Реформи Петра I
ЗМІСТ
Вступ
Основа реформи
Реформа центрального управління
Реформа вищої правління
Реформа нижчої ланки управління
Податкова реформа
Принцип роботи нового держ. апарату
ВСТУП
22 жовтня 1721 року Петербург урочисто святкував висновок Ніштадської, подведшего риску під Північною війною. Дійшли до нас докладні описи цієї події і гравюри петровського часу дозволяють представити цей день.
Дійство розгорнулося в Троїцькому соборі, де в присутності вищого дворянства, чиновництва і генералітету Сенат оголосив про присвоєння Петрові титулів "Імператор", "Батько Вітчизни" і "Великий". Після святкової церковної служби було оголошено текст Ништадтского мирного договору. Заспівали труби, загриміли литаври і барабани, густим гарматним димом салюту огорнулися бастіони Петропавлоской, Адміралтейської фортець та стоять на Неві 125 суден російського флоту. І коли затихли луна салюту і крики "віват", Петро звернувся до присутніх з промовою, яку ретельно підготував заздалегідь. Запис в "Реляції ... торжества про укладення з короною Швецька вічного миру" передає нам її зміст: "Потім же зволив тобто і. В. В коротких, але зело сильних словах панам сенаторам на мова їх відказав, якій відповідь в наступному складався : 1. Благодарствовал їм, яко своїм вірним підданим, за таке від них визнання його про них має піклування і явлену гарячність і що він то сприймає по їх усільному прохання милостиво, але при тому рекомендує їм, що за отримане миротворении благополуччя дякували Всевишнього і завжди милість його божественну, даровану їм пам'ятали і тщілісь, щоб то і у потомства їх в безперестанної пам'яті було, щоб і оні визнавали, що бог до Росії показав.
2. Нагадує він їм про їх благополуччя, що хоча нині толь славної і корисною світ божиею милістю і хоробрості своєї зброї отримали, проте ж б і під час того світу роскошмі і насолодою спокою себе приспати б не допустили, екзерцецію або вживання зброї на воді й на землі з рук випустити, але оне б завжди в доброму порядку містили і в тому не слабшали, дивлячись на приклади інших держав, які через таке нерачітельство вельми розорилися, між якими приклад Грецької держави, яко собою єдиновірних, заради своєї обережності, перед очима б мали, яке держава від того і під турецьке ярмо прийшло; тако ж би й колишні часи і стану свого власного вітчизни очах мали, в якому здавна хоробрі люди були, але потім недбальством і слабкістю вельми від навчання військового було відстали.
3. Що належить їм намагатися про розпочатих розпорядку в державі, щоб оні в досконалість привесть і через дарованої Божею милістю світ є Авантаж, які їм через відчинення купецтва з чужоземних землями поза і всередину надаються, користуватися тщілісь, щоб народ через те полегшення мати міг "(1 ) Як ми бачимо, Петро, подякувавши Сенат за визнання його заслуг і пославшись, за прийнятими тоді нормам, на особливу милість бога до Росії, як би нагадує присутнім відомий вислів: "Май надію на Бога, але порох тримайте сухим". Попереджаючи про необхідність кріпити збройні сили, він звертається за прикладом до минулого і згадує померлому під натиском турків Візантію, причину загибелі якої вбачає в забутті потреб оборони.
Для нас особливо важливий третій пункт промови Петра, де йдеться про "розпочатих розпорядку в державі", які необхідно завершити ("щоб оні в досконалість привесть"), щоб потім, користуючись надані світом можливостями ("Авантаж"), торгувати з іншим країнами, "щоб народ через те полегшення мати міг".
Що ж мав на увазі Петро, кажучи про "розпочатих розпорядку"? Безсумнівно, йшлося про цілий комплекс перетворень, і насамперед про здійснювані в останні роки Північної війни податной, церковної та державної реформи, про вироблення нових принципів внутрішньої і зовнішньої політики.
Ще за три роки до цієї урочистої промови, в указі від 19 грудня 1718 року, Петро писав про себе (в третій особі, як було прийнято): "аднакож, е. в. Незважаючи на такі свої нестерпні праці в цей тяжкої війні, в якої не тільки що війну звістку, але все внофь, людей під оной навчати, мають рацію і Статуту військового робити примушений був, і це, за допомогою Божею в такий добрий порядок навів, що таке нині перед колишнім військом стало і який плід принесло, всьому є відомо.
Нині, управи оне, і оземском правлінні не знехтував, але трудітца і це в такий же порядок привесть, як і військова справа. Навіщо учинені калегіі, тобто зборах багатьох персон замість пріказоф, в яких президенти, або голови, не таку можливість мають, як старі судді - робили, що хотіли ... "(2) Горде свідомість масштабу досягнутого у війні і у військових перетвореннях звучить у цих словах, - адже коли вони писалися, на Аландських островах велися переговори зі шведами і війна ось-ось мала закінчиться для Росії жаданої перемогою. Але ще до завершення війни Петро публічно заявляє, що вже взявся за реформу державного апарату - надзвичайно складне завдання - і навіть знає, як і за допомогою яких інструментів можна домогтися справедливості і порядку. Взагалі ж мовою Петра-реформатора привести що-небудь "в порядок" означало організувати круту ломку старого порядку, і в даному випадку перетворення "земського правління" означало серйозну перебудову управління країною на нових принципах. Наведений указ дозволяє нам зрозуміти логіку мислення реформатора: створивши сильну своєю регулярністю армію, він, використовуючи успішний досвід військовий реформи, приступає до створення такого ж сильного регулярного держави.
