Розвиток міжбюджетних відносин в Російській Федерації

Зміст

Введення

Введення

Глава 1. Бюджетне пристрій і бюджетна система країни

1.1 Бюджетна система та принципи її функціонування

1.2 Типи та моделі бюджетних систем, їх особливості

1.3 Консолідований бюджет

Глава 2. Бюджетна політика держави

2.1 Зміст і основні концепції бюджетної політики

2.2 Бюджетна політика в галузі міжбюджетних відносин

Глава 3. Бюджетний федералізм і міжбюджетні відносини в Російській Федерації

3.1 Сутність і зміст бюджетного федералізму

3.3 Міжбюджетні відносини та міжбюджетні трансферти

3.4 Шляхи та перспективи вдосконалення міжбюджетних відносин

Висновки та рекомендації

Бібліографічний список

Програми

Введення

Взаємозв'язки ланок бюджетної системи реалізуються через механізм міжбюджетних відносин, в основу яких у федеративних державах повинні бути закладені принципи бюджетного федералізму.

Найважливішою складовою бюджетної реформи, що проводиться в країні, є вдосконалення міжбюджетних відносин на основі принципів бюджетного федералізму в їх новій якості стосовно специфіки економічного становища Росії в даний час. Забезпечення реальної фінансової стабілізації в Росії неможливо без рішення проблем збалансованості бюджетів різних рівнів, вирівнювання міжрегіональних відмінностей бюджетної забезпеченості, вдосконалення регулювання регіональних і місцевих бюджетів.

Теоретичним і практичним питанням функціонування бюджетів різних рівнів, вдосконалення міжбюджетних відносин, бюджетного регулювання були присвячені роботи А.М. Александрова, Н.В. Альвіанской, М.І. Боголєпова, М.В. Васильєвої, О.В. Врублевської, Л.А. Дробозиной, В.П. Дьяченко, А.Г. Ігудіна, І.Х. Озерова, В.Г. Панскова, І.В. Подпоріна, Л.П. Павлової, Г.Б. Поляка, В.М. Родіонової, М.В. Романовського, Б.М. Сабантуй, Я.Б. Хесин, М.І. Ходорович, С.М. Хурсевич, Н.А. Ширкевич, Д.Г. Чорниця та ін Однак існуючі протиріччя в сфері міжбюджетних відносин, проблеми формування регіональних і місцевих бюджетів зажадали подальших наукових розробок у цій області, що і зумовило вибір теми, постановку її цілей, завдань і змісту.

Метою даного дослідження є розробка конкретних заходів щодо підвищення ефективності регулювання регіональних та місцевих бюджетів і на цій основі зміцнення їх доходної бази.

Для реалізації поставленої мети було потрібно вирішення наступних завдань:

визначення ступеня самостійності регіональних і місцевих бюджетів в Російській Федерації;

виявлення особливостей соціально-економічного розвитку раз-особистих регіонів в умовах реформування міжбюджетних відносин;

проведення аналізу результатів виконання місцевих бюджетів;

обгрунтування необхідності вдосконалення міжбюджетних відносин та зміцнення доходної бази регіональних і місцевих бюджетів;

розробка основних напрямів регулювання місцевих бюджетів в умовах реформи місцевого самоврядування.

Предметом дослідження стали теорія і практика міжбюджетних відносин в Росії і за кордоном, проблеми управління бюджетним процесом і регулювання бюджетів різних рівнів. Об'єктом дослідження виступили бюджети бюджетної системи Російської Федерації. Інформаційною базою послужили нормативно-законодавчі акти, що регламентують бюджетний процес та організацію міжбюджетних відносин в Російській Федерації, питання формування бюджетів різних рівнів; статистичні збірники Держкомстату РФ, обласного управління статистики; дані Міністерства фінансів РФ; Міністерства фінансів Ростовської області; Управління федерального Казначейства по Ростовській області ; дані фінансових органів муніципальних утворень; матеріали періодичних видань з досліджуваних питань. Методологічною основою дослідження стали праці вітчизняних і зарубіжних вчених і практиків у галузі фінансів, а також законодавчі та нормативні акти, методичні, проектні матеріали, матеріали наукових конференцій та семінарів.

Інструментами дослідження послужили загальнонаукові методи дослідження: аналіз і синтез, діалектичний, логічний, системний і комплексний підходи, а також такі конкретно-наукові методи економічного аналізу, як структурний, динамічний, угрупування та інші.

Глава 1. Бюджетне пристрій і бюджетна система країни

1.1 Бюджетна система та принципи її функціонування

Бюджетне пристрій визначає організацію державного бюджету і бюджетної системи країни, взаємовідносини між її окремими ланками, правові засади функціонування бюджетів, що входять до бюджетної системи, склад і структуру бюджетів, процедурні сторони формування та використання бюджетних коштів та ін

Складовою частиною бюджетного устрою є бюджетна система.

Бюджетна система - це сукупність бюджетів держави, адміністративно-територіальних утворень, самостійних в бюджетному відношенні державних установ та фондів, заснована на економічних відносинах, державному устрої і правових нормах.

Основи бюджетного устрою визначаються формою державного устрою країни, що діють в ній основними законодавчими актами, роллю бюджету у суспільному відтворенні і соціальних процесах.

Усі держави мають специфічні (особливі) бюджетні системи, для яких характерна різна організація цих систем.

Основи бюджетного устрою Російської Федерації визначаються Конституцією країни і її державним устроєм як федеративної республіки, суб'єктами Федерації якої є республіки у складі Російської Федерації, краю, області, автономні округи.

Перетворення, що відбулися в нашій країні у зв'язку зі становленням ринкових відносин, не могли не торкнутися центральна ланка фінансової системи - бюджетну систему. Її структура зазнала серйозні зміни, скоректовані також принципи її організаційної побудови. Починаючи з 1924 р. і до 1991 р. бюджетна система СРСР "об'єднувала в державному бюджеті СРСР союзний бюджет, бюджет соціального страхування та державні бюджети 15 союзних республік, до складу яких входили республіканські бюджети союзних республік, державні бюджети 20 автономних республік та більше 53 тисяч місцевих бюджетів (країв, областей, округів, міст, районів, сільських та селищних Рад) "[33]. Бюджетна система цього періоду грунтувалася на трьох принципах: демократичного централізму, національної політики та єдності. Кожен нижчий бюджет входив складовою частиною до бюджету вищестоящої адміністративно-територіальної одиниці і знаходився в досить жорсткій залежності від нього. Переважання централізму полягало в тому, що основні бюджетні кошти були сконцентровані в союзному бюджеті, а у республіканських і місцевих органів влади були значні обмеження в правах і була відсутня самостійність у питаннях оподаткування, розподілу та використання своїх бюджетних коштів. Питома вага місцевих бюджетів у державний бюджет СРСР був у середньому на рівні 15-16%. "Частка місцевих бюджетів у загальному обсязі державного бюджету підвищилася з 14,5% у 1955 р. до 20,8% в 1965 р., у фінансуванні народного господарства - з 5,8 до 17,7%" [27]. Це було пов'язано в основному з проведенням політики житлового будівництва. У цей період часу намітилася тенденція зростання частки обласних бюджетів, через які здійснювалося фінансування місцевих галузей народного господарства. Однак після 1965 р. намітилася стійка тенденція зниження питомої ваги місцевих бюджетів у загальному обсязі державного бюджету СРСР. "У 1975 році він склав 17,9%, а в 1980 році - 16,1%, в 1985-1988 роках - 15,9%. Зростання частки місцевих бюджетів у 1990 році до 16,7% (на 0,8 пункту ), а республіканських до 33,8% проти 31,8% в 1985 році, пояснюється поглибленням перебудовних процесів у народному господарстві і в бюджетній сфері, децентралізацією галузей, пов'язаних із задоволенням потреб населення, наростанням територіального підходу в управлінні економікою і соціальною сферою "[ 27].

Принципові зміни в бюджетній системі відбулися у зв'язку з розпадом СРСР, створенням Російської держави, початком переходу до ринкових відносин і т.д.

Закон "Про основи бюджетного устрою і бюджетного процесу в УРСР", прийнятий в 1991 р., поклав початок новому етапу у формуванні нової бюджетної системи Росії. У цьому документі наводяться основні поняття в галузі бюджету, а також визначаються нові принципи бюджетного устрою країни.

Важливою віхою в бюджетній сфері можна вважати прийняття в 1998 р. Бюджетного кодексу Російської Федерації (БК РФ).

Відповідно до ст.6 БК РФ, бюджетна система РФ - заснована на економічних відносинах і державному устрої РФ, регульована законодавством РФ сукупність федерального бюджету, бюджетів суб'єктів Російської Федерації, місцевих бюджетів та бюджетів державних позабюджетних фондів.

Відповідно до Конституції РФ (ст.7 1 і 132) і Бюджетним кодексом РФ (ст.1 0) бюджетна система України складається з трьох рівнів:

федеральний бюджет і бюджети державних позабюджетних фондів (Пенсійного фонду РФ, Фонд соціального страхування РФ, Федеральний фонд обов'язкового медичного страхування РФ);

бюджети суб'єктів Російської Федерації (регіональні бюджети) і бюджети територіальних державних позабюджетних фондів;

місцеві бюджети, в тому числі:

бюджети муніципальних районів, міських округів, внутрішньоміських муніципальних утворень міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга;

бюджети міських і сільських поселень.

Бюджетна система Російської Федерації включає: федеральний бюджет, бюджети державних позабюджетних фондів; 88 бюджетів суб'єктів РФ (з них 21 республіканський бюджет, 55 крайових і обласних бюджетів, 9 окружних бюджетів автономних округів, бюджет автономної Єврейської області, міські бюджети Москви і Санкт-Петер- Бурга); бюджети територіальних державних позабюджетних фондів і місцеві бюджети.

Сучасну структуру бюджетної системи Російської Федерації можна представити на малюнку 1.

Рис.1. Структура бюджетної системи РФ

Відповідно до діючої редакції Кодексу, бюджетна система РФ має 3 рівня, реально в більшості суб'єктів РФ існує 4 рівня. У суб'єктах РФ у складі бюджетів районів є кошторису селищ і сільських адміністрацій, у 24 суб'єктах створені місцеві бюджети двох рівнів, в 15 - існують місцеві бюджети на рівні поселень і районні "державні" бюджети. Кількість рівнів бюджетної системи має відповідати кількості рівнів публічної влади (встановлених іншими законами). Місцеві бюджети діляться на бюджети двох типів (рівнів) - бюджети муніципальних районів і бюджети поселень (бюджет міського округу за складом доходів і витрат приблизно рівнозначні консолідованому бюджету району). У рамках реформи місцевого самоврядування з урахуванням формування поселенського рівня бюджетної системи РФ число муніципальних бюджетів весь час збільшується. Наприклад, тільки у Ростовській області в 2006 р. до вже наявних 55 муніципальних утворень додалося ще 408 селищних.

У Додатку 1 наведено динаміку основних показників бюджетної системи Російської Федерації.

Бюджетна система Російської Федерації заснована на принципах:

єдності бюджетної системи Російської Федерації;

розмежування доходів, витрат і джерел фінансування дефіцитів бюджетів між бюджетами бюджетної системи Російської Федерації;

самостійності бюджетів;

рівності бюджетних прав суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень;

повноти відображення доходів, витрат і джерел фінансування дефіцитів бюджетів;

збалансованості бюджету;

результативності та ефективності використання бюджетних коштів;

загального (сукупного) покриття видатків бюджетів;

прозорості (відкритості);

достовірності бюджету;

адресності та цільового характеру бюджетних коштів;

підвідомчості видатків бюджетів;

єдності каси.

Принцип єдності бюджетної системи Російської Федерації означає єдність бюджетного законодавства Російської Федерації, принципів організації і функціонування бюджетної системи Російської Федерації, форм бюджетної документації та бюджетної звітності, бюджетної класифікації бюджетної системи Російської Федерації, санкцій за порушення бюджетного законодавства Російської Федерації, єдиний порядок встановлення і виконання видаткових зобов'язань, формування доходів і здійснення видатків бюджетів бюджетної системи Російської Федерації, ведення бюджетного обліку та складання бюджетної звітності бюджетів бюджетної системи Російської Федерації та бюджетних установ, єдність порядку виконання судових актів щодо звернення стягнення на кошти бюджетів бюджетної системи Російської Федерації.

Принцип розмежування доходів, витрат і джерел фінансування дефіцитів бюджетів між бюджетами бюджетної системи Російської Федерації означає закріплення відповідно до законодавства Російської Федерації доходів, витрат і джерел фінансування дефіцитів бюджетів за бюджетами бюджетної системи Російської Федерації, а також визначення повноважень органів державної влади (органів місцевого самоврядування ) та органів управління державними позабюджетними фондами щодо формування доходів бюджетів, джерел фінансування дефіцитів бюджетів та встановленню і виконання видаткових зобов'язань публічно-правових утворень.

Органи державної влади (органи місцевого самоврядування) та органи управління державними позабюджетними фондами не вправі накладати на юридичні та фізичні особи не передбачені законодавством Російської Федерації фінансові та інші зобов'язання щодо забезпечення виконання своїх повноважень.

Принцип самостійності бюджетів означає:

право і обов'язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування самостійно забезпечувати збалансованість відповідних бюджетів та ефективність використання бюджетних коштів;

право і обов'язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування самостійно здійснювати бюджетний процес, за винятком випадків, передбачених Бюджетним кодексом;

право органів державної влади та органів місцевого самоврядування встановлювати відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і збори податки і збори, доходи від яких підлягають зарахуванню до відповідних бюджетів бюджетної системи Російської Федерації;

право органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до Бюджетного кодексу самостійно визначати форми і напрями витрачання коштів бюджетів (за винятком витрат, фінансове забезпечення яких здійснюється за рахунок міжбюджетних субсидій і субвенцій з інших бюджетів бюджетної системи Російської Федерації);

неприпустимість встановлення витратних зобов'язань, які підлягають виконанню за рахунок доходів та джерел фінансування дефіцитів інших бюджетів бюджетної системи Російської Федерації, а також видаткових зобов'язань, які підлягають виконанню одночасно за рахунок коштів двох і більше бюджетів бюджетної системи Російської Федерації, за рахунок коштів консолідованих бюджетів або без визначення бюджету , за рахунок коштів якого повинно здійснюватися виконання відповідних видаткових зобов'язань;

право органів державної влади та органів місцевого самоврядування надавати кошти з бюджету на виконання витратних зобов'язань, що встановлюються іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування, виключно у формі міжбюджетних трансфертів;

неприпустимість введення в дію протягом поточного фінансового року органами державної влади та органами місцевого самоврядування змін бюджетного законодавства України та (або) законодавства про податки і збори, законодавства про інших обов'язкових платежах, що призводять до збільшення витрат і (або) зниження доходів інших бюджетів бюджетної системи Російської Федерації без внесення змін до законів (рішення) про відповідних бюджетах, які передбачають компенсацію збільшення витрат, зниження доходів;

неприпустимість вилучення додаткових доходів, економії по видатках бюджетів, отриманих в результаті ефективного виконання бюджетів.

Принцип рівності бюджетних прав суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень означає визначення бюджетних повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування, встановлення і виконання видаткових зобов'язань, формування податкових та неподаткових доходів бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів, визначення обсягу, форм і порядку надання міжбюджетних трансфертів відповідно з єдиними принципами та вимогами, встановленими Бюджетним кодексом.

Договори та угоди між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, органами державної влади та органами місцевого самоврядування, не відповідають Бюджетному кодексу, є недійсними.

Принцип повноти відображення доходів, витрат і джерел фінансування дефіцитів бюджетів означає, що всі доходи, витрати та джерела фінансування дефіцитів бюджетів в обов'язковому порядку і в повному обсязі відображаються у відповідних бюджетах.

Принцип збалансованості бюджету означає, що обсяг передбачених бюджетом видатків повинен відповідати сумарним обсягом доходів бюджету і надходжень джерел фінансування його дефіциту, зменшених на суми виплат з бюджету, пов'язаних з джерелами фінансування дефіциту бюджету і зміною залишків на рахунках з обліку коштів бюджетів.

При складанні, затвердженні та виконанні бюджету уповноважені органи повинні виходити з необхідності мінімізації розміру дефіциту бюджету.

Принцип результативності та ефективності використання бюджетних коштів означає, що при складанні та виконанні бюджетів учасники бюджетного процесу в рамках встановлених їм бюджетних повноважень повинні виходити з необхідності досягнення заданих результатів з використанням найменшого обсягу коштів або досягнення найкращого результату з використанням визначеного бюджетом обсягу коштів.

