Система управління регіоном на прикладі Ростовської області

Субсидія - бюджетні кошти, що надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи РФ, фізичній або юридичній особі на умовах часткового фінансування цільових витрат. [9]
Трансферт - поряд з традиційними методами бюджетного регулювання виділяється трансферт, під яким розуміється переказ коштів з фонду фінансової підтримки регіонів до бюджетів нижчого територіального рівня. Названий фонд утворюється за рахунок процентних відрахувань від фактично надходять до вищестоящого бюджету доходів.
Докладно перерозподіл коштів у бюджетній системі РФ буде розглянуто в параграфі 1.3

1.2 Регіони РФ: типи і критерії

Міністерство економічного розвитку і торгівлі РФ за значеннями комплексної соціально-економічної оцінки регіонів умовно виділяє п'ять груп.
Групу регіонів з відносно високим рівнем розвитку і рівнем розвитку вище середнього складають суб'єкти Російської Федерації в основному з ресурсодобивающей і експортоорієнтованої спрямованістю, в першу чергу, нафто - і газовидобутком, - Ханти-Мансійський і Ямало-Ненецький автономні округи, Астраханська, Оренбурзька області, основні фінансово-економічні центри країни - міста Москва, Санкт-Петербург, а також промислово розвинуті Самарська, Свердловська, Московська, Бєлгородська, Челябінська області, Республіка Татарстан і деякі інші (всього 22 регіони). Для регіонів цієї групи характерні високі показники душового ВРП та обсягу інвестицій в основний капітал, фінансової забезпеченості, залученості в зовнішні економічні зв'язки, щодо високої купівельної спроможності населення і, отже, значно нижчою, ніж у середньому по Росії, частки бідного населення.
Досить численною залишається група регіонів із середнім рівнем розвитку. Сюди входять 20 суб'єктів Російської Федерації (Нижегородська, Кемеровська, Ленінградська області тощо). Значення індикаторів територіального розвитку для регіонів цієї групи будуть близькі до середніх російським показниками.
Групу регіонів з рівнем розвитку нижче середнього утворюють 17 суб'єктів (Новосибірська, Ростовська, Архангельська області і т.д.). Регіони цієї групи характеризуються більш низькими в порівнянні з середніми російськими основними макроекономічними показниками на душу населення, низькими значеннями фінансової забезпеченості, купівельної спроможності населення і рівнем споживання товарів і послуг.
У групі з низьким рівнем розвитку перебувають 23 суб'єкти федерації: Республіка Мордовія, Чуваська республіка, Кіровська область і т.д.). Душові показники обсягу виробництва ВРП, обсягу інвестицій в основний капітал, обсягу зовнішньоторговельного обороту і фінансової забезпеченості тут в 2-3 рази нижче середніх російських показників. Для більшої їх частини також характерна більш висока частка бідного населення (у 1,5-2 рази) по відношенню до середніх російським показниками.
Групу з украй низьким рівнем розвитку складають слаборозвинені регіони: республіки Інгушетія, Тува, Комі-Перм'яцький, Корякський, Агінський Бурятський і Усть-Ординського Бурятського автономного округу. Дані регіони в 2-3 рази поступаються за величиною основних макроекономічних показників середнім значенням.
Загальні тенденції територіального соціального і економічного розвитку Російської Федерації характеризуються деякою стабілізацією в розвитку регіонів з украй низьким рівнем розвитку при продовженні динамічного зростання показників розвитку регіонів-лідерів і збільшення числа регіонів середнього рівня розвитку.
У січні-лютому 2005 року у регіональному соціально-економічному розвитку Російської Федерації значних змін не відбулося. У порівнянні з відповідним періодом 2004 року в більшості регіонів відзначено зростання основних показників економічного і соціального розвитку при збереженні досить високих міжрегіональних відмінностей за доходами на душу населення, рівнем заробітної плати, рівня безробіття.
Спостерігалося збільшення випуску продукції у видобувних і обробних виробництвах та електроенергетиці у всіх федеральних округах Російської Федерації, за винятком Сибірського і Далекосхідного, причому найбільш значне зростання відмічене в Центральному та Північно-Західному федеральних округах.
У січні-лютому 2005 р. в порівнянні з січнем-лютим 2004 р. Значне зростання виробництва (більш ніж на 20%) спостерігався в Московській, Калінінградській, Ленінградській, Ростовській і Камчатської областях, Ненецькому автономному окрузі.
Разом з тим в окремих регіонах мало місце падіння виробництва. Більш ніж на 10% скоротився випуск продукції видобувних та обробних виробництв та енергетики в республіках Калмикія, Північна Осетія-Аланія, Алтай, Хакасія, Карачаєво-Черкесcкой Республіці, Хабаровському краї, Ульяновської і Магаданської областях, Усть-Ординський Бурятський і Коряцькому автономному округах.
У всіх федеральних округах спостерігалося збільшення випуску продукції в обробних виробництвах. Більш ніж на 30% зафіксовано зростання виробництва в Московській, Ростовській і камчатської областях, Ханти-Мансійському-Югра і Евенкійському автономних округах.
Більш ніж на 20% збільшилися темпи зростання виробництва і розподілу електроенергії, газу і води в Республіці Алтай, Курської, Курганській і Ленінградській областях, Ненецькому, Комі-Пермяцком і Таймирськом (Долгано-Ненецькому) автономних округах. Зниження виробництва спостерігалося в регіонах Центрального (особливо у Воронезькій і Іванівської областях) і Далекосхідного (особливо в Амурській області і Коряцькому автономному окрузі) федеральних округів.
Обсяг відвантажених товарів власного виробництва, виконаних робіт і послуг власними силами у порівнянні з січнем-лютим 2004 року по обробним виробництвам, виробництва та розподілення електроенергії, газу та води збільшився у всіх федеральних округах.
У січні-лютому 2005 року організаціями всіх форм власності побудовано 40,4 тисяч нових квартир, або введено в дію 3,9 млн. кв. метрів загальної площі житла. Більш високими темпами велося житлове будівництво в регіонах Північно-Західного і Приволзького федеральних округів.
У 49 суб'єктах Російської Федерації обсяги збудованого житла перевищили рівень січня-лютого 2004р., Серед них найбільш високі темпи житлового будівництва досягнуті в Амурській, Кіровської, Брянської, Калінінградської, Самарської, Архангельської, Челябінській і Тверській областях, республіках Адигея, Інгушетія, Хакасія, Агинском Бурятському і Ямало-Ненецькому автономних округах.
У січні-лютому 2005 року порівняно з січнем-лютим 2004 р. у господарствах всіх категорій в цілому по країні скоротилося виробництво основних продуктів тваринництва. У той же час сільськогосподарські організації понад 30% суб'єктів Російської Федерації збільшили виробництво худоби та птиці на забій (у живій вазі), близько 20% суб'єктів РФ - виробництво молока, понад 50% суб'єктів РФ - яєць.
Оборот роздрібної торгівлі у порівнянні з січнем-лютим 2004року збільшився в більшості суб'єктів Російської Федерації. Максимальне його збільшення (більше ніж на 20%) відмічено в Московській, Бєлгородської, Оренбурзької, Свердловській, Челябінській, Новосибірській, Томській і Сахалінській областях, республіках Адигея і Дагестан, Краснодарському краї, Чувашії Республіці і Приморському краї. Високі темпи зростання (115-120 відсотків) мають 14 суб'єктів (серед них - Ставропольський край, Володимирська, Івановська, Рязанська, Ярославська, Костромська, Липецька, Тверська, Ленінградська, Волгоградська і Омська області, м. Санкт-Петербург).
Зниження обороту роздрібної торгівлі мало місце в Республіці Інгушетія, Воронезької області, Чукотському та Ханти-Мансійському - Югра автономних округах.
Обсяг платних послуг населенню у порівнянні з січнем-лютим 2004 року збільшився у всіх федеральних округах, крім Центрального федерального округу. Серед суб'єктів Російської Федерації високі темпи зростання обсягу платних послуг населенню відзначені в Білгородській, Володимирській, Тверській, Кемеровської, Сахалінській областях, республіках Адигея і Татарстан. Скоротився обсяг платних послуг у 26 регіонах. Серед них Тульська і Томська області, республіки Алтай, Тива, Хакасія, Єврейська автономна область.
Основний обсяг платних послуг населенню припадає на послуги транспорту, зв'язку, освіти, комунальні та побутові послуги.
У лютому в 5 суб'єктах Російської Федерації (крім автономних округів, що входять до складу краю, області) подорожчання товарів і послуг склало більше 2,5% (у цілому по країні - 1,2%). Найбільший приріст споживчих цін відзначався у Республіці Бурятія, Володимирській і Амурської областях - 3,2-3,6%, в результаті збільшення тарифів на платні послуги населенню на 12,1-14,5%.
У Москві і Санкт-Петербурзі індекси споживчих цін за місяць склали 100,9% та 101,3% відповідно.
Вартість мінімального набору продуктів харчування в середньому по Росії наприкінці лютого склала 1281,5 рубля у розрахунку на місяць. У порівнянні з кінцем січня його вартість збільшилася на 2,2% (з початку року - на 5,2%).
Вартість набору в Москві наприкінці лютого склала 1576,3 рубля і за місяць збільшилася на 2,2%, у Санкт-Петербурзі - 1375,6 рубля (на 2,2%).
Серед суб'єктів Російської Федерації найвищий рівень середньомісячної нарахованої заробітної плати одного працівника в січні 2005 року мали Ямало-Ненецький (23177 руб), Ханти-Мансійський (18242 руб) і Чукотський (23089 руб) автономні округу; м. Москва (11784 руб), найнижчий - республіки Дагестан, Північна Осетія-Аланія, Калмикія, Марій Ел, Мордовія, Кабардино-Балкарська, Карачаєво-Черкеська і Чуваська республіки (3540-4731 руб.). Така відмінність у рівні заробітної плати пояснюється різною галузевою структурою економіки. Більш високий рівень заробітної плати мають працівники видобувних виробництв, а також органів фінансової діяльності.
Середньодушові грошові доходи населення збільшилися в порівнянні з січнем 2004 р. у більшості суб'єктів Російської Федерації.
Серед суб'єктів Російської Федерації в січні 2005 р. середньодушові грошові доходи населення розрізнялися в 10 разів (мінімальні в Усть-Ординського Бурятського автономного округу - 916,6 руб., Максимальні - в м. Москва - 16840,7 руб.), В січні 2004 р. - в 18 разів (Усть-Ординський Бурятський автономний округ - 10002,9 руб. та м. Москва - 218556,8 рубля).
Одним з індикаторів, що характеризують соціальну обстановку в регіонах, є зміна простроченої заборгованості по заробітній платі.
Станом на 1 березня 2005 р. сумарна прострочена заборгованість із заробітної плати знизився в порівнянні з 1 лютого 2005 р. в 33 суб'єктах Російської Федерації. Прострочена заборгованість із заробітної плати через недофінансування з бюджетів всіх рівнів знизилася в 32 суб'єктах Російської Федерації.
Понад 90% простроченої заборгованості по заробітній платі - це заборгованість з-за відсутності власних коштів організацій. Причому в половині суб'єктів Російської Федерації на заборгованість із-за відсутності власних коштів організацій припадає 95-100% всієї заборгованості.
Ситуація на ринку праці в значної частини суб'єктів Російської Федерації залишається стабільною. У кінці лютого 2005 року в органах державної служби зайнятості було зареєстровано 2,0 млн. осіб, у тому числі 359,4 тис. чоловік в Чеченській Республіці.
У порівнянні з 2004 роком число офіційно зареєстрованих безробітних збільшилася у всіх федеральних округах і найбільш значно в Південному, Приволзькому і Сибірському федеральних округах.
Проблема зайнятості населення як і раніше гостра для регіонів Південного, Сибірського і Далекосхідного федеральних округів, де навантаження на одну заявлену підприємствами вакансію серед не зайнятого трудовою діяльністю населення, зареєстрованого в органах державної служби зайнятості, значно перевищує среднероссийской значення (в цілому по країні 2,9 людини).
Найбільше навантаження на одну заявлену підприємствами вакансію зареєстрована в Південному (8 осіб), Сибірському і Далекосхідному (більше 4 чоловік) федеральних округах, найменша - у Центральному федеральному окрузі (1,1 особи).
Скороченню кількості безробітних, крім того, перешкоджає дисбаланс попиту і пропозиції, територіальне невідповідність наявних вакансій з місцем проживання громадян, які залишилися без роботи, а також та обставина, що пропонована величина заробітної плати, як правило, нижче прожиткового мінімуму.
Розглянувши структуру фінансової та податкової системи РФ і специфіку економічного становища регіонів, перейдемо тепер до питань регіональної економічної політики.

1.3 Російський і зарубіжний досвід державного управління регіональним розвитком

Росія переживає сьогодні болісний момент трансформації соціальних і господарських відносин, відмінною рисою якого є різке зниження ролі держави в регулюванні економічних процесів, протистояння між федеральним Центром і суб'єктами Федерації, ослаблення внутрішньоросійських економічних зв'язків, а результатом - зростання асиметрії територіального соціально-економічного розвитку і порушення цілісності національного економічного простору. Ці явища в поєднанні з величезними масштабами території та унікальним різноманітністю природно-кліматичних, геополітичних, етноконфесійних і геополітичних умов роблять необхідність розробки ефективної регіональної політики імперативом національного розвитку.