II. ОСНОВА РЕФОРМИ
В основі перебудови державного апарату лежали широко поширені в Європі ідеї державного будівництва. Їх суть полягала у наступному: оскільки держава є творіння створене людиною, то людина може перетворити його в ідеальний інститут, за допомогою якого можна досягти "загального блага". Безперебійна робота державного механізму досягається за допомогою вдосконалених законів і втілювати їх в життя установ.
Петро I повністю поділяв ці ідеї, звідси і стає зрозумілим те значення, яке він надавав реформу державного апарату.
Петро I виходячи з традиційних уявлень про роль самодержця в Росії, надавав величезного значення писаному законодавству. Він вважав, що "правильний" закон, вчасно виданий і послідовно здійснений у житті, може все, починаючи з постачання народу хлібом і закінчуючи виправленням моралі. Великий реформатор Росії мріяв створити досконале і всеосяжне законодавство, яким була б охоплена і регламентована все життя підданих. Він мріяв про точну ідеальної державній структурі, через яку це законодавство могло б реалізуватися.
Ідею створення досконалого державного апарату Петро виношував давно, але тільки коли сумнівів у перемозі над Швецією не залишалося, він зважився приступити до здійснення своєї мрії. Саме в цей період Петро в багатьох сферах внутрішньої політики починає відходити від принципів прямого насильства до регулювання суспільних явищ за допомогою бюрократичної машини. Зразком для задуманої державної реформи Петро I обрав шведське державний устрій.
Розглядаючи цю реформу, як і багато інших перетворення Петра, не можна не торкнутися питання про ступінь запозичення їм західноєвропейського досвіду. Найчастіше в історичній літературі ця проблема вирішується альтернативно: або оригінальність - або плагіат. Одні історики вважають, що Петро лише пристосував шведську державну систему під російські умови, адаптувавши її, інші ж виходять з повною оригінальності перетворень, виключаючи лише деякі зовнішні деталі на зразок терміна "колегія".
Видається, що, коли мова йде про взаємовплив, подібна альтернативна постановка питання в принципі далека від наукової. Істотніше знати, як і в якій мірі взяте з інших культур сприяло зміцненню політичної, соціальної та економічної структури суспільства, яке щось запозичив. Забігаючи наперед, відзначимо, що безсумнівну запозичення західноєвропейського, точніше, шведського державного досвіду в цілому істотно сприяло зміцненню державності Російської імперії. Взагалі ж звернення Петра I до досвіду західноєвропейських країн було звичайним у його реформаторській діяльності. Чому все ж шведський досвід використовувався ширше, ніж досвід будь-якої іншої країни? Це було пов'язано не стільки з деякими елементами подібності соціально-економічних умов обох країн, скільки з особистими пристрастями Петра I. Високо ставлячи шведську військову і державну організацію, Петро прагнув перевершити Швецію, використовуючи її досвід у мирному житті.
Всім пам'ятні слова, вимовлені ним у день Полтавської перемоги на честь шведів-вчителів, переможених перевершив їх учнем. Припускаючи, що це лише красива легенда, не можна все ж пройти повз безсумнівно достовірного свідчення. У 1716 році в Амстердамі шведський комісійних секретар Прейс бачився і розмовляв з Петром. У листі до Стокгольма Прейс згадував, як одного разу Петро "сказав, що тому, що навчився вести війну і привчив свій народ до війни він зобов'язаний, не кому іншому, як його величності [Карлу XII]". (1) Не дивно, що, досягнувши військової перемоги над настільки "регулярним народом, як шведи, Петро поставив завдання реорганізації російської державності за допомогою тієї ж" регулярності ".
Шведська державна система балу побудована на принципах камерализма - вчення про бюрократичне управління, що отримало розповсюдження в Європі XVI - XVII століть. Камерализм містив ряд рис, які залучали Петра. По-перше, це функціональний принцип управління, який передбачав створення установ, спеціалізувалися в будь-якій сфері. По-друге, цей пристрій установи на засадах колегіальності, чіткої регламентації обов'язків чиновників, спеціалізації канцелярської праці, встановлення однакових штатів і платні.
Використовуючи шведський адміністративний досвід і беручи за основу шведські зразки, Петро, як правило, вносив в них зумовлені особливостями Росії структурні зміни. Іноді ж зміни не стосувалися суті справи, а носили лише косметичний характер. Загальний принцип підходу до шведських установам Петро висловлював неодноразово і досить послідовно, прикладом чого служить указ від 28 квітня 1718 року: "Всім колегія належить нині на підставі шведського статуту складати в усіх справах і порядках по пунктам, а котория пункти в шведському регламенті незручні, або з сетуаціею цього держави не схожі і отої ставити за своїм разсужденія. І, поставивши про оних, доповідати, так чи їх бути ".