Принцип загального (сукупного) покриття витрат бюджетів означає, що витрати бюджету не можуть бути пов'язані з певними доходами бюджету і джерелами фінансування дефіциту бюджету, якщо інше не передбачено законом (рішенням) про бюджет в частині, що стосується:

субвенцій та субсидій, отриманих з інших бюджетів бюджетної системи Російської Федерації;

коштів цільових іноземних кредитів (запозичень);

добровільних внесків, пожертвувань, коштів самооподаткування громадян;

видатків бюджету, що здійснюються відповідно до міжнародних договорів (угод) за участю Російської Федерації;

видатків бюджету, що здійснюються за межами території Російської Федерації;

окремих видів неподаткових доходів, пропонованих до введення (відображенню в бюджеті) починаючи з чергового фінансового року.

Принцип прозорості (відкритості) означає:

обов'язкове опублікування в засобах масової інформації затверджених бюджетів і звітів про їх виконання, повноту подання інформації про хід виконання бюджетів, а також доступність інших відомостей про бюджети за рішенням законодавчих (представницьких) органів державної влади, представницьких органів муніципальних утворень;

обов'язкову відкритість для суспільства та засобів масової інформації проектів бюджетів, внесених в законодавчі (представницькі) органи державної влади (представницькі органи муніципальних утворень), процедуру розгляду та прийняття рішень по проектах бюджетів, у тому числі з питань, що викликають розбіжності або всередині законодавчого (представницького) органу державної влади (представницького органу муніципального утворення), або між законодавчим (представницьким) органом державної влади (представницьким органом муніципального освіти) і виконавчим органом державної влади (місцевою адміністрацією);

стабільність і (або) спадкоємність бюджетної класифікації Російської Федерації, а також забезпечення порівнянності показників бюджету звітного, поточного та чергового фінансового року (чергового фінансового року і планового періоду).

Секретні статті можуть затверджуватися тільки в складі федерального бюджету.

Принцип достовірності бюджету означає надійність показників прогнозу соціально-економічного розвитку відповідної території і реалістичність розрахунку доходів і видатків бюджету.

Принцип адресності та цільового характеру бюджетних коштів означає, що бюджетні асигнування та ліміти бюджетних зобов'язань доводяться до конкретних отримувачів бюджетних коштів із зазначенням мети їх використання.

Принцип підвідомчості видатків бюджетів означає, що одержувачі бюджетних коштів мають право отримувати бюджетні асигнування та ліміти бюджетних зобов'язань тільки від головного розпорядника (розпорядника) бюджетних коштів, у віданні якого вони знаходяться.

Головні розпорядники (розпорядники) бюджетних коштів не вправі розподіляти бюджетні асигнування та ліміти бюджетних зобов'язань розпорядникам та одержувачам бюджетних коштів, не включеним в перелік підвідомчих їм розпорядників та одержувачів бюджетних коштів відповідно до ст.158 Бюджетного кодексу.

Розпорядник і одержувач бюджетних коштів можуть бути включені в перелік підвідомчих розпорядників та одержувачів бюджетних коштів лише одного головного розпорядника бюджетних коштів.

Підвідомчість одержувача бюджетних коштів головному розпоряднику (розпоряднику) бюджетних коштів виникає в силу закону, нормативного правового акта Президента Російської Федерації, Уряду Російської Федерації, вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації, місцевої адміністрації.

Принцип єдності каси означає зарахування всіх касових поступ-лений і здійснення всіх касових виплат з єдиного рахунку бюджету, за винятком операцій з виконання бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативних правових актів органів державної влади Російської Федерації, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, муніципальними правовими актами органів місцевого самоврядування за межами території, відповідно, Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації, муніципального освіти, а також операцій, які здійснюються відповідно до валютного законодавства Російської Федерації [3].

Узагальнюючи зміст принципів побудови бюджетної системи, які відображено в Бюджетному кодексі, можна сказати, що їх реалізація повинна визначатися необхідністю виконання загальнодержавних економічних і соціальних програм, а також перерозподіл фінансових ресурсів для вирівнювання розвитку регіонів.

1.2 Типи та моделі бюджетних систем, їх особливості

В даний час у світовій практиці функціонують різні бюджетні системи, що відрізняються між собою за трьома критеріями:

Частка ВВП, централізуемие для фінансування державних витрат (у ряді країн ця частка понад 60%, але практикується перерозподіл ВВП на рівні близько 30% від його обсягу).

Реалізація за рахунок асигнувань з державного бюджету соціальних функцій.

Вплив (зворотне) бюджетної системи на реальний сектор економіки.

В даний час застосовуються різні бюджетні системи, так чи інакше тяжіють до типових - американської та європейської; є також істотно відрізняється від них японська модель. Інші моделі поєднують ознаки названих (австралійська, середземноморська, китайська, арабська та ін) [26].

Для американської системи характерне жорстке виконання законів, що регулюють державні доходи і витрати. Закон про бюджет не приймається. Розробка бюджету стає процедурою обліку гарантованих законодавчими актами зобов'язань держави і є турботою уряду. Адміністративні регіональні утворення (штати) мають власні бюджети і з центральним бюджетом взаємодіють в набагато більш вузьких межах, ніж це прийнято в європейських країнах. Слово "штати" дослівно означає "держави". У США бюджетна система передбачає значну самостійність штатів. Суттєвими особливостями американської системи є:

втручання держави в економіку у формі фінансування програм розвитку окремих секторів;

стимулювання розвитку підприємництва шляхом надання різних податкових пільг;

покладання соціальної "навантаження" на доходи громадян. Відповідно, і відносно високий рівень заробітної плати формувався з урахуванням необхідності оплати більшості послуг безпосередньо споживачем. Для такої системи характерна порівняно невисока частка державних витрат в обсязі ВВП (трохи більше третини), хоча при значній масі ВВП обсяг державних витрат є значним. Важливо відзначити, що названа частка за 90 років (1913-2003 рр..) Щодо ВВП зросла з 7,5 до 35%.

Інакше формуються державні витрати в більшості країн Європи. Для європейської бюджетної системи характерно надання громадянам соціальних гарантій за рахунок бюджетних коштів, активне втручання центру у вирішення фінансових проблем адміністративно-територіальних утворень, забезпечення певного "вирівнювання" економічних умов в регіонах (у Німеччині - земель), незважаючи на їх певну самостійність. Загальною рисою всіх бюджетних систем є їх гнучкість. У бюджетному процесі скрупульозно враховуються фінансові зобов'язання держави, передбачені конституцією і діючими законами, часто мають "рамковий" характер, у зв'язку з чим багато конкретні питання вирішуються в рамках парламентських процедур.

Японська бюджетна система за часткою державних витрат нагадує російську і американську - близько третини ВВП надходить до бюджетної системи, але значну і дедалі більшу частину соціальних витрат, пов'язаних з наданням соціальних послуг працюючим, беруть на себе фірми. Це робить її схожою на радянську модель. Державне втручання в економіку Японії на основі фінансування пріоритетних видатків в той же час характерно і для американської моделі. Японська модель поступово трансформується, але до цих пір зберігається в деяких фірмах традиція довічного найму [26].

Бюджетні системи розрізняються по ступеню їх централізації. За цим критерієм у рамках названих систем розрізняють три типи Моделей.

Модель децентралізованої бюджетної системи характеризується активною роллю регіонів у забезпеченні фінансування розвитку їх економіки за рахунок власних доходів. За цим критерієм центральна влада бере на себе витрати, пов'язані з гарантіями, встановленими законами держави. Це характерно, наприклад, для Канади.

Помірно централізована, соціально-орієнтована модель відрізняється тим, що витрати центру і регіонів як атрибут державних фінансів оптимально збалансовані і закріплені за рівнями бюджетної системи в розрахунку на відповідальність кожного рівня за фінансування витрат, а значить, зростання їх доходів. Подібними є бюджетні моделі Німеччини, Швейцарії.

Максимально централізована, соціально-орієнтована модель характерна для держав, у яких практично немає проблеми реалізації принципу бюджетного федералізму (шведська модель). У Росії в роки перебудови вважався зразком шведський соціалізм, однак наша бюджетна система в роки реформ розвивалася шляхом поєднання ознак європейської і американської систем, що має об'єктивні основи: сформувалася перш система оплати різних соціальних пільг за рахунок коштів бюджету, від якої відразу відмовитися неможливо; деформація всієї відтворювальної структури в роки ринкових перетворень; значна диференціація економічних умов в регіонах; різке зниження частки державного сектора в економіці та нерегулярні надходження до федерального бюджету від підприємств державного сектора. У зв'язку з цим багато регіонів не можуть обійтися без фінансової допомоги з федерального бюджету. Для бюджетної системи Росії характерні механізми "американізації" соціальних витрат (перекладання багатьох витрат на сімейні бюджети), обмеження соціальних функцій підприємств при зниженні активності держави в соціальній політиці, у зв'язку з ніж три чверті населення не в змозі оплачувати соціальні послуги за рахунок особистих доходів.

Загальною тенденцією розвитку бюджетних систем в різних країнах є зростання частки ВВП, що перерозподіляється через бюджети для централізованого фінансування численних соціально-економічних функцій.

Європейська бюджетна система відрізняється тим, що частка ВВП, централізуемие для державних витрат, досить висока (45-60%). Дуже характерно те, що ця частка росла під впливом соціалізації суспільства в СРСР після Другої світової війни. Ця ж тенденція (вельми стримана) характерна і для США, і для Японії, де, з одного боку, ставка робилася на оплату соціальних послуг громадянами (США), з іншого - на розвиток соціальних функцій бізнесу. Саме в Японії лежать витоки більшої тенденції соціалізації бізнесу як фактора економічного зростання та підвищення якості життя громадян. Найбільш високою в Японії є і ступінь соціальної відповідальності бізнесу. Саме з цим пов'язаний небачений в інших країнах у 60-80-і рр.. ХХ ст. науково-технічний прогрес в Японії [26].

Бюджетна система Росії поєднує не самі досконалі ознаки японської, американської та європейської систем. Подібність з японською в ній було в тому, що підприємства СРСР також мали соціальні фонди, забезпечували на високому рівні реалізацію соціальних функцій. У роки реформ від цього залишилося небагато.

Подібність бюджетної системи Росії з американською системою полягає в тому, що при низькій середньої заробітної плати громадянам нав'язується американська модель оплати багатьох соціальних послуг, в тому числі й комунальних, за рахунок особистого бюджету. Впроваджується принцип платності всіх послуг. Ця тенденція при низькій заробітній платі робить бюджетну систему Росії невдалим копіюванням досвіду США.

Подібність бюджетної системи Росії з європейською системою полягає в тому, що в ній ще присутні "залишки" колишньої соціального захисту громадян за рахунок коштів бюджетів всіх рівнів. Соціальна спрямованість бюджетної політики Росії в останні роки виявляється все більш чітко у зв'язку з реалізацією національних проектів [26].

Для всіх моделей держав із соціальною домінантою характерні такі суттєві ознаки:

відносно висока частка ВВП, що перерозподіляється через бюджет на соціальні цілі. Через бюджетну систему в Росії перерозподіляється близько третини ВВП, а на витрати бюджетної системи спрямовується близько чверті ВВП - внаслідок щороку зростає профіциту і накопичення стабілізаційного фонду;

розвиток державних і фірмових систем соціальної підтримки громадян (у Японії у зв'язку з доктриною довічного найму явно виражена фірмова підтримка, у Швеції - державна, в інших країнах - змішана плюс позабюджетні фонди);

висока частка зайнятих у сфері виробництва нематеріальних благ і послуг соціального характеру, незначні масштаби безробіття, високий рівень соціального захисту безробітних та інших категорій населення, не зайнятого працею з об'єктивних причин. У нашій країні частка послуг у структурі ВВП зростала передусім за рахунок розвитку посередницьких послуг;

в цілому високий рівень виробництва і споживання ВВП на душу населення, зростання рівня оплати праці у міру зростання ВВП та особистого внеску кожного працівника;

розвинені форми масового задоволення соціальних потреб при деякої диференціації якості наданих соціальних благ з оплатою споживачем (розвиток культури, мистецтва, освіти, освіти, охорони здоров'я, фізичної культури і спорту, інформатики тощо);

пріоритетний розвиток нематеріального виробництва як фактор посилення соціально-реабілітаційних функцій суспільства, за значимістю прирівнюваних до функцій соціальної екології [26].

Бюджетні системи різняться в залежності від типів держав з урахуванням того, чи є воно федеративних та унітарною. За ступенем розподілу влади між центром і адміністративно-територіальними утвореннями всі держави поділяються на унітарні, федеративні і конфедеративні.

Бюджетна система унітарної держави складається з двох ланок - державного та місцевих бюджетів.

Бюджетна система федеративних держав трехзвенная і складається з федеративного бюджету, бюджетів членів федерації (штатів у США, Бразилії, Індії; земель - у Німеччині) і місцевих бюджетів.

Конфедеративний (союзне) держава - це постійний союз суверенних держав, створений для досягнення політичних чи військових цілей. Бюджет такої держави формується з внесків входять в конфедерацію держав. У держав - членів конфедерації діють свої бюджетні і податкові системи [1].

І в унітарних, і у федеративних державах бюджети нижчих рівнів не входять до бюджетів вищих рівнів.

1.3 Консолідований бюджет

Консолідований бюджет - зведення бюджетів всіх рівнів бюджетної системи РФ, які формуються на відповідній території.

Відповідно до ст.6 БК РФ, консолідований бюджет - це зведення бюджетів бюджетної системи Російської Федерації (за винятком бюджетів державних позабюджетних фондів) без урахування міжбюджетних трансфертів між цими бюджетами.

Консолідований бюджет Російської Федерації включає федеральний бюджет і консолідовані бюджети суб'єктів Російської Федерації.

У свою чергу, консолідований бюджет суб'єкта Російської Федерації включає регіональний бюджет, тобто бюджету суб'єкта Російської Федерації і звід бюджетів знаходяться на його території муніципальних утворень.

Бюджет муніципального району (районний бюджет) і зведення бюджетів міських і сільських поселень, що входять до складу муніципального району (без урахування міжбюджетних трансфертів між цими бюджетами), утворюють консолідований бюджет муніципального району [4].

Консолідовані бюджети дозволяють отримати повне уявлення про всі доходи та витрати регіону або країни в цілому.

Консолідований бюджет звичайно складається при розробці проекту федерального бюджету у вигляді прогнозу, на основі якого в процесі розгляду закону про бюджет уточнюються пропорції бюджетів різних рівнів бюджетної системи.

Консолідовані бюджети Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації не розглядаються і не затверджуються законодавчими (представницькими) органами влади всіх рівнів. Ці бюджети є в першу чергу статистичними склепінням бюджетних показників, що характеризує агреговані дані по доходах і видатках, джерелами надходження коштів і напрямками їх використання по території в цілому Російської Федерації, окремих суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень.

У таблиці 1 представлені пропорції консолідованого бюджету РФ на 2007 р.

Таблиця 1. Основні пропорції консолідованого бюджету Російської Федерації на 2007 р. ^*

Показники консолідованих бюджетів використовуються в бюджетному плануванні і в зведеному бюджетному плануванні. Зокрема, при визначенні розмірів дотацій в розрахунок приймаються обсяги консолідованих бюджетів адміністративно-територіальних утворень. Без розрахунку показників консолідованих бюджетів неможливо зведене фінансове планування, так як багато показників зведеного фінансового балансу держави та територіальних зведених фінансових балансів беруться з консолідованих бюджетів.

Важлива роль показників консолідованих бюджетів і при аналізі формування та використання централізованого фінансового фонду країни, тобто суми всіх фінансових ресурсів, що надходять до бюджетної системи. Так, використовуючи показник консолідованого бюджету Російської Федерації, визначають ступінь централізації фінансових ресурсів, створюваних в країні і відображаються у зведеному фінансовому балансі держави.

При розробці прогнозів економічного і соціального розвитку держави, територій використовуються фінансові показники, в основі яких - показники консолідованих бюджетів.

Розробка економіко-математичних моделей прогнозування бюджетів також заснована на даних консолідованих бюджетів.

Для розрахунку фінансових ресурсів на перспективу досліджуються кореляційні зв'язки між обсягами доходів консолідованих бюджетів і такими змінними, як ВВП, національний дохід, обсяг валової продукції промисловості, сільського господарства [10].