На відміну від інших напрямів державного регулювання економіки поняття регіональна політика не зводиться тільки до управління регіональними економічними процесами.
Можна визначити регіональну політику держави, як сферу діяльності з управління політичним, економічним, соціальним та екологічним розвитком країни і яка відображає, як взаємини між державою і регіонами, так і регіонів між собою [10].
Об'єднання в рамках регіону різних підсистем соціально-економічних відносин у свою чергу визначає множинність напрямів регіональної політики, серед яких основними є:
економічна політика, спрямована на пом'якшення регіональних економічних диспропорцій.
соціальна політика, спрямована на згладжування регіональної диференціації в рівні життя, а також загальне поліпшення якості соціального середовища.
демографічна політика, що передбачає регулювання з боку держави природного та механічного руху населення.
екістіческая (поселенська) політика, спрямована на підвищення ефективності використання територіальних ресурсів конкретного регіону шляхом оптимального розміщення виробництва, комунікацій та місць розселення з урахуванням природних, економічних, архітектурно-будівельних та інженерно-технічних факторів.
екологічна політика, що передбачає поліпшення екологічної ситуації в регіоні.
науково-технічна політика, націлена на регулювання взаємозв'язків між розміщенням наукових центрів і продуктивних сил, регіональні переміщення наукових кадрів і т.д.
Однак своєрідним жорстким ядром регіональної політики є реалізація економічних цілей регіонального розвитку, так як механізми досягнення необхідних соціальних, демографічних та соціологічних умов неминуче пов'язані з наявністю достатнього обсягу фінансових ресурсів та використанням фінансово-економічних важелів стимулювання і примусу (наприклад, формування на регіональному рівні ефективної системи екологічних податків і штрафів здатне стати передумовою для активізації природоохоронної діяльності підприємств).
Іншим важливим моментом є законодавче забезпечення регіональної політики.
У розвитку зарубіжної регіональної політики можна виділити кілька етапів [11]:
Перший етап: 30-і рр.. XX століття.
Прийняття перших програм допомоги окремими старопромисловим і слаборозвиненим територіям, необхідність яких визначалася наслідками кризи 1929-1933 рр.. Тоді регіональні заходи були широко розгорнуті тільки в двох державах Великобританії і США, де спад виробництва торкнувся сфери зосередження традиційних галузей і слаборозвинені аграрні райони.
Другий етап: 40-50-і рр.. XX століття.
У цей час розширюється коло країн, що практикують регіональні заходи. Черговий економічна криза (післявоєнний) знову привів до спаду в традиційних галузях промисловості та загострення соціально-економічних проблем в Ельзасі, Лотарингії і Північному районі Франції, Південної Бельгії, Рурі і Саару у ФРН, Нової Англії і Середньо-Атлантичних штатах в США, низці районів на півночі і заході Великобританії.
Третій етап: 60-ті - початок 70-х рр.. XX століття.
У цей період формується цілісна система регіональної політики країн Заходу. Сталося утвердження системи регіонального програмування, вдосконалюється інструментарій регіональної політики. Поряд з історично першим напрямком регіональної політики, пов'язаних з розвитком проблемних регіонів, починають проводитися заходи щодо розвантаження найбільших міських агломерацій. Збільшення асигнувань на регіональні програми стало можливим завдяки сталих темпів економічного зростання.
Четвертий етап: середина 70-х років - 1993 р. (рік підписання Маастрихтських угод).
Для цього періоду характерно дію двох різноспрямованих тенденцій. З одного боку підписання Маастрихтських угод давало потужний імпульс для проведення принципово нової наднаціональної політики щодо регулювання регіонального розвитку в рамках ЄС. З іншого боку активізується діяльність місцевих органів влади, спрямована на реалізацію специфічних цілей розвитку місцевих громад, яка знаходить своє формальне відображення в прийнятій ЄС в 1990 р. Європейської Хартії про місцеве самоврядування. Цей етап розвитку регіональної політики проходив на тлі нової економічної кризи, що охопила країни Заходу після 1974 р. Внаслідок ослаблення інвестиційної діяльності дещо звузився інструментарій регіональної політики, що, однак не змогло зупинити розвиток системи регіонального програмування і в якійсь мірі стимулювало виділення двох вищеназваних нових напрямів. Так, інтерес до наднаціональної політиці багато в чому був пов'язаний із зусиллям макроекономічного компонента в державному антикризовому регулюванні. Умови кризи, у свою чергу, стимулювали збільшення розривів у рівнях соціально-економічного розвитку країн ЄС.
Активізація як специфічного напряму муніципальної політики, обумовлено прискореними темпами передачі на муніципальний рівень не тільки прав, а й обов'язків, раніше покладених на центральні і регіональні органи влади. При цьому переміщення повноважень часто не підкріплювалося переміщенням на муніципальний рівень адекватних джерел доходів.
У 1989 році ЄС була проведена реформа, так званих, Структурних фондів: Європейського Фонду Регіонального Розвитку, Секції орієнтації Європейського Фонду Орієнтації та Гарантії для Сільського Господарства, Європейського Соціального Фонду, Фінансового Фонду Орієнтації Рибальства. Саме тоді були вироблені чіткі принципи діяльності фондів, а, фактично, і коммунітарном регіональної політики. Реформа базувалася на чотирьох основних принципах:
всебічна концентрація коштів у найбільш нужденних регіонах;
програмний, а не проектний підхід;
партнерство на всіх рівнях: від національного до місцевого;
спільне виділення коштів з наднаціонального та національного бюджетів.
Реформа передбачала різке збільшення виділення фінансових коштів на заходи регіональної політики (фактично їх подвоєння); були виділені основні типи регіонів, які отримують допомогу через Спеціальні Фонди (так зване Objectives). Маастрихтський договір передбачив створення нового фонду - Фонду Згуртування (Cohesion Fund) - спеціально для "підтягування" чотирьох найбідніших країн - Іспанія, Португалія, Греція та Ірландії.
Асигнування стали розподілятися за такими напрямками:
слаборозвинені регіони (критерієм є рівень душового ВНП),
кризові старопромислові регіони,
боротьба з хронічною безробіттям і адаптація робочої сили до нових умов виробництва,
перебудова структур у сільському господарстві та стимулювання розвитку кризових сільськогосподарських регіонів,
регіони з украй малою щільністю населення.
П'ятий етап: з 1993 р. по теперішній час.
Підписання Маастріхтських угод відкрило дорогу до перетворення Європи національних держав до Європи регіонів. І хоча ці ідеї переважно реалізуються співтовариством, у разі їх успіху, вони знаменують принципово новий рубіж у розвитку регіональної політики в цілому.
На виникають проблеми, що виходять за рамки основних напрямків, Спільнота реагує так званими ініціативами (всього їх діє 13). Сюди відносяться, "Інтеррег" (міжрегіональне співробітництво), "МИР" (сприяння миру в Ольстері), "Регіс" (залучення в господарське життя заморських регіонів). Деякі ініціативи націлені на вирішення тих самих проблем, що хвилюють і російські регіони: "РЕТЕКС", "Решар", "Конверсія", тому досвід їх реалізації видається особливо цінним.
Нові виклики ставить перед регіональною політикою ЄС глобалізація економіки. У новому глобальному контексті ставиться завдання не просто шукати і мобілізувати внутрішні ресурси регіону для підвищення його конкурентоспроможності в масштабах Союзу, але про конкурентоспроможність цього регіону в світовому масштабі.
У самий останній час можна відзначити і нові тенденції. Перш за все це різке підвищення уваги до ролі і межі застосування принципу субсидіарності. Будучи на поверхні простим (мова йде про відповідність масштабу завдання рівнем її виконання), цей принцип, проте поки не піддається однозначній трактуванні, таким чином і ЄС, і країни-учасниці, і регіони мають своє уявлення про принцип субсидіарності, і приведення цих уявлень до якогось спільного знаменника присвячені сьогодні найгарячіші дебати.
Можна помітити, що в текстах ЄС регіональна політика все частіше замінюється поняттям політики згуртування [12]. Таким чином, на наших очах відбувається зміна понятійного апарату: фактично політика згуртування означає переплетення регіональної та соціальної політики, коли вони вже не розглядаються ізольовано один від одного. Політика згуртування передбачає одночасне згуртування по горизонталі (між регіонами) і по вертикалі (між верствами суспільства - соціальна політика).
Нові виклики ставить перед регіональною політикою глобалізація економіки. У новому глобальному контексті регіональної політики ставиться завдання не просто шукати і мобілізувати внутрішні ресурси регіону для підвищення його конкурентоспроможності в масштабах Союзу, але про конкурентоспроможність цього регіону в світовому масштабі.
У самий останній час можна відзначити і нові тенденції. Перш за все, це різке підвищення уваги до ролі і межі застосування принципу субсидіарності. Будучи на поверхні простим (мова йде про відповідність масштабу завдання рівнем її виконання), цей принцип, тим не менш, поки не піддається однозначної трактуванні, таким чином, і ЄС, і країни-учасниці, і регіони мають своє уявлення про принцип субсидіарності, і приведення цих уявлень до якогось спільного знаменника присвячені сьогодні найгарячіші дебати.
Можна помітити, що в текстах ЄС регіональна політика все частіше замінюється поняттям політики гуртування. Таким чином, на наших очах відбувається зміна понятійного апарату: фактично політика згуртування означає переплетення регіональної та соціальної політики, коли вони вже не розглядаються ізольовано один від одного. Політика згуртування передбачає одночасне згуртування по горизонталі (між регіонами) і по вертикалі (між верствами суспільства - соціальна політика).
Таким чином, еволюція регіональної політики на Заході в цілому йшла у загальному руслі трансформації ролі контрактного держави в сучасній ринковій економіці. Факторами, що пом'якшують неминучі протиріччя між різнорівневими владними структурами стали специфікація і захист Федеральним центром прав власності, що виникають на регіональному та місцевому рівні управління, яка в свою чергу спирається на чітку специфікацію повноважень у сфері забезпечення населення чистими громадськими та локальними громадськими благами, а також закріплення за територіальними органами влади джерел доходу, достатніх для виконання їх повноважень. Важливу роль у підвищенні ефективності роботи різнорівневих органів управління зіграла інституціоналізація норм і правил поведінки, що складаються в процесі їх постійних взаємодій. Зокрема в окремі напрямки юридичних наук виділилися муніципальне і регіональне право.
Разом з тим необхідно відзначити, що, незважаючи на розширення самостійності територіальних органів влади, кінцеві результати реалізованих заходів в значній мірі визначалися збереженням і розвитком конституирующей ролі Центру, виступає гарантом дотримання прав, як населення окремих територіальних утворень, так і суспільства в цілому.
Здається доцільним ретельне вивчення західного досвіду у сфері регіональної політики, його адаптація до російських умов, застосування його на практиці. Зокрема, з досвіду Європейського Союзу, можна запозичити наступне:
теоретичний підхід до сутності проблеми (орієнтація на структурний підхід);
типологічна класифікація російських регіонів і виділення проблемних областей;
співробітництво регіональних і федеральних властей на основі принципу субсидіарності;
створення інноваційних центрів на основі російських університетів;
міжрегіональне співробітництво та формування регіональних економічних асоціацій;
перехід в області регіональної політики від розподільного підходу (перерозподіл центром доходів багатих регіонів на користь відстаючих) до структурного (розвиток внутрішнього потенціалу регіонів і вирішення центром тільки тих проблем, які не можуть бути вирішені на регіональному рівні).
Особливість регіональної економічної політики Японії полягає в її інтегральному характері. Вона захоплює найширші пласти соціально-економічної активності японського суспільства - економіку, політику, систему місцевого самоврядування (включаючи її економічні, фінансові, соціально-політичні аспекти), всі рівні економічної та політичної компетенції. Об'єктами і одночасно суб'єктами регулювання цієї політики є регіони, які представляють собою не просто частина території країни, а спільнота людей зі своїми прагненнями, інтересами, перевагами. Інакше кажучи, регіональна політика самим тісним і безпосереднім чином пов'язана з повсякденним життям більшості громадян країни.
Історичний досвід Японії останніх півтора століть переконливо показує, що на кожному етапі розвитку країни, і особливо в його "критичних", переломних точках, таких, як послемейдзійская і повоєнна реформації, проблема економічних прав і повноважень органів місцевого самоврядування, співвідношення економічних функцій центру і периферії займала дуже помітне місце [13].
Підвищення статусу, в тому числі в економічній сфері, місцевого управління, розширення його прав на кожному історичному етапі служило свого роду індикатором ступеня реальної демократизації життя країни. Мабуть, щось подібне ми спостерігали і в 90-і роки. Основні тенденції соціально-економічного розвитку самої Японії, інших розвинених країн, світового співтовариства в цілому невблаганно призводять до необхідності перегляду основ РЕП і в більш широкому сенсі - ролі місцевих громад та їх місця в господарській структурі.
Регіональна політика, що проводилася японським урядом в післявоєнний період, лежала на системі економічних і політичних відносин "центр - периферія", а також на принципах і механізмах державного загальноекономічного регулювання. У 90-ті роки обидві ці базисні основи піддавалися серйозних деформацій.
Найважливішою тенденцією 90-х років в сфері місцевого самоврядування, і зокрема в галузі економічних взаємин між центром і регіонами, стало посилення регіональної компоненти в системі цих взаємин.