III. РЕФОРМА ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ
Реформа державного апарату почалася в кінці 1717-го - на початку 1718 року, коли Петро I склав своєрідну програму майбутніх перетворень: він визначив число і компетенції колегій, призначив у них президентів, зобов'язав їх вибрати підручних. Але особливо для нас цікавий документ від 12 грудня 1718 року, має назву: "Реєстр колегіям. Про посаду, що в якій управляти належить." Він дозволяє представити нам первісну структуру нового центрального апарату: "1) чужоземних справ (що нині Посольський наказ). усякої іностранния і посольських справи і пересилання з усіма навколишніми держави і приїзди послів і посланників і приїзди кур'єрів і інших іноземців, 2) Камор (або казенних зборів). Всяке розташування і ведення доходів грошових всієї держави, 3) Юстиція (тобто розправа цивільних справ ). Судні і розискния справи; в тій же колегії в веденні і Помісний наказ, 4) Ревизион. Рахунок всіх державних приходів і витрат; 5) Військової. Армія і гарнізони і всі військові справи, які були відомі у Військовому наказі і котория прилучаются в всій державі; 6) Адміралтейській. Флот з усіма морськими військовими служителі, до того що належать морськими справами і управлінні; 7) Комерц. Дивитися над всіма торгами і торговими діями; 8) Штатс-контор (казенний дім). Ведення всіх державних видатків, 9 ) Берг і Мануфактур. рудокопних заводи і всі інші ремесла і рукоділля, і заводи оних і розмноження, при цьому же і артилерії. "(1).
Військова, Адміралтейська колегії та Колегія іноземних справ займали привілейоване становище в системі державних установ благадоря тому величезному значенню, що надавав Петро армії, флоту, дипломатії, а також завдяки тій величезній ролі, яку грали в управлінні їх президенти - найперші з перших сподвижників Петра: генерал -фельдмаршал ясновельможний князь А. Д. Меньшиков, генерал-адмірал граф Ф. М. Апраксин і канцлер граф Г. І. Головкін. Ці колегії виникли не на порожньому місці, оскільки на початку Північної війни створення нової армії, флоту, активна дипломатія зажадали інших, відмінних від старих, форм організації апарату. Військовий і Адміралтейський накази і Посольська канцелярія (Посольський наказ) були чітко зорієнтовані на спеціалізацію. Саме в них, швидше ніж де б то не було, прижилися колегіальні методи ведення справ. Все це згодом полегшило перехід до колегіям.
З усіх колегій особливо виділяється група фінансових колегій - основа основ камеральної системи. Головною фіскальної колегією стала Камер - колегія, що відала всім приходом грошей і бюджетним плануванням надходжень. Витрата на потреби держави здійснювався через Штат контор-колегію, яка грала роль центральної каси, а спостереження і контроль за витратами за роботою фінансових органів поручался незалежною від інших колегій Ревізійної-колегії. Потрійний розподіл фіску мало величезне значення в державному управлінні. У старому наказовому апараті ці три фінансові функції - прихід, витрата і контроль - здійснював практично кожен наказ. Як правило, наказ сам обкладав населення податками, часто йшли на його потреби і під його власним контролем. Тепер все змінилося фінансова "черезсмужжя" XVII століття була істотно потіснила.
Таке ж значення мав факт створення Юстиц-колегії. Вона замінила відразу кілька судних наказів, відібрала судові функції у багатьох наказів несудового профілю. Відбулася різка уніфікація, централізація юстиції - адже для дореформеного періоду було характерне змішання управлінських та судових функцій. Тепер, з утворенням Юстиц-колегії, відбулася різка зміна, але її значення не слід переоцінювати, оскільки у міру уточнення компетенції нової колегії, з її ведення "випали" багато соціальні групи населення: городяни, промисловці і робітні - відійшли у відання Комерц- , Берг-Мануфактур-колегій, Головного магістрату, військовими займалися Військова і Адміралтейська колегії, монастирськими - Синод і так далі. Все це були витрати станового ладу, що існував у Росії в рамках феодалізму.
Особливе місце в системі управління зайняли колегії, що відали торгівлею і промисловістю, Комерц-колегія, Берг-Мануфактур-колегія. У 1720 році серед центральних установ з'явився Головний магістрат, основним обов'язком якого було управління містами, включаючи як судову, так і адміністративну владу.
Склад петровських колегій при житті Петра зазнавав суттєвих змін. У 1721 році була утворена Духовна колегія - Синод, що був виведений з підпорядкування Сенату. У 1722 році зі складу Берг-Мануфактур-колегії була виведена Мануфактур-колегія, утворена для управління України Малоросійська колегія у Глухові, для кращого управління помісними справами вотчину контору Юстиц-колегії зробили окремої колегією - Вотчиною. Ревізійної служби і Штатс-контор-колегії були позбавлені статусу центральних установ і стали конторами Сенату. Усього в 1721 році було 11, а в 1723 році - 10 колегій.
