Розробка і формування адміністративної класичної школи менеджменту та її розвиток

2. Влада і відповідальність. На думку Файоля, влада і
відповідальність зв'язані між собою, причому остання є наслідком першої. Він вважає, що влада поєднує офіційний (заснований на займаній посаді) і особистий (що містить в собі сплав розумового розвитку, досвіду, морального рівня, навичок по роду колишньої служби й ін) чинники.
3. Дисципліна. Розуміючи дисципліну як повагу угод, розрахованих на те, щоб забезпечити покору, старанність, енергійність і зовнішній прояв поваги, Файоль підкреслює, що для підтримки дисципліни необхідна наявність гарних керівників на всіх рівнях.
З усіх засобів впливу на підлеглих з метою зміцнення дисципліни одним з найбільш дієвих Файоль вважав особистий приклад начальника. На його переконання, якщо начальник подає приклад акуратності, ніхто не сміє бути з запізненням. Якщо він діяльний, мужній, відданий, - йому наслідують, і якщо він уміє вести справу, йому вдається змусити співробітників полюбити роботу.
Але і поганий приклад також заразливий і, виходячи з верхів, він дає іноді самі згубні наслідки для всіх.
4. Єдиноначальність. Єдиноначальність, на думку Файоля, має в порівнянні з колегіальністю ту перевагу, що воно забезпечує єдність точки зору, єдність дії і єдність розпорядження. Тому воно має тенденцію до переваги [4. С. 182].
5. Єдність керівництва. Види діяльності, що переслідують одну і ту ж мету, повинні мати одного керівника і керуватися єдиним планом. Подвійне керівництво може виникнути, на думку Файоля, лише внаслідок невиправданого змішання функцій і недосконалого розмежування їх між підрозділами, що не тільки зайво, але і вкрай шкідливо. Ні в одному з випадків, на його думку - не буває пристосування соціального організму до дуалізму розпорядництва.
6. Підпорядкування приватних інтересів загальним. Інтереси службовця чи групи службовців не повинні ставитися вище інтересів підприємства; інтереси держави повинні бути вище інтересів громадянина чи групи громадян ... Здавалося б, подібне правило не має потреби в нагадуваннях. Але неуцтво, честолюбство, егоїзм, лінощі і всякі людські слабості і пристрасті штовхають людей до зневаги загальними інтересами в догоду
приватних.
7. Винагорода. Методи стимулювання праці повинні бути справедливими і доставляти максимально можливе задоволення співробітникам і роботодавцям.
8. Централізація. Не вдаючись до терміну «централізація влади», Файоль говорить про ступінь концентрації чи розосередження влади. Конкретні обставини будуть визначати, який варіант «дасть кращий загальний результат».
9. Скалярний ланцюг, тобто, за визначенням Файоля, «ланцюг начальників» від самого вищого до самого нижчого рангу, від якої не потрібно відмовлятися, але яку слід скоротити, якщо занадто ретельне проходження їй може завдати шкоду.
10. Порядок, тобто «Всьому (кожному) своє місце, і всі (кожний) на своєму (його чи її) місці».
11. Справедливість. Лояльність і відданість персоналу повинні забезпечуватися поважним і справедливим ставленням адміністрації до підлеглих.
12. Стабільність робочого місця для персоналу. Файоль вважав, що зайва плинність кадрів є одночасно і причиною, і наслідком поганого управління, і вказував на пов'язані з цим небезпеки і витрати.
13. Ініціатива, тобто, за визначенням Файоля, обмірковування і виконання плану. Оскільки це «доставляє велике задоволення всякому мислячій людині», Файоль закликає адміністраторів «поступитися особистим марнославством», для того, щоб підлеглі одержали можливість виявити особисту ініціативу [4. С. 183].
14. Корпоративний дух, тобто принцип «у єднанні - сила».
Наводячи перелік цих принципів, Файоль указував, що він не прагнув дати вичерпне їх виклад, а спробував описати лише ті з них, які йому доводилося найчастіше застосовувати, оскільки навіть незначна кодификація принципів є необхідною у всякій справі.
Вважаючи запропоновані ним принципи універсальними, Файоль, проте, указував, що їхнє застосування повинне носити гнучкий характер і враховувати ситуацію, у якій здійснюється управління. Він відзначав, що система принципів ніколи не може бути завершена, навпаки, вона завжди залишається відкритою для доповнень, змін, перетворень, заснованих на новому досвіді, його аналізі, осмисленні, узагальненні. Тому число принципів управління необмежено.
Відзначимо, що деякі приведені принципи звернені до людського фактора. Файоль показав, що менеджмент, призначений головним чином для інтенсифікації виробничих процесів, заснований на знанні психології і що облік людського фактора в управлінні украй важливий.
Багато принципів управління до цих пір мають практичну цінність. Наприклад, японська компанія «Міцусіта електрик» керується наступними сімома принципами управління: об'єктивність, справедливість, згуртованість, благоустрій, скромність, гармонія, оцінка, - які перегукуються з принципами, розробленими Файолем.
Надалі багато дослідників займалися вивченням і теоретичним описом принципів управлінської діяльності, однак усі вони були тільки послідовниками Файоля, розвивається, доповнюється і конкретизувати його вчення.
Файоль виділив 6 груп операцій: технічні, комерційні, фінансові, страхові, облікові, адміністративні, - на його думку, вироблених на будь-якому (простому або складному, невеликому або великому) підприємстві і є взаємозалежними. Наприклад, технічні операції не можуть здійснюватися без наявності сировини, можливості збуту, капіталу, страхових заходів. Адміністративні операції Файоль поділив на планування, організацію, мотивацію, контроль і координацію [4. С. 184].