Система місцевого самоврядування в її сучасному вигляді склалася в Японії після другої світової війни в результаті демократизації економіки та суспільного устрою під керівництвом окупаційної влади. Конституція країни 1947 проголосила "принцип місцевої автономії", який був конкретизований у цілому ряді законів, прийнятих головним чином в кінці 40-х і в 50-і роки. В економічній сфері передбачалося право місцевих органів влади "розпоряджатися власністю, вести справи, здійснювати адміністративне управління і видавати власні постанови в межах, встановлених законом".
Важливою особливістю повоєнної системи місцевого самоврядування, на думку російського дослідника А. Сенаторова, став швидкий перехід від тоталітарної політичної системи до демократичної, коли місцеве самоврядування створювалося державними органами за єдиним "спущеному зверху" рецептом. При цьому за державою зберігалося право контролювати, а часто і прямо втручатися у справи місцевого значення [14], що й створило політико-правові передумови для формування "високоцентралізованное" моделі економічних відносин між центром і периферією. Це виявлялося і в порядку поділу економічних повноважень між урядами і місцевою владою.
На місцевий рівень влади в Японії був делегований велике коло економічних функцій і прав, який поступово розширювався. Це - регламентація землекористування, підтримка місцевого підприємництва, регулювання трудових відносин та зайнятості, сільськогосподарська політика, будівництво та експлуатація різноманітних об'єктів виробничої і соціальної інфраструктури (за японською термінології - "суспільного капіталу"), де діють муніципальні підприємства. У віданні місцевого самоврядування знаходиться надзвичайно важлива соціальна сфера: страхова медицина, соціальне забезпечення, культура, спорт. Звичайно, місцева влада вкрай зацікавлені у розвитку підприємництва у своєму регіоні, і тому політика його підтримки займає помітне місце в їх діяльності. Органи місцевого самоврядування відіграють все більш помітну роль у реалізації загальнонаціональної регіональної економічної політики, в тому числі в рамках програм з пожвавлення регіонів, перекладу виробництва з центральних у віддалені райони та ін
Разом з тим для правильної оцінки загального характеру взаємовідносин центрального уряду і регіонів важливо мати на увазі наступне.
По-перше, багато функцій (наприклад, освіта, забезпечення громадської безпеки) виконуються органами місцевого самоврядування за дорученням центрального уряду. Вони в даному випадку виступають провідниками політики центральних міністерств і відомств і звітують перед ними. Міністерства фактично володіють правом адміністративного керівництва і направляють місцевій владі накази і розпорядження. Керівництво також здійснюється через "персональні зв'язки" шляхом призначення місцевих державних службовців і тимчасового відрядження до місця службовців центрального апарату, а також через систему амакударі.
По-друге, переважна більшість органів місцевого самоврядування не має повної фінансової автономією і залежить від фінансових "вливань" з центру.
У той же час економічні відносини центру і периферії не є "вулицею з одностороннім рухом". Мабуть, має рацію в своїх оцінках професор Прінстонського університету Р. Дж. Самуельса, який стверджує, що система вертикальних взаємин між центральною і місцевою владою в Японії аж ніяк не так проста і однозначна, як це часто представляється в західних дослідженнях [15]. У Японії, на його думку, співіснують різноспрямовані формальні і неформальні, горизонтальні і вертикальні зв'язки (наприклад, національні асоціації голів місцевої влади, самі по собі створені для зміцнення горизонтальних зв'язків і одночасно є провідниками урядової політики). Місцеве управління має горизонтальний компонент, який не може бути належним чином оцінений, якщо акцентувати увагу на Японії як вертикально організованому суспільстві. Велика частина горизонтальних зв'язків здійснюється як відповідь на економічні потреби, наприклад об'єднання зусиль при реалізації будь-яких регіональних проектів, управління громадськими землями, поширення місцевих ініціатив. Необхідність міжрегіональних зв'язків побічно підтверджується планами створення спеціальних районів різними міністерствами і відомствами. Подібна тенденція знайшла відображення і в законодавстві. Серед змін, внесених до закону "Про місцеву автономії" в 1994 р., - юридичне визнання Коїке Ренго ("асоціацій великих районів") зі спеціальною системою управління, що створюються для вирішення специфічних завдань силами декількох префектур і (або) міст.
Ще одна важлива риса, на яку звертає увагу Самуельса, - наявність бар'єрів між самими центральними відомствами, які направляють накази на місця. На його думку, центр не єдиний, є багато бюрократичних центрів, і цю систему можна назвати "секціональним централізмом". Учений вважає, що вади "вертикального адміністрування" часто є, по суті, пороками "замкнутості", вузьких, відомчих підходів. Від себе зауважимо, що ця риса властива і діловим зв'язкам у Японії (система кейрецу), але не носить абсолютного характеру. Так, противагами у сфері державного управління стають різні міжвідомчі освіти, що формуються з проблемного ознакою.
Бюджетна система Японії побудована таким чином, що місцеві влади збирають трохи більше однієї третини від загальних податкових надходжень в країні. Зрозуміло, що обмеженість власної фінансової бази органів місцевого самоврядування вступає в протиріччя з великим обсягом покладених на них функцій. У зв'язку з цим проводиться балансування доходів і витрат центрального і місцевих бюджетів, яка здійснюється в ході бюджетного процесу, коли місцеві влади отримують суттєві трансферти з центру по каналах перерозподілу податків, державних субсидій і дотацій. У результаті кінцеві податкові надходження до місцевих бюджетів збільшуються більш ніж до 1 / 2 загальних податкових надходжень в країні.
При розподілі трансфертів уряд виходить з того, що громадянин, який проживає в будь-якій префектурі або місті, є одночасно громадянином Японії і вже тому він повинен отримати певний набір суспільних послуг незалежно від того, яке фінансове становище місцевого органу влади. Мова, звичайно, не йде про "зрівнялівки" у якій би то не було формі. Трансферти розподіляються між префектурами і муніципалітетами в нерівних пропорціях. У середньому вони складають близько 40% доходної частини бюджетів префектур і 30% - муніципалітетів, але за цими середніми показниками стоїть значний розкид по окремих регіонах. Перерозподіл податків здійснюється за принципом повного або часткового збалансування різниці між основними фінансовими потребами та основними фінансовими надходженнями.
Відрахування з центрального бюджету отримують не всі, а потребують префектури і муніципалітети (останні не безпосередньо від уряду, а через префектури). Більшість органів місцевого самоврядування в Японії в тій чи іншій формі отримують трансферти від центрального уряду. З 47 префектур лише чотири - Токіо, Канагава, Аїті і Міе - до останнього часу вважалися заможними і не користувалися ними (у 90-ті роки їх ряди скоротилися до однієї - Токіо). А з 3437 міст, селищ і сіл Японії бездотаційних налічувалося 164, або 4,8% від загального числа.
Крім безповоротних виплат, уряд Японії використовує і систему пільгового цільового кредитування органи місцевого самоврядування через програму позик та інвестицій. Кредити, які надходять через цю програму, призначені для фінансування проектів з очікуваним прибутком. Органи місцевого самоврядування спрямовують їх на організацію "громадських робіт", реалізацію загальнодержавних програм регіонального розвитку, попередню покупку земельних ділянок для суспільних потреб, кредитування місцевих приватних та громадських підприємств.
Інша частина державних кредитних ресурсів (близько 30%) надходить через Корпорацію фінансування місцевих громадських підприємств (які є головними господарськими суб'єктами місцевих адміністрацій) безпосередньо на рахунки останніх.
Місцеві бюджети поповнюються і за рахунок позик, що розміщуються на приватному фінансовому ринку шляхом відкритого продажу облігацій органи місцевого самоврядування і закритої підписки на них. Випуск місцевих позик контролюється урядом і здійснюється з дозволу Міністерства у справах місцевого самоврядування. Тому частка їх у місцевих бюджетах довгий час трималася на одному рівні і виросла лише в 90-ті роки, коли важке фінансове становище змусило органи місцевого самоврядування більш активно звертатися до цього фінансового джерела.
У цілому можна сказати, що аж до теперішнього часу перерахування центрального уряду органам місцевого самоврядування на безповоротній і поворотній основі змогли не тільки забезпечити фінансову базу для виконання останніми закріплених загальнодержавних функцій, але і дали можливість брати участь у загальнодержавній політиці вдосконалення інфраструктури та формувати власні "бюджети розвитку ", в тому числі і для ініціювання та підтримки локальних проектів.
Підтвердженням можуть служити значні розміри інвестиційних витрат органів місцевого самоврядування та їх частка в місцевих бюджетах, яка стійко складає більше третини видаткової частини зведеного фінансового плану префектур і муніципалітетів і значно перевищує як абсолютні масштаби, так і питома вага подібних статей центрального бюджету. При цьому дві третини інвестиційних видатків органів місцевого самоврядування доводиться на "самостійні роботи органів місцевого самоврядування", велика частина яких здійснюється в рамках загальнодержавних та регіональних планів - довгострокових планів розвитку даної території, політики по відношенню до депресивних районів та районах депопуляції, планів відродження "сільської батьківщини "(фурусато), в ході перепланування міст. Крім того, з місцевих бюджетів фінансуються роботи з комплексного облаштування території та створення "сприятливого життєвого середовища".
Тенденції в системі економічних взаємовідносин центру і регіонів, що намітилися в 90-і роки, є, якщо не явними ознаками якщо не самих змін, то, у всякому разі, готовність цієї системи до змін. Причому готовність цю, хоча, можливо, і в різній мірі, проявляють обидві сторони. Місцева влада все більш виразно заявляють про своє прагнення отримати велику економічну самостійність і повноваження, уряд частково готове цими повноваженнями поділитися. У свою чергу, зрушення в економічних взаєминах центру і регіонів, поряд з іншими факторами, зумовлюють прийдешні зміни в ідеології і механізмах регіональної економічної політики. Досвід Японії в проведенні регіональної політики цілком застосовний у російських умовах (наприклад, в області перерозподілу коштів між бюджетами).
Перейдемо тепер безпосередньо до регіональної політики РФ.
Інструменти регіональної економічної політики включають адміністративну та бюджетну складову. Розглянемо їх по порядку.
Російська Конституція не передбачає конкретні механізми здійснення регіональної економічної політики: вони регламентуються іншими найрізноманітнішими нормативно-правовими актами.
Єдиний на сьогоднішній день документ, який стосується безпосередньо регіональної політики, - Указ Президента РФ від 3 червня 1996 року № 803 "Про Основні положення регіональної політики в Російській Федерації". Цим Указом затверджено, зокрема, основні положення регіональної економічної політики. На жаль, при проголошенні в цілому правильних за своєю суттю цілей і завдань регіональної економічної політики, методів і форм її реалізації в Указі не розглядаються конкретні практичні питання.
Для розвитку економічних взаємовідносин Федерації і регіонів особливе значення мають дві конституційні проблеми.
Перша - розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними та регіональними органами влади. У контексті даної теми найбільш важливі такі її аспекти.
По-перше, з необхідним ступенем детальності (перш за все з предметів спільного ведення) не розмежовані не тільки законодавчі, а й фінансові повноваження федеральних і регіональних влад. На основі Конституції неможливо визначити співвідношення витрат федеральних і регіональних бюджетів і, отже, необхідні пропорції поділу дохідних джерел між Федерацією та її суб'єктами. Розподіл витратних повноважень між різними рівнями влади регулюється численними законодавчими і підзаконними актами. І Міністерство економіки, і Міністерство фінансів неодноразово заявляли про необхідність проведення інвентаризації цих актів. Надалі було б корисно розробити закон, який би комплексно регулював розподіл повноважень щодо фінансування витрат між бюджетами різних рівнів.
По-друге, Конституція передбачає можливість договірного розмежування предметів ведення і повноважень між Федерацією та її суб'єктами. При існуючому фактичному пріоритеті договорів перед загальними правилами порушується принцип рівноправності суб'єктів Федерації в їх взаєминах з федеральним центром і ще більше ускладнюється побудова бюджетних взаємовідносин між Федерацією і регіонами. Представляється, що в найближчі роки доцільно взагалі відмовитися від практики укладання договорів між Федерацією та її суб'єктами, розробивши єдине законодавство щодо розмежування предметів ведення і повноважень між центром і регіонами.
Кузнецова О. вважає, що в таких умовах перспективним є вироблення рамкової федерального законодавства, але містить по можливості конкретні параметри міжбюджетних відносин (можливо, доцільно прийняття спеціального закону з міжбюджетних відносин) [16].
Стосовно до бюджетних взаємовідносин федерального і регіональних бюджетів рамкову законодавство повинно торкатися наступні питання.
По-перше, можна було б обговорити права Федерації та її суб'єктів на покриття бюджетного дефіциту, виходячи з яких визначати нормативи розподілу податків. Наприклад, в Основному законі Німеччини встановлюються рівні права Федерації і земель на покриття дефіциту. У Росії про рівність прав говорити, швидше за все, передчасно (у федеральних і регіональних органів влади різні можливості здійснювати запозичення), проте встановлення певній пропорції у розподілі дефіциту може бути цілком виправданим.