Колегії стали основою центральної системи управління, хоча від старого наказного управління збереглося багато дрібніших установ: Двірцева, Ямська, Друкарська, Медична, Поліцеймейстерская канцелярії, Преображенський наказ і деякі інші.
Постійно стикаючись із знаменитою "московської тяганиною", характерною для діяльності наказів, Петро прийшов до висновку, що максимальна ефективність роботи державного апарату може бути досягнута тільки за допомогою детальної регламентації діяльності кожної посадової особи та установ. Цей висновок царя цілком відповідав камеральної системі, діяльність якої була б неможлива без детально розробленого документа регламенту, що фіксував усе необхідне для існування бюрократичного установи: його функції, обов'язки чиновників, режим роботи, діловодство, оплату праці і так далі. Але Петро "перескакал" західноєвропейських теоретиків камерализма. Йому належить ідея створення цілої ієрархії регламентів. За участю царя був створений документ, своєрідний регламент регламентів - Генеральний регламент (1719-1724 рр.).. Він містив найзагальніші принципи діяльності бюрократичного апарату, всіх державних установ. Кожне з них, крім того, мало власний регламент, в якому уточнювалися особливості роботи саме цієї установи. Обов'язки кожного чиновника були, в свою чергу, записані в "посаду" - інструкцію, включену до колезький регламент. Характерним для всеосяжного регламентаційної мислення Петра став регламент Адміралтейській колегії 1722 року, який Петро розробляв сам і вважав зразком регламенту центрального установи. У цей регламент входять 56 посад, починаючи з широкої посади президента і закінчуючи короткій і навіть анекдотичною посадою профоса: "Повинен дивитися, щоб в Адміралтействі ніхто крім визначених місць не випорожнюватися. А якщо мимо зазначених місць буде випорожнюватися, того бити кішками та веліти відняти" . (1) Регламенти, як замислює їх Петро, аж ніяк не були просто інструкціями. Тут важливо зауважити, що для Петра - реформатора держави - було характерно прагнення перенести військові принципи на сферу громадянського життя, державного управління. Це проявлялося як у прямому поширенні військового законодавства на цивільне управління, так і в доданні законам, що визначають роботу установ, значення та сили військових статутів.
Примітний пояснює це спостереження указ Петра від 10 квітня 1716, присланий в Сенат: "Панове Сенат! Посилаю вам книгу Військовий устаф (якої зачатий в Петербурхе і зараз вчинений), якою велите надрукувати число чимале, а саме щоб не менше тисячі книг, з яких ста три або більше на словенському та німецькою мовою (для іноземццоф у нашій службі). І понеже оной хоча підставою військових людей, аднакож касаетца і до всіх правителів земських (як з оного самі побачить), того для, коли надрукують, то розішліть по препорціі у всі корпуси військ наших, також і по губерніях і канцеляріях, щоб незнанням нихто не відмовляв. А оригінал залиште у себе в Сенаті. Петро ". (1) Коментар тут не потрібен - цивільні служителі ("земські правителі") отримали в якості нового зводу законів військовий статут, який негайно вступив у дію.
Звичайно, не всі положення військових статутів були прикладені до цивільній сфері. Тоді вдавалися до вибірці з військових законів. У журналі Сенату від 28 січня 1723 записано: "При тому пропонував канцлер граф Головкін, що справітца в Сенаті належить чи з пристойним указом виписати до цивільних справах що належить з військового артикулу".
Генеральний регламент і численні доповнення до нього встановили чіткий режим роботи колегій як бюрократичних установ. Він полягав у дотриманні єдності часу і місця бюрократичного дії: у певний час тижня, дня і тільки в будівлі колегії.
Реально це означало, що в призначений для присутності день і годину члени колегії збиралися в аудіенцкамеру для засідання. Головуючий президент - відкривав засідання, секретар оголошував список розглянутих справ, які одне за іншим зачитувалися. Далі наставало найважливіше таїнство колегіальної форми управління. За заслуханою справі вироблявся проект рішення, кожен з присутніх, починаючи з самого молодшого за посадою, висловлював свою думку, і більшість вирішувало долю справи.
У колегіях було три види службовців: члени колегій, канцелярські служителі і так звані "нижні служителі" - кур'єри, сторожа, вахмістр і солдати.