Планування - функція управління, що визначає цілі діяльності, необхідні для цього кошти, а також розробляє методи, найбільш ефективні в конкретних умовах. Планування включає в себе і складання прогнозів можливого напрямку майбутнього розвитку об'єкта в тісній взаємодії з навколишнім його середовищем.
Організація - формування структури об'єкта і забезпечення всім необхідним для його нормальної роботи - персоналом, матеріалами, обладнанням, будівлями, грошовими коштами та ін Будь-який план передбачає стадію організації, тобто створення реальних умов для досягнення запланованих цілей.
Мотивація - активізація працюючих і спонукання їх ефективно трудитися для виконання цілей, сформульованих у планах, за допомогою економічного та морального стимулювання, і створення умов для прояву творчого потенціалу працівників і їх саморозвитку.
Контроль - кількісна та якісна оцінка та облік результатів роботи. Контроль є елементом зворотного зв'язку, тому що на підставі його даних здійснюється коректування раніше прийнятих рішень, планів, норм і нормативів.
Координація - досягнення узгодженості в роботі всіх ланок системи шляхом встановлення раціональних зв'язків (комунікацій) між ними. Переконання Файоля не втратили своєї актуальності і в даний час. З якостей, необхідних менеджеру, Файоль незмінно надавав найбільше значення компетентності і наявності знань. Проте, як стверджував він, навіть найосвіченіша менеджер не може бути компетентним у всіх різноманітних питаннях, пов'язаних з управлінням великим підприємством. Ідеальним керуючим була б людина, який, володіючи усіма знаннями, необхідними для вирішення адміністративних, технічних, комерційних, фінансових та інших питань, мав би ще фізичну силу, інтелект і працездатність, достатні для виконання будь-яких завдань, пов'язаних з управлінням у всіх областях. Файоль підкреслював, що кількість знань зростає разом з досвідом.
На відміну від технократів Файоль не схильний був перебільшувати роль технічних знань, стверджуючи, що виключно технічна освіта не відповідає загальним запитам підприємств. У промислових школах, зазначав він, основну увагу приділено поширенню та вдосконаленню технічних знань, а не підготовки майбутніх менеджерів до виконання комерційних, фінансових, адміністративних та інших функцій. Управління навіть не фігурує у програмах викладання вищих інженерних шкіл.
На переконання Файоля, якщо робітник керується технічної «установкою», то менеджер повинен керуватися адміністративної «установкою»; в міру підйому по ієрархічній драбині відносна важливість адміністративної «установки» зростає, а значення технічної «установки» убуває. Головною «установкою» директорів великих підприємств є саме адміністративна «установка».
Файоль негативно ставився до сформованій системі підготовки керівних кадрів для промисловості, доводячи, що адміністративні здібності не можна розвинути за допомогою однієї лише інженерно-технічної науки та наголошуючи на необхідності включення до навчальних планів інженерних вузів спеціальних курсів з адміністрування. Він, однак, вважав (і в цьому теж з ним не можна не погодитися), що не тільки інженерно-технічні працівники, а й кожен член суспільства повинен знати основи адміністративної діяльності і що ці відомості необхідно надавати на всіх щаблях системи загальної освіти.
Нарешті, безсумнівною заслугою Файоля є постановка ним питання про необхідність виділення власне управлінської діяльності (менеджменту) в особливий об'єкт дослідження.
Теорії управління Тейлора і Файоля мають не тільки схожість, але й відмінність. Тейлор пропонував встановлювати раціональне управління підприємствами «знизу», а Файоль - «зверху». Файоль неодноразово підкреслював, що ніякого протиріччя між його теорією і теорією Тейлора немає, просто вони розглядають різні рівні організації виробництва: Тейлор - цехове управління, а він - вища адміністративна. «Файоль, - писав А. Гаст, - займається головним чином питаннями загального управління. Тейлор займається тонкої організаційної механікою виробництва. Файоль посилено підкреслює вольовий момент у постановці та розгортання виробництва. Тейлор весь час відстоює суто організаційну техніку. Файоль посилено відтіняє вольовий момент у організатора, у директора-адміністратора. Він посилено займається питанням про постановку поведінки верховного адміністратора. Тейлор займається постановкою цехового виробництва. Даючи характеристику адміністратора, Файоль привів докладний список якостей, якими повинен володіти верховний адміністратор, або, як він каже, «начальник великого підприємства». Тейлор, мигцем згадуючи про якості верховного розпорядника, дав детальний список цих якостей для майстра. У верховного адміністратора Файоля фігурують такі «моральні якості»: «свідома, тверда, завзята воля; активність, енергія і, в певних випадках відвага; мужність відповідальності; почуття обов'язку, турбота про загальний інтерес». Якостями хорошого майстра, на переконання Тейлора, повинні бути: «такт, енергія, чесність» [4. С. 185-186]. Файоль одним з перших сформулював ряд загальних принципів адміністративної теорії. Їм введені п'ять елементів, що визначають функції адміністрації: передбачення, планування, організація, координування, контроль [7. С. 6].
«Файоль ставив завдання - навчити промислових адміністраторів такому управлінню зайнятими на підприємстві робочими, яке забезпечувало б найбільшу індивідуальну та колективну продуктивність праці шляхом концентрації їх« волі »в одному, суворо визначеному напрямку, вказаному підприємцем. Останнє вимагає створення науки про управління людьми, що спирається на «... Ретельне вивчення і наукове експериментування ...» [3. С. 70].