Показники консолідованих бюджетів використовуються також при розрахунках, характеризують різні види забезпеченості жителів країни, територій, наприклад, бюджетні витрати на одного жителя на медичне обслуговування, освіту та інші середньодушові бюджетні доходи. У свою чергу середньобюджетних показники є критеріями для порівняльного аналізу стану окремих територій. Показники консолідованого бюджету країни використовуються для порівняння з аналогічними показниками інших держав.

Звід консолідованого бюджету і бюджетів державних позабюджетних фондів дає уявлення про ресурси, якими володіють органи влади в центрі і на місцях. Такий звід одержав назву бюджету розширеного уряду - "розширеного" в тому сенсі, що він за доходами і видатками більше бюджету консолідованого і включає кошти бюджетів державних позабюджетних фондів, управління якими здійснюється урядом. Цей бюджет теж не затверджується.

Зведена інформація за сумою названих бюджетів має істотне значення для визначення перспективи розвитку всіх ланок бюджетної системи. В даний час частка бюджету розширеного в обсязі ВВП сягає за доходами близько 38%, за видатками - 34% ВВП [26].

Глава 2. Бюджетна політика держави

2.1 Зміст і основні концепції бюджетної політики

Бюджетна політика держави - головна складова частина фінансової політики, оскільки вона визначає умови і принципи організації фінансових відносин при формуванні дохідної бази бюджетів, в ході здійснення бюджетних витрат, при організації міжбюджетних відносин. Бюджетна політика безпосередньо впливає на розміри і пропорції централізуемих державою фінансових ресурсів і визначає не тільки поточну структуру видатків бюджетів, але й перспективи використання бюджетних коштів для розвитку економіки та соціальної сфери. Крім того, бюджетна політика зумовлює організацію фінансових відносин між суб'єктами господарювання і державою у ході здійснення податкової політики, проведення державної інвестиційної політики, при виробленні бюджетної політики щодо пріоритетних галузей і видів діяльності [2].

Бюджетна політика - це сукупність прийнятих рішень, здійснюваних органами законодавчої (представницької) і виконавчої влади, пов'язаних з визначенням основних напрямів розвитку бюджетних відносин і виробленням конкретних шляхів їх використання в інтересах громадян, суспільства і держави.

Утримання бюджетної політики багатогранно і охоплює не тільки послідовність етапів її розробки, а й детальне опрацювання її функціонального і тимчасового аспектів.

Розробка бюджетної політики починається з визначення концептуальних засад розвитку бюджету, встановлення його ролі в суспільному відтворенні на відповідному часовому етапі. Потім формуються цілі і завдання бюджетної політики, що визначаються виходячи з основних напрямків використання бюджетних відносин в інтересах громадян, суспільства і держави. На завершальному етапі бюджетної політики повинні вироблятися конкретні шляхи вирішення поставлених цілей і завдань, що дозволяють реалізувати основні напрями використання бюджетних відносин на тому чи іншому відрізку часу.

Утримання бюджетної політики можна представити у двох аспектах.

Функціональний аспект бюджетної політики включає політику:

в області доходів бюджету (фіскальну);

в області видатків бюджету;

в області забезпечення збалансованості бюджету;

ефективного управління державним, муніципальним боргом;

в області міжбюджетних відносин.

Часовий аспект бюджетної політики складається з бюджетної стратегії, розрахованої на перспективу, і бюджетної тактики, орієнтованої на проведення заходів у конкретному фінансовому періоді. При цьому сукупність бюджетних заходів тактичного характеру повинна укладатися в рамки прийнятої бюджетної стратегії і ні в якому разі не суперечити їй, щоб уникнути негативних наслідків як у бюджетній сфері, так і в цілому в економіці.

Бюджетна політика здійснюється як на державному, так і на субфедеральними (регіональному) та муніципальному рівнях.

Основу бюджетної політики складають стратегічні напрямки економічної і соціальної політики держави; саме вони визначають розміри і пропорції централізуемих державою фінансових ресурсів, перспективи використання бюджетних коштів в інтересах вирішення головних соціальних та економічних завдань держави. В умовах ринку бюджетна політика - головний важіль визначення основних напрямів економічного впливу держави на суспільне виробництво.

Для забезпечення ефективності бюджетної політики при її розробці повинні дотримуватися певних вимог. Головне з них - науковий підхід до її розробки, враховує реальний стан економіки, фінансів та бюджетної системи країни.

Під бюджетною політикою держави розуміються також заходи держави з управління доходами та витратами бюджету, а також бюджетним дефіцитом.

В економічній теорії існує кілька концепцій збалансованості бюджету:

теорія щорічно балансувальному бюджету;

теорія циклічного балансування бюджету;

теорія автоматично стабілізує економічної політики;

теорія компенсує бюджет;

теорія функціональних фінансів.

Концепція щорічно балансувальному бюджету базується на тому, що бюджет повинен бути щорічно збалансований. Проте такий стан бюджету виключає або значною мірою зменшує ефективність фіскальної політики держави, що має антициклічної, стабілізуючу спрямованість. Наприклад, економіка стикається з тривалим періодом безробіття. Доходи населення падають. За таких обставин податкові надходження автоматично скорочуються. Прагнучи неодмінно збалансувати бюджет, уряд повинен або підвищити ставки податків, або скоротити державні витрати, або використовувати поєднання цих двох заходів. Однак наслідком цих заходів буде ще більше скорочення сукупного попиту. Інший приклад, який показує, як прагнення щорічно балансувати бюджет може стимулювати інфляцію. В умовах інфляції, при підвищенні грошових доходів автоматично збільшуються податкові надходження. Для запобігання можливого профіциту уряд повинен вжити таких заходів: або знизити ставки податків, або збільшити урядові витрати, або використовувати поєднання цих двох заходів. Наслідком цього буде посилення інфляції [34].

Концепція циклічного балансування грунтується на тому, що бюджет повинен бути збалансований в ході економічного циклу, а не щорічно. Дана концепція передбачає, що уряд здійснює антициклічне вплив і одночасно прагне збалансувати бюджет. Для того щоб протистояти спаду виробництва, уряд знижує податки і збільшує державні витрати, тобто свідомо йде на тимчасовий дефіцит бюджету. У ході подальшого підйому уряд підвищує податки і знижує державні витрати. Що виникає позитивне сальдо бюджету може бути використано на покриття дефіциту, що виник у період спаду. Таким чином, уряд проводить позитивну антициклічної політику і одночасно балансує бюджет, але не обов'язково щороку. Проблема, що виникає при реалізації даної концепції, полягає в тому, що спади і підйоми в економічному циклі можуть бути неоднаковими за глибиною і тривалістю. Наприклад, тривалий і глибокий спад може змінитися коротким періодом підйому. Крім того, на економічні дії держави під час економічного циклу впливають політичні чинники, коли загальна мета стабілізації економіки підпорядкована терміновим завданням політичної кон'юнктури, вирішення яких веде до збільшення державних витрат, а значить, і до зростання державного боргу і бюджетного дефіциту [34].

Теорія автоматично стабілізує економічну політики також передбачає балансування бюджету в рамках економічного циклу. Але особливість цієї теорії в тому, що вона робить спробу згладити один з недоліків попередньої теорії - врахувати політичний фактор.

З політичної точки зору, для думки виборців державі вигідніше збільшувати державні витрати, ніж проводити жорстку податкову політику заради збільшення доходів бюджету. Результатом таких дій держави може стати прогресуючий дефіцит бюджету і зростаюча державна заборгованість. Тому особлива увага приділяється автоматичним стабілізаторам бюджету - податків, витрат зі страхування, різним трансфертам і субвенціями. Так, в період підйому вбудований механізм прогресивного оподаткування повинен забезпечити додатковий дохід бюджету. А під час кризи страхові виплати та трансфертні платежі покликані згладжувати наслідки кризових процесів. Вбудовані стабілізатори збільшують (в період кризи) або зменшують (у період підйому) дефіцит державного бюджету без необхідності прийняття яких-небудь спеціальних законів та актів. Однак вбудовані стабілізатори лише обмежують розмах або глибину циклічних коливань. До того ж економіка потребує додаткових кредитно-бюджетних заходах.

Теорія компенсує бюджет повністю відходить від поняття балансування бюджету і не ставить це своєю метою економічної політики. Для такого розуміння державного бюджету кредитне фінансування перестає бути мірою надзвичайного характеру. Позикові кошти оцінюються як цілком легітимний джерело доходної частини бюджету будь-якого розвиненого держави. Проте тут існує небезпека "роздування" державного боргу до розмірів, коли він буде чинити не стимулюючий, а стримуючий вплив на економіку [25].

Теорія функціональних фінансів багато в чому перетинається з ідеєю про компенсує бюджет, так як повністю виправдовує зростаючий державний борг як інструмент стабілізації економіки.

Для цієї теорії питання про збалансованість бюджету є другорядним. Початкове завдання державних фінансів - це забезпечення не інфляційної повної зайнятості, тобто балансування економіки, а не бюджету. Державний бюджет є, перш за все, інструментом досягнення і підтримки економічної стабільності. Тому уряд не повинен сумніватися, йдучи на введення дефіциту бюджету та державного боргу. Зростаючу державну заборгованість прихильники теорії функціональних фінансів аргументують наступними положеннями. По-перше, податкові надходження автоматично зростають в міру прискорення зростання економіки, в результаті чого дефіцит бюджету буде частково самоліквідуватися. По-друге, права держави щодо встановлення податків і здатності створювати гроші дають для нього практично безмежну можливість фінансувати дефіцит бюджету. По-третє, проблеми, породжувані великим державним боргом, на ділі менш обтяжливі, ніж розбалансованість економіки [25].

Критеріальне значення для оцінки якості бюджетної політики мають наступні показники:

стабільність доходів від реального сектора економіки;

пропорційність зростання доходів і витрат;

динаміка частки поточних і капітальних витрат у структурі витрат бюджету;

співвідношення процентних та непроцентних витрат у бюджеті;

наявність сфер (галузей), фінансування яких поліпшується або погіршується;

частка витрат бюджету на фінансування реального сектору економіки. При її значущості (в даний час вона не перевищує 9% у структурі витрат федерального бюджету) державний сектор економіки відстає в розвитку [26].

2.2 Бюджетна політика в галузі міжбюджетних відносин

Найважливішою складовою частиною бюджетної політики країни виступає концепція міжбюджетних відносин. На її основі розробляються підходи до розмежування дохідних і видаткових повноважень між рівнями влади, визначення критеріїв і методів надання фінансової допомоги на базі умов функціонування бюджетної системи [2].

У Бюджетному посланні Президента Російської Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації про бюджетну політику в 2008-2010 рр.. були визначені стратегічні орієнтири на середньострокову перспективу - сприяння соціальному та економічному розвитку Російської Федерації при безумовному обліку критеріїв ефективності та результативності бюджетних витрат.

Дотримання цих стратегічним орієнтирам в 2007 р. дозволило істотно просунутися у досягненні визначених на середньострокову перспективу цілей бюджетної політики - поліпшення якості життя населення, створення умов для забезпечення позитивних структурних змін в економіці та соціальній сфері, вирішення проблем макроекономічної збалансованості, підвищення ефективності та прозорості управління суспільними фінансами.

У результаті внесення комплексних поправок до Бюджетного кодексу Російської Федерації була створена законодавча основа для ефективного функціонування та розвитку бюджетної системи країни, підвищення результативності бюджетних видатків та реструктуризацію бюджетного сектора.

Законодавчо визначений новий механізм використання нафтогазових доходів федерального бюджету, встановлені параметри формування нафтогазового трансферту та обмеження на розмір дефіциту федерального бюджету.

Діяв в 2004-2007 рр.. Стабілізаційний фонд Російської Федерації виконав покладені на нього завдання підтримки макроекономічної стабільності, захисту економіки і бюджетної системи від коливань зовнішньоекономічної кон'юнктури, зниження боргового навантаження.

Сформовано Резервний фонд, покликаний забезпечити збалансованість федерального бюджету та виконання прийнятих витратних зобов'язань у разі недостатності нафтогазових доходів, і Фонд національного добробуту, орієнтований передусім на накопичення фінансових коштів для забезпечення довгострокової стійкості пенсійної системи.

З метою забезпечення наступності і передбачуваності бюджетних проектировок, створення правової основи для укладання багаторічних державних контрактів, формування середньострокових орієнтирів для бізнесу здійснюється перехід всіх бюджетів бюджетної системи Російської Федерації до середньострокового фінансового планування; федеральний бюджет і бюджети державних позабюджетних фондів Російської Федерації формуються і затверджуються на трирічний період.

У 2007 р. федеральний бюджет і бюджети державних позабюджетних фондів Російської Федерації вперше були прийняті на 2008 р. і на плановий період 2009 і 2010 рр.., Що дозволило закласти основу для формування в поточному році бюджетних проектировок на 2009-2011 рр.. у форматі "ковзної трьохлітки". Багато суб'єктів Російської Федерації та муніципальні освіти також затвердили свої перші трирічні бюджети.

Прийняті в 2007 р. поправки до Бюджетного кодексу Російської Федерації завершили закріплення на довгостроковій основі доходів за суб'єктами Російської Федерації і муніципальними утвореннями. Поряд із закладеними в методиках вирівнювання бюджетної забезпеченості регіонів стимулами, це стало одним з чинників стабільного зростання податкових та неподаткових доходів консолідованих бюджетів суб'єктів Російської Федерації.

У цілому, виправдовує себе і механізм делегування суб'єктам Російської Федерації виконання федеральних повноважень, фінансове забезпечення яких здійснюється за рахунок субвенцій з федерального бюджету.

Змінено підходи до порядку забезпечення федеральної підтримки здійснення інвестицій в об'єкти, що знаходяться у власності суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень, що припускають відмову від затвердження деталізованого переліку цих об'єктів на федеральному рівні і перехід до укладання між федеральними та регіональними органами влади угод, які передбачають взаємні зобов'язання по здійсненню інвестицій у такі проекти.

Починаючи з 2008 р. вперше на законодавчому рівні створені стимули для скорочення дотаційності бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів за рахунок розширення бюджетних повноважень суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень з високим ступенем бюджетної самозабезпеченості. У той же час надання бюджетам суб'єктів Російської Федерації субсидій з федерального бюджету не ув'язується з ефективністю діяльності суб'єктів Російської Федерації, що знижує стимулюючу роль таких субсидій.

Серйозну стурбованість викликає і той факт, що ряд суб'єктів Російської Федерації відклали до 2009 р. завершення реформи місцевого самоврядування та формування пов'язаних з нею інструментів і методів міжбюджетних відносин. Далеко не завжди органами державної влади суб'єктів Російської Федерації дотримуються встановлені Бюджетним кодексом Російської Федерації принципи фінансових взаємин з муніципальними утвореннями, в тому числі - закріплення за місцевими бюджетами на довгостроковій основі відрахувань від податків, що підлягають зарахуванню до бюджетів суб'єктів Російської Федерації. Насилу долаються традиції "централізованого регулювання" доходів і видатків місцевих бюджетів [16].

У цілому, за словами Президента Російської Федерації, сформовані до теперішнього часу принципи і механізми бюджетного федералізму і фінансових основ місцевого самоврядування забезпечують необхідні передумови для підвищення ефективності діяльності органів публічної влади всіх рівнів, проведення ними відповідальної бюджетної політики та удосконалення управління громадськими фінансами. Виходячи з цього політика у сфері міжбюджетних відносин повинна бути заснована на стабільності законодавчо закріпленого розмежування видаткових повноважень, дохідних джерел, механізмів формування та надання міжбюджетних трансфертів.

Її основною метою має стати підвищення якості бюджетного процесу та фінансового менеджменту в суб'єктах Російської Федерації, в тому числі за рахунок розширення практики обліку результативності роботи органів державної влади суб'єктів Російської Федерації при прийнятті рішень про надання фінансової підтримки з федерального бюджету.

У бюджетному посланні указується також на необхідність консолідувати окремі вузькоспрямовані види субсидій у рамках формованих довгострокових цільових програм або пріоритетних напрямків державної політики. Одночасно повинні бути встановлені індикатори ефективності їх використання та загальні вимоги до регіональних чи муніципальній програмами у відповідних сферах діяльності.

У зв'язку з високим ступенем диференціації податкового потенціалу та вартості надання бюджетних послуг у регіонах Російської Федерації при розподілі субсидій слід враховувати рівень бюджетної забезпеченості регіонів.