Центральною фігурою колегіального ради був президент, який здійснював керування колегій від імені царя і тому мав право на особливу повагу з боку членів колегії. 26-й розділ Генерального регламенту так і названа: "Про респект, належному президентом". "1. Понеже президенти, а у відлученні їх віце-президенти вищі глави суть і в особі е. ц. В. Сидять заради управління всіх справ у колегіях, тако ж на кожного вірність, старанність і вчинку наглядають, того ради належить всім членам, як коллегійним, так і канцелярним, заснованому їх президенту всяке гідне вшанування і респект і слухняність лагодити і по указом їх у справах, які е. ц. в. високої службі та інтересу стосуються, надходити ". (1) Основну масу членів колегій складали радники і асесори. Між ними розподілялися справи всередині колегій. Це так само передбачалося Генеральним регламентом: "А справи між радниками і асесорами тако розділяються, що кожному як з відбуваються в колегії справ певна частина, так і над канцелярію і кантора і над справами і працями оних особливо надзіраніе дається, яко про те партикулярних інструкції колеги розлого угледіти можна "(2) Разом з членами присутності в аудієнції-камері сидів ще один чиновник, який був повністю незалежний від колегії і мав величезні права. Це був колезький прокурор посаду надзвичайно важлива в системі петровської бюрократії. Особливо повно обов'язки прокурора були виражені в "Посади прокурора" Головного магістрату: "1. Оной має сидіти в Головному магістрте і дивитися міцно, щоб оной магістрат свою посаду зберігав і в званні своєму у всіх справах істинно і ревно без втрачена времяні всі справи порядно відправляв за регламентом і указом, хіба якась законна Притчин до виконання їм завадить, що все записувати в юрнал свій ". (2) Загальними наглядом обов'язки прокурора не обмежувалися. Особлива увага приділялася спостереженню за виконанням постанов: "... також дивиться дуже міцно, щоб у магістраті не на столі тільки справи вершилися, але щоб по цією сами дійства за указами, як скоро можливо, виконані були, чого він повинен питати у тих, кому укази дані, що виконано ль в такий час, в яке почало і досконалість оного виконано можливо, і буде виконано, навіщо неможливість чи яка перешкодила, чи з якоїсь пристрасті або ліні, про що негайно магістрату пропонувати повинен ". Також в компетенції прокурора входило спостереження за судочинством.
З другої групи - "канцелярських служителів" - найважливіше місце займав секретар. Його посада була близька посади наказного дяка і полягала в керівництві діловодством: прийомі та оформленні вхідної кореспонденції, підготовці справ до доповіді, виготовленні та відправленню рішень - вихідних документів.
Відповідно зі шведськими штатами в складі службовців колегій з'явилися три нові посади: нотаріус, актуаріус і реєстратор. Нотаріус становив протоколи засідань колегій (тому він часто називався протоколістів), потім зшивав всі протоколи до книги, вів також облік "вершенном" і "невершенним" справах. Актаріус сидів виключно на вхідної кореспонденції, здійснюючи її первинну обробку-Подальшій систематизацією кореспонденції, як і всім урахуванням надійшли і відправлених паперів, відав реєстратор.
Секретарі, нотаріуси, актуаріси, реєстратори, а також перекладачі й фіскали були як би аристократією концеляріі, різко виділеної із загальної маси службовців своєю роллю в бюрократичному дійстві, жаловоньем, положенням. Писарі - безпосередні діловоди, зайняті, як і в усі попередні часи, переписуванням паперів, становили плебс канцелярії. У наказах було три види переписувачів: старі, середньої руки і молоді піддячі. Всі вони потрапили в колегії, хоча і стали відповідно називатися канцеляристами, підканцеляристом і копіїстами. Незмінність їх роботи в нових умовах фіксує і Генеральний регламент: "... канцеляристом належить все те, що по реестру з відправляються справ від секретаря наказано буде, виготовляти ... також і ті справи, про які вони генеральні формуляри (зразкові листи) мають , а имянно: дипломи, патенти і протчее ". (ЗА с. 501)
IV. РЕФОРМА ВИЩОЇ УПРАВЛІННЯ
Реформа центрального управління проводилася паралельно з реформою вищої управління. Суть перетворень полягала в зміні структури, компетенцій та складу вищого урядового установи - Сенату - з метою пристосування його до системи нових центральних установ - колегій.
Найбільш повно нове положення Сенату в системі влади відобразила "Посада Сенату" спеціальна інструкція, визначала влада, пристрій, діловодство Сенату в нових умовах. З 1718 по 1722 рік Петро шість разів переробляв проект "Посади" оскільки цей документ мав велике значення для нього.
"Посада відразу ж визначила високе місце Сенату як зберігача державних інтересів:" Єдино ж сказати - завжди Сенату личить мати про чернече і державної користь невсипуще піклування, добре б випрати і все, що шкідливо може бути, всіляко відвертати. "Відповідно з цим підвищувалася відповідальність самих сенаторів, зобов'язаних як зіницю ока берегти свою гідність. 10-й розділ" Посади "попереджала:" 1. Нікому в Сенаті дозволяється розмови мати про сторонніх справах, які не стосуються до служби нашої, менше ж кому відвагу мати бездельних розмовами або жартами являтися. 2. Але потрібно знати, що є оне місце складено, де надходити личить з усякою належної чемності, понеже Сенат збирається замість присутності нашої персони у відлученні ".
Сенат займав ключове положення в петровської державній системі. Він зосереджував судові, адміністративні і законодавчим функції, відав губерніями, а також - колегіями та іншими центральними установами. Спочатку в 1718 році, Петро розпорядився, щоб до складу Сенату увійшли всі президенти колегій. Ідея була приваблива - колегіальний принцип пронизував все управління: колегії управлялися колегією, що складається з президентів колегій. Однак незабаром від цієї ідеї довелося відмовитися: зосередження в одних руках обов'язків президента і сенатора ефекту не дало, окрім того, президенти були перевантажені роботою у своїх колегіях.