Основний внесок представників класичної школи управління полягає в розгляді управління як універсального процесу, слагающегося з декількох взаємозв'язків функцій [5. С. 22].
1.3. Розвиток ідей школи класичного менеджменту в сучасний час
Англійський дослідник Л. Урвік, як і Файоль, приділяв велику увагу розробці основних функцій адміністрування, до яких він відносив: планування, організацію, укомплектування штату, керівництво, координацію, звітність та складання бюджету.
Урвік розробив принципи побудови формальної організації, які актуальні і в наші дні:
· Відповідність людей структурі, тобто спочатку слід
розробити структуру, а потім приступати до підбору кадрів.
· Створення спеціального і «генерального» штабів. Основною функцією спеціального штабу має бути розробка рекомендацій для керівника. Завданням «генерального» штабу є підготовка і передача наказів керівника, контроль і координація поточної роботи.
· Порівнянність прав і відповідальності, тобто будь-лінійний керівник повинен мати владу, яка відповідає і рівну відповідальності [2. С. 22].
Діапазон контролю (число осіб, безпосередньо підлеглих керівникові). Діапазон контролю знаходиться в сильній залежності від особистих якостей і здібностей керівника,
тому він не може бути жорстко регламентований. Рекомендована Урвік норма керованості становить 5 - 6 чоловік.
· Спеціалізація. Урвік виділяв три типи спеціалізації працівників управлінської праці: за метою, характером
виконуваних операцій, типом споживача або географічною ознакою.
· Визначеність. Для забезпечення визначеності в діяльності організації необхідно, щоб по кожній посаді були в письмовому вигляді визначено права, обов'язки і відповідальність (прототип сучасних посадових інструкцій) [2. С. 23].
Вважаючи запропоновані ним принципи універсальними, Файоль, проте, указував, що їхнє застосування повинне носити гнучкий характер і враховувати ситуацію, у якій здійснюється управління. Він відзначав, що система принципів ніколи не може бути завершена, навпаки, вона завжди залишається відкритою для доповнень і змін, заснованих на новому досвіді, його аналізі, осмисленні, узагальненні [2. С. 19].
Основний внесок представників адміністративної школи в теорію менеджменту полягає в тому, що вони розглядали управління як універсальний процес, що складається з декількох взаємозалежних функцій, і виклали основні принципи управління. Вони сформулювали систематизовану теорію управління всієї організації, виділивши управління як особливий вид діяльності.

2. АДМІНІСТРАТИВНА ШКОЛА МЕНЕДЖМЕНТУ НА ПРИКЛАДІ АДМІНІСТРАЦІЇ «місті Южно-Сахалінську»
2.1. Загальна характеристика муніципального освіти Адміністрації «міста Южно-Сахалінська»
Адміністрація міста Южно-Сахалінська (адміністрація міста) є виконавчо-розпорядчим органом місцевого самоврядування міського округу, наділеним Статутом повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення та повноваженнями для здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування міського округу федеральними законами і законами Сахалінської області.
Адміністрація міста здійснює свою діяльність відповідно до законодавчими і нормативними актами Російської Федерації і Сахалінської області, рішеннями представницького органу, постановами мера міста, Статутом та Положенням про адміністрацію міста, який затверджується міським Зборами.
Згідно з Положенням про адміністрацію м. Южно-Сахалінська [8], у своїй діяльності адміністрація міста підзвітна міському Зборам у частині управління та розпорядження муніципальної власністю, виконання бюджету міської округу «місто Південно-Сахалінськ» і правових актів міської Зборів, прийнятих в межах його компетенції (п. 4 ст. 1).
У структуру адміністрації міста Южно-Сахалінська входять:
1) мер міста;
2) перший віце-мер;
3) віце-мери;
4) галузеві (функціональні) і територіальні структурні підрозділи (комітети, департаменти, управління, відділи, комісії) [9].
Управління кадрової політики Адміністрації м. Южно-Сахалінська (далі за текстом - Управління) є самостійним підрозділом Адміністрації м. Южно-Сахалінська (далі по тексту - Адміністрації).
Положення про Управління затверджується міським головою м. Южно-Сахалінська (далі по тексту - мер).
Основними функціями Управління є:
- Забезпечення діяльності Адміністрації по визначенню основних напрямів кадрової політики та розвитку муніципальної служби;
- Забезпечення діяльності Адміністрації щодо вирішення кадрових питань, віднесених до її відання законодавством Російської Федерації;
- Забезпечення контролю за станом законодавства Російської Федерації з питань кадрової політики та муніципальної служби;
- Забезпечення контролю за дотриманням законодавства Російської Федерації про муніципальну службу муніципальними службовцями, призначеними на посаду міським головою м. Южно-Сахалінська.
Управління готує та подає Керівнику Адміністрації необхідні документи з питань призначення мером на муніципальні посади Російської Федерації, муніципальні посади, присвоєння мером кваліфікаційних розрядів і класних чинів.
Управління може брати участь у роботі конкурсних комісій із заміщення вакантних посад муніципальних, призначення на які здійснює мер, і атестаційних комісій, які проводять атестацію муніципальних службовців, що заміщають зазначені посади.
Управління приймає участь у підготовці:
- Проектів постанову мера з питань кадрової політики та муніципальної служби, а також законопроектів із зазначених питань, що вносяться мером в Міське збори в порядку правотворчій ініціативи;
- Висновків на законопроекти та проекти нормативних правових актів з питань кадрової політики та муніципальної служби;
- Аналітичних та інформаційних матеріалів з питань кадрової політики та муніципальної служби.