Одночасно слід поетапно скорочувати частку коштів, передбачених у складі дотацій на вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості на компенсаційні заходи. В умовах істотного зростання податкових доходів бюджетів суб'єктів Російської Федерації збереження існуючої частки таких коштів на невизначений термін по суті означає зниження фінансової підтримки регіонів з об'єктивно низьким рівнем бюджетної забезпеченості.

Завдання впровадження передових принципів організації бюджетного процесу в суб'єктах Російської Федерації та муніципальних утвореннях повинна вирішуватися органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації спільно з федеральними органами виконавчої влади, які здійснюють державну політику у відповідній сфері. При оцінці якості управління регіональними фінансами повинна враховуватися частка витрат бюджету суб'єкта Російської Федерації, формована відповідно до принципів бюджетування, орієнтованого на результат.

Повинні бути сформовані стимули до підвищення якості управління регіональними та муніципальними фінансами. Умовами, що забезпечують належну якість фінансового менеджменту, можуть бути розширення бюджетних можливостей для суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень, які проводять відповідальну фінансову політику, і заходи впливу на суб'єкти Російської Федерації та муніципальні освіти, в яких якість фінансового управління не забезпечує реалізацію прав громадян на послуги та гарантії, що надаються органами державної влади.

Необхідно щорічно здійснювати моніторинг і складати рейтинг якості фінансового управління в суб'єктах Російської Федерації.

Для муніципальних утворень в суб'єктах Російської Федерації повинні бути встановлені стимули до підвищення ефективності використання бюджетних коштів та формування зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні доходів місцевих бюджетів. На думку Уряду, в цих цілях необхідно продовжити проведення федеральних конкурсів у сфері реформування муніципальних фінансів в рамках конкурсів з реформування регіональних фінансів і розробити рекомендації з проведення аналогічної роботи в суб'єктах Російської Федерації.

Глава 3. Бюджетний федералізм і міжбюджетні відносини в Російській Федерації

3.1 Сутність і зміст бюджетного федералізму

Бюджетний федералізм - система податково-бюджетних взаємин вищого і нижчестоящих органів влади та управління на всіх щаблях бюджетного проце cca.

Бюджетний федералізм - надзвичайно складне і багатогранне явище, що охоплює різні аспекти суспільного життя: політичний, правовий, економічний, фінансовий. Бюджетний федералізм передбачає формування і розвиток системи бюджетного устрою, відповідної федеративній державі і дозволяє органам влади суб'єктів федерації і місцевого самоврядування проводити самостійну податково-бюджетну політику в рамках законодавчо встановленого розмежування повноважень і відповідальності між органами влади різних рівнів [28].

Система бюджетного пристрою повинна забезпечувати:

економічну ефективність - створення довгострокових стимулів для органів влади суб'єктів і місцевого самоврядування проводити структурні реформи, підтримувати конкурентне середовище, сприятливий інвестиційний та підприємницький клімат, сприятиме зростанню доходів населення та економічного розвитку відповідних територій;

бюджетну відповідальність - управління громадськими фінансами від імені та в інтересах населення при максимально ефективному використанні податкових і інших ресурсів відповідних територій для надання бюджетних (суспільних) послуг, прозорості та підзвітності податково-бюджетної політики, збалансованості всіх стадій бюджетного процесу, підвищення законодавчо встановленої взаємної відповідальності органів влади різних рівнів при виробленні та проведенні бюджетної політики;

соціальну справедливість - вирівнювання доступу громадян незалежно від місця їх проживання до основних суспільних послуг та соціальних гарантій;

політичну консолідацію - досягнення суспільної згоди з питань розподілу між владою різних рівнів податково-бюджетних повноважень, створення умов для ефективного виконання органами влади суб'єктів і місцевого самоврядування своїх функцій, сприяння розвитку громадянського суспільства;

територіальну інтеграцію - забезпечення єдності податково-бюджетної системи, запобігання появи і пом'якшення диспропорцій регіонального розвитку, зміцнення територіальної цілісності країни.

Поєднання принципів централізму і децентралізму в умовах бюджетного федералізму означає, що поряд з тенденцією децентралізації, що характеризується посиленням демократичних засад організації та функціонування бюджетної системи країни, необхідними умовами є збереження єдності держави, фінансове забезпечення загальних суспільних потреб як повністю безкоштовні для населення (державне управління, оборона і деякі інші), на відміну від таких суспільних потреб, які можуть бути частково платними (освіта, охорона здоров'я та ін.) Це зумовлює дотримання пріоритету федерального бюджету, що виражає спільні інтереси всіх членів федерації.

Поняття "бюджетний федералізм" можна визначити як відносини між федеральними органами влади і органами влади суб'єктів федерації на основі поєднання принципів централізму і децентралізму з приводу формування та реалізації бюджетної політики держав a, розмежування податково-бюджетних повноважень, витрат і доходів, їх розподілу та перерозподілу в бюджетну систему при високому ступені самостійності бюджетів і відповідальності за результати проведеної регіональними та місцевими властями самостійної податково-бюджетної політики виходячи з єдності загальнодержавних інтересів та інтересів населення, включаючи інтереси народів багатонаціональної федерації, які проживають на території суб'єктів федерації, та що у них місцевих територіальних утворень [ 5].

Є декілька моделей бюджетного федералізму. Класична модель децентралізованого бюджетного федералізму ("конкурентний федералізм") орієнтована на конкуренцію між територіальними утвореннями, що мають свої "непересічні" податки за принципом "один податок - один бюджет". Дана модель характеризується більш високим ступенем децентралізації управління податково-бюджетними процесами по вертикалі влади і бюджетної системи. При цьому вона поєднується з пріоритетністю федерального податково-бюджетного законодавства, що гарантує дотримання громадських інтересів і можливість федерального центру надавати в основному цільову фінансову підтримку територіальним утворенням. Ця модель реалізується у США.

Інша модель у світовій практиці носить назву кооперативного бюджетного федералізму ("один податок - три бюджети"). Вона орієнтована більшою мірою на партнерство і активну політику федерального центру по вертикальному і горизонтальному вирівнюванню бюджетної забезпеченості територіальних утворень, де вона менше якогось середнього рівня. Крім того, значно обмежується самостійність регіональних і місцевих властей у галузі оподаткування (наприклад, у Німеччині) [26].

Разом з тим, є і змішані форми (наприклад, в Канаді, Швейцарії).

Російський бюджетний федералізм можна віднести до кооперативної моделі з елементами децентралізованої моделі бюджетного федералізму. Суть російської моделі бюджетного федералізму в тому, що вона передбачає партнерські відносини між федеральним центром і суб'єктами федерації з бюджетних питань. Разом з тим, федеральне законодавство має пріоритет над законодавством суб'єктів РФ, так як воно відображає їх загальні інтереси і перш за все зацікавленість у забезпеченні цілісності і єдності федеративної держави.

Специфіка російського бюджетного федералізму полягає в тому, що за наявності 88 територіальних систем управління бюджетними ресурсами внаслідок значного розриву між рівнями бюджетної забезпеченості регіонів функціонують принципово різні схеми управління бюджетами регіонів-донорів і регіонів-реципієнтів, хоча економічний потенціал будь-якого регіону створювався і створюється протягом десятиліть зусиллями всієї країни. У справжньої федерації неприйнятно закріплення статусу "донорів" і "реципієнтів", оскільки юридично вони рівноправні, а якщо мають різну бюджетну забезпеченість і різний фінансовий потенціал, то, як правило, в результаті місця і ролі відповідних суб'єктів в економічній та соціальній системі країни в залежності від усієї сукупності обставин і чинників.

Для економіки федеративної держави неприйнятна надмірна концентрація бюджетних коштів як на федеральному рівні, так і на рівнях суб'єктів Федерації і місцевого самоврядування. У першому випадку неминуче наростання соціальної напруженості в суспільстві, оскільки більша частина конституційних прав громадян реалізується за рахунок коштів бюджетів республік, країв та областей, районів і міст, економіка і соціальна сфера яких розвинуті не в однаковій мірі з ряду об'єктивних причин, включаючи природні (географічний , природно-кліматичний та інші) чинники. У другому випадку може відбутися ослаблення реалізації державних функцій, що неминуче веде до спаду виробництва, зниження доходів консолідованого бюджету, іншим негативних соціальних наслідків.

Економічна політика у федеративній державі є результатом узгоджених зусиль, взаємодії всіх рівнів влади у вирішенні як федеральних, так і регіональних завдань соціально-економічного розвитку країни. Основне питання федеративних відносин - розмежування повноважень із предметів спільного ведення та посилення компетенції і відповідальності місцевих і регіональних влад в забезпеченні функцій соціальної сфери. Відповідно до принципу субсидіарності органи місцевого самоврядування, суб'єкти РФ передають центру тільки ті повноваження, які не в змозі реалізувати власними силами.

Доходи територіальних бюджетів (регіональних і місцевих) формують основу територіальних фінансових ресурсів, забезпечують матеріальну базу для виконання покладених на відповідні органи державної влади функцій. Вплив місцевої влади на процеси соціально-економічного розвитку на території відповідних адміністративних утворень безпосередньо залежить від стійкості дохідної бази регіональних і місцевих бюджетів.

Розмежування бюджетних доходів в Російській Федерації в даний час передбачає використання як власних, так і переданих на постійній чи довгостроковій основі пайових відрахувань від власних доходів більш високого рівня бюджетної системи. Інакше кажучи, в системі міжбюджетних трансфертів ключову роль відіграють форми перерозподілу коштів з бюджету одного рівня на інший.

У процесі виконання затверджених бюджетів не виключене збільшення або зменшення доходів або витрат з незалежних від відповідного органу влади причин, наприклад в результаті вдосконалення податкового та бюджетного законодавства, перерозподілу повноважень з фінансування певних витрат і т.п.

Операції з передачі коштів з одних бюджетів в інші, пов'язані з виникненням зазначених умов, також відносять до взаємними розрахунками, а самі кошти називають бюджетними компенсаціями. Це суми, які затверджуються і перерозподіляються до бюджетів іншого рівня для відшкодування недостатніх доходів і покриття зростаючих витрат, викликаних рішеннями органів влади іншого рівня.

Потреба у регулюванні бюджетів у межах фінансового року породжує необхідність надання не лише міжбюджетних компенсацій, але і виділення внутрішньобюджетні кредитів. Будучи складовою частиною механізму внутрішньобюджетні запозичень, дана форма забезпечення бюджетних надходжень також базується на перерозподілі коштів між бюджетами і, безумовно, призводить до появи конкретних бюджетних взаємозв'язків. Але це вже оплатне відносини, відмінні від міжбюджетного субсидування.

У рамках бюджетного регулювання особливе значення приділяється бюджетному вирівнюванню.

3.2 Мета і форми бюджетного вирівнювання

Бюджетне вирівнювання представляє собою вирівнювання бюджетної забезпеченості регіональних і місцевих бюджетів з метою забезпечення конституційних прав громадян на отримання бюджетних послуг гарантованого державою обсягу та якості незалежно від території проживання.

Бюджетне регулювання - вирівнювання фінансових можливостей територій. Потреба в такому регулюванні виникає в основному тоді, коли в органів влади нижчого територіального рівня при формуванні бюджетів не вистачає з об'єктивних причин коштів від доходних джерел, закріплених на постійній основі повністю або частково (за розділеним податкових ставок або в процентних долях), для забезпечення мінімально необхідних витрат відповідно до покладених на них функціями і повноваженнями [10].

Міжбюджетне регулювання здійснюється, як правило, органами влади вищого рівня шляхом вертикального (між різними ланками бюджетної системи) і горизонтального (у розрізі бюджетів одного і того ж ланки бюджетної системи) вирівнювання бюджетної забезпеченості територіальних утворень, у яких вона нижче мінімально необхідного рівня.

Вертикальне вирівнювання пов'язано з наділенням регіональних і муніципальних органів управління фінансовими ресурсами пропорційно їх власних повноважень, закріплених за ними федеральним законодавством, а також з наданням фінансування для реалізації делегованих державних повноважень.

Горизонтальне вирівнювання - це надання регіональним і муніципальним органам влади фінансової допомоги у разі неможливості ними самостійно формувати необхідний бюджетний фонд через відсталість соціально-економічного територіального розвитку та низького рівня фінансового та податкового потенціалу території.

Горизонтальне вирівнювання в деяких країнах (наприклад, у Німеччині) відбувається і в порядку централізованого вилучення (через відповідний розрахунковий (кліринговий) центр при міністерстві фінансів ФРН, минаючи федеральний бюджет) за прогресивною шкалою в формі окремих трансфертів коштів з бюджетів, де така забезпеченість вище середнього рівня, на користь бюджетів, де вона менше цього рівня.

Міжбюджетне регулювання не обмежується вирівнюванням бюджетної забезпеченості територіальних утворень, де вона менше мінімально необхідного рівня. У його функції входять також відшкодування бюджетам додаткових витрат або втрат доходів, викликаних рішеннями, прийнятими органами влади іншого рівня, і можливе пайову участь бюджетів вищого рівня у витратах нижчестоящих бюджетів, маючи на увазі стимулювання пріоритетних (найбільш соціально значущих) з позиції вищих органів влади напрямів витрачання коштів цих бюджетів.

Інструментами бюджетного вирівнювання є:

нормативні відрахування від регулюючих доходів;

дотації - міжбюджетні трансферти, що надаються на безоплатній і безповоротній основі без встановлення напрямів і (або) умов їх використання;

субвенції - бюджетні кошти, що надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи РФ або юридичній особі на безоплатній і безповоротній основі на здійснення певних цільових видатків;

субсидії - бюджетні кошти, що надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи РФ, фізичній або юридичній особі на умовах часткового фінансування цільових витрат;

бюджетний кредит - форма фінансування бюджетних витрат, яка передбачає надання коштів юридичним особам або іншому бюджету на поворотній і платній основі;

взаємні розрахунки - міжбюджетні перерахування, пов'язані зі зміною бюджетного та податкового законодавства;

"Негативні трансферти" - субвенції з нижчестоящого бюджету з високою бюджетної забезпеченістю до вищестоящого бюджету з метою перерозподілу даних коштів у формі дотацій на вирівнювання бюджетної забезпеченості для економічно слабких територій [26].

У федеративній державі розрізняють вертикальну та горизонтальну збалансованість бюджетної системи. Відповідно механізм розподілу коштів між бюджетами різних рівнів у Росії за допомогою бюджетного регіонального вирівнювання повинен бути орієнтований на вирішення двоєдиного завдання вертикальної і горизонтальної збалансованості бюджетів. Інакше кажучи, цей механізм, з одного боку, повинен бути налаштований на корегування вертикальних диспропорцій, тобто усунення невідповідностей між видатковими функціями регіональних бюджетів і тими надходженнями, які закріплені за даним бюджетним рівнем, а з іншого - на вирівнювання рівня споживання державних послуг у різних регіонах.

Коригування вертикальних диспропорцій націлене на усунення невідповідностей між видатковими функціями регіональних бюджетів і тими надходженнями, які закріплені за даним бюджетним рівнем, бо центральний уряд, маючи набагато ширшими можливостями макроекономічного регулювання та отримання податкових надходжень у порівнянні з нижчими рівнями влади, може і зобов'язана за допомогою надання фінансової допомоги за рахунок коштів, акумульованих у федеральному бюджеті, усувати дисбаланс регіональних бюджетів.

Вертикальна незбалансованість потенційно закладена в лю-бій моделі бюджетної системи внаслідок відмінності функцій, виконуваних різними рівнями влади.

Система бюджетного федералізму може нормально працювати тільки за умови достатності фінансових ресурсів органів влади кожного рівня для здійснення їх повноважень. Досягнення такого відпо-вия забезпечується методами вертикального вирівнювання бюджетів, заснованого на принципі: фінансові запити (видаткова частина бюджетів територій) мають виходити з фактичного фінансового потенціалу (дохідної частини бюджету).

Горизонтальна незбалансованість бюджетної системи об'єктивно обумовлена ​​різним становищем територіальних одиниць, складових держава, внаслідок історичних, географічних, економічних, природних та інших особливостей. Горизонтальна незбалансованість проявляється, з одного боку, в різній потреби, а з іншого - у різній вартості наданих державних послуг. При цьому один і той же набір державних послуг буде по-різному обходитися платнику податків в залежності від фінансового стану його територіальних влади. Вирівнювання гострих горизонтальних відмінностей важливо саме по собі як вираження вимоги соціальної справедливості. У той же час воно має загальноекономічний ефект, оскільки запобігає економічні втрати, пов'язані з міграцією населення і капіталу. Бюджетне вирівнювання при цьому здійснюється в загальнонаціональних інтересах і сприяє зміцненню держави.