Працював Сенат згідно колегіальним принципам. Єдність місця, часу і складу присутності, як умови, необхідної для діяльності Сенату - бюрократичного установи, зберігалося і фіксувалося "Посадою": "1. Без згоди всього Сенату ніщо робити личить, паче ж нижче, що чинити можливо; 2. Коли ж би іноді хтось за хворобу або деякої крайньої потреби не в присутності був, того для справах залишеним бути не треба, 3. Однак про важливі справи і отсудствующім личить перш вершенія всякому інформування бути, оце відлучки раумеетца крім далеких і ево думку на листі отримати; 4. І треба, щоб всякі справи не в обособлівих будинках або в розмовах, але в Сенаті вершити і в протокол введеним бути належить, 5. І не слід же сенатцкім членам нікого сторонніх з собою в Сенат брати, якому б тамо по званню своєму бути не личило ". (1) В історії державної реформи особливе місце займає указ від 12 січня 1722 року. Він свідчить про вміння Петра оцінювати непостійну обстановку, вносити корективи в плани перетворень. Зрозумівши хибність ситуації, коли президенти як сенаторів повинні самі себе судити, Петро цим указом вивів президентів з Сенату і визнав невдачу своєї затії створити колегію колегій. Крім того, указ поглибив реформу Сенату, заклав у його основу деякі нові принципи, що підсилили значення Сенату в системі управління. 4-й пункт указу свідчить: "Треба бути при Сенаті генерал-прокурора і обер-прокурора, також у всякій колегії з прокурору, які повинні будуть репортовать генерала-пркурора. Також слід бути при Сенаті рекетмейстера, ексекутору і герольдмейстери чи іншого який чин, хто б дворян відав і завжди представляв до справ, коли запитають ". (2) Цим указом створювався найважливіший орган самодержавного держави XVIII століття прокуратура. До її організації Петро йшов давно, призначаючи в Сенат для спостереження за сенаторами гвардійських офіцерів, потім В. М. Зотова на посаді генерал-ревізора, і врешті-решт в 1722 році за образу французького державного апарату в Росії з'явився генерал-прокурор.
На цій основі був утворений цілий інститут, очолюваний генерал-прокурором - інститут публічного, явного нагляду. Крім посади генерал-прокурора, яку зайняв один з найближчих сподвижників Петра П. І. Ягужинського, була утворена спеціальна Прокурорська контора при 1. Законодавчі акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський. М.; Л., 1945 р., с. 299 2. Там же с. 245 Сенаті, введено посаду помічника генерал-прокурора - обер-прокурора, а найголовніше вводилася посада прокурора у всіх центральних установах. Колезькі і судові прокурори були незалежні від своїх установ, підкорялися безпосередньо генерал-прокурору, а останній згідно "Посади": "1. Повинен дивіться над усіма прокурори, щоб у своєму званні істинно і ревно надходили; 2. А якщо хто в чому переступить, то оних судити в Сенаті, 3. І мушу все прокурорські донешенія пропонувати Сенату і інстіговать щоб по них виконано було ". (1) Петро покладав великі надії на ефективність роботи прокуратури, так як царя надихав приклад генрал-прокурора П. І. Ягужинського, не заплямував себе зловживаннями або хабарами.
Щоб убезпечити свою систему від посадових злочинів, Петро вважав за необхідне продублювати інститут явного державного нагляду інститутом таємного нагляду. Мова йде про фіскалів - чиновниках, назва посади яких стало сумно знамените в Росії. Вперше про фіскалам було згадано в указі Петра від 2 березня 1711 року: "вчинити фіскалоф під фсех справах, а як бути їм, прішлетца звістка".
"Звістка" було надіслано через три дні. "Вибрати обер-фіскала, людини Умнова і Доброва (іс якого чину ні їсти)". (2) В його обов'язки входило таємне спостереження за діяльністю адміністрації.
Найважливішим принципом діяльності фіскалітета-інституту, широко розповсюдженого в Західній Європі, були таємниця і безкарність. Фіскал не ніс відповідальності за неправдиві доноси, бо, як стверджував указ 1714 року, "неможливо про все акуратно відати". Документи доносять до нас вкрай негативне ставлення сучасників до фіскалам. З одного боку, сам характер діяльності перебувають на державній службі таємних наглядачів і донощиків, захищених законом від покарання за неправдивий донос, зробив їх зневажаються, а їхню роботу - брудною, нечистоплотної, пов'язаної з нашіптуванням, порушенням моральних норм. З іншого боку, для чиновників, причетних до збагачення за рахунок казни, діяльність фіскалів представляла реальну небезпеку. Петро всіляко підтримував фіскалітет, полога, що, коли мова йде про інтереси держави, необхідно поступитися мораллю.