2.2. Аналіз ознак класичної школи в управлінні МО ГО Адміністрації «міста Южно-Сахалінська»
Метою адміністративної школи було створення універсальних принципів управління, дотримуючись яких, за переконаннями творців школи, організація, безсумнівно, досягне успіху [4. С. 182]. В управлінні МО ГО Адміністрації «міста Южно-Сахалінська» не існує певних документів, де б вказувалося, з теорії якої школи вони працюють, але принципи управління, що визначають побудову і функціонування системи управління; найважливіші вимоги, дотримання яких забезпечує ефективність управління вироблені з часом.
Розглядаючи Адміністрацію «міста Южно-Сахалінська» як специфічний вид діяльності і як своєрідну адміністративну систему можна стверджувати, що стосовно стимулювання кожного працівника, діють принципи управління з теорії адміністративної школи менеджменту. Проаналізувавши принципи роботи адміністрації міста Южно-Сахалінська, стосовно діяльності вищої ланки управління, відповідно до теорії Файоля, можна зробити наступні висновки:
Розподіл праці. Для ефективного використання робочої сили управлінської праці в Адміністрації застосовується принцип поділу праці.
Дисципліна. Відповідно до п. 2.1. Правил внутрішнього трудового розпорядку працівників Адміністрації міста Южно-Сахалінська працівники повинні сумлінно виконувати трудові обов'язки, зазначені в трудових договорах та посадової інструкції, дотримуватися трудової дисципліни, своєчасно і точно виконувати розпорядження адміністрації і безпосереднього керівника, використовувати весь робочий час для продуктивної праці.
За порушення трудової дисципліни адміністрація застосовує такі дисциплінарні стягнення:
- Зауваження;
- Догана;
- Звільнення по відповідних підставах.
Звільнення може бути застосоване за неодноразове невиконання Працівником без поважних причин трудових обов'язків, якщо він має дисциплінарне стягнення; за прогул (відсутність на робочому місці без поважних причин більше 4-х годин протягом робочого дня); за появу на роботі в стані алкогольного, наркотичного або іншого токсичного сп'яніння; за розголошення охоронюваної законом таємниці (комерційної, службової та іншої), що стала відомою Працівнику у зв'язку з виконанням ним трудових обов'язків; за вчинення за місцем роботи розкрадання (в тому числі дрібного) чужого майна, розтрати, навмисного його знищення або пошкодження, встановленого набрав законної сили вироком суду або постановою органу, уповноваженого на застосування адміністративних стягнень; за порушення Працівником вимог з охорони праці, якщо воно спричинило за собою тяжкі наслідки або свідомо створювало реальну загрозу настання таких наслідків, а також за вчинення винних дій працівником , що безпосередньо обслуговує грошові або товарні цінності, якщо ці дії дають підставу для втрати довіри до нього з боку Роботодавця.
Дисциплінарні стягнення застосовуються керівництвом Адміністрації.
До застосування дисциплінарного стягнення від працівника має бути затребувано письмове пояснення. Якщо після закінчення двох робочих днів зазначене пояснення працівником не надано, то складається відповідний акт. Неподання працівником пояснення не є перешкодою для застосування дисциплінарного стягнення.
Дисциплінарне стягнення застосовується не пізніше одного місяця з дня виявлення проступку, не рахуючи часу хвороби працівника, перебування його у відпустці, а також часу, необхідного на врахування думки представницького органу працівників. Дисциплінарне стягнення не може бути застосоване пізніше шести місяців з дня вчинення проступку, а за результатами ревізії, перевірки фінансово - господарської діяльності або аудиторської перевірки - не пізніше двох років з дня його вчинення. У зазначені строки не включається час провадження у кримінальній справі.
За кожний дисциплінарний проступок може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.
Розпорядження про застосування дисциплінарного стягнення оголошується працівникові під розпис протягом трьох робочих днів з дня його видання, не враховуючи часу відсутності працівника на роботі. Якщо працівник відмовляється ознайомитися з зазначеним розпорядженням під розпис, то складається відповідний акт.
Якщо протягом року з дня застосування дисциплінарного стягнення Працівник не буде піддано новому дисциплінарному стягненню, то він вважається не мав дисциплінарного стягнення.
Роботодавець до закінчення року з дня застосування дисциплінарного стягнення має право зняти його з Працівника з власної ініціативи, прохання самого Працівника, клопотанням його безпосереднього керівника або представницького органу працівників [16. п. 6].
Єдиноначальність, єдність керівництва. Відповідно до Статуту міського округу «місто Південно-Сахалінськ» [17. ст. 36] Мер міста - голова міського округу є вищою посадовою особою міського округу «Місто Южно-Сахалінськ», наділяється цим Статутом власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення та очолює адміністрацію міста Южно-Сахалінська.
Адміністрацією міста керує мер міста на принципах єдиноначальності [17. ст. 40]. Мер міста формує адміністрацію міста і керує її діяльністю відповідно до Статуту міського округу та Положенням про адміністрацію міста [17. ст. 37];
Підпорядкування приватних інтересів загальним. Інтереси службовця чи групи службовців не повинні ставитися вище інтересів підприємства; інтереси держави повинні бути вище інтересів громадянина чи групи громадян. У Правилах внутрішнього трудового розпорядку працівників Адміністрації міста Южно-Сахалінська [16] зроблений акцент на те, що не можна використовувати для виступів і публікацій у засобах масової інформації як в Росії, так і за кордоном відомостей, отриманих в силу службового положення, визначених спеціальними документами Організації як комерційна (службова) таємниця, поширення якої може завдати шкоди Організації чи її Працівникам.