Механізм вертикального бюджетного вирівнювання. Проблема вертикальної збалансованості бюджетів вирішується як двоєдине завдання. З одного боку, вертикальна збалансованість передбачає розумний розподіл і законодавче закріплення бюджетних повноважень за відповідним рівнем влади, тобто вирівнювання фінансових потреб влади відповідного рівня для надання закріпленого за ними набору обов'язкових державних послуг (видів суспільного товару), а з іншого - вирівнювання фінансових можливостей відповідних рівнів влади шляхом пайової участі різних рівнів влади в загальнонаціональних податки при розподілі податкового потенціалу країни.

Відповідно, метою вертикального бюджетного вирівнювання є забезпечення фінансової бази для реалізації бюджетних повноважень різних рівнів влади і в першу чергу видаткових функцій.

Основою механізму вертикального вирівнювання бюджетної системи є законодавче закріплення за кожним бюджетним рівнем фінансування конкретних сфер діяльності, відповідних розмежування предметів ведення і повноважень між федеральним центром і регіонами (територіями), а також розмежування бюджетної відповідальності між федеральним і регіональним органами влади і управління.

Механізм горизонтального бюджетного вирівнювання. Метою горизонтального бюджетного вирівнювання є забезпечення єдиного стандартного рівня споживання державних послуг жителями різних регіонів країни за допомогою застосування єдиних формалізованих методів розподілу федеральної фінансової допомоги нижчестоящим бюджетам.

Відповідно, механізм горизонтального бюджетного вирівнювання також орієнтований на вирішення двоєдиного завдання. З одного боку - це вирівнювання рівня споживання державних послуг по територіях, а з іншого - вирівнювання вартості державних послуг для кожного рівня влади.

3.3 Міжбюджетні відносини та міжбюджетні трансферти

Міжбюджетні відносини - фінансові відносини між органами державної влади РФ, органами державної влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування з приводу перерозподілу між рівнями бюджетної системи доходних джерел, видаткових повноважень і обсягів фінансової допомоги для збалансованості бюджетної системи.

Реалізація міжбюджетних відносин пов'язана з формуванням та виконанням бюджетів різного рівня бюджетної системи і здійсненням бюджетного регулювання.

Міжбюджетні відносини можуть бути і безпосередньо між бюджетами одного і того ж рівня, наприклад, для об'єднання фінансових ресурсів з метою вирішення завдань, що мають взаємний інтерес. У Росії вони поки не отримали широкого застосування. У рідкісних випадках фінансова допомога надається з нижчестоящих у вищі бюджети.

Міжбюджетні відносини у федеративних державах мають особливості, які диктуються бюджетним устроєм країни і ступенем розвитку бюджетного федералізму. Виходячи з принципів бюджетного федералізму можна визначити такі принципи міжбюджетних відносин:

поєднання інтересів всіх учасників міжбюджетних відносин;

чітке законодавче розмежування видаткових повноважень між органами влади різних рівнів та відповідних ним витрат, а також дохідних джерел (повністю або частково) між ланками бюджетної системи;

максимально можливе розмежування на постійній (без обмеження терміну) основі видів доходів (повністю або частково) в якості закріплених доходів між бюджетами різних рівнів;

скорочення дотаційності і кількості дотаційних бюджетів за рахунок оптимізації зустрічних фінансових потоків і нарощування податкового потенціалу на відповідних територіях;

рівність прав у міжбюджетних відносинах суб'єктів РФ з федеральним центром і муніципальних утворень з органами влади суб'єктів РФ;

застосування в міжбюджетного регулювання для всіх суб'єктів РФ, а всередині кожного з них - для всіх муніципальних утворень єдиної методології та критеріїв, що враховують їх індивідуальні та групові особливості;

обов'язковість компенсації відсутніх коштів при збільшенні видатків бюджетів або зниженні їх доходів, що з'явилися наслідком рішень, прийнятих органами влади іншого рівня;

неприпустимість примусової централізації або вилучення до бюджетів іншого рівня власних доходів, закріплених на постійній основі, додатково отриманих або зекономлених бюджетних коштів;

неприпустимість зміни ранжировки територіальних утворень за бюджетної забезпеченості в порівнянних умовах при передачі їм коштів з вищестоящого бюджету в порядку міжбюджетного регулювання;

взаємна відповідальність органів влади різних рівнів за дотримання зобов'язань по міжбюджетних відносин;

наявність достовірної інформації про фінансову забезпеченості територіальних утворень, що потребують фінансової підтримки з бюджету іншого рівня;

відносна стабільність прийнятого до реалізації механізму міжбюджетних відносин;

ясність (прозорість) і гласність міжбюджетних відносин, простота розрахунків.

Основними функціями міжбюджетних відносин є:

вирівнювання бюджетної забезпеченості територіальних утворень, де вона менше мінімально необхідного рівня (забезпечує дотримання конституційних та інших державних соціальних гарантій на всій території країни);

стимулювання нарощування податкового потенціалу, своєчасного та повного збору платежів до бюджету на підвідомчій території, а також раціонального та ефективного їх витрачання.

Обидві ці функції підлягають реалізації в поєднанні як двоєдиний процес, тому, коли вирівнює функція стає переважної, вступаючи в суперечність із стимулюючою функцією, потрібно внесення коректив в діючий механізм міжбюджетних відносин.

Державність багатьох країн світу розвивається в рамках концептуальної моделі федеративної держави з певною самостійністю її адміністративно-територіальних утворень. Відомі федеративні системи держав з різним рівнем соціально-економічного розвитку - найбільш розвинених (США, Канада, ФРН, Росія, Австралія, Австрія, Швейцарія, Бельгія) і в меншій мірі розвинених (Аргентина, Мексика, Бразилія, Індія, Пакистан, Малайзія, Нігерія , Об'єднані Арабські Емірати, Коморські острови). За Конституцією Росія - федеративна держава з централізацією основних функцій державного управління на федеральному рівні, але і при певній самостійності (в тому числі фінансової) регіонів (суб'єктів Федерації).

Принцип бюджетного федералізму (відповідальність регіонів за забезпечення надходження доходів до федерального бюджету для вирішення спільних проблем та відповідальність центру за реалізацію його повноважень на місцях) здійснюється за допомогою розробки і реалізації політики доходів і витрат, а також на основі міжбюджетних трансфертів.

Трансферти - здійснювані на безоплатній основі фінансові потоки з федерального бюджету до бюджетів суб'єктів Федерації, а також з бюджетів суб'єктів Федерації в місцеві бюджети. З цього загального правила є винятки. Ряд суб'єктів Федерації (Пермська область, Архангельська область тощо) не були моносуб'ектамі і включали автономні утворення. У Пермській області був Комі-Перм'яцький округ, в Архангельській - Ненецький округ. Ці округу мали власні бюджети. Але у зв'язку зі створенням з початку 2006 р. Пермського краю округ був скасований. Аналогічно вирішено питання і про статус Архангельської області, і Ненецького округу. Багаті розробляються родовищами корисних копалин такі округи (у тому числі і входили до складу Красноярського краю Таймирський і Евенкійський національно-автономні округу, а також поки що входять до складу Тюменської області Ханти-Мансійський і Ямало-Ненецький національно-автономні округу) виявилися утворюють основу дохідної бази всій області або краю. У подібних випадках складаються ситуації, коли округ за угодою з областю направляє фінансові потоки "вгору". Так було в 2006 р. і на початку 2007 р., коли Ненецький округ по основним та додатковим угодам з адміністрацією області направляв до бюджету області 650 і 700 млн руб. відповідно двома траншами. Подібні факти (прагнення ліквідувати національно-автономні утворення та сформувати єдиний бюджет області чи краю) свідчать про концептуальної незрілості російської моделі бюджетного федералізму. У діючих бюджетних законодавчих актах ці питання не мають адекватної відповіді.

Правовою основою практикуються сьогодні міжбюджетних трансфертів є конституційне і законодавче закріплення певних повноважень за всіма рівнями бюджетної системи, а також фінансування їх реалізації кожним рівнем державного управління. Економічною основою міжбюджетних трансфертів є економічна єдність країни, державна власність на надра та інші природні багатства, а також на інфраструктуру, а у зв'язку з цим - наявність бюджетного сектору в економіці і соціальній сфері.

Оскільки діють історичні, природно-кліматичні та інші фактори, наприклад розміщення виробництва, то природним було і залишається наявність умов, що зумовлюють значну і, разом з тим, об'єктивно обумовлену диференціацію виробництва ВВП на душу населення по регіонах країни. У 2006 р. валовий регіональний продукт на душу населення становив від 17 до 500 тис. руб. на рік. З цієї причини існує об'єктивна необхідність вирівнювання забезпеченості регіонів засобами для їх соціально-економічного розвитку [26].

У російській практиці міжбюджетні трансферти здійснюються в основному по вертикалі (тобто зверху вниз), у зв'язку з чим у федеральному бюджеті щорічно передбачається виділення коштів суб'єктам Федерації за розділом функціональної структури видатків бюджету "Міжбюджетні трансферти". До 2004 р. включно цей розділ називався "Міжбюджетні відносини", а в бюджетній класифікації - "Фінансова допомога бюджетам інших рівнів". У новій редакції Бюджетного кодексу РФ поняття "міжбюджетні відносини" замінено поняттям "міжбюджетні трансферти". У зв'язку з цим з даного розділу міжбюджетні кредити виключені, оскільки надаються на поворотній основі, тобто не є трансфертами. Це більш точно відображає суть відносин центру і регіонів. У дійсності в понятті "трансферти" підкреслюється не факт самих різних відносин центру і регіонів, а факт фінансових потоків "зверху вниз". Між бюджетами (це всього лише фінансові плани) стосунків бути не може, фінансові відносини можуть бути між органами влади федерального, субфедерального і муніципального рівнів [26].

У таблицях 2 і 3 представлені дані про розміри відповідних фінансових потоків.

Таблиця 2. Обсяг фінансової допомоги бюджетам суб'єктів Федерації з федерального бюджету в 1998-2005 рр.. [26]

Таблиця 3. Міжбюджетні трансферти в порівнянні з доходами і витратами консолідованого бюджету Російської Федерації в 2006-2007 рр.., Млрд руб. [26]

Міжбюджетні трансферти включають також трансферти з Федерального бюджету до бюджетів державних позабюджетних фондів, що пов'язано і з нестачею коштів єдиного соціального податку для фінансування потреб цих фондів, і з необхідністю передачі коштів федерального бюджету та інших бюджетів до бюджетів позабюджетних фондів (наприклад, з місцевих бюджетів у бюджет медичного страхування кошти надходять для страхування непрацюючого населення).

Роль міжбюджетних відносин у реалізації принципу федералізму визначається якістю цих відносин, їх обгрунтованістю, урахуванням особливостей державного устрою Росії і регіональних особливостей розвитку її економіки. В даний час робиться чимало зусиль щодо обгрунтування різних моделей бюджетного федералізму, проте моделі, параметри якої задовольняли б і федеральний центр, і суб'єкти РФ, і муніципальні утворення, поки не створено. Це пов'язано з надзвичайною складністю механізму економічного вирівнювання умов життя в регіонах.

Найважливішою ознакою федеративної держави є рівноправність його суб'єктів, яке має два аспекти:

1. Суб'єкти Федерації - рівноправна сторона взаємовідносин, у тому числі бюджетних, з Федерацією. На відміну від унітарних держав у Федерації відсутня адміністративне супідрядність регіональних влад центральним: ті й інші наділені владними повноваженнями безпосередньо населенням і тому в рамках своєї компетенції самостійно виконують покладені на них функції.

2. Суб'єкти Федерації рівноправні по відношенню один до одного. Це передбачає використання єдиних принципів і механізмів розмежування предметів ведення і повноважень у податково-бюджетній сфері. Неприпустимі як надання на індивідуальній основі пільг і привілеїв окремим суб'єктам Федерації, так і дискримінація тих чи інших регіонів. Це не означає, що не можуть бути зроблені ті чи інші виключення, але всі вони повинні базуватися на дотриманні загальних для всіх регіонів критеріїв, умов та процедур.

Самостійність бюджетів суб'єктів Федерації передбачає: закріплення власних джерел доходів; право самостійно оп-чати напрямки та умови витрачання бюджетних асигнувань; неприпустимість вилучення додаткових доходів і невикористаних коштів при виконанні бюджету; право на компенсацію додаткових витрат, що виникають в результаті рішень, які були прийняті федеральними органами влади і управління; надання податкових та інших пільг тільки за рахунок власних бюджетних доходів.

Законодавче розмежування бюджетної відповідальності припускає-лагает закріплення за кожним рівнем бюджетної системи фінансуван-ня тих чи інших витрат. Таке розмежування базується на загальних принципах поділу предметів ведення і повноважень між різними рівнями державної влади і управління. Неприпустимі як передача незабезпечених відповідними прибутковими джерелами бюджетних витрат на нижчі рівні бюджетної системи, так і нераціональне використання суб'єктами Федерації ресурсів національної бюджетної системи.

Принципи та умови міжбюджетних трансфертів. До внесення змін до Бюджетного кодексу РФ (гл.16) Федеральним законом від 20 серпня 2004 р. "Про внесення змін і доповнень до Бюджетного кодексу РФ" в колишній редакції Бюджетного кодексу були сформульовані такі принципи міжбюджетних відносин:

розподіл і закріплення видатків бюджетів за певним рівням бюджетної системи;

розмежування на постійній основі і за тимчасовими нормативами регулюючих доходів за рівнями бюджетної системи;

рівність бюджетних прав суб'єктів Федерації і рівність бюджетних прав органів управління муніципальних утворень;

вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості;

рівність бюджетних прав усіх суб'єктів Федерації і всіх органів місцевого самоврядування у взаєминах з федеральним бюджетом.

У зв'язку з тим, що сформульовані раніше в Бюджетному кодексі РФ вищезгадані принципи відносяться до функціонування бюджетної системи в цілому, а не тільки до міжбюджетних трансфертів, частину цих принципів після внесення змін до Бюджетного кодексу РФ відображена в розділі "Принципи бюджетної системи". Зокрема, принцип розмежування доходів і витрат є загальним принципом побудови бюджетної системи, що відноситься не тільки до міжбюджетних трансфертів.

Новим моментом Бюджетного кодексу РФ після внесення до нього змін є те, що з розділу "Міжбюджетні трансферти" також виключений принцип вирівнювання мінімальної бюджетної забезпеченості. Підставою для виключення цього принципу є те, що вирівнювання бюджетної забезпеченості - лише одна з характеристик міжбюджетних відносин, причому вирівнювання може бути і не за критерієм загального мінімуму. Крім того, витратні зобов'язання бюджетів повинні фінансуватися повністю.

Трансферти з федерального бюджету надаються як без попередньо визначених умов, так і за певних умов. Наприклад, без умов надаються кошти з федерального бюджету для перерахування до бюджетів суб'єктів Федерації у зв'язку з виконанням функцій, що випливають з норм федеральних законів (наприклад, цільові кошти для соціальної підтримки інвалідів, а також громадян, що постраждали під час аварії на Чорнобильській АЕС, і т . п.).

За певних умов виділяються трансферти, що направляються на інші форми фінансової допомоги. Наприклад, трансферти для вирівнювання бюджетної забезпеченості надаються за умови дотримання суб'єктами Федерації податкового законодавства.

Бюджетні кредити з федерального бюджету надаються бюджетам суб'єктів Федерації лише за умови відсутності у них простроченої заборгованості за раніше отриманими з федерального бюджету кредитами. Якщо протягом двох з трьох останніх років дотації та бюджетні кредити з федерального бюджету перевищують 50% власних доходів суб'єктів Федерації, то органи влади суб'єктів Федерації зобов'язані укласти з Мінфіном Росії угоду про те, що вони вживуть заходів для підвищення ефективності бюджетних витрат, а також заходи щодо поліпшення адміністрування податків і зборів. Для високодотаціонних регіонів умовою отримання трансфертів з федерального бюджету є переклад цих регіонів на касове обслуговування Федеральним казначейством.

Принципова схема міжбюджетних трансфертів представлена ​​в таблиці 4.