По-друге, необхідно більш чітко розмежувати повноваження у сфері податкового законодавства і розподілу податків за рівнями бюджетної системи. Таке розмежування важливо для ясного розуміння того, що є чи не є власними доходами бюджету певного рівня. Часто стверджують, що до власних доходів бюджету можна відносити тільки ті податки, щодо яких відповідним органам влади надані досить широкі законодавчі повноваження. Однак надання таких повноважень може порушити єдність податкової системи країни. Більш того, як показав досвід попередніх років, регіональні і місцеві органи влади часом виявляються недостатньо компетентними для розробки податкового законодавства.
Представляється, що вирішити протиріччя між збереженням в країні єдиного податкового простору і забезпеченням самостійності бюджетів різних рівнів можна за допомогою зміни статусу податків. Відповідно до чинного законодавства в Росії податки поділяються на федеральні, регіональні і місцеві виходячи з розмежування законодавчих повноважень між органами влади різних рівнів. У вже приводився в якості прикладу Німеччини, систему розподілу податків між бюджетами якої начебто скопіювали в Росії, податки класифікуються зовсім іншим чином. Федеральними, земельними (регіональними) і общинними (місцевими) податками вважаються податки, які надходять до бюджетів тільки одного рівня (відповідно, федеральний, земельну або общинний). Крім цього, існують так звані спільні податки, які діляться в певних пропорціях між бюджетами різних рівнів. Причому пропорції ці по всіх податках, за винятком ПДВ, закріплені в Основному законі Німеччини, а ПДВ ділиться виходячи з уже зазначались рівного права федерації і земель на покриття бюджетного дефіциту. При такому підході не виникає сумнівів у тому, що вважати власними доходами бюджетів.
По-третє, в законодавстві доцільно більш чітко визначити загальні принципи перерозподілу бюджетних доходів між суб'єктами Федерації, перш за все масштаби вирівнювання бюджетної забезпеченості регіонів (чи є необхідність ставити все дотаційні суб'єкти Федерації в рівні умови; чи повинні дотаційні регіони отримувати кошти не тільки на поточні витрати , але і на інвестування і т.д.). В даний час критерії вирівнювання змінюються Міністерством фінансів Росії досить довільно.
Нарешті, можливо, що з політичної точки зору має сенс законодавчо визначити такі поняття, як регіон-"донор" і регіон-"реципієнт". Найбільш часто зустрічається розуміння регіону-"донора" як суб'єкта Федерації, яке не отримує трансфертів з Фонду фінансової підтримки регіонів, не відображає суть бюджетних взаємовідносин Федерації і регіонів. Виділення "донорів" і "реципієнтів" правильніше здійснювати на основі зіставлення доходів, зібраних на території регіону та зарахованих до федерального бюджету, і витрат федерального бюджету, здійснених в регіоні. При такому підході виявляється, що суб'єктів Федерації "донорів" набагато більше, ніж це прийнято вважати. При порівнянні зарахованих з території регіону доходів у федеральний бюджет і фінансової допомоги регіональним бюджетам налічується всього лише близько 30 суб'єктів Федерації - "реципієнтів" (які отримують з федерального бюджету більше, ніж у нього віддають).
Стосовно до бюджетних взаємовідносин регіональних і місцевих бюджетів рамкову законодавство могло б передбачати:
мінімальну величину частки податкових і неподаткових доходів;
неприпустимість встановлення в результаті перерозподілу коштів між бюджетами доходів на душу населення в муніципальних утвореннях-"донорів" нижче, ніж у муніципальних утвореннях-"реципієнтах";
заборона на встановлення для муніципальних утворень, які отримують дотації (або трансферти), знижених нормативів відрахувань від податків;
граничну величину дефіциту місцевих бюджетів;
визначення величини фонду фінансової підтримки муніципальних утворень у процентному відношенні до загальної суми податкових надходжень (за винятком податків цільового характеру).
Бюджетні заходи регіональної економічної політики можна розділити на три основні складові. Перша - перерозподіл доходів між бюджетами різних ієрархічних рівнів, традиційно розглядається в рамках міжбюджетних відносин або бюджетного федералізму. Мова в даному випадку йде, перш за все, про надання фінансової допомоги з федерального бюджету регіональним.
Друга - надання фінансової допомоги з федерального бюджету підприємствам, організаціям і населенню регіонів, минаючи регіональний бюджет. Ця допомога може надаватися в найрізноманітніших формах - у вигляді субсидій, податкових пільг, позик, кредитів, гарантій. Для федерального бюджету це означає як наявність додаткових витрат, так і недоотримання внаслідок наданих пільг доходів.
Нарешті, третя складова - перерозподіл коштів у рамках державних позабюджетних фондів. Його прилучення до інструментів федеральної економічної політики по відношенню до регіонів може здатися спірним, оскільки мова йде не власне про федеральному бюджеті, а про федеральних позабюджетних фондах. Проте за своєю суттю назване перерозподіл є бюджетною мірою регіональної економічної політики: доходи позабюджетних фондів формуються за рахунок податкових за своєю природою надходжень, законодавство з позабюджетних фондів визначається федеральними органами влади. Механізми перерозподілу коштів у рамках позабюджетних фондів аналогічні механізмам перерозподілу в рамках консолідованого державного бюджету: що збираються на території регіонів страхові внески або податки діляться між центральними і територіальними відділеннями фондів, зараховані до центральних відділенням фондів кошти частково йдуть на фінансування централізованих заходів, частково на надання фінансової допомоги територіальним відділенням фондів, яким не вистачає власних коштів на виконання покладених на них функцій.
Найбільшим каналом федеральної фінансової допомоги регіонам на сьогоднішній день є дотації на вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації з Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів РФ (далі - ФФПР), утвореного в 1994 році. Право на отримання трансфертів з ФФПР щорічно отримують 70-80 суб'єктів Федерації з 89. [17]
Аж до останнього часу ФФПР був також єдиним відносно формалізованим каналом федеральної фінансової допомоги (з 2000 року крім ФФПР у складі федерального бюджету з'явилися інші фонди, призначені для фінансової допомоги суб'єктам РФ). Формализованность цієї системи розподілу фінансової допомоги виражалася в тому, що допомога розраховувалася в рамках єдиної методики за спеціальними формулами. Методики розроблялися Мінфіном РФ і з часом видозмінювались.
На відміну від раніше застосовувалися нині чинна методика передбачає відмову від використання даних про фактичні доходи регіонального бюджету минулих років. Це дуже суттєвий позитивний зміна, так як при оцінці податкової бази регіонів прямим рахунком за методом "від досягнутого" суб'єкти Федерації були зацікавлені не стільки в підвищенні збирання податків, скільки в приховуванні податкової бази (зокрема, шляхом переведення податкових доходів у різного роду позабюджетні фонди , невжиття заходів щодо скорочення недоїмки по податкових платежах) для обгрунтування потреби в федеральної фінансової допомоги.
Тепер для оцінки рівня бюджетної забезпеченості регіону використовується відносний показник - так звані валові податкові ресурси (УНР), що дозволяє враховувати податкові зусилля регіональної влади.
Питомі валові податкові ресурси регіонів представляють собою твір прогнозованого на 2001 рік середнього рівня доходів суб'єктів РФ на душу населення на індекс податкового потенціалу даного суб'єкта РФ.
Індекс податкового потенціалу (ІНП) - кількісна оцінка можливостей економіки регіону з урахуванням її структури та рівня розвитку генерувати податкові доходи. ІНП розраховується на основі показника валового регіонального продукту.
Незважаючи на те, що методика надання фінансової допомоги на вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості за останні роки була вдосконалена, вона як і раніше має серйозні недоліки. Основним з них слід вважати те, що описана вище методика розподілу ФФПР не затверджена в законодавчому порядку, а має статус робочого документа до проекту закону про федеральний бюджет. У самому законі про федеральний бюджет на поточний рік фіксуються лише частки кожного регіону в ФФПР, які, хоча і розраховуються спочатку за методикою, можуть бути довільно змінені в процесі розгляду закону про бюджет в парламенті. Це робить методику розподілу ФФПР абсолютно "непрозорою" для широкої публіки і позбавляє регіональні влади можливості прогнозувати обсяг своїх доходів не тільки на середньострокову перспективу, але і на найближчий бюджетний період.
Починаючи з 2001 року, кошти на реалізацію найбільш "расходоемкіх" Федеральних законів соціального характеру "Про державну допомогу громадянам, які мають дітей", "Про ветеранів" та "Про соціальний захист інвалідів" були виведені зі складу ФФПР і відособлені у спеціальному Фонді компенсацій.
Ще одним великим каналом федеральної фінансової допомоги є Фонд регіонального розвитку (далі - ФРР), ідея створення якого вперше була закріплена в Концепції реформування міжбюджетних відносин в Російській Федерації в 1999-2001 роках. Згідно Концепції в рамках ФРР здійснюється консолідація раніше розрізнених капітальних витрат федерального бюджету (у тому числі - з реалізації федеральних і регіональних цільових програм, проектів галузевого фінансування тощо), які спрямовані на створення на всій території Російської Федерації соціальної інфраструктури, мінімально необхідної для реалізації встановлених Конституцією Російської Федерації і федеральним законодавством гарантій. Особливістю ФРР згідно концепції є те, що його кошти виділяються тільки у формі субсидій - тобто на умовах часткового фінансування цільових витрат. Частка фінансування проекту з боку суб'єкта Федерації, який отримує субсидії з ФРР, повинна становити не менше 50 відсотків.
На даний момент існує також Фонд розвитку регіональних фінансів. Закон про бюджет визначає лише загальні цілі ФРРФ ("активізація процесів фінансового оздоровлення бюджетів суб'єктів Російської Федерації, сприяння реформуванню бюджетної сфери та бюджетного процесу, стимулювання економічних реформ"), делегуючи право конкретизації порядку витрачання його коштів Уряду Російської Федерації, яке має в цьому питанні керуватися угодою з Міжнародним банком реконструкції та розвитку про позику на відповідні цілі.
Г.В. Курляндська і Є.І. Ніколаєнко виділяють наступні проблеми міжбюджетних відносин в РФ:
недостатня децентралізація управління суспільними фінансами, надзвичайно висока частка пов'язаних (тобто визначаються вищими органами влади) доходів і витрат у бюджетах суб'єктів РФ і місцевих органів влади;
зростаюче прагнення федерального центру зміцнювати вертикаль влади, що приводить до посилення контролю не стільки за територіальними органами федеральних відомств, скільки за органами влади суб'єктів РФ і місцевого самоврядування;
збереження неформалізованих каналів передачі фінансової допомоги;
нежорсткої бюджетних обмежень;
невирішеність проблеми фінансується федеральних і регіональних мандатів;
нечітке розмежування видаткових повноважень між рівнями влади;
неадекватне видатковими повноваженнями розмежування дохідних джерел;
невідповідність передбаченого законодавством кількості рівнів бюджетної системи фактично сформованим рівнями публічної влади;
недоліки законодавчої бази суспільних фінансів. [18]
Найважливіша економічна проблема міжбюджетних відносин обумовлена ​​протиріччям між дворівневої органів державної влади та фактичної трирівневої бюджетної системи. Відповідно до Конституції в Росії існує два рівні органів державної влади. Оскільки бюджети органів місцевого самоврядування формуються переважно за рахунок відрахувань від федеральних і регіональних податків і фінансової допомоги з вищих бюджетів (а не за рахунок власних джерел доходів), фактично існує єдиний державний бюджет з трьома рівнями - федеральним, регіональним і місцевим. Причому з місцевих бюджетів здійснюється фінансування реалізації значної частини повноважень, що стосуються компетенції суб'єктів Російської Федерації. Невизнання місцевих бюджетів частиною загальної бюджетної системи часто призводить до ущемлення прав муніципальних утворень, тому в Конституції було б правильним підкреслити трирівневий характер російської бюджетної системи.
Для надання фінансової допомоги підприємствам, організаціям і населенню регіонів використовується велика кількість самих різноманітних механізмів. До них відносяться федеральні цільові програми соціально-економічного розвитку регіонів, федеральні інвестиції в окремі регіональні об'єкти, індивідуальні рішення щодо підтримки соціально-економічного розвитку окремих регіонів, підтримка північних територій, встановлення особливих організаційно-правових режимів.
Представляється, що основною проблемою відносно федеральних цільових програм соціально-економічного розвитку регіонів є відсутність чітких критеріїв їх відбору. Необхідність розробки таких критеріїв диктується вимогами найбільш ефективного витрачання бюджетних коштів. Якщо подивитися перелік прийнятих програм, то виявиться, що вони стосуються найрізноманітніших за своїм соціально-економічним становищем регіонів. Складається враження, що прийняття або неприйняття програми розвитку регіону залежить виключно від ініціативності регіональних влад. На практиці проблема відсутності критеріїв відбору федеральних програм вирішується просто: федеральні цільові програми майже не фінансуються, і питання начебто втрачає свою актуальність. Тим не менше, проблема розробки критеріїв відбору найбільш перспективних програм повинна вирішуватися: в умовах дефіциту бюджетних ресурсів доцільна економія будь-яких засобів. Більш того, відомо, що для досягнення принципових зрушень у соціально-економічному розвитку того чи іншого регіону необхідно виділення заздалегідь визначеного обсягу коштів, а при недофінансуванні проектів усе одно не вдається досягти бажаної результативності.
Кошти, що акумулюються в державних позабюджетних фондах, рівні приблизно половині коштів федерального бюджету. Тому цілком очевидно, що перерозподіл доходів в рамках позабюджетних фондів має не менш важливе значення, ніж міжбюджетне перерозподіл.