Винагорода. Методи стимулювання праці повинні бути справедливими і доставляти максимально можливе задоволення співробітникам і роботодавцям. У статті 2 Правил внутрішнього трудового розпорядку працівників Адміністрації міста Южно-Сахалінська [16] гарантується працівникам адміністрації міста Южно-Сахалінська своєчасна і в повному обсязі виплата заробітної плати відповідно до своєї кваліфікації, складністю праці, кількістю і якістю виконаної роботи.
Заохочення працівника за сумлінну ефективну працю додаткова відпустка для муніципальних службовців за ненормований робочий (службовий) день встановлюється:
- Для вищих та головних посад муніципальної служби - 6 календарних днів;
- Для провідних посад муніципальної служби - 5 календарних днів;
- Для старших і молодших посад муніципальної служби - 3 календарних дні [16. ст. 4].
За високопрофесійне виконання трудових обов'язків, підвищення продуктивності праці, тривалу і бездоганну роботу та інші успіхи в праці застосовуються такі заходи заохочення працівників Адміністрації:
- Оголошення подяки;
- Заохочення цінним подарунком;
- Заохочення грошовою премією;
- Нагородження Почесною грамотою Сахалінської обласної Думи;
- Нагородження Почесною грамотою адміністрації Сахалінської області;
- Нагородження Почесною грамотою міського Зборів і адміністрації міста;
- Нагородження Почесною грамотою адміністрації міста;
- Нагородження Подячним листом адміністрації міста;
- Нагородження Пам'ятним, Вітальним адресами;
- Присвоєння Почесного звання;
- Представлення до нагородження орденами і медалями Російської Федерації.
Заохочення оголошуються постановою мера міста, доводяться до відома колективу і заносяться до трудової книжки працівника [16. ст. 5].
Порядок, тобто кожному своє місце. Адміністрація міста зобов'язується правильно організовувати працю працівників на закріплених за ними робочих місцях, забезпечуючи необхідним приладдям та оргтехнікою, створюючи здорові і безпечні умови праці, що відповідають правилам з охорони праці (техніки безпеки, санітарним нормам, протипожежним правилам) [16. ст. 3].
2. 3. Проблеми формування кадрів в муніципальних органах управління
В даний час слід виділити декілька основних проблем, що склалися в кадровій сфері, які є потужним гальмом його розвитку і вдосконалення.
По-перше, низький рівень професіоналізму та компетентності управлінських кадрів, більшість з яких не володіє сучасними науковими знаннями, має низьку адміністративно-управлінську культуру і ставить тим самим міцний заслін на шляху подолання кризи в економіці, політиці, духовно-моральної сфері [19. С. 16].
Розвиток вітчизняної муніципальної служби неминуче тягне її ускладнення, появу нових професій та спеціальностей, а, отже, і подальшу професіоналізацію. Це означає, що праця у сфері муніципального управління вимагає від людини відповідних професійних здібностей, а від суспільства таких соціальних інститутів, які забезпечували б включення людини в цю сферу професійної діяльності, управління його професійним досвідом, тобто системи професіоналізації.
Система роботи з кадрами, професійна підготовка і перепідготовка персоналу, мотиваційний аспект змісту праці не стали ще вирішальним чинником підвищення ефективності управління, забезпечення високого динамізму професійних показників працівників.
Гострою залишається на сьогоднішній день і проблема методичного забезпечення практики професійного відбору муніципальних службовців. Перш за все, це стосується розробки критеріїв оцінки праці муніципального службовця, професійно-кваліфікаційних вимог до муніципальних посадам муніципальної служби, розробки методик атестації службовців та ін Далі, проблемою є відсутність у муніципальних службовців спеціальної професійної освіти. Поповнення муніципальної служби непідготовленими працівниками позначається на ефективності функціонування апарату управління всіх рівнів. Порушення принципу безперервності та наступності у діяльності адміністративних структур призводить до збільшення штатної чисельності апарату управління. Тим самим порушується принцип стабільності робочого місця для персоналу. Зайва плинність кадрів, на думку Файоля є причиною поганого управління.
Людина, що обирає своїм основним тереном муніципальну службу, повинен обов'язково мати професійну освіту за спеціалізацією муніципальних посад муніципальної служби. У Росії вперше за багато років для груп муніципальних посад муніципальної служби законодавчо визначено найбільш загальні вимоги, що стосуються відповідності рівня і профілю професійної освіти спеціалізації посад муніципальної служби. Структура навчальних закладів і за профілем, і за рівнем професійної освіти повинна відповідати змісту і характеру праці в суспільстві. Вирішення проблеми не зводиться тільки до розширення мережі навчальних закладів муніципальної служби. Необхідно розробити у вищих і середніх спеціальних навчальних закладах програми підготовки за професіями та спеціальностями муніципальної служби. Підготовка людей для муніципальної служби має стати таким же пріоритетною справою, як і підготовка кадрів для різних сфер бізнесу. Тільки в цьому випадку можна сподіватися, що рано чи пізно сфера муніципального управління поповниться справжніми професіоналами-управлінцями.
Одна з проблем сьогоднішнього дня в становленні системи професійного відбору в муніципальній службі - недооцінка здібностей людини і вимог муніципальних посад муніципальної служби. Крім того, у підборі домінуючу роль нерідко відіграють політичні пристрасті, фактор особистої відданості. Терен муніципального служіння - це не тільки і не стільки арена задоволення свого політичного марнославства, це важка ноша відповідальності перед суспільством. Муніципальні службовці - це, перш за все люди з певним досвідом управління і вирішення завдань місцевого самоврядування, а досвід цей не набувається з вступом на посаду і за дуже короткий час. Через підбору кадрів за принципом особистої відданості суспільство змушене відмовитися від послуг тих муніципальних службовців, які можуть професійно виконувати свої обов'язки.