Таблиця 4. Уявлення про міжбюджетних трансфертах

Найбільш гострою проблемою міжбюджетних відносин є обгрунтоване виділення коштів федерального бюджету всім регіонам, які мають прибутковість нижче мінімальної бюджетної забезпеченості. Фінансування в рамках мінімальної бюджетної забезпеченості здійснюється в рамках стандартів з надання цих послуг. Такі потоки коштів йдуть на всі регіони, що мають доходи нижче мінімальної бюджетної забезпеченості.

Незалежно від прибутковості всі регіони, в тому числі і регіони, що мають надприбутки в порівнянні з дотаційними регіонами, отримують фінансування з федерального бюджету на оплату так званих федеральних мандатів. Наприклад, в якому б регіоні не проживав громадянин, що піддався впливу радіаційного опромінення під час чорнобильської катастрофи, цьому громадянину в той чи інший регіон на його ім'я коштів поступить з федерального бюджету.

Форми міжбюджетних відносин в Російській Федерації та напрями їх розвитку. Державна підтримка територій здійснюється в даний час в різноманітних формах. Міжбюджетні трансферти з федерального бюджету надаються у формі:

фінансової допомоги бюджетам суб'єктів Російської Федерації, в тому числі дотацій з Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації відповідно до ст.131 Бюджетного кодексу РФ і субсидій відповідно до ст.132 Бюджетного кодексу РФ;

субвенцій бюджетам суб'єктів Російської Федерації з Федерального фонду компенсацій відповідно до ст.133 Бюджетного кодексу України та інших субвенцій;

фінансової допомоги бюджетам окремих муніципальних утворень, що надається у випадках і в порядку, встановлених федеральними законами;

інших безоплатних та безповоротних перерахувань.

Міжбюджетні трансферти з федерального бюджету (за винятком субвенцій з Федерального фонду компенсацій) надаються за умови дотримання органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування бюджетного законодавства Російської Федерації і законодавства Російської Федерації про податки і збори.

Дотації з Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації та бюджетні кредити з федерального бюджету бюджетам суб'єктів Російської Федерації, для яких у двох з трьох останніх звітних років частка зазначених дотацій в загальному обсязі власних доходів перевищувала 50%, протягом трьох фінансових років починаючи з чергового фінансового року надаються за умови підписання і дотримання умов угод з Міністерством фінансів РФ про заходи щодо підвищення ефективності використання бюджетних коштів і збільшення податкових та неподаткових доходів бюджету суб'єкта Російської Федерації. Порядок укладення зазначених угод і контролю за їх виконанням встановлюється Урядом РФ.

Федеральними законами та прийнятими відповідно до них нормативними правовими актами Уряду РФ можуть бути встановлені додаткові умови надання субсидій з федерального бюджету бюджетам суб'єктів Російської Федерації і (або) місцевим бюджетам. При недотриманні органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування умов надання міжбюджетних трансфертів з федерального бюджету, визначених бюджетним законодавством. Міністерство фінансів РФ має право призупинити надання міжбюджетних трансфертів (за винятком субвенцій з Федерального фонду компенсацій) відповідним суб'єктам Російської Федерації (муніципальним утворенням).

Міжбюджетні трансферти бюджетам закритих адміністративних територіальних утворень надаються з урахуванням особливостей, встановлених Законом України від 14 липня 1992 р. № 3297-1 "Про закрите адміністративному територіальному освіту".

В основі системи фінансової допомоги бюджетам суб'єктів Російської Федерації лежить необхідність вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості регіонів. Фінансова допомога бюджетам суб'єктів Російської Федерації здійснюється у вигляді:

дотацій на вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації;

субсидій на фінансування окремих цільових витрат;

дотацій і субсидій з федерального бюджету.

Дотації на вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації надаються з Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації. Дотації з цього фонду надаються суб'єктам Російської Федерації, рівень розрахункової бюджетної забезпеченості яких не перевищує рівня, встановленого в якості критерію вирівнювання розрахункової бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації.

Субсидії для часткового фінансування інвестиційних програм (проектів) розвитку суспільної інфраструктури регіонального значення, а також для підтримки створених суб'єктами Російської Федерації фондів муніципального розвитку в складі федерального бюджету надаються з Федерального фонду регіонального розвитку.

Субсидії для часткового фінансування пріоритетних соціально значущих витрат консолідованих бюджетів суб'єктів Російської Федерації у складі федерального бюджету надаються з Федерального фонду співфінансування соціальних витрат.

У випадках і порядку, які передбачені федеральними законами та прийнятими відповідно до них нормативними правовими актами Уряду РФ, бюджетам суб'єктів Російської Федерації та місцевим бюджетам можуть бути надані інші дотації та субсидії з федерального бюджету.

Субвенції. Субвенції з Фонду компенсацій розподіляються з метою забезпечення фінансування витрат з надання пільг з оплати житлово-комунальних послуг окремим категоріям громадян, передбачених Федеральним законом від 24 листопада 1995 р. № 181-ФЗ "Про соціальний захист інвалідів у Російської Федерації", Федеральним законом від 12 січня 1995 р. № 5-ФЗ "Про ветеранів", Законом РФ "Про соціальний захист громадян, які зазнали впливу радіації внаслідок катастрофи на Чорнобильській АЕС" (в редакції Закону РФ від 18 червня 1992 р. № 3061-1), Федеральним законом від 26 листопада 1998 р. № 175-ФЗ "Про соціальний захист громадян Російської Федерації, які зазнали впливу радіації внаслідок аварії в 1957 р. на виробничому об'єднанні" Маяк "і скидань радіоактивних відходів у річку Теча" і Федеральним законом від 10 січня 2002 р . № 2-ФЗ "Про соціальні гарантії громадянам, які зазнали радіаційного впливу внаслідок ядерних випробувань на Семипалатинському полігоні".

Федеральна допомогу муніципальним утворенням. Федеральна допомога надається також і муніципальних утворень. Ця підтримка призначена не тільки так званим закритим поселенням, але й передбачає передачу у власність муніципальних утворень соціальних об'єктів, що раніше перебували на балансі підприємств і організацій галузевих відомств. Крім того, федеральна підтримка надається для вирішення місцевих цільових програм окремих міст і селищ.

За даними Мінекономіки Росії, федеральними цільовими програмами охоплені 2 / 3 суб'єктів Федерації. Проте облік і звітність про їх виконання здійснюються з різних причин недостатньо. У зв'язку з цим велику роль відіграє правильний відбір справді потребують підтримки регіонів. Єдиної нормативно встановленої процедури відбору регіональних проблем для прийняття рішень на федеральному рівні немає. У цій ситуації найбільш поширеним методом був відбір регіональних проблем виходячи з політичної доцільності і необхідності підтримки окремих регіональних влад, активно реалізують політичний курс країни.

Застосовують і такі методи відбору, як індивідуальний підхід до регіональних проблем за певними критеріями. Цей метод виходить з особливої ​​значущості відповідних проблем для здійснення великих структурних змін та підвищення ефективності розвитку конкретних галузей і регіонів, освіти та соціальної сфери, для забезпечення екологічної безпеки та раціонального природокористування, цільового управління міжгалузевими зв'язками і деяких інших критеріїв. Також для цілей міжбюджетного вирівнювання застосовують метод розподілу суб'єктів Федерації на "нужденних" і "особливо нужденних", на "донорів" і "реципієнтів" і деякі інші методи.

Бюджетні кредити з федерального бюджету бюджетам суб'єктів Російської Федерації надаються за умови відсутності простроченої заборгованості відповідних органів державної влади суб'єктів Російської Федерації перед федеральним бюджетом. Наявність непогашеної заборгованості регіонів перед федеральним бюджетом є істотним чинником, що обмежує розширення масштабів бюджетного кредитування. У новій редакції Бюджетного кодексу РФ бюджетні кредити до міжбюджетних трансфертів не відносяться. Стаття 134 втратила чинність. Однак ці потоки коштів ідуть з бюджету до бюджету, що передбачено ст.93.2 БК РФ. Ці відносини - між органами влади різних рівнів. Бюджетам суб'єктів Російської Федерації з федерального бюджету можуть надаватися бюджетні кредити на термін до одного року в обсязі, затвердженому федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік. Підстави, порядок надання, використання і повернення зазначених бюджетних кредитів встановлюються федеральним законом та прийнятими відповідно до них нормативними правовими актами Уряду РФ. Надання бюджетам суб'єктів Російської Федерації бюджетних кредитів з федерального бюджету здійснюється за процентною ставкою, що встановлюється федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік.

У разі якщо надані бюджетні кредити не погашені у встановлений термін, залишок непогашених кредитів, включаючи відсотки, штрафи і пені, погашається за рахунок дотацій з Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації, а також за рахунок відрахувань від федеральних податків і зборів, податків, передбачених спеціальними податковими режимами (за винятком місцевих податків), що підлягають зарахуванню до бюджету суб'єкта Російської Федерації.

Фонди, що формуються для здійснення міжбюджетних трансфертів. Згідно гл.16 Бюджетного кодексу РФ, до фондів, що формуються для здійснення міжбюджетних трансфертів, належать:

Фонд фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації;

Федеральний фонд компенсацій;

Федеральний фонд регіонального розвитку;

Федеральний фонд співфінансування соціальних витрат;

Фонд реформування регіональних і муніципальних фінансів;

регіональний Фонд фінансової підтримки поселень (набрав чинності з 01.01.2006 р);

регіональний Фонд фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів);

регіональний Фонд компенсацій.

Функціонування кожного фонду здійснюється у відповідності зі строго визначеними цілями і формами надання фінансової допомоги.

У період становлення нової російської державності у зв'язку з руйнуванням СРСР склався певний порядок формування і використання зазначених фондів (додаток 3).

Основу розділу "Міжбюджетні трансферти" становлять дотації на вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації.

Починаючи з 2008 р. передбачається збільшення обсягу дотацій на вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів РФ, що дозволяє не знижувати, порівняно з 2007 р., мінімальний рівень бюджетної забезпеченості високодотаціонних суб'єктів Федерації. Обсяг дотацій передбачається збільшити в 2008 р. до 328 600 000 000 руб., Або на 26,2%, в 2009 і 2010 рр.. планується збільшення зазначених дотацій у відповідності з рівнем інфляції на 6,8 і 6,5%.

У таблиці 5 представлені дані, що свідчать про зростання обсягів дотацій на вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів РФ.

Таблиця 5. Динаміка обсягу дотацій на вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів РФ

Розподіл дотацій на вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації на 2008 р. здійснено на основі зіставлення податкового потенціалу регіону з урахуванням відмінностей у вартості надання населенню бюджетних послуг по суб'єктах Російської Федерації. Починаючи з 2008 р. внесено зміни в методику розподілу дотацій на вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів РФ в частині розрахунку індексу податкового потенціалу з метою підвищення об'єктивності розрахунку бюджетної забезпеченості регіонів і вдосконалення механізму стимулювання регіональних органів влади до розвитку власної податкової бази.

Таблиця 6. Частка населення, що проживає в регіонах з різним рівнем бюджетної забезпеченості (у% до загальної чисельності населення Росії)

В результаті розподілу дотацій на вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації різниця у бюджетній забезпеченості 10 найменш забезпечених і 10 найбільш забезпечених регіонів скоротиться з 13,4 рази до вирівнювання до 3,4 рази після вирівнювання.

Федеральний фонд фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації (ФФПР) утворюється у складі федерального бюджету в цілях вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації і розподілу між ними коштів відповідно до єдиної методики, яка затверджується Урядом РФ, згідно з вимогами Бюджетного кодексу РФ. Обсяг Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації, який підлягає затвердженню на черговий фінансовий рік, визначається шляхом множення обсягу зазначеного Фонду, що підлягав затвердженню на поточний фінансовий рік, на прогнозований в черговому фінансовому році рівень інфляції (індекс споживчих цін). Обсяг ФФПР суб'єктів Російської Федерації на черговий фінансовий рік затверджується при розгляді проекту федерального закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік у другому читанні. Дотації з Фонду надаються суб'єктам Російської Федерації, рівень розрахункової бюджетної забезпеченості яких не перевищує рівня, встановленого в якості критерію вирівнювання розрахункової бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації. Цей рівень визначається співвідношенням між розрахунковими податковими доходами на одного жителя, які можуть бути отримані консолідованим бюджетом суб'єкта Російської Федерації виходячи з рівня розвитку та структури економіки і (або) податкової бази (податкового потенціалу), і аналогічним показником в середньому за консолідованим бюджетам суб'єктів Російської Федерації з урахуванням структури населення, соціально-економічних, географічних, кліматичних та інших об'єктивних факторів та умов, що впливають на вартість подання одного і того ж обсягу бюджетних послуг у розрахунку на одного жителя.

У складі дотацій з Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації можуть бути виділені дотації, що відображають окремі фактори і умови, що враховуються при визначенні рівня розрахункової бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації. Обсяг зазначених дотацій не може перевищувати 10% обсягу Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації. Дотації з Фонду для країв (областей), до складу яких входять автономні округу, розраховуються для консолідованого бюджету краю (області), включаючи бюджети автономних округів, і зараховуються до бюджету краю (області), якщо інше не встановлено договором і (або) угодою між органами державної влади краю, області та органами державної влади автономного округу.

Формування та використання ФФПР дозволяє подолати досить істотні відмінності між регіонами за рівнем доходів бюджетів на душу населення. Названі відмінності залишаються реальністю і обумовлені всією сукупністю соціально-економічних умов в регіонах, що підтверджують дані додатка 4.

Федеральний фонд компенсацій утворюється у складі федерального бюджету в цілях надання субвенцій на виконання витратних зобов'язань суб'єктів Російської Федерації і (або) муніципальних утворень, фінансове забезпечення яких відповідно до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "та (або) Федеральним законом" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "здійснюється за рахунок субвенцій з федерального бюджету. Загальний обсяг Федерального фонду компенсацій та його розподіл за видами витратних зобов'язань, а також розподіл субвенцій з Федерального фонду компенсацій між суб'єктами Російської Федерації затверджуються федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік під час розгляду його в третьому читанні. Субвенції з Федерального фонду компенсацій, що надаються на виконання окремих видаткових зобов'язань суб'єктів Російської Федерації, зараховуються до бюджету суб'єкта Російської Федерації і витрачаються у порядку, встановленому федеральними законами та прийнятими відповідно до них нормативними правовими актами Уряду РФ.

Субвенції з Федерального фонду компенсацій, що надаються на виконання окремих видаткових зобов'язань муніципальних утворень, витрачаються в порядку, встановленому федеральними законами, прийнятими відповідно до них нормативними правовими актами Уряду РФ і (або) нормативними правовими актами суб'єктів Російської Федерації. Субвенції з Федерального фонду компенсацій надаються місцевим бюджетам через утворені в складі бюджетів суб'єктів Російської Федерації регіональні фонди компенсацій у порядку, передбаченому Бюджетним кодексом РФ.

Субвенції з Федерального фонду компенсацій розподіляються між усіма суб'єктами Російської Федерації за єдиною для відповідного виду субвенцій методикою пропорційно чисельності населення (окремих груп населення), споживачів відповідних бюджетних послуг, осіб, які мають право на отримання трансфертів, іншим показникам з урахуванням об'єктивних умов, що впливають на вартість надання бюджетних послуг (обсяг виплат) в суб'єктах Російської Федерації.

Порядок перерахування субвенцій з Федерального фонду компенсацій до бюджетів суб'єктів Російської Федерації встановлюється федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік і (або) прийнятим відповідно до нього нормативно-правовим актом Уряду РФ.

Витрачання субвенцій, що надаються з Федерального фонду компенсацій, здійснюється через рахунки виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації і (або) місцевих адміністрацій, відкриті в органах Федерального казначейства.

Федеральний фонд регіонального розвитку. З метою надання бюджетам суб'єктів Російської Федерації субсидій для часткового фінансування інвестиційних програм (проектів) розвитку суспільної інфраструктури регіонального значення, а також для підтримки створених суб'єктами Російської Федерації фондів муніципального розвитку в складі федерального бюджету може бути утворений Федеральний фонд регіонального розвитку.

Відбір інвестиційних програм (проектів), федеральних цільових програм регіонального розвитку для надання зазначених субсидій і їх розподіл між суб'єктами Російської Федерації (групами суб'єктів Російської Федерації) здійснюється в порядку, встановленому федеральними законами, нормативними правовими актами Президента РФ і Уряду РФ.