Сенатська реформа сприяла розвитку інституту фіскальства вже на новому рівні. У 1723 році був призначений генерал-фіскал, а в 1725 році опублікована розроблена Петром "Посада" генерал-фіскала і його помічника - обер-фіскала. Уже її преамбула говорить про ті завдання, якими потрібно було займатися головним фіскалам: "Про посаду генерал-фіскала і його помічника державного обер-фіскала.
Оні мають бути в резиденції е. в., Інші ж провінціал-фіскали і фіскали в колегіях і в провінціях і в містах, кожній під установі своєму місці під їх дирекцію ".
Інститути прокуратури та фіскалітета були міцно пов'язані: фіскали доносили про справи прокурорам і генерал-фіскалу, підлеглому генерал-прокурора. Прокуратура і фіскалітета були ланками одного ланцюга контролю, який створювався Петром як у зв'язку з реформою Сенату, так і у зв'язку з реформою судочинства.
V. РЕФОРМА нижчої ланки управління
Створення нового повноцінного державного апарату, побудованого на принципах камерализма: субординації, диференціації, регламентування - було б неможливо, якби реформа не торкнулася нижчої ланки управління - місцевого апарату. Природно, що обласна реформа проводилася паралельно з реформою центральних та вищих відомств і грунтувалася на тих же принципах. Більш того, при створенні нового обласного пристрої також був використаний шведський адміністративний досвід, відображений у спеціальному проекті Г. Фіка - агента Петра I, який побував у Швеції і добре вивчила шведську адміністративну систему.
Проект Фіка, що відтворює шведське пристрій місцевого управління, обговорювалося в Сенаті і був прийнятий за основу з певними змінами, які враховують специфіку Росії.
Такий підхід був визначений Петром в резолюції на проект Фіка: "Земське управління належить першо один повіт від мужика до правителя повіту, а потім до ландсгевдінга, шведське з російським склавши, і на мірою свої думки поставя, виготовити в доповідь по порядку і чинам". Тоді ж - 9 травня 1718 - було уточнено, як складати шведську і російську організацію: "склоку ланцевдінгоф і над скількома повіти один, і під ними сколком яких чіноф, і як отої пов'язані послухом і посад, то виписувати і приносити в Сенат, де належить спускати з російським звичаї, що може бути по-старому і що змінити ". (1) У постанові Петра йдеться про аналіз і зміну шведської обласної системи, тричленної за своїм устроєм: прихід (кірхшпіль) - дстрікт (херад) - земля (ланд), на чолі якої стояв згаданий Петром чиновник - ландхевдінг. Петру і його сподвижникам було про що думати: шведська система була принципово іншою, ніж російська, точніше, ніж та, яку вони хотіли створити.
Нижчою і важливою ланкою шведського управління був прихід (кірхшпіль). Його діяльність була заснована на активному долі в управлінні народу, селян, виборні від яких входили в адміністративні та судові органи кірхшпіля. Крім того, важливу роль грав пастор - вища моральна влада в парафії. Ознайомившись з системою кірхшпіля, Петро і сенатори повністю відкинули її: ні про яке участю народу і духовенства в управлінні у системі російського самодержавства петровських часів не могло йти й мови. Розмірковуючи про неприйнятність для Росії системи нижчих виборних чинів, Сенат ухвалив: "Кірхшпільфохту і іс селян виборним при судах і при справах не бути для того, що всякі наряди і посилки бувають по указом з міст, а не від цергвей; до того ж і в повіті ис селянства розумних людей немає ". (2) І це говорилося про народ з давньою земської, общинної традицією, негогда врятувала країну і престол від загибелі! втім, чи варто цьому дивуватися - авторитарна влада і бюрократичне презирство до "дурному" народу завжди йдуть рука об руку.
Два інших елементи шведської системи були збережені. Провінція (ланд) стала основною одиницею обласного управління. Існуючі до цього часу 11 губерній були поділені на 45, а потім на 50 провінцій. Губернії не були скасовані, хоча влада губернатора поширювалася тільки на провінції губернського міста. Примітно, що в майбутньому - при Катерині II - петровські провінції стали губерніями.
Провінції ділилися на дистрикти, в яких сиділи земські комісари; загальне керівництво провінціями здійснювали воєводи, які підпорядковувалися безпосередньо Сенату, за винятком військових та апеляційних справ, за якими вони підпорядковувалися губернаторам. Інструкція провінційному воєводі, прийнята в 1719 році, робила його повновладним правителем у своїй провінції. Під його керівництвом перебували контори камериров (наглядачів земських соборів), а також рентрея (місце, де зосереджувалися грошові кошти). Крім того, воєвода керував канцеляріями рекрутського збору, розшукових, провіантських справ, митницею та іншими установами.
З проведенням другий обласний реформи мережа місцевих установ стала помітно густіше, ніж раніше, а рідкісні повіти допетрівською Росії виглядали анахронізмом в порівнянні з потужною розгалуженою структурою губернії, провінції, дистриктів.