В даний час також найбільш гострими для самих служб управління персоналом залишаються проблеми власного кадрового забезпечення, саме фахівців з управління персоналом. Професіоналами, професійним досвідом суспільства, організації повинні займатися професіонали служб управління персоналом. Адже дуже часто професійним досвідом людей розпоряджаються самі різні «фахівці», які мають, як правило, спеціальної освіти, досвіду, знань і умінь, необхідних для роботи в таких структурах. Аналіз положень Федерального закону «Про основи державної служби», а також реального статусу кадрових служб муніципальних органів свідчить, що суттєвих змін у питаннях підвищення їх ролі та відповідальності за раціональне використання професійного досвіду муніципальних службовців не відбулося. Ні нині, і реальної можливості кадрових служб протистояти свавіллю керівників стосовно незручним професіоналам. У зв'язку з цим необхідна відповідна законодавча база, що регламентує повноваження і відповідальність кадрових служб за підбір муніципальних службовців, що дозволяє їм не обслуговувати кадрові інтереси вищих чиновників, а відповідати за професіоналізм персоналу муніципальних органів влади, раціональне його використання [20. С. 84].
З усього викладеного випливає, що в умовах, що змінюють суспільний устрій, його функції і методи, виникають такі ситуації, коли муніципалітетам важко відповідати новим вимогам, що відбуваються реформ намічати і ефективно вирішувати як поточні, так і перспективні завдання.
До недавнього часу прийом на муніципальну службу в адміністрацію міста Южно-Сахалінська здійснювався без будь-якого певного порядку чи встановленої системи. Службовців брали в основному за рекомендаціями самих же працівників адміністрації, по «знайомству», а також велике значення мали родинні стосунки. Штати в основному були укомплектовані співробітниками, що не мають спеціальної освіти (або взагалі вищої освіти), досвіду, стажу роботи за займаним посадам.
На даний момент в адміністрації м. Южно-Сахалінська до засобів залучення персоналу в основному відносяться: оголошення про прийом через засоби масової інформації та рекламу, резерв кадрів на висування, перекладні і переміщувані працівники.
Відбір персоналу, починаючи з 2003 року, здійснюється на конкурсній основі. З метою забезпечення рівного доступу громадян до муніципальної службі відповідно до їх здібностей та професійної підготовки в адміністрації міста 11.12.2002 року постановою мера затверджено Положення про проведення конкурсу на заміщення вакантної муніципальної посади муніципальної служби в адміністрації (її структурних підрозділах) міста Южно-Сахалінська [ 21] і склад постійно діючої конкурсної комісії. Мер міста може залучати до роботи конкурсної комісії незалежних експертів. Вакантною муніципальної посадою в органах місцевого самоврядування визнається незаміщений муніципальним службовцям муніципальна посада, передбачена в штатному розкладі муніципального освіти.
Наймання персоналу адміністрації міста є заключною фазою пошуку і відбору персоналу. Він супроводжується укладанням трудового договору, складанням посадової інструкції та оформленням інших документів, що входять до складу особової справи муніципального службовця. У трудовому договорі вказуються права та обов'язки працівника і роботодавця, характеристика умов праці, режим праці і відпочинку, умови оплати праці, тривалості відпустки і т.д. [22]. Заключним етапом оформлення відносин є підписання трудового договору і видання розпорядження про прийом на роботу. Працівника знайомлять з правилами внутрішнього трудового розпорядку адміністрації, а також зі службовими обов'язками за відповідною муніципальної посади.
Система пошуку та відбору до адміністрації міста найбільш кваліфікованих фахівців грунтується на проведенні конкурсу на заміщення вакантної муніципальної посади з урахуванням кваліфікаційних вимог, що висуваються з цієї посади, що в свою чергу, сприяє підбору відповідних співробітників для успішної діяльності адміністрації міста в цілому.
Таким чином, кілька принципів управління з теорії Файоля можна проконтролювати. Складний процес відбору персоналу на муніципальну службу шляхом конкурсу дає можливість керівнику вибрати найкращого кандидата, чий рівень освіти буде відповідати вимогам. Дасть можливість уникнути прийому на роботу людину, чиї інтереси можуть бути корисливими. Правильний підбір кадрів має великий вплив на управління в цілому.

3. РЕКОМЕНДАЦІЇ ЩОДО ВДОСКОНАЛЕННЯ УПРАВЛІННЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
3.1. Загальні напрямки вдосконалення муніципального управління
Ефективність муніципального управління залежить від кадрового забезпечення, яке потребує відповідної системи роботи з кадрами, що представляє собою планований і контрольований процес, спрямований на збереження стабільності, підвищення рівня організаційної діяльності органів муніципального управління.
Щоб успішно керувати, необхідно знайти шляхи і способи забезпечення різноманітних сфер суспільства, в тому числі і муніципального управління, людьми, підготовленими і здатними вирішувати завдання управління. Країні потрібно нове покоління підготовлених управлінців, муніципальних чиновників, від яких залежать якість розроблюваних законодавчих і нормативних документів, організація і докладність виконання прийнятих рішень.
Муніципальні органи управління при підборі і розстановці кадрів пред'являють необхідні вимоги до їх кваліфікації і здібностям, поведінки на службі і поза нею, включаючи питання службової етики, відношення до політики, до якості виконання ними обов'язків відповідно до муніципальними посадами.