Обсяг Федерального фонду регіонального розвитку і розподіл його коштів між суб'єктами Російської Федерації (групами суб'єктів Російської Федерації) затверджуються при розгляді проекту федерального закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік у другому читанні.

Федеральний фонд співфінансування соціальних витрат. З метою надання бюджетам суб'єктів Російської Федерації субсидій для часткового фінансування пріоритетних соціально значущих витрат консолідованих бюджетів суб'єктів Російської Федерації у складі федерального бюджету може бути утворений Федеральний фонд співфінансування соціальних витрат.

Умови та порядок надання та витрачання зазначених субсидій встановлюються федеральними законами і (або) нормативними правовими актами Уряду РФ.

Фонд реформування регіональних і муніципальних фінансів. У 2005 р. у складі федерального бюджету утворений Фонд реформування регіональних і муніципальних фінансів (ФРРФ), який є правонаступником діяв у 2002-2004 рр.. Фонду реформування регіональних фінансів. Кошти Фонду розподіляються між відібраними на конкурсній основі суб'єктами Російської Федерації, які здійснюють реалізацію програм реформування регіональних фінансів, і спрямовуються на реалізацію зазначених програм, погашення і обслуговування боргових зобов'язань, розвиток соціальної інфраструктури, інші соціальні витрати. Вибрані регіони повинні, як мінімум, виконати перший етап дворічної програми фінансової реформи. Ця програма орієнтована на реформу бюджетного процесу, міжбюджетних відносин у регіонах, управління витратами, управління регіональними та муніципальними боргами і майном, системи обліку, фінансової звітності та аудиту. ФРРФ - фонд регіональної допомоги з найбільш детально пропрацювали нормативами місцевого рівня.

Регіональний фонд фінансової підтримки поселень утворюється у складі бюджету суб'єкта Російської Федерації з метою вирівнювання виходячи з чисельності жителів, фінансових можливостей органів місцевого самоврядування поселень щодо здійснення їх повноважень при вирішенні питань місцевого значення. Порядок утворення фонду і розподілу дотацій із зазначеного фонду, у тому числі порядок розрахунку і встановлення замінюють вказані дотації додаткових нормативів відрахувань від податку на доходи фізичних осіб до місцевих бюджетів, затверджується законом суб'єкта Російської Федерації відповідно до вимог Бюджетного кодексу РФ. Обсяг регіонального фонду фінансової підтримки поселень затверджується законом суб'єкта Російської Федерації про бюджет суб'єкта Російської Федерації на черговий фінансовий рік. При складанні і (або) затвердження бюджету суб'єкта Російської Федерації дотації з регіонального фонду фінансової підтримки поселень можуть бути повністю або частково замінені додатковими нормативами відрахувань до бюджетів поселень від податку на доходи фізичних осіб.

Законом суб'єкта Російської Федерації органи місцевого самоврядування муніципальних районів можуть бути наділені повноваженнями органів державної влади суб'єктів Російської Федерації з розрахунку і надання дотацій поселенням за рахунок коштів бюджетів суб'єктів Російської Федерації. Розподіл дотацій з регіонального фонду фінансової підтримки поселень між поселеннями і (або) їх замінюють додаткові нормативи відрахувань від податку на доходи фізичних осіб до бюджетів поселень затверджуються законом суб'єкта Російської Федерації про бюджет суб'єкта Російської Федерації на черговий фінансовий рік.

У разі наділення представницьких органів муніципальних районів повноваженнями органів державної влади суб'єктів Російської Федерації з розрахунку і надання дотацій з регіонального фонду фінансової підтримки поселень розподіл зазначених дотацій між поселеннями відповідного району і (або) їх замінюють додаткові нормативи відрахувань від податку на доходи фізичних осіб затверджуються рішенням представницького органу муніципального району про бюджет муніципального району на черговий фінансовий рік.

Регіональний фонд фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) утворюється у складі бюджету суб'єкта Російської Федерації з метою вирівнювання бюджетної забезпеченості муніципальних районів (міських округів). Обсяг регіонального фонду фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) затверджується законом суб'єкта Російської Федерації про бюджет суб'єкта Російської Федерації на черговий фінансовий рік. Дотації з регіонального фонду фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) суб'єктів Російської Федерації надаються муніципальним районам (міським округах), рівень розрахункової бюджетної забезпеченості яких не перевищує рівень, встановлений в якості критерію вирівнювання розрахункової бюджетної забезпеченості муніципальних районів (міських округів).

При складанні і (або) затвердження бюджету суб'єкта Російської Федерації дотації з регіонального фонду фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) можуть бути повністю або частково замінені додатковими нормативами відрахувань до бюджетів муніципальних районів (міських округів) від податку на доходи фізичних осіб. Розподіл дотацій з регіонального фонду фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) між муніципальними районами (міськими округами) і (або) їх замінюють додаткові нормативи відрахувань від податку на доходи фізичних осіб до бюджетів муніципальних районів (міських округів) затверджуються законом суб'єкта Російської Федерації про бюджет суб'єкта Російської Федерації на черговий фінансовий рік.

Регіональний фонд компенсацій утворюється у складі бюджету суб'єкта Російської Федерації з метою фінансового забезпечення виконання органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень за рахунок:

субвенцій з Федерального фонду компенсацій на здійснення органами місцевого самоврядування окремих повноважень федеральних органів державної влади;

власних доходів і джерел фінансування дефіциту бюджету суб'єкта Російської Федерації в обсязі, необхідному для здійснення органами місцевого самоврядування окремих повноважень органів державної влади суб'єкта Російської Федерації.

Субвенції з регіонального фонду компенсацій розподіляються відповідно до єдиних для кожного виду субвенції методиками, затверджуваними законом суб'єкта Російської Федерації відповідно до вимог Бюджетного кодексу РФ, між усіма муніципальними утвореннями суб'єкта Російської Федерації, органи місцевого самоврядування яких здійснюють передані їм окремі державні повноваження, пропорційно чисельності населення (окремих груп населення), споживачів відповідних бюджетних послуг, осіб, маю-щих право на отримання трансфертів населенню, іншим показникам з урахуванням об'єктивних умов, що впливають на вартість бюджетних послуг (обсяг виплат). Розподіл субвенцій з регіонального фонду компенсацій затверджується законом про бюджет суб'єкта Російської Федерації на черговий фінансовий рік по кожному муніципальному освіті і виду субвенції.

Перераховані вище фонди, що використовуються в системі міжбюджетних відносин в останні роки, характеризувалися обсягами, наведеними у таблиці 7. Масштаб зміни їх у 2007 р., в порівнянні з 2006 р., також є дуже значним (табл.8).

Таблиця 7. Склад і структура фінансових трансфертів регіонам з федерального бюджету в 2001-2007 рр.., Млрд руб. [26]

У 2007 р. основу розділу "Міжбюджетні трансферти", як і в попередні роки, становлять Федеральний фонд фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації, Фонд регіонального розвитку, Фонд реформування регіональних і муніципальних фінансів і Фонд компенсацій.

Таблиця 8. Зміна структури міжбюджетних трансфертів у 2007 р., млрд руб. [2]

Зміни податкового законодавства у 2007 р., спрямовані на зниження податкового тягаря, призводять до деякого зниження доходів суб'єктів Російської Федерації. Сальдований результат від передбачених для бюджетів суб'єктів Російської Федерації змін оцінюється в сумі 23 млрд руб. Це становить близько 0,5% доходів консолідованих бюджетів суб'єктів Російської Федерації.

Для зниження ступеня впливу змін податкового законодавства на формування доходів бюджетів суб'єктів Російської Федерації у федеральному бюджеті на 2007 р. передбачено збільшення фінансової допомоги, що надається суб'єктам Російської Федерації.

Передбачено додаткове збільшення Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації на 9,1 млрд руб., Які розподілені з урахуванням заохочення регіонів, що досягли за останні три роки зростання податкових та неподаткових доходів, скорочення кредиторської заборгованості темпами, що перевищують среднероссійскій рівень, а також мають частку кредиторської заборгованості в обсязі доходів нижче среднероссійского рівня.

Збільшена фінансова допомога з федерального бюджету суб'єктам Російської Федерації на підвищення грошового забезпечення співробітникам і заробітної плати працівникам територіальних підрозділів міліції, громадської безпеки та Федеральної протипожежної служби, що утримуються за рахунок коштів бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів, на суму 15,1 млрд руб.

Додаткові кошти, передбачені у федеральному бюджеті на 2007 р. на надання фінансової підтримки регіонам, були визначені в сумі 24,2 млрд руб. - Для найбільш потребуючих суб'єктів Російської Федерації, що дозволяє компенсувати "випадають" доходи бюджетів регіонів.

Динаміка доходів і витрат бюджетів суб'єктів Російської Федерації в реальному вираженні в 2007 р. характеризується приблизно рівними темпами зростання - близько 15%. При цьому обсяг доходів по відношенню до ВВП зросте на 1 процентний пункт - до 13,9% ВВП, а витрат - до 13,7% ВВП. Однак з урахуванням міжбюджетних трансфертів частка суб'єктів Федерації у ВВП зростає (табл.9).

Таблиця 9. Консолідовані бюджети суб'єктів РФ

Починаючи з 2007 р. в механізмах розподілу міжбюджетних трансфертів використовуються стимули для збільшення суб'єктами Російської Федерації власної доходної бази, підвищення якості управління регіональними фінансами.

Узагальнюючи досвід використання перерахованих вище фондів, можна уявити цілі їх створення і реальні потоки грошових коштів з федерального бюджету бюджетам суб'єктів Федерації і муніципальних утворень за наступною схемою:

Фонд фінансової підтримки суб'єктів РФ - загальне вирівнювання (дотації);

Фонд компенсацій - фінансування делегованих повноважень (субвенції);

Фонд регіонального розвитку - інвестиційні проекти (субсидії);

Фонд співфінансування соціальних витрат - підтримка на пайовій основі пріоритетних витрат (субсидії);

Фонд реформування регіональних і муніципальних фінансів - підтримка на конкурсній основі бюджетних реформ (субсидії).

Удосконалення міжбюджетних відносин "по вертикалі" органічно пов'язане з прийняттям Федерального закону від 22 серпня 2004 р. № 122 "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Цим Законом передбачено подальший розвиток міжбюджетних трансфертів "по вертикалі":

Починаючи з 2005 р. у зв'язку з утворенням нового рівня муніципального управління (поселенського) реальністю стає нова ланка бюджетної системи - бюджет поселень. У зв'язку з цим вводиться поняття консолідованого бюджету муніципального району, який буде включати бюджет муніципального освіти і зведення бюджетів поселень.

У складі видатків бюджетів суб'єктів Федерації розширено межі і функції фонду регіонального розвитку. Він замінений фондом регіонального та муніципального розвитку.

У складі видатків бюджетів суб'єктів Федерації утворюється фонд фінансової підтримки муніципальних утворень.

На рівні муніципальних утворень буде надаватися фінансова допомога за рахунок фонду співфінансування соціальних витрат, що формується на рівні суб'єктів Федерації.

Фонд реформування регіональних фінансів перетворений у фонд реформування регіональних і муніципальних фінансів. У конкурсах на виділення коштів за рахунок коштів цього фонду можуть брати участь муніципальні освіти.

Основною ознакою змін у міжбюджетних відносинах "по вертикалі" є створення практично всіх фондів, які раніше формувалися на федеральному рівні, - на регіональному рівні.

Основне навантаження у міжбюджетних трансфертах припадає на Фонд фінансової підтримки регіонів. Кошти з цього фонду виділяються в залежності від динаміки прибутковості регіонів. Якщо закріплені за регіоном доходи скорочуються так, що їх недостатньо для фінансування видатків на рівні покриття витратних зобов'язань, то регіон повинен бути профінансований за рахунок коштів федерального бюджету на рівні "підтягування" його витрат до встановленого федеральним законом про бюджет рівня, що визначається нормативами фінансування ЖКГ, охорони здоров'я, культури, транспорту, сільського господарства, початкової і середньої освіти та інших ланок бюджетної сфери.

Трансферти державних позабюджетних фондів з федераль-ного бюджету передбачені ст.129 Бюджетного кодексу РФ.

У цілому, відносна частка міжбюджетних фінансових потоків склалася на досить високому рівні (табл.10 і 11).

Таблиця 10. Відносна частка міжбюджетних трансфертів та інших витрат Федерального бюджету,% до ВВП

Таблиця 11. Частка витрат по розділу "Міжбюджетні трансферти" у загальному обсязі видатків федерального бюджету,% до підсумку

Є підстави говорити про міжбюджетних трансфертах в більш широкому сенсі в зв'язку з тим, що з 2003 р. у складі міжбюджетних трансфертів значаться кошти, які передаються з федерального бюджету бюджетам державних позабюджетних фондів. Це пов'язано з тим, що частина ЕСН, призначена на виплату базової частини трудової пенсії, вступає у федеральний бюджет, а потім звідти передається Пенсійному фонду.

Починаючи з 2005 р. у зв'язку зі зниженням ЄСП з 35,6 до 26% всі три позабюджетних фонду виявилися дотаційними, отже, вони отримують дотації з федерального бюджету.

Поряд з цим Пенсійний фонд РФ з федерального бюджету отримує фінансування на виплату державних пенсій громадянам, роботодавці яких не сплачують ЕСН до бюджету. Аналогічні надходження з місцевих бюджетів передбачено в територіальні фонди обов'язкового медичного страхування для покриття витрат, пов'язаних з наданням медичних послуг непрацюючим. З 2005 р. у зв'язку зі зміною податкової бази і зниженням дохідного потенціалу суб'єктів Федерації вони отримують дотації з федерального бюджету на забезпечення збалансованості бюджету.

3.4 Шляхи та перспективи вдосконалення міжбюджетних відносин

Сформована в Росії система міжбюджетних відносин, незважаючи на проведені в 1990-х рр.. реформи, не відповідає основним принципам бюджетного федералізму і стратегії розвитку країни на довгострокову перспективу.

Проблемами міжбюджетних відносин залишаються:

висока централізація податкових доходів у федеральному бюджеті;

залежність регіональних та місцевих бюджетів від регулюючих доходів і фінансової допомоги з вищестоящого бюджету;

відсутність чіткої та прозорої методології розрахунку фінансової допомоги регіональним та місцевим бюджетам;

наявність "фінансується федеральних мандатів";

висока диференціація територій за соціально-економічному розвитку;

низька якість управління регіональними та муніципальними фінансами;

"Утриманський" характер міжбюджетних відносин, відсутність стимулів підвищення бюджетної забезпеченості.

Виходячи з цього основними завданнями реформи міжбюджетних відносин у РФ є:

впорядкування бюджетного пристрою суб'єктів РФ;

чітке розмежування видаткових повноважень та скорочення "фінансується мандатів";

чітке і стабільне розмежування податкових повноважень і закріплення дохідних джерел за бюджетами різних рівнів;

скасування регулюючих доходів бюджету;

формування і розвиток об'єктивних і прозорих механізмів фінансової підтримки регіональних і місцевих бюджетів;

підвищення якості управління суспільними фінансами на регіональному та місцевому рівнях.

У додатку 2 наведено класифікацію історичних етапів раз-витія міжбюджетних відносин в Росії.

Однак, на наш погляд, сучасний етап розвитку міжбюджетних відносин, що почався з 1990 р., слід конкретизувати. Останнім часом сталися принципові зміни фінансових взаємовідносин бюджетів різних рівнів на основі зміцнення бюджетного федералізму, підвищення бюджетної дисципліни, прозорості та стабільності розподілу фінансових ресурсів.

Основні етапи розвитку міжбюджетних відносин реалізовані в рамках Концепції реформування міжбюджетних відносин в РФ в 1999-2001 рр.. та Програми розвитку бюджетного федералізму в РФ на період до 2005 р.

Прийняті в 2003 р. Федеральні закони від 4 липня 2003 р. № 95-ФЗ "Про внесення змін і доповнень до Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ", від 6 жовтня 2003 р . № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", а також підготовлені і прийняті відповідно до них Федеральні закони від 20 серпня 2004 р. № 120-ФЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин "(далі - Федеральний закон № 120-ФЗ) і від 22 серпня 2004 р. № 122-ФЗ" Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям Федеральних законів "Про внесення змін і доповнень до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" і "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", створили законодавчу базу, по-новому регулюючу фінансові взаємовідносини бюджетів всіх рівнів бюджетної системи РФ.