Фінансові взаємини центральних і територіальних відділень позабюджетних фондів мають ті ж недоліки і проблеми, що й взаємини федерального і регіональних бюджетів.

2. Основні напрями реалізації регіональної економічної політики

2.1 Мета і принципи регіональної економічної політики

Надзвичайно вигідне територіальне положення на Півдні Росії, між європейською частиною СНД і Кавказом, сприяло динамічному розвитку Ростовської області. Розвитку економіки на Дону сприяли також і наявність багатих природних ресурсів.
У промисловості області найбільшу питому вагу займають машинобудування, харчова промисловість, чорна та кольорова металургія, електроенергетика. Багато підприємств області мають загальноросійське значення, будучи єдиними або найбільшими виробниками окремих видів продукції в країні.
На підприємствах області випускається 100% вироблених в країні магістральних електровозів, 94% швейних машин, понад 60% зернозбиральних комбайнів. Провідне місце в Росії належить важкого вертольотобудування, виробництва навігаційних систем для суден, котельного теплообмінного та водогрійного обладнання, нафтоапаратури, культиваторів тракторних. Продукція провідних підприємств харчової промисловості ВАТ "Південь-Руси", ВАТ "Балтика-Дон", ВАТ "Донськой-табак" забезпечує 11-18% споживчого ринку країни.
В аграрному секторі виробляється майже 15% валового регіонального продукту, зосереджено 17% виробничих основних фондів, у ньому зайнято більше 15% працюючих у галузях економіки.
62,5% валової продукції сільського господарства області виробляється у галузях рослинництва.
Першорядне значення в його структурі має зернове господарство, під яким зайнято близько половини посівних площ. За вирощування зернових область посідає 4-е місце в Росії. Головна зернова культура - озима пшениця. Широко поширені посіви кукурудзи, рису, проса, гречки та інших круп'яних культур, сої.
Провідною технічною культурою є соняшник. Виробництво насіння соняшнику становить більше 20% у загальному обсязі виробництва регіонів Росії. За цим показником область займає 1-е місце серед суб'єктів РФ.
На промисловій основі створено садівництво та виноградарство. За вирощування овочів область займає 5-е місце в РФ.
Вироблена продукція реалізується споживачам як всередині області, так і за її межами.
Господарства Ростовської області в тваринництві спеціалізуються за такими напрямками - молочному і м'ясному скотарству, вівчарству, конярства та птахівництва. Усі поголів'я худоби та птиці сконцентровано в 5 грунтово-кліматичних зонах: північно-західної, північно-східній, східній, південній і центрально-приазовського. Область займає 7-е місце з виробництва м'яса в сільському господарстві Росії.
Основною метою регіональної інвестиційної політики є створення умов для залучення інвестицій в ефективні і конкурентноздатні виробництва і види діяльності, що здатні забезпечити створення власного інвестиційного потенціалу області та сприяти адаптації інших галузей і виробництв до ринкових умов.
Ростовська область має низку конкурентних переваг, які створюють передумови для залучення інвестицій та успішного поступального розвитку. Основними з них є:
вигідне географічне положення, що забезпечує області назву "воріт" Росії в країни Чорноморського, Середземноморського і Прикаспійського басейнів;
найважливіше геополітичне значення області для Росії;
розвинена транспортна інфраструктура, представлена ​​залізничними та автомобільними магістралями федерального значення, морськими і річковими портами, міжнародним аеропортом в м. Ростові-на-Дону;
високий природно-ресурсний потенціал (помірно-континентальний клімат, 65% земельних ресурсів становлять чорноземи)
високорозвинена промисловість, і, перш за все, машинобудівний комплекс;
багата сировинна база для переробної промисловості;
широкий спектр мінерально-сировинних ресурсів;
наявність висококваліфікованої і активної робочої сили;
динамічно формується інфраструктура ринкових інститутів (банки, страхові, інвестиційні компанії, лізингові компанії та ін);
наявність нормативно-правової бази, що забезпечує інвестиційну привабливість області;
високий споживчий попит;
стабільна соціально-політична ситуація.
Ростовська область у числі перших суб'єктів Російської Федерації прийняла обласної Закон "Про підтримку інвестиційної діяльності на території Ростовської області" на початку 1998 року.
Прийняття даного закону поклало початок формуванню законодавчої бази регіону, спрямованої, перш за все, на створення сприятливого середовища для розвитку конкурентоспроможного бізнесу, орієнтованого на жорсткі вимоги світового ринку, зміцнення фінансового становища реального сектору економіки при одночасному забезпеченні бюджетної системи стабільними дохідними джерелами.
Сьогодні в області діє прогресивне місцеве інвестиційне законодавство, що передбачає цілий набір преференцій для потенційних інвесторів. Основу інвестиційного законодавства області становлять обласні закони:
"Про інвестиції в Ростовській області" (прийнято у вересні 2004 року);
"Про Бюджеті розвитку Ростовської області", що закріплює основи формування і витрачання коштів обласного бюджету, призначених для інвестицій;
"Про інвестиційний податковий кредит у Ростовській області", що визначає порядок надання інвестиційних податкових кредитів по регіональних податків (у межах прав, наданих суб'єктам федерації);
"Про пріоритетний розвиток шахтарських територій Ростовської області" (прийнято в квітні 2004 року).
Прийняття цих законів істотно розширило перелік форм державної підтримки підприємств, що реалізують інвестиційні проекти. Це:
надання державних гарантій за кредитними запозиченнями;
надання інвестиційних податкових кредитів;
надання податкових пільг (в частині сум, що підлягають зарахуванню до обласного бюджету: з податку на майно, податку на прибуток, земельного податку);
субсидування частини витрат по сплаті відсотків за залученими підприємствами і організаціями кредитами на реалізацію інвестиційних проектів і на поповнення оборотних коштів;
надання бюджетних інвестицій на умовах виникнення права обласній власності.
В основу формування законодавчої бази в інвестиційній сфері покладено принципи безумовної відповідності обласного законодавства російському. Це дозволяє консолідувати кошти бюджетів всіх рівнів на вирішення найважливіших, пріоритетних завдань як регіонального, так і федерального значення.
Іноземні інвестиції на території області користуються повним та безумовним правовим захистом. Іноземні інвестори мають право вкладати капітал у всі галузі економіки, займатися всіма видами діяльності, за винятком галузей і виробництв, видів діяльності та територій області, на інвестування в які вводяться обмеження, встановлені законодавством РФ.
У 2004 році адміністрацією області спільно з НП "Національне агентство прямих інвестицій", м. Москва (відібраним на конкурсній основі у вересні 2003 року) була розроблена Стратегія залучення інвестицій Ростовської області.
Це новий крок у розвитку інвестиційного процесу в регіоні, тому що змінюється сам підхід до побудови регіональної інвестиційної політики.
У Стратегії визначено мету інвестиційного розвитку області, необхідні обсяги інвестиційних ресурсів, виділені переваги, які регіон може запропонувати потенційним інвесторам. Визначено пріоритетні сектори та сфери інвестування, цільові інвестори і основні напрями маркетингової програми регіону; представлена ​​програма дій щодо створення сприятливих умов інвестування на території регіону і просуванню привабливого іміджу в Росії і за кордоном.
Концептуально новим положенням для інвестиційного розвитку регіону стало питання залучення на конкурсній основі структури, що здійснює залучення інвестицій та розвиток інвестиційної діяльності на території Ростовської області. Такою структурою стало Агентство інвестиційного розвитку Ростовської області.
Протягом останніх років Ростовська область визнається одним з найбільш відкритих для зовнішніх інвестицій російських регіонів. Щорічно залучається понад 1,2 млрд. доларів інвестицій.
Розвиток економіки регіону стабільно забезпечує профіцит бюджету області. Більше 50% бюджету області спрямовується на вирішення соціальних питань. В області один з найнижчих рівнів реєструється безробіття (0,8%), немає соціальних конфліктів.
Найважливішим завданням економічної політики Ростовської області є стимулювання інноваційної активності всіх суб'єктів господарювання - підприємств, фірм, організацій, поетапне формування на Дону економіки інноваційного типу.
Розроблені Концепція інноваційної політики Ростовської області та обласна цільова Програма розвитку інноваційної діяльності в Ростовській області на 2004-2006 роки спрямовані на формування системи правових і організаційно-економічних заходів щодо стимулювання структурних і технологічних перетворень в пріоритетних напрямках інноваційно-промислового розвитку області, сприяння інтеграції бізнесу та науки, сполученню інноваційних процесів в оборонному і цивільному секторах промисловості, включенню потенціалу інноваційних розробок вузів, підприємств малого та середнього бізнесу в процес модернізації галузей промисловості.

2.2 Особливості бюджетної та податкової політики в регіоні

За останні три роки значно зросла роль бюджету як інструменту державної економічної політики в області.
Економічне зростання, створення умов економічного сприяння, стабілізація і вдосконалення бюджетного процесу дозволили за останні три роки:
забезпечити стійкий щорічний приріст валового регіонального продукту;
збільшити власні доходи бюджету області в 1,4 рази в порівнянних цінах, порахованих з урахуванням сталася інфляції. Це досягнуто в умовах скасування проведення взаємозаліків та наповнюваності бюджету тільки "живими грошима";
скоротити плановий дефіцит бюджету до рівня, значно нижче встановленого Бюджетним кодексом Російської Федерації - менше 4 відсотків. Бюджети області з 2000 року виконуються з профіцитом;
виконувати обласний бюджет без залучення кредитних ресурсів банків, повністю розрахуватися за випущеними цінних паперів. В даний час державний борг області значно нижче встановлених законодавством граничних норм;
своєчасно забезпечувати фінансування основних соціально значущих витрат, у тому числі заробітної плати працівникам бюджетної сфери;
підвищити середньодушовий витрата на жителя області в 2,4 рази.
Розглянемо заплановані і реально досягнуті показники бюджету Ростовської області в 2004 році (див. також Додаток 1).
Доходи бюджету Ростовської області в 2004 році були заплановані на рівні 24 млрд.814 млн. рублів, витрати - на рівні 24 млрд.958 млн. рублів. Передбачалося, що дефіцит, таким чином, складе близько 144,5 млн. рублів. Планувалося, що головними джерелами його внутрішнього покриття стануть надходження від продажу майна, що перебуває у державній власності, за рахунок зміни залишків на рахунку обласного бюджету, а також за рахунок погашення боргових зобов'язань за угодою, укладеною між Адміністрацією Ростовської області, Міністерством фінансів Російської Федерації та Міжнародним банком реконструкції та розвитку.
За підсумками 2004 року доходи обласного бюджету склали понад 26 млрд.642 тис. руб., Витрати - 25 млрд.536 тис. руб., Тобто бюджет був виконаний з профіцитом в 1 млрд.105 млн. рублів. Отриманий надлишок доходів був спрямований на фінансування інвестицій та соціальної політики.
Податкові доходи бюджету склали 16 млрд.512 млн. рублів (106,3% від запланованого), неподаткові доходи - 916 млн. рублів (89,6%), надходження від бюджетів інших рівнів 8 млрд.839 млн. рублів.
Бюджетна політика в області витрат була спрямована на фінансове забезпечення соціально-економічних завдань області. Повністю виконувалися бюджетні зобов'язання за основними статтями витрат в освіті, культурі, охороні здоров'я, соціальне забезпечення, правоохоронної діяльності.
Була забезпечена планова індексація заробітної плати працівників організацій бюджетної сфери. На її виплати спрямовано чверть усіх видатків бюджету.
У структурі видатків обласного бюджету 2004 були затверджені наступні фонди:
фонд фінансової підтримки муніципальних утворень Ростовської області в сумі 3 млрд.919, 4 млн. рублів,
фонд компенсацій у сумі 2 млрд.957, 6 млн. рублів,
фонд муніципального розвитку в сумі 1 млрд.84, 7 млн. рублів
фонд співфінансування соціальних витрат у сумі 75 млн. рублів.
Що стосується соціального блоку проекту обласного бюджету, то витрати на ці цілі у 2004 році перевищили відповідні показники 2003 року на 3,4%. Був створений фонд самофінансування з метою стимулювання соціально-значущих заходів у містах і районах області. Кошти фонду направлялися на спільне з муніципалітетами фінансування соціально-значущих витрат на місцях.
Пріоритетним напрямком у 2004 році залишалося фінансування заходів, спрямованих на надання пільг певним категоріям населення. Зокрема, на надання адресної соціальної допомоги малозабезпеченим мешканцям Ростовської області витрачено 88 млн. рублів, пільгове зубопротезування інвалідів - 3 млн. рублів, на виготовлення і ремонт протезно-ортопедичних виробів громадянам, які не мають групи інвалідності - 3 млн. рублів, на виплату допомог сім'ям з ВІЛ-інфікованими дітьми - 4,2 млн. рублів. У складі видатків обласного бюджету були передбачені також асигнування на реалізацію невідкладних заходів по боротьбі з туберкульозом, профілактики та лікування цукрового діабету та забезпечення епідеміологічної безпеки.