Соціальною базою муніципальної служби є в рівній мірі всі верстви російського суспільства. Залучення громадян до управління справами суспільства є однією з найважливіших завдань в муніципальній службі.
Однак принцип опори на всі верстви суспільства і рівного доступу громадян до муніципальної службі узгоджується з принципом дотримання обмежень в умовах найму на муніципальну службу: віком, громадянством та станом здоров'я. Крім вимог дотримання обмежень, встановлених законом для муніципальних службовців, муніципальна служба повинна відповідати принципам поваги конституційних прав громадян, конфіденційності питань їх приватного життя. Дана вимога передбачає чітку правову регламентацію процедур прийняття і реалізації всіх кадрових рішень.
Таким чином, виходячи із сутності муніципальної служби, її головні пріоритети полягають у забезпеченні:
- Органів місцевого самоврядування кадрами муніципальних службовців;
- Високого професіоналізму, культури і моральності муніципальних службовців;
- Ефективного використання кадрового потенціалу;
- Оптимального поєднання наступності кадрів зі своїми сменяемостью;
- Службового просування муніципальних службовців.
Цілі муніципальної служби, її провідні принципи, норми, професійні вимоги до її кадрів - все містить моральний аспект, у вирішальній мірі визначає її спрямованість, її основні домінанти. Моральна атмосфера в органах влади, неохайність відповідального чиновника можуть серйозно дискредитувати будь-які благі наміри влади. У суспільній думці авторитет державних і муніципальних службовців справедливо пов'язують, насамперед, з їх порядністю, справедливістю [23. C. 52].
Тут присутній принцип підпорядкування приватних інтересів загальним. Інтереси службовця чи групи службовців не повинні ставитися вище інтересів підприємства; інтереси держави повинні бути вище інтересів громадянина чи групи громадян. Але неуцтво, честолюбство, егоїзм, лінощі і всякі людські слабості і пристрасті штовхають людей до зневаги загальними інтересами в догоду приватних. Що дійсно призводить до корупції.
Посадових осіб, які виконують муніципальні управлінські функції необхідно віднести до публічних посадовим особам. Відповідальність же за корупційні діяння може бути передбачена різна - від адміністративного штрафу до кримінального покарання з конфіскацією незаконного збагачення. Обов'язково має бути передбачено позбавлення права займати муніципальні посади осіб, які вчинили корупційні діяння.
Повинна бути створена інформаційна відкрита база, в якій треба передбачити як систематизацію корупційних проявів у системі муніципальної служби, так і розміщення інформації про заходи впливи, прийняті до порушників. Необхідно пам'ятати, що боротьба з корупційними проявами тільки кримінально-правовими засобами не дає очікуваних результатів.
Слід подумати і про способи відшкодування особам шкоди, отриманого в результаті акту корупції. Цивільно-правову відповідальність цього роду треба покласти як на осіб, винних у вчиненні корупційних актів, так і на державу, яка не змогла забезпечити свободу економічної діяльності в країні.
У нормах права слід обов'язково закріпити необхідність всебічного громадського контролю за діяльністю посадових осіб муніципальних утворень і органів муніципальної влади. Житель муніципального освіти повинен розуміти процедури прийняття тих чи інших рішень, а також мати можливість ознайомитися з ними. Треба прийняти Кодекс поведінки муніципального службовця. Подібний кодекс прийнятий у Великобританії, США, Франції, Іспанії і в багатьох інших країнах. У Росії він не прийнятий до цих пір. У той же самий час ще в Щорічнику РАЦС за 1997 р . був опублікований проект Кодексу етики державного службовця РФ. З тих пір він неодноразово перевидавався, широко використовувався в навчальному процесі і, головне, послужив основою для роботи над подібними кодексами в ряді суб'єктів РФ і федеральних відомств (зокрема, в Республіках Саха-Якутія, Бурятія, для співробітників контрольно-рахункових органів та ін .) [24. C. 71].
Склади адміністративних корупційних проступків посадових осіб повинні бути конкретизовані і тягти за собою відповідальність. Контроль же за роботою муніципальних службовців треба передати в міжвідомчу комісію з розгляду корупційних проступків при головах суб'єктів РФ. У США, наприклад, існують спеціальні комісії з етики державних і муніципальних службовців. Невідворотність покарання за порушення встановлених правил може бути забезпечена системою спеціальних адміністративних судів [25. C. 18].
Необхідно прийняти закон, який забезпечує вільний доступ громадян до інформації про діяльність муніципальних органів влади. Закон повинен зобов'язувати муніципальних посадових осіб складати докладні звіти про свою діяльність, достовірність яких підтверджується незалежними контрольними органами. Ці звіти, як і всі прийняті муніципальними органами рішення, повинні зберігатися в одному місці, де вони будуть доступні для ознайомлення з ними. Повинні бути також створені реєстри виданих документів, доступні для ознайомлення. Закон повинен передбачати заходи адміністративної відповідальності за ухилення посадових осіб місцевого самоврядування від обліку своєї діяльності та приховування документів від громадян.
Зараз відбувається процес реформування організаційної структури місцевого самоврядування, змінюється порядок формування органів місцевого самоврядування, встановлюються нові принципи організації муніципальної служби.
