
7. Севрюгін В. Є. Проблеми адміністративного права. - Тюмень: Тюменська Вища школа МВС РФ, ТюмГУ, 1994.
8. Служба в державних і громадських організаціях: Мехвуз. Збірник наукових праць. Відповідь. ред. Бахрах Д. Н. Свердловск: Свердловский юридический институт им. Р. А. Гуденко, 1988.