На фінансування донського охорони здоров'я у 2004 році на ці цілі були передбачені кошти в сумі понад 5 млрд.480 млн. рублів, що більш ніж на 25% вище рівня 2003 року. З них понад 2 млрд. рублів склали страхові внески на обов'язкове медичне страхування непрацюючого населення. Витрати на оплату праці працівників охорони здоров'я з урахуванням нарахувань зросли в порівнянні з 2003 роком на 34,2% і були визначені на 2004 рік у сумі 1 млрд.130 млн. рублів. Крім того, в бюджеті врахували витрати на відкривається в 2003 році і плановану до відкриття в 2004 році мережа установ соціального обслуговування населення.
На розвиток житлово-комунального господарства були спрямовані кошти Фонду співфінансування соціальних видатків обласного бюджету в обсязі 60 млн. рублів (ремонт муніципального фонду з метою створення ТСЖ і створення зон підвищеної енергоефективності), а також кошти Фонду муніципального розвитку в обсязі 70 млн. рублів (технічне оснащення для вирішення проблем з благоустрою та санітарної очистки рр.. Ростова-на-Дону, Таганрога, Червоного Суліна, Шахти, Волгодонська, Новочеркаська, придбання спеціальної техніки для санітарного очищення м. Ростова-на-Дону).
З огляду на проблеми водопостачання населення східних районів області, були передбачені асигнування з обласного бюджету на енергопостачання насосних станцій, що подають воду в східні райони.
У 2004 році був продовжений процес розмежування повноважень щодо здійснення видатків між обласним бюджетом та бюджетами муніципальних утворень. За обласним бюджетом були закріплені повноваження щодо фінансування видатків, пов'язаних з державними гарантіями населенню: обов'язкове медичне страхування непрацюючого населення, утримання установ інтернатного типу по всіх муніципальних утворень, а також - забезпечення державних гарантій прав громадян на отримання загальнодоступного і безкоштовної початкової загальної, основної загальної, середньої (повної) загальної освіти в загальноосвітніх установах. Крім того, були збережені виправдали себе на практиці норми, що встановлюють проведення обласним рівнем влади необхідного і достатнього фінансового контролю, в тому числі: експертизи місцевих бюджетів на відповідність нормам і правилам бюджетного законодавства, поточного контролю за своєчасністю та повнотою виплат зарплати працівникам бюджетної сфери, щомісячного моніторингу виконання місцевих бюджетів. Іншими словами, муніципалітети отримали більш широке поле для розпорядження прибутковою базою. Зокрема, містам і районам дали право самостійно розпоряджатися бюджетними профіцитом. Однак при цьому конкретизували коло першорядних завдань, що стоять перед місцевою владою і посилили відповідальність за їх виконання.
Значні асигнування виділялися на цілі розвитку бюджетної сфери та підтримку ділової активності в області. У їх числі: капітальний ремонт і будівництво, придбання обладнання для потреб бюджетних установ, субсидування ставок за залученими суб'єктами господарювання кредитами та інші.
При проведенні бюджетної політики у 2004 році пріоритетами Адміністрації області були:
мобілізація власних доходів на основі економічного зростання і розвитку податкового потенціалу,
першочергове максимальне задоволення поточних потреб бюджетної сфери,
скорочення кредиторської заборгованості, забезпечення своєчасних розрахунків із соціальних виплат окремим категоріям населення області,
підвищення бюджетної відповідальності.
Основні напрями бюджетної та податкової політики на 2005 рік і середньострокову перспективу багато в чому зумовлені змінами федерального законодавства, що регламентує дохідні джерела та витратні зобов'язання федерального, регіональних та місцевих бюджетів.
Тому особливу увагу буде приділено створенню фінансової основи і необхідної нормативної правової бази для реалізації на практиці проведеної реформи федеративних відносин та місцевого самоврядування.
У поточному році необхідно забезпечити уточнення діючої в області схеми розмежування видаткових повноважень відповідно до Федерального закону від 04.07.2003 № 95-ФЗ "Про внесення змін і доповнень до Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ", а також поправками в галузеве законодавство. У рамках закріплених повноважень будуть розроблені і прийняті необхідні обласні нормативні правові акти галузевого характеру, що регламентують обсяги і порядок фінансування окремих напрямів видатків, в тому числі пов'язаних із соціальною підтримкою населення.
Раніше прийняті обласними органами державної влади заходів щодо централізації на рівні обласного бюджету окремих видаткових повноважень (надання пільг і компенсацій соціально незахищеної категорії громадян, обов'язкове медичне страхування непрацюючого населення, забезпечення державних гарантій прав громадян на отримання загальнодоступного і безкоштовного загальної освіти) дозволили забезпечити ці державні гарантії населенню, завчасно і планомірно підготуватися до реформи.
Передбачені зміни у чинне розмежування видаткових повноважень між обласним та місцевими бюджетами припускають додаткову централізацію на рівні обласного бюджету витрат щодо соціальної підтримки та соціального обслуговування окремих категорій громадян (інвалідів, дітей-сиріт, бездоглядних дітей та дітей, які залишилися без піклування батьків, ветеранів праці, трудівників тилу, сімей, які мають дітей, жертв політичних репресій), надання субсидій населенню на оплату житла та комунальних послуг, надання медичної допомоги в спеціалізованих медичних установах. У відповідних обсягах будуть перерозподілені фінансові ресурси на рівень обласного бюджету.
З метою забезпечення ефективності централізуемих на обласному рівні витрат повноваження щодо їх безпосередньому фінансування будуть передані органам місцевого самоврядування в рамках спеціального Обласного закону "Про наділення органів місцевого самоврядування Ростовській області окремими державними повноваженнями Ростовської області". Витрати на виконання переданих повноважень будуть здійснюватися з місцевих бюджетів за рахунок субвенцій обласного бюджету.
Розподіл податкових доходів між федеральними, регіональними та місцевими бюджетами буде закріплено не діючими тільки на один рік законами про бюджет, а Бюджетним і Податковим кодексами Російської Федерації. Це створить умови для впровадження середньо - і довгострокового планування, підвищить стабільність і передбачуваність бюджетних доходів територіальних бюджетів.
Діючі протягом 2-х останніх років основні методологічні підходи щодо розподілу міжбюджетних трансфертів з обласного бюджету органам місцевого самоврядування будуть збережені як довели свою ефективність і відповідають основним принципам, встановленим на федеральному рівні. Проект обласного закону, що регулює міжбюджетні відносини органів державної влади та органів місцевого самоврядування на 2005 рік, буде підготовлений на базі чинного закону про міжбюджетні відносини, прийнятого в 2002 році на середньостроковий період.
Майбутні зміни в основному обумовлені змінами бюджетного, податкового та галузевого законодавства Російської Федерації і Ростовської області з урахуванням перерозподілу видаткових повноважень і дохідних джерел.
Міжбюджетні трансферти, що надаються місцевим бюджетам, включать фінансову допомогу поточного, інвестиційного та стимулюючого характеру, а також кошти обласного Фонду компенсацій.
Основний обсяг поточної частини фінансової допомоги надаватиметься з Фонду фінансової підтримки муніципальних утворень, утвореного у складі обласного бюджету для вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості муніципальних утворень.
З метою ліквідації можливих річних дисбалансів окремих місцевих бюджетів передбачається зберегти виправдав себе на практиці "точковий" інструмент фінансової підтримки муніципальних утворень - дотацію на підтримку заходів щодо забезпечення збалансованості таких бюджетів.
Відмітна особливість Фонду компенсацій - надання міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам виключно у вигляді субвенцій. Це передбачає повне фінансове забезпечення переданих органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень області в рамках Обласного закону "Про наділення органів місцевого самоврядування Ростовській області окремими державними повноваженнями Ростовської області".
Надання інвестиційної фінансової допомоги бюджетам муніципальних утворень буде здійснюватися з Фонду муніципального розвитку.
Стимулююча частина фінансової допомоги передбачає поряд з Фондом співфінансування соціальних витрат створення в перспективі у складі обласного бюджету, за аналогією з федеральним бюджетом, Фонду реформування муніципальних фінансів. Кошти цього Фонду будуть розподілятися за єдиною методикою, яка затверджується Адміністрацією області, і спрямовуватися на оздоровлення муніципальних фінансів.
У рамках закріплених за суб'єктами Російської Федерації контрольних повноважень необхідно зберегти виправдав себе на практиці необхідний і достатній фінансовий контроль, у тому числі: за виконанням переданих муніципальних утворень окремих державних повноважень, за своєчасністю і повнотою виплат зарплат працівникам бюджетної сфери, комунальних розрахунків та трансфертів населенню.
Особливу актуальність придбає проведення щомісячного моніторингу виконання місцевих бюджетів, систематичної оцінки фінансового стану і якості управління місцевими фінансами, передбачає присвоєння муніципальних утворень рейтингів в залежності від отриманих результатів.
Відмінною особливістю майбутнього року стане підготовка обласних і місцевих органів влади до введення двох типів місцевих бюджетів. Предметом спільної роботи голів муніципальних районів і голів поселень за підтримки обласних органів влади стане розробка та прийняття бюджетів на 2006 рік, а також нормативних правових актів, що регламентують бюджетний процес в знову утворених муніципальних утвореннях.
До числа основних заходів щодо зміни податкового законодавства в 2005 році слід віднести внесення змін і доповнень до частини першу і другу Податкового кодексу Російської Федерації та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів Російської Федерації про податки і збори. Вони передбачають перерозподіл на користь федерального бюджету ставки податку на прибуток організацій у розмірі 1,5 відсотка та нормативу відрахувань з водного податку, зміни в системі майнових податків в частині введення пільг окремим категоріям платників податків податку на спадкування або дарування.
Ці зміни в джерелах формування податкових доходів приведуть до скорочення податкової бази бюджету регіону. З метою компенсації випадаючих доходів на федеральному рівні передбачається передача нормативу відрахувань за єдиним сільськогосподарським податком на користь регіонального бюджету - 30 відсотків; індексація ставок акцизів на алкогольну продукцію; збільшення податкової ставки, отриманої відносно доходів від пайової участі в діяльності організацій, отриманих у вигляді дивідендів з 6 до 9 відсотків; розширення видів підприємницької діяльності за єдиним податком на поставлений дохід з одночасним переглядом у бік збільшення базової прибутковості.
Проте прийняті на федеральному рівні заходи недостатні для виключення випадаючих доходів бюджету області. У ситуації, що склалася особливої ​​актуальності набуває питання збільшення доходів на основі ефективного управління державною і муніципальною власністю. Забезпечення надходження додаткових доходів повинно бути досягнуто за рахунок створення нових джерел платежів і більш раціонального використання наявного майна.
Має бути подальше вдосконалення прогнозу соціально-економічного розвитку області, включаючи прогноз по кожному з основних показників оподатковуваної бази.
Необхідно забезпечити повноту і достовірність прогнозу надходжень до бюджету області від продажу знаходиться в муніципальній власності майна, а також облік цих дохідних джерел місцевих бюджетів при визначенні міжбюджетних відносин.
Зміни в джерелах формування доходів бюджету області і повноважень регіонів щодо їх формування збережуть актуальність одним з основних завдань бюджетно-податкової політики. Це мобілізація власних доходів регіону за рахунок економічного зростання та розвитку податкового потенціалу з одночасним прийняттям всіх можливих заходів для підвищення збирання податків і обов'язковому залученню недоїмки в обороти бюджетів.
Основні пріоритети бюджетних витрат на 2005 рік збережуться і будуть відповідати рішенню завдань соціальної спрямованості.
Незважаючи на обмежені можливості з нарощування доходів консолідованого бюджету, як і в попередні роки, особливу увагу необхідно приділити забезпеченню поточних витрат в основних соціальних галузях: освіта, охорона здоров'я, соціальна політика, культура, фізкультура і спорт.
Витратні повноваження бюджетів за цими галузями, які обчислюються як нормативні витрати, будуть доповнені поруч субвенцій органам місцевого самоврядування в частині:
фінансування організації та підтримки установ культури і мистецтва;
матеріально-технічного і фінансового забезпечення діяльності територіальних органів соціального захисту населення та надання соціальних послуг громадянам похилого віку та інвалідам різними установами соціального обслуговування;
організації надання спеціалізованої медичної допомоги;
зберігання, комплектування, обліку та використання архівних документів, що відносяться до державної власності;
щомісячної виплати опікунам (піклувальникам) дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків;
організації здійснення виплати щомісячної допомоги малозабезпеченим громадянам, які мають дітей.
Обсяг субвенцій буде визначений виходячи із загальних єдиних нормативних підходів до розрахунків бюджетів на основі оновленої нормативної правової бази Російської Федерації і Ростовської області.
Оновлена ​​нормативна правова база Ростовської області, спрямована на соціальну підтримку малозабезпечених верств населення в умовах розмежування повноважень, дозволить забезпечити грошові компенсаційні виплати і надати пільгове комунальне обслуговування ветеранам праці, особам, які пропрацювали в тилу в період Великої Вітчизняної війни 1941-1945 років, малозабезпеченим багатодітним сім'ям , громадянам, постраждалим від політичних репресій.
На основі Обласного закону "Про охорону здоров'я жителів Ростовської області" в обласному бюджеті на 2005 рік будуть закладені цільові кошти для надання жителям області допомоги в придбанні ліків.
Соціальна підтримка планується для окремих категорій працівників бюджетної сфери, які працюють на селі.
У видатках бюджету будуть передбачені асигнування на зростання заробітної плати працівників бюджетної сфери і зростання зарплати муніципальних службовців.