Але для того, щоб цей механізм дійсно запрацював, необхідно вирішити ряд завдань. Перш за все, слід відобразити законодавчо основні елементи правового статусу муніципального службовця. При цьому підставою придбання даного статусу має стати прийняття на посаду за конкурсом і отримання категорії, що відповідає знанням і займаної посади. Роботодавцем по відношенню до всіх муніципальним службовцям повинні виступати обраний голова та представницького органу муніципального утворення як єдині представники населення в конкретній муніципальної одиниці. Крім того, потребує розробки механізм відбору та просування кадрів на основі об'єктивної оцінки професійної придатності, стабільності позитивних кар'єрних устремлінь службовців. Потрібні механізми оцінки та просування по службових сходах відповідно до суспільно значущими результатами.
Не можна обійтися і без забезпечення належної оплати праці та набору необхідних соціальних пільг, стимулюючих високопрофесійний управлінський працю і які гарантують престижність положення муніципального службовця.
Гідне грошове утримання є передумовою, як відповідного соціального стану муніципального чиновника, так і утримання від корупційних дій. Далі, необхідно реально забезпечити зовнішню та внутрішню соціальний захист службовця. Обов'язково треба передбачити юридичну захищеність; наше законодавство не містить ніяких норм для захисту муніципального службовця з боку органів місцевого самоврядування, на чию користь він здійснює діяльність. І звичайно, необхідно обов'язково диференціювати статус муніципального службовця в залежності від рівня освіти, наявності вченого ступеня і вченого звання, прагнення підвищувати освітній рівень, а також бажання передавати його іншим службовцям.
Управлінський етичний тренінг є ще однією можливістю впровадження етичних принципів в діяльність корпорацій. Це набори етичних норм, своєрідні етичні модулі, які включаються в загальну програму підготовки менеджерів низового і середнього ланки [26. C. 24].
Соціальний аудит, як і інші форми впровадження етичних вимог в корпоративну практику, має порівняно невелику історію - близько двох-трьох десятиліть. Соціальний аудит являє собою спробу оцінювати соціальну поведінку корпорації в суспільному середовищі. Соціальний аудит покликаний перевірити і дати інформацію про те, якою мірою дії корпорації відповідають очікуванням суспільства. Він може бути використаний у корпорації для внутрішнього контролю за ступенем етичності дій корпусу менеджерів, за виконанням етичного кодексу, за раціональним використанням ресурсів, для звітності перед власниками акцій і т.п.
Однак соціальний аудит, незважаючи на його цінність для розвитку бізнесу, менеджменту та суспільного блага в цілому, особливого розвитку не одержав і застосовується в основному тільки в масштабах корпорації [27. C. 64].
Юридичний комітет займається контролем за дотриманням корпорацією всіх законів і підзаконних актів по всіх напрямах діяльності; частина роботи такого комітету стосується спостереження за відповідністю дій корпорації законам і підзаконним актам, що носять етичний характер: з охорони навколишнього середовища, захисту прав людини і т.п. [28. C. 39].
3. 2. Проект створення п рофессіонального Кодексу державного та муніципального службовця
Муніципальний службовець повинен бути високоморальною, виключати випадки введення будь-кого в оману, не допускати нечесних дій.
Муніципальний службовець повинен завжди діяти так, щоб виключити не гуманність і несправедливість по відношенню до громадян або групам людей.
Муніципальний службовець повинен знати і неухильно виконувати свої професійні обов'язки.
Головним критерієм ефективності роботи муніципального службовця є конкретне рішення якої-небудь проблеми в інтересах населення.
Муніципальний службовець зобов'язаний:
- Докладати всіх зусиль, щоб проблема громадянина була вирішена якісно в максимально короткі терміни і без обмеження інтересів інших громадян;
- Забезпечувати, щоб можливості безпосереднього звернення до представників органів влади були доступні всім громадянам.
- Докладати зусиль до того, щоб громадяни були всебічно залучені до прийняття рішень з актуальних проблем життя та реалізацію цих рішень.
При безпосередньому спілкуванні з відвідувачами муніципальний службовець повинен дотримуватися наступних правил:
- Бути ввічливим, коректним;
- Оформляти інформацію для відвідувачів;
- Вирішувати питання в межах своєї компетенції;
- Викладати думки є для співрозмовника;
- Не давати нездійсненних обіцянок;
- У разі відмови робити це в коректній формі з роз'ясненням об'єктивних причин, що перешкоджають вирішенню питання;
- Виконувати дані обіцянки.
Приймаючи подяки від громадян і організацій за допомогу у вирішенні їх проблем, муніципальний службовець повинен пам'ятати, що він діє в інтересах та від імені органу управління, і подяки відносяться не тільки до нього особисто, а, перш за все, до органу, який він представляє.
Муніципальний службовець повинен з повагою ставитися до конфіденційної стороні справи, як у відношенні громадян, що звернулися, так і щодо наявної в його розпорядженні службової інформації.
Муніципальний службовець повинен ставитися до колег з повагою, увагою та довірою, не соромитися звертатися по допомогу і допомагати колегам.
Муніципальний службовець несе відповідальність за достовірність інформації, яку він надає своїм колегам.
Муніципальний службовець, який обіймає керівну посаду повинен:
- Бути коректним зі своїми підлеглими, тому що від нього багато в чому залежить настрій співробітників та їх працездатність;
- Критикувати справу, а не підлеглого, дотримуватися правил ввічливості, чітко викладати завдання, заохочувати ініціативу підлеглого. Критика діяльності підлеглого повинна бути аргументованою і тактовної;
- Уважно ставиться до пропозицій співробітників, спрямованим на підвищення ефективності роботи структурного підрозділу.
Муніципальний службовець повинен працювати над вдосконаленням діяльності структурного підрозділу, над підвищенням авторитету органу влади в очах населення.