У 2004-2005 рр.. була сформована нова регіональна база регулювання міжбюджетних відносин у суб'єктах Федерації, яким треба було зробити вибір між різними варіантами переходу до нової системи міжбюджетних відносин.

Такими варіантами були:

"Консервативний": збереження на 2005 р. сформованої системи міжбюджетних відносин;

"Обмежено-реформаторський": введення окремих елементів нової системи міжбюджетних відносин;

"Помірно-реформаторський": створення основ нової системи міжбюджетних відносин із збереженням окремих елементів (принципів) їх традиційного регулювання;

"Реформаторський": перехід до нової системи міжбюджетних відносин [22].

Кожен з цих варіантів має свої переваги і недоліки (табл. 12).

Таблиця 12. Порівняння варіантів переходу до нової системи міжбюджетних відносин у суб'єктах РФ [22]

У результаті впорядковано бюджетне пристрій суб'єктів РФ, сформовані принципи розмежування повноважень між федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування, встановлено стабільне розмежування податкових повноважень і закріплення дохідних джерел за бюджетами різних рівнів, визначено принципи формування та розподілу міжбюджетних трансфертів з федерального бюджету, бюджетів суб'єктів РФ і місцевих бюджетів, покращилася якість управління фінансами на регіональному та місцевому рівнях.

Разом з тим, у міру розвитку фінансових взаємовідносин у РФ між органами влади всіх рівнів реалізація нового бюджетного законодавства вимагає проведення додаткової роботи у напрямі як вдосконалення міжбюджетних відносин, так і підвищення якості та ефективності управління державними і муніципальними фінансами.

Перспективами розвитку міжбюджетних відносин є:

зміцнення фінансової самостійності суб'єктів РФ і муніципальних утворень;

створення стимулів для збільшення надходжень доходів до бюджетів суб'єктів РФ та місцеві бюджети;

створення стимулів для поліпшення якості управління державними і муніципальними фінансами;

сприяння суб'єктам РФ в рамках реалізації реформи місцевого самоврядування;

надання методичної та консультаційної допомоги суб'єктам РФ;

підвищення прозорості регіональних і муніципальних фінансів [26].

Концепція підвищення ефективності міжбюджетних відносин. У міру реалізації Концепції реформування бюджетного процесу, прийнятої в 2004 р., назрівала розробка Концепції підвищення ефективності міжбюджетних відносин та якості управління державними і муніципальними фінансами в Російській Федерації в 2006-2008 рр.. Цей документ був схвалений розпорядженням Уряду РФ від 3 квітня 2006 р. № 467-р.

Мета розробки Концепції - істотне підвищення ефективності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо реалізації їх бюджетних повноважень у частині задоволення попиту громадян країни на бюджетні послуги. Раніше аналогічна Концепція приймалася на 1999-2001 рр.. в рамках реалізації Програми розвитку бюджетного федералізму на період до 2005 р.

Досягнення зазначеної мети пов'язується з вирішенням наступних завдань:

1. Зміцнення фінансової самостійності суб'єктів Російської Федерації. Для цього передбачається підвищення стабільності податкового та бюджетного законодавства, на основі чого можливе середньострокове планування і рішення на кожному рівні бюджетної системи стратегічно важливих завдань. Стабільність податкового та бюджетного законодавства дозволить поставити на міцну основу планування власних доходів бюджету кожного рівня бюджетної системи, поступово підвищити функціональну роль всіх фондів, що формуються в рамках міжбюджетних відносин. В умовах названої стабільності більш обгрунтовано і достовірно можна визначати бюджетну забезпеченість. З огляду на вступ в силу федеральних законів про розмежування повноважень між органами влади різних рівнів передбачається розмежувати джерела фінансування інвестиційних заходів на кожному рівні управління.

2. Створення стимулів для зростання доходів до бюджетів суб'єктів Феде-рації і муніципальних утворень. Це стане можливим за умови встановлення залежності надходжень до регіональних бюджетів з федерального бюджету з урахуванням зростання прибутковості цих бюджетів. Зокрема, високодотаціонние регіони, фінансова допомога яким знаходиться в межах від 20 до 60% обсягу їх власних доходів, будуть обмежуватися у витратах на утримання органів влади та оплату праці чиновників. Регіони, фінансова допомога якими складає понад 60% від їх власних доходів, змушені будуть укладати з федеральним центром в особі Міністерства фінансів РФ угоди, що передбачають підвищення ефективності використання бюджетних коштів та вишукування власних доходів бюджету. Все це передбачається оцінювати на основі щорічних перевірок виконання бюджетів суб'єктів Федерації Федеральною службою фінансово-бюджетного нагляду.

3. Підвищення прозорості міжбюджетних трансфертів на основі публічного розкриття інформації про фінанси кожного рівня управління - від федерального до муніципального. Передбачається радикальне поліпшення незалежної експертизи управління фінансами та ефективністю бюджетних витрат кожного рівня бюджетної системи. В даний час контрольно-рахункові органи, що формуються законодавчими (представницькими) органами кожного рівня, не уповноважені проводити аудит ефективності. Потрібно внесення відповідних змін до бюджетного законодавства. Можлива і організація відповідних незалежних аудиторських фірм.

Реалізація сформульованих у Концепції завдань передбачає радикальне вдосконалення методологічної діяльності та форм надання консультаційних послуг службами Міністерства фінансів РФ місцевим фінансовим органам.

У перспективі найважливішим фактором удосконалення міжбюджетних відносин повинна стати оптимізація частки державного центру і регіонів в обсязі ВВП. Не можна вважати нормальним, що лише 20 регіонів не потребують фінансової допомоги федерального центру, а решта 68 виступають в ролі прохачів, оскільки за федеральним центром закріплено близько 65% податкових надходжень. У такій ситуації неминуче недофінансування освіти, охорони здоров'я, культури, мережа установ яких знаходиться в основному в регіонах.

Невирішеною проблемою міжбюджетних відносин є відносини з приводу потоків бюджетних коштів з федерального бюджету до бюджетів СНД і Союзної держави.

Висновки та рекомендації

Вирішення багатьох першочергових завдань бюджетної політики значною мірою залежить від модернізації міжбюджетних відносин, які покликані стимулювати регіональні органи влади та органи місцевого самоврядування до підвищення прибутковості територій, більш раціонального використання бюджетних коштів.

Згідно з концепцією федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", проведені зміни територіальних основ місцевого самоврядування спрямовані на забезпечення ефективності діяльності муніципальних утворень у вирішенні питань місцевого значення та здійснення окремих державних повноважень. У зв'язку з цим змінилися і вимоги до системи міжбюджетних відносин, які можна визначити таким чином: формування двох рівнів місцевих бюджетів (районного та поселенського); визначення переліку власних повноважень органів влади, запровадження субвенцій на делегування державних повноважень; довгострокове закріплення доходів за бюджетами всіх рівнів; використання принципу об'єктивності при вирівнюванні бюджетної забезпеченості регіонів і муніципалітетів, запровадження "негативних трансфертів"; встановлення інституту тимчасової фінансової адміністрації.

До основних інструментів міжбюджетного регулювання належать:

встановлення нормативів відрахувань до місцевих бюджетів від податків, що підлягають зарахуванню до вищестоящого бюджету (бюджету суб'єкта РФ чи муніципального району);

дотації місцевим бюджетам на вирівнювання їх бюджетної забезпеченості через фонди фінансової підтримки та інша фінансова допомога;

субвенції з бюджетів найбільш забезпечених доходами муніципальних утворень у вищі бюджети ("негативні трансферти").

Серед основних заходів щодо підвищення ефективності міжбюджетних відносин та якості управління громадськими фінансами можна виділити наступні: вдосконалення системи формування і розподілу міжбюджетних трансфертів з федерального бюджету та інших видів фінансової допомоги, розвиток моніторингу та контролю реалізації федеральних повноважень, переданих регіональним і муніципальним органам влади; підвищення значення стимулюючих видів фінансової допомоги; попередження та ліквідація наслідків надзвичайних ситуацій, що тягнуть за собою збільшення бюджетних витрат; підвищення результативності бюджетних видатків та вдосконалення середньострокового планування; підвищення прозорості регіональних і муніципальних фінансів; розширення аудиту сектора державного управління на регіональному та муніципальному рівнях; вдосконалення законодавства суб'єктів Федерації та ін .

Проведена реформа місцевого самоврядування є однією з найбільш кардинальних за останній час. Тим не менш, належить вирішити ще ряд серйозних проблем в напрямку вдосконалення міжбюджетних відносин та підвищення якості і ефективності управління регіональними та муніципальними фінансами.

Бібліографічний список

1. Александров, І.М. Бюджетна система Російської Федерації [Текст]: підручник / І.М. Александров. - М.: Дашков і К, 2008. - 486 с.

2. Богів, Х.М. Розвиток міжбюджетних відносин і передумов економічного зростання [Текст] / Х.М. Богів / / Фінанси і кредит. - 2007. - № 28. - С.2-10.

3. Бюджетний кодекс Російської Федерації (станом на 20 лютого 2007 р). Особливості застосування при формуванні бюджетів на 2006-2008 рр.. [Текст]. - К.: Сиб. унів. вид-во, 2007. - 240 с.

4. Бюджетна система Росії [Текст]: підручник / під ред.Г.Б. Поляка. - М.: Фінанси і статистика, 2009. - 540 с.

5. Бюджетна система РФ [Текст]: підручник / О.В. Врублевська [и др.]; під ред. О.В. Врублевської, М.В. Романовського. - М.: Юрайт-Издат, 2008. - 838 с.

6. Бюджетна система суб'єктів Російської Федерації [Текст]: навч. посібник / В.Ю. Налівайскій, Н.К. Дворецкова, В.Ф. Костюченко [и др.]. - Ростов н / Д.: РГЕА, 2008.

7. Вишегородцев, М.М. Управління бюджетом [Текст]: курс лекцій / М.М. Вишегородцев. - М.: Справа та сервіс, 2007.

8. Гвоздікова, А.В. Основні напрями бюджетно-податкової політики в період реформування бюджетного процесу в РФ [Текст] / А.В. Гвоздікова, Є.Г. Данченко / / Тенденції розвитку фінансово-кредитного механізму в Російській Федерації: матеріали Ювілейній межвуз. наук.-практ. конференції; Південно-Рос. держ. ун-т економіки і сервісу. - Шахти: Вид-во ЮРГУЕС, 2009. - С.17-19.

9. Гвоздікова, А.В. Оцінка та перспективи розвитку системи місцевого оподаткування в Росії [Текст]: монографія / О.В. Гвоздікова; Південно-Рос. держ. ун-т економіки і сервісу. - Шахти: Вид-во ЮРГУЕС, 2007. - 136 с.: Іл.

10. Годін, А.М. Бюджетна система Російської Федерації [Текст]: підручник / А.М. Годін, Н.С. Максимова, І.В. Подпоріна. - М.: Дашков і К, 2008. - 568 с.

11. Данченко, Є.Г. Податкова складова бюджетів різних рівнів [Текст] / О.Г. Данченко, А.В. Гвоздікова / / Тенденції розвитку фінансово-кредитного механізму в Російській Федерації: матеріали Ювілейній межвуз. наук.-практ. конференції; Південно-Рос. держ. ун-т економіки і сервісу. - Шахти: Вид-во ЮРГУЕС, 2009. - С.32-34.

12. Данченко, Є.Г. Деякі аспекти нових міжбюджетних відносин [Текст] / О.Г. Данченко / / Вісник гуманітарного інституту: наук. журнал. - 2008. - С.30-32.

13. Данченко, Є.Г. Проблеми реалізації принципів функціонування бюджетної системи Російської Федерації [Текст] / О.Г. Данченко / / Тенденції розвитку фінансово-кредитного механізму в Російській Федерації: зб. наук. праць; Південно-Рос. держ. ун-т економіки і сервісу. - Шахти: Вид-во ЮРГУЕС, 2007. - С.48-50.

14. Данченко, Є.Г. Розвиток міжбюджетних відносин на субфедеральними рівні [Текст] / О.Г. Данченко / / Тенденції розвитку фінансово-кредитного механізму в Російській Федерації: зб. наук. праць; Південно-Рос. держ. ун-т економіки і сервісу. - Шахти: Вид-во ЮРГУЕС, 2008. - С.33-34.

15. Данченко, Є.Г. Формування місцевих бюджетів в Російській Федерації [Текст]: монографія / О.Г. Данченко; Південно-Рос. держ. ун-т економіки і сервісу. - Шахти: Вид-во ЮРГУЕС, 2008. - 103 с.: Іл.

16. Данченко, Є.Г. Формування місцевих бюджетів в умовах розвитку бюджетного федералізму / О.Г. Данченко / / Тенденції розвитку фінансово-кредитного механізму в Російській Федерації: зб. наук. праць; Південно-Рос. держ. ун-т економіки і сервісу. - Шахти: Вид-во ЮРГУЕС, 2009. - С.24.

17. Іванова, О.Б. Удосконалення міжбюджетних відносин в умовах становлення бюджетного федералізму [Текст]: наук.-практ. посібник / О.Б. Іванова, Л.В. Богославцева, Ю.Д. Джамурзаев. - Ростов н / Д., 2007.

18. Ігудін, А.Г. Чому не знижується гострота суперечностей у міжбюджетних відносинах [Текст] / О.Г. Ігудін / / Фінанси. - 2008. - № 2.

19. Кирпичников, В.А. Бюджетний федералізм і місцеве самоврядування [Текст] / В.А. Кирпичников / / Фінанси. - 2009. - № 6.

20. Ковальова, Т.М. Бюджет і бюджетна політика в Російській Федерації [Текст]: навч. посібник / Т.М. Ковальова, С.В. Барулина. - М.: КНОРУС, 2008. - 208 с.

21. Костюченко, В.Ф. Реалізація принципів міжбюджетних відносин регіональними органами федерального казначейства [Текст] / В.Ф. Костюченко, Н.В. Лазарєва / / Фінанси. - 2009. - № 11.

22. Лавров, А.М. Перехід до нової системи міжбюджетних відносин у суб'єктах Російської Федерації [Текст] / А.М. Лавров / / Фінанси. - 2007. - № 9. - С.3-8.

23. Лексин, В. Стереотипи і реалії бюджетного федералізму [Текст] / В. Лексин, А. Швецов / / Питання економіки. - 2009. - № 1.

24. Россинская, М.В. Фінансово-кредитний механізм раціонального природокористування [Текст]: монографія / М.В. Россинская, Є.Г. Дан-ченко, Н.В. Адамова; Південно-Рос. держ. ун-т економіки і сервісу. - Шахти: Вид-во ЮРГУЕС, 2008. - 64 с.: Іл.

25. Сажина, М.А. Бюджетна політика держави [Текст] / М.А. Сажина / / Фінанси і кредит. - 2008. - 27. - С.2-12.

26. Селезньов, А.З. Бюджетна система Російської Федерації [Текст]: навч. посібник / О.З. Селезньов; під ред. проф. В.Ю. Катасонова. - М.: Магістр, 2007. - 383 с.

27. Сомо, Р.Г. Бюджетний федералізм і розвиток міжбюджетних відносин в Російській Федерації [Текст] / Р.Г. Сомо. - СПб.: Вид-во СПбГУЕФ, 2009.

28. Сомо, Р.Г. Дефіцит бюджету: принципи, динаміка, регулювання [Текст] / Р.Г. Сомо. - СПб.: Вид-во СПбГУЕФ, 2009.

29. Силуанов, А.Г. Міжбюджетні відносини: напрями вдосконалення [Текст] / О.Г. Силуанов / / Фінанси. - 2008. - № 6. - С.3-6.

30. Федеральний бюджет і регіони: досвід аналізу фінансових потоків [Текст] / Моск. центр ін-ту "Схід-Захід". - М.: Діалог-МДУ, 2009. - 235 с.

31. Федоткін, В. Федералізм і місцеве самоврядування [Текст] / В. Федоткін / / Питання економіки. - 2008. - № 1.

32. Фінансово-кредитний енциклопедичний словник [Текст] / під заг. ред.А.Г. Грязнова. - М.: Фінанси і статистика, 2007. - 1168 с.: Іл.

33. Фінанси [Текст]: підручник / під ред.В.М. Родіонової. - М.: Фінанси і статистика, 2008.

34. Економічна теорія [Текст]: підручник для студ. вищ. навч. закладів / під ред.В.Д. Камаєва. - М.: ВЛАДОС, 2009. - 640 с.: Іл.

Програми

Додаток 1

Динаміка основних показників бюджетної системи в 2000-2007 рр..