Поряд з обов'язковими поточними витратами в бюджеті області 2005 року плануються кошти на капітальний ремонт та придбання обладнання в соціальних галузях, розвиток і підтримку житлово-комунального господарства, фінансування ремонту, будівництва та реконструкції внутрішньоміських і селищних доріг.
Подальший розвиток має отримати житлове будівництво для тієї частини населення, яка не в змозі забезпечити вирішення житлової проблеми без підтримки держави. Іпотека повинна стати найбільш поширеною формою кредитування людей із середніми доходами, бюджетників у сфері надання соціального житла.
Через систему довгострокового пільгового кредитування необхідно побудувати систему закріплення молодих кадрів у соціальних галузях.
Вдосконалення бюджетного процесу з урахуванням реалізації Програми реформування державних і муніципальних фінансів Ростовської області, затвердженої постановою Адміністрації області від 10.01.2003 № 8, за останні роки дозволили забезпечити:
своєчасне прийняття і виконання збалансованих бюджетів, мінімізацію кількості внесених до них змін;
перехід до казначейських принципам виконання бюджету і його касового обслуговування через органи федерального казначейства, закриття бюджетних рахунків у кредитних організаціях, що створило умови збереження коштів в кризових ситуаціях;
впровадження елементів середньострокового фінансового планування-прийнято відповідну постанову Адміністрації області, застосування програмно-цільового бюджетного планування через реалізацію обласних програм та заходів;
підвищення значущості галузевих міністерств і відомств як головних розпорядників коштів обласного бюджету, які здійснюють планування і фінансування підвідомчих витрат і контроль за цільовим використанням бюджетних коштів. Постановою Адміністрації області затверджено перелік головних розпорядників коштів обласного бюджету, аналогічні переліки затверджені у всіх муніципальних утвореннях;
проведення оцінки фінансового стану та якості управління обласним бюджетом та бюджетами муніципальних утворень Ростовської області на основі відповідного наказу міністерства фінансів області.
Бюджетна політика має сприяти підвищенню якості і доступності бюджетних послуг, ефективності управління державними (муніципальними) фінансами, переорієнтації діяльності головних розпорядників бюджетних коштів на досягнення кінцевих і вимірних результатів, що є основою проводиться в країні реформи бюджетного процесу.
На основі постанови Уряду Російської Федерації від 22.05.2004 № 249 "Про заходи щодо підвищення результативності бюджетних витрат" реформування бюджетного процесу в середньостроковій перспективі в Російській Федерації буде здійснюватися за такими напрямами:
вдосконалення середньострокового планування;
виділення бюджетів діючих та прийнятих зобов'язань;
вдосконалення та розширення сфери застосування програмно-цільових методів бюджетного планування;
реформування бюджетної класифікації та обліку.
Законодавче розмежування витратних і прибуткових повноважень між органами державної і муніципальної влади створить умови для подальшого вдосконалення середньострокового планування.
Розподіл бюджетних ресурсів має проводитися в залежності від планованого рівня досягнення поставлених цілей, у відповідності зі середньостроковими пріоритетами соціально-економічної політики і в межах прогнозованих обсягів бюджетних ресурсів.
Враховуючи орієнтацію бюджету на кінцеві результати, в подальшому передбачається включати в перспективний фінансовий план розподіл асигнувань між суб'єктами бюджетного планування на трирічний період з виділенням бюджетів діючих і прийнятих зобов'язань.
З урахуванням підвищення ролі перспективного фінансового плану пропонується в майбутньому утверджувати його нормативним правовим актом області. Такий підхід дозволить розширити горизонти планування, створити стимули оптимізації бюджетних витрат, підвищити якість підготовки бюджету і передбачуваність бюджетної політики в цілому.
З метою підвищення ступеня прогнозованості всієї системи бюджетування, визначення довгострокових пріоритетів фінансування необхідно впровадження такого принципу бюджетного планування, як виділення бюджетів діючих і прийнятих зобов'язань. У середньостроковій перспективі будуть розроблені:
реєстру видаткових зобов'язань області,
методика та порядок визначення обсягів бюджетів діючих і прийнятих зобов'язань.
Розширення сфери застосування та підвищення якості програмно-цільових методів бюджетного планування буде забезпечено за рахунок:
щорічного подання суб'єктами бюджетного планування доповідей про результати своєї діяльності;
вдосконалення методології розробки і реалізації цільових програм;
використання в бюджетному процесі відомчих цільових програм (заходів) з перенесенням до їх складу частини бюджетних витрат, що здійснюються в даний час з кошторисного принципом.
Використання програмно-цільових методів бюджетного планування дозволить забезпечити: тісний зв'язок між які виділяються бюджетними ресурсами і передбачаються результатами їх використання у відповідності до встановлених пріоритетів; комплексне і системне рішення середньострокових і довгострокових проблем економічної і соціальної політики; прозорість і обгрунтованість вибору цілей, шляхів досягнення результатів.
Починаючи з 2005 року, при розробці і виконанні бюджетів будуть враховані зміни бюджетної класифікації Російської Федерації, бюджетного обліку та звітності.
Реалізація зазначених заходів з реформування бюджетного процесу і підвищення результативності витрат на рівні обласного та місцевих бюджетів багато в чому буде зумовлена ​​внесенням необхідних змін у федеральне законодавство. Уряд Російської Федерації передбачає розробку відповідних нормативних правових актів до 2006 року.
З метою забезпечення цільового та ефективного використання бюджетних коштів подальший розвиток отримає створена в області система фінансового контролю, що включає в себе попередній та поточний фінансовий контроль за рахунок виконання бюджету по казначейських принципам, а також проведена Контрольно-рахунковою палатою області, обласними органами влади контрольна робота з дотримання учасниками бюджетного процесу норм і правил бюджетного законодавства.
Обласний бюджет на 2005 рік затверджений по видатках у сумі 32 437 205,5 тис. рублів і доходів у сумі 32 575 927,5 тис. рублів.
Перевищення доходів над видатками обласного бюджету у 2005 році складає 138 722,0 тис. рублів [19].

2.3 Механізм соціально-економічної підтримки населення в регіоні

Як вже зазначалося вище, у Ростовській області діє ряд програм, спрямованих на соціально-економічну підтримку населення. До них відносяться:
Концепція розвитку охорони здоров'я і охорони здоров'я населення Ростовської області на 2001-2005 роки.
Обласна цільова програма сприяння зайнятості населення Ростовської області на 2004-2006 роки.
Обласна цільова програма розвитку системи довгострокового фінансування житлового будівництва в Ростовській області на 2002-2005 роки.
Обласна цільова програма "Соціальний розвиток села Ростовської області до 2008 року".
Програма пріоритетного розвитку шахтарських територій.
При реалізації концепції розвитку охорони здоров'я в Ростовській області пріоритетами є:
оптимізація мережі лікувально-профілактичних закладів;
забезпечення галузі медичними кадрами та їх раціональне використання;
розвиток системи лікарського забезпечення;
забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення;
вдосконалення системи фінансування охорони здоров'я.
Прийняття обласного закону "Про охорону здоров'я громадян в Ростовській області" дозволить видати відомчі нормативні акти міністерства охорони здоров'я області, орієнтувати голів муніципальних утворень на прийняття відповідних рішень і постанов
Слід продовжити підготовку та прийняття, в установленому порядку, обласних комплексних цільових програм з профілактики основних захворювань, розвитку сільської охорони здоров'я, організації міжтериторіальних центрів надання спеціалізованої медичної допомоги, укладення угод про спільну діяльність з міністерствами та відомствами.
Важливою умовою реалізації Концепції є інформація про стан здоров'я населення, яка повинна використовуватися для залучення уваги немедичних відомств та установ, для підвищення мотивації населення до здорового способу життя.
Для забезпечення зростання зайнятості населення Ростовської області необхідно вирішити ряд проблем:
підвищити ступінь збалансованості попиту і пропозиції робочої сили на ринку праці;
знизити частку неефективною зайнятості;
поліпшити якісні характеристики робочих місць;
сприятиме зростанню інвестицій в реальний сектор економіки з метою створення робочих місць, що відповідають сучасним вимогам;
сприяти прискореному розвитку малого бізнесу, особливо в аграрному секторі та суміжних з ним галузях економіки;
сприяти розвитку внутрішньофірмової підготовки кадрів, відродження інституту наставництва, сприяти випереджаючому перенавчанню працівників, що звільняються у зв'язку з модернізацією і реорганізацією виробництва;
приділити особливу увагу забезпеченню зайнятості у проблемних територіях Ростовської області, в шахтарських містах і селищах, і в сільській місцевості (див. нижче);
сприяти розвитку активних програм зайнятості для працевлаштування громадян з низькою конкурентоспроможністю на ринку праці: інвалідів, одиноких і багатодітних батьків, дітей-сиріт, громадян, звільнених з військової служби, осіб, звільнених з місць позбавлення волі, та ін
Програма сприяння зайнятості населення реалізується за рахунок коштів федерального, обласного та місцевих бюджетів, коштів роботодавців (власних, позикових, залучених).
За підсумками реалізації Програми в 2004 році збережена позитивна динаміка у забезпеченні зайнятості населення: чисельність зайнятих збільшилася на 2,4 тис. чол. і склала на кінець 2004 року 1887,4 тис. чол. У цілому на великих і середніх підприємствах усіх галузей економіки створено 26,8 тис. робочих місць. У малому бізнесі створено 1264 робочих місць, з них за рахунок самозайнятості безробітних громадян - 709 робочих місць.
За сприяння служби зайнятості було працевлаштовано 158,6 тис. чол., Що вище програмного показника на 13,3%. Профорієнтаційні послуги та психологічну підтримку отримали 131,4 тис. громадян (за Програмою - 117,5 тис. чол). За сприяння служби зайнятості на професійне навчання, перенавчання та підвищення кваліфікації скеровано 9,0 тис. осіб, з них 72% за робітничими професіями. Більше 90% громадян після професійного навчання працевлаштовані.
У 2004 році організація громадських робіт перейшла на якісно новий рівень за рахунок організації робіт, що вимагають кваліфікації. Протягом року в громадських роботах взяли участь 25,3 тис. осіб, після закінчення яких 12% залишилися працювати на постійній основі (2003 р. - 11%). У вільний від навчання час організована зайнятість 54 300 неповнолітніх громадян, що вище Програмного показника на 2,8 тис. чол. Це стало можливим завдяки консолідації фінансових коштів в сумі 46,7 млн. руб., У т. ч. з обласного бюджету - 9,9 млн. руб. Враховуючи дисбаланс попиту і пропозиції на робітничі професії, на тимчасові роботи у виробництво було залучено 6 тис. підлітків, в результаті - понад 2 тисяч підлітків-учасників тимчасових робіт надійшли до установ початкової професійної освіти для отримання робочої професії. Розширення обсягів і якості взаємодії з роботодавцями дозволило у 2004 році працевлаштувати на тимчасові роботи 3600 громадян, особливо потребують соціальної підтримки, 42% з них закріпити на постійній основі (у 2003 р. - 38%).
У грудні 2004 року за участю всіх зацікавлених міністерств і відомств проведено засідання Координаційного комітету зі сприяння зайнятості населення Ростовської області, на якому були вироблені спільні заходи, спрямовані на підвищення зайнятості та зниження рівня загальної безробіття серед сільських жителів.
Соціальна підтримка безробітним громадянам у період пошуку роботи надана 112,7 тис. чол. на суму 334,4 млн. рублів (за Програмою - 96,8 тис. чол, 327,4 млн. руб).
Характер соціально-економічних перетворень в Російській Федерації та об'єктивно висока вартість житла в порівнянні з доходами громадян обумовлюють необхідність створення та розвитку збалансованої системи фінансування житлової сфери, надання громадянам державної підтримки у вирішенні житлових проблем, залучення у житлову сферу довгострокових фінансових ресурсів.
Для досягнення даних цілей в рамках житлової Програми мають бути вирішені такі основні завдання:
забезпечення житлом пільгових категорій громадян;
формування фінансового механізму з надання громадянам цільової адресної бюджетної підтримки у вирішенні житлових проблем шляхом надання бюджетних коштів громадянам у межах бюджетного законодавства Російської Федерації;
створення організаційно-фінансового механізму, що стимулює розвиток житлового будівництва та забезпечення доступного житла для громадян;
створення системи житлово-будівельних заощаджень і взаємного кредитування громадян;
залучення позабюджетних коштів для здійснення будівництва житлових об'єктів;
формування фінансових механізмів, що забезпечують доступність банківських іпотечних кредитів для громадян;
створення ефективних економічних механізмів залучення приватних інвестицій у сферу іпотечного житлового кредитування з використанням рефінансування іпотечних кредитів;
забезпечення сталого та ефективного функціонування системи іпотечного житлового кредитування з активним залученням позабюджетних джерел фінансування;
вдосконалення форм і методів державної підтримки населення в поліпшенні житлових умов.
Для забезпечення житлом пільгових категорій громадян на території Ростовської області діє Обласна закон № 226-ЗС від 19.03.2002г. "Про обласну програму розвитку системи довгострокового фінансування житлового будівництва", а також ряд постанов Адміністрації області, спрямованих на формування ринку доступного житла для населення.
У 2004 році з обласного бюджету виділялися кошти для надання державної підтримки громадянам, які купують житло в області. Загальний обсяг державного фінансування склав 70,9 млн. рублів для придбання житла 617 сім'ям за наступними напрямками державної підтримки:
21 співробітникові міліції громадської безпеки ГУВС - на загальну суму 7 млн.620 тис. руб.
189 працівникам бюджетної сфери (охорони здоров'я, освіти, соціальної сфери), в т. ч.50 молодим сім'ям - іпотечні житлові позики на суму 30 млн. руб. (У рамках даного напрямку здійснювалося будівництво будинку для бюджетників у Ростові-на-Дону).
8 молодим сім'ям у зв'язку з народженням дитини - бюджетні субсидії для погашення частини заборгованості за іпотечними житловими позиками на суму 318,2 тис. руб.
197 працівникам бюджетної сфери, які потребують поліпшення житлових умов, які купують житло за допомогою іпотечного житлового позики або банківського кредиту - бюджетні субсидії для оплати частини вартості житла, що купується на суму 26,7 млн. грн. (Максимальний розмір субсидії становить 35% від загальної вартості житла, що купується).
Основним напрямом стало субсидування частини процентної ставки по банківських житлових кредитах.
У 2004 році продовжено фінансування 85 сімей, що беруть участь у програмі з 2003 року, - як одержувачів зазначеної субсидії. Крім того, новими учасниками програми стала 401 сім'я. Таким чином, загальна кількість одержувачів бюджетних субсидій за банківськими кредитами досягло 486 осіб
Зазначений напрямок передбачає щомісячну компенсацію частини процентної ставки по банківських житлових кредитах протягом перших трьох років користування банківським кредитом. Обсяг бюджетного фінансування склав 5 млн.800 тис.95 рублів.
Державна підтримка у вигляді субсидування процентної ставки полягає в тому, що громадянин набуває або будує житло за допомогою банківського житлового кредиту, а Адміністрація області компенсує йому частину процентної ставки протягом перших трьох років користування кредитом.
При цьому залежно від категорії громадян, субсидується:
1 / 2 процентної ставки - для громадян, забезпечених житлом менше соціальної норми,
2 / 3 процентної ставки - для працівників бюджетної сфери та ветеранів бойових дій,
3 / 4 процентної ставки - для молодих і багатодітних сімей.
Рішення проблеми соціального розвитку села є важливою складовою частиною загального процесу стабілізації та переходу до сталого розвитку економіки Ростовської області, становленню та розвитку місцевого самоврядування, підвищенню добробуту сільського населення.
Програмні заходи спрямовані на вирішення таких основних завдань:
створення фінансових механізмів, що забезпечують доступність поліпшення житлових умов з урахуванням платоспроможного попиту сільського населення в межах встановлених соціальних стандартів;
стимулювання залучення та закріплення для роботи в соціальній сфері та інших секторах сільської економіки випускників вищих навчальних та середніх професійних закладів, молодих спеціалістів;
поліпшення стану здоров'я сільського населення за рахунок підвищення доступності та якості первинної медико-санітарної допомоги, занять фізичною культурою і спортом;
підвищення освітнього рівня учнів сільських шкіл, приведення якості освіти у відповідність до сучасних вимог, що забезпечують конкурентоспроможність кадрів на ринку праці;
активізація культурної діяльності на селі;
підвищення рівня та якості електро-, водо - та газопостачання сільських поселень, забезпечення їх телефонним і телекомунікаційної
зв'язком;
розширення мережі та благоустрій сільських автомобільних доріг з твердим покриттям;
підвищення рівня зайнятості сільського населення, збереження та створення нових робочих місць.
Основні шляхи вирішення програмних завдань:
пріоритетна підтримка розвитку соціальної сфери та інженерного облаштування сільських муніципальних утворень на федеральному, регіональному та місцевому рівнях;
підвищення схоронності наявного потенціалу соціальної та інженерної інфраструктури на основі розробки і реалізації ефективного економічного та організаційного механізмів, що забезпечують утримання та експлуатацію об'єктів соціальної сфери та інженерної інфраструктури села на рівні нормативних вимог;
підвищення ефективності використання матеріально-технічних і кадрових ресурсів соціальної сфери села шляхом формування підприємств інтегрованого типу, впровадження нових прогресивних форм діяльності;
створення умов для залучення в соціальну сферу села засобів сільськогосподарських товаровиробників, а також коштів інших позабюджетних джерел, організації та функціонування у сфері обслуговування сільського населення малих підприємницьких структур.
Передбачається, що Програма буде здійснюватися в два етапи.
Перший етап (2004-2006 роки) повинен забезпечити вдосконалення нормативно-правової, організаційно-управлінської бази соціального розвитку села; визначення джерел фінансування, вдосконалення взаємодії між міністерствами, відомствами, адміністраціями муніципальних утворень; будівництво і введення в експлуатацію не менше 50 відсотків запланованих до будівництва в протягом п'яти років об'єктів.
Другий етап (2007-2008 роки) реалізації Програми передбачає перехід до формування у сільських муніципальних утвореннях умов, які забезпечують більш високий життєвий стандарт, що відповідає новим вимогам до якості робочої сили та інтенсивності праці, створення передумов сталого розвитку сільських територій.
Терміни реалізації програмних заходів на першому і другому етапах встановлені в залежності від пріоритетності вирішення конкретних завдань.
У період освоєння вугільних родовищ Східного Донбасу в Ростовській області на базі робочих селищ, що будувалися навколо шахт, сформувалися шахтарські міста. До шахтарським територіям області традиційно відносяться Шахти, Новошахтинськ, Звєрєво, Гуково, Донецьк, Червоний Сулін, Біла Калитва.
До середини 90-х років минулого століття вугледобувна промисловість була переважаючою в їхній економіці. На шахтах і допоміжних виробництвах було зайнято переважна більшість жителів цих населених пунктів. Від роботи підприємств вугільної галузі безпосередньо залежали бюджети шахтарських міст, стан їх соціальної та комунальної інфраструктури.
За час реструктуризації вугільної галузі, ініційованої федеральним центром на початку 90-х років, кількість діючих шахт в Ростовській області суттєво скоротилося. З 1994 року на Дону було ліквідовано 49 з 64 шахт. І сьогодні багато хто з міст, за традицією звані шахтарськими, по суті вже не є такими. Так, в Новошахтинськ не залишилося жодного діючого вугледобувного підприємства. Закриття підприємств вугільної галузі породило цілий комплекс проблем: економічних і соціальних. Одна з головних - це проблема зайнятості вивільнених працівників вугільної галузі.
У зв'язку з цим в колишніх шахтарських містах області на перший план виходить завдання створення нових і розвитку діючих підприємств, розширення малого та середнього бізнесу. Її рішення дозволить працевлаштувати колишніх гірників і отримати нові джерела податкових надходжень для муніципальних бюджетів.
Для реалізації стоїть завдання в Ростовській області розроблена унікальна законодавча база, спрямована на стимулювання підприємницької активності в гірницьких містах. Вперше в Росії в Ростовській області створені спеціальні умови для розвитку економіки шахтарських територій. З 1 липня 2004 року в силу вступив закон "Про пріоритетний розвиток шахтарських територій Ростовської області", що дає можливість господарюючим суб'єктам отримати цілий ряд податкових пільг і преференцій.
Після вступу в силу з 1 липня 2004 року закону, порядку 14,8 тис. юридичних осіб і індивідуальних підприємців, які знаходяться на накинутого системі сплати податків і здійснюють діяльність на шахтарських територіях області, скористалися податковими пільгами - зниженням на 25% коефіцієнта базової прибутковості К2.
Крім цього, 21 господарюючий суб'єкт, що сплачують податки у загальновстановленому порядку і здійснюють діяльність на шахтарських територіях області уклали договори про регіональну підтримку з адміністрацією Ростовської області. У результаті в підсумках діяльності в 2 півріччі 2004 року цих підприємств, що отримали податкові пільги відповідно до, позначився цілий ряд позитивних тенденцій. Так в 2 півріччі 2004 року, в порівнянні з 1 півріччям 2004 року, підприємства уклали договори про регіональну підтримку забезпечили досягнення наступних показників:
кількість зайнятих зросла на 612 осіб (9%) і склало 7543 чоловік;
місячний фонд оплати праці збільшився на 6,7 млн. руб. (24%) і склав 38,8 млн. руб.;
середньомісячна заробітна плата зросла на 521 рубль (12%) і склала 5048 руб.;
обсяг сплачених податкових платежів збільшився на 19,3 млн. руб. (13%).
Таким чином, очевидно, що реалізація даного Обласного закону створила серйозні передумови до соціально-економічного розвитку шахтарських територій області, підвищила їх інвестиційну привабливість. Так, у 2005 році в місті Новошахтинськ почнеться будівництво 2 нафтопереробних заводів, а в місті Шахти електрометалургійного заводу. Це реальні кроки зі створення нових альтернативних виробництв на території Східного Донбасу і розвитку промислового комплексу області в цілому.

Висновок

Встановлене Конституцією Російської Федерації федеративний устрій держави вимагає створення нових механізмів забезпечення в країні єдиного економічного простору і його взаємопов'язаних територіальних компонентів.
Основними цілями регіональної політики в Російській Федерації є:
розширення повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації в сферах спільного ведення:
забезпечення дії принципу рівноправності суб'єктів Російської Федерації між собою і в їхніх відносинах з федеральними органами державної влади з урахуванням специфіки кожного з них шляхом дотримання прав та інтересів суб'єктів Російської Федерації в ході підготовки і прийняття правових актів федеральних органів державної влади:
забезпечення правових, економічних, соціальних та організаційних основ федералізму в Російській Федерації, зміцнення єдиного економічного простору;
забезпечення єдиних мінімальних соціальних стандартів і рівної соціального захисту, гарантованих Конституцією Російської Федерації соціальних прав громадян, встановлених незалежно від економічних можливостей регіонів;
запобігання забруднення навколишнього середовища, а також ліквідація наслідків його забруднення, комплексна екологічний захист регіонів;
максимальне використання природно-кліматичного потенціалу регіонів; становлення місцевого самоврядування.
Збереження і зміцнення єдності економічного та правового простору Російської держави буде забезпечуватися шляхом вдосконалення федеративних відносин, організації стратегічного і оперативного взаємодії федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування, системи федеральних законів, законодавства суб'єктів Російської Федерації через укладення договорів про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, а також договорів та угод між суб'єктами Російської Федерації (в тому числі в рамках міжрегіональних асоціацій економічної взаємодії).
У зв'язку з цим зусилля органів державної влади Російської Федерації органів державної влади суб'єктів Російської Федерації повинні бути сконцентровані на вирішенні наступних завдань:
сприяння розвитку економічної реформи, формування у всіх регіонах багатоукладної економіки, в тому числі малого підприємництва, становленню регіональних та загальноукраїнських ринків товарів, праці і капіталу, інституціональної та ринкової інфраструктури:
скорочення надмірно глибоких відмінностей у рівні соціально-економічного розвитку регіонів, поетапне створення умов для зміцнення в них власної економічної бази підвищення добробуту населення;
досягнення економічно і соціально виправданого рівня комплексності та раціоналізації структури господарства регіонів, підвищення його життєздатності в ринкових умовах;
розвиток міжрегіональних інфраструктурних систем (транспорта. зв'язку, інформатики та інших);
надання державної підтримки районам екологічного та стихійного лиха, регіонам з високим рівнем безробіття, демографічними і міграційними проблемами:
розробка і реалізація науково обгрунтованих заходів для регіонів зі складними умовами господарювання, які вимагають спеціальних методів регулювання (райони Арктики і Крайньої Півночі, Далекий Схід, прикордонні регіони та інші).
Вихід із соціально-економічної кризи, збереження і зміцнення територіальної цілісності країни і федеративних основ російської держави передбачають формування та здійснення з боку федерального центру активної економічної політики по відношенню до регіонів з різним рівнем соціально-економічного розвитку. Ця політика повинна бути результатом обговорення і узгодження з усіма суб'єктами Федерації стратегічних і навіть тактичних напрямів надання допомоги та підтримки і "сильним", і "проблемним" регіонам. Вона повинна бути реальною, виключати декларації про "вирівнюванні регіонів", можливість ухвалення односторонніх рішень про підвищення добробуту населення в одних регіонах за рахунок інших.
До проблемних регіонах можна віднести відстають у розвитку регіони, а також регіони, які мають у своєму складі кризові, депресивні, прикордонні території та райони Крайньої Півночі.
Для відстаючих регіонів характерні слабкість власної економічної бази, низькі душові доходи населення, нерозвинений виробничий і фінансовий потенціал. Кризові та депресивні території, що мали такий потенціал раніше, опинилися у важкому соціально-економічний стан в силу відбувалися в останні роки процесів.
Для проблемних регіонів активна економічна політика держави буде включати в себе участь Центру в програмах щодо структурної перебудови економіки регіонів, що випробовують труднощі, формування умов для залучення в них інвестицій, здійснення програм створення додаткових робочих місць з мінімальними витратами, розробку та узгодження на рівні Федерації системи фінансової допомоги для забезпечення гарантованих державою соціальних стандартів життя населення і т.д.
Для "сильних" регіонів така політика повинна означати підтримку Центром всіх господарських починань, які виводять економіку регіонів і країни в цілому на якісно новий рівень, створення системи стимулів та умов для їх самостійного розвитку, зміцнення і розширення бази оподаткування і т.д.