В основу обласного пристрої, що виник до кінця петровського царювання, також були покладені принципи камерализма. Усі місцеві установи були тісно пов'язані з відповідними центральними органами - колегіями. Зверху донизу було встановлено однаковість, що досягається єдністю внутрішнього устрою, чіткістю підпорядкування, ідентичністю компетенції органів і посад одного адміністративного рівня на території всієї країни. З цього моменту був задіяний "бюрократичний принцип однаковості", нерідко ігнорує специфіку кожного району, - наприклад: Кунгурская провінція за своїм устроєм нічим не відрізнялася від Староруської або Саратовської. Держава, що будувалася на регулярній основі, повинно було прагнути до одноманітності так як це полегшувало реалізацію указів центру та контроль за їх виконанням.
V. Податкова реформа
Прагнення Петра організувати державу з військових зразкам, тягло за собою посилення ролі військових у суспільстві і державі. Немає сумніву, що державна та військова реформи привели до досить чіткого розділення військової та цивільної служб, що й було зафіксовано відомим Табелем про ранги. Але разом з цим петровські реформи знаменувалися широким поширенням практики участі професійних військових у державному управлінні. Це виявлялося не тільки в призначеннях військових на цивільні посади, але й у досить частому їх використанні (особливо гвардійців) як емісарів царя, вищих установ. Звичайною картиною стали регулярні відрядження сержантів і офіцерів гвардії в губернії, провінції і повіти, де вони, маючи надзвичайні повноваження, виконували роль своєрідних "штовхачів", "поганяв". За невиконання наказів вони мали право "посадити в кайдани, на чепи і в заліза" будь-яких чиновників, і тримати їх так необмежений час.
Практика використання військових в цивільному управлінні, почасти зрозуміла екстремальною ситуацією Північної війни, не була скасована і в більш спокійні часи, а, навпаки, стала систематичною і нормальною, що підкреслювало військово-бюрократичну суть створеної Петром імперії. Важливо зазначити, що відома інтеграція військових і цивільних інститутів вела до підпорядкування першим другому навіть у мирний час. Особливо яскраво ця тенденція простежується в історії податковий реформи - типово фінансового заходи, в результаті якої в Росії в 1724 році була введена Подушна подати.
Реформа податного обкладання була безпосередньо викликана необхідністю вирішити проблему утримання армії в мирний час. Закінчивши Північну і Перську війни, Петро не мав наміру скорочувати величезну на ті часи армію або згортати програми будівництва військово-морського флоту. Чисельність регулярної армії в мирний період не тільки не зменшилася, а навпаки - зросла. Якщо в 1711 році збройні сили (інфатерія і кавалерія) становили 106 тисяч осіб (що було визначено штатами 1711), то в 1720 - 1721 роках загальна чисельність піхоти і кавалерії досягла майже 121 тисячі осіб при збереженні чисельності артилерії і не вважаючи гарнізонних солдатів ( приблизно 74 тисячі).
Поки йшла війна і армія знаходилася в походах або стояла біля кордонів, проблема її змісту не представлялася складною. Екстраординарні податки і повинності, насильницькі вилучення у населення інших країн і у власних співгромадян провіанту, фуражу, транспорту і т.п. - Всі ці та подібні до них засоби забезпечення армії використовувалися в повній мірі, формально виправдані суворим воєнним часом. Але з настанням світу ситуація мала змінитися. Уже в 1718-1719 роках полки стали повертатися з-за кордону на батьківщину. Петро знайшов для них тимчасове, але важливе завдання: солдат, почали перекидати на великі будівництва, вимагали важкого масового праці. Це були фортеці, гавані і канали. Так, 8 лютого 1717 Петро, повідомляючи Сенату про майбутнє виведення армії з Польщі писав: "... чого для нині їм справи нікакова ніде немає, а платню беруть даром, того для за потрібне разсуждаю по половині їх брати на роботу до справи каналу , який буде від Тосно в Упевнений, і то, після отримання цього листа, вчинити "(1) Зайняти полки будівельними роботами - створити своєрідні" трудоарміі "- було тимчасовим виходом і, тому, не вирішувало повністю гостру проблему забезпечення і розміщення армії всередині країни в мирний період. Рішення було знайдено в кінці 10-х - початку 20-х років. Мова йде про реформу податного обкладання, розпочатої в 1719 році і завершеною в 1724-му. Сенс її в тому, що замість десятків різних податків і повинностей вводився єдиний прямий грошовий податок, що йшов безпосередньо на потреби армії. Цей подушний податок збирався з усіх душ "мужеска підлозі".
Крім чисто фінансового ефекту реформа призвела до суттєвої зміни в долі регулярної армії. Згідно ідеї реформатора, взятої зі шведської практики забезпечення армії в мирний період, полиці розміщувалися безпосередньо серед тих самих селян, з яких стягувалися податки на утримання солдатів і офіцерів. Це дозволяло значно скоротити шлях грошей з кишень селян в полкові каси, так як знищувався ряд проміжних фінансових ланок.
Подушні перепису, як правило, також проводилися силами самої армії, що виділяла на це значні контингенти військовослужбовців. Так повелося з першої ревізії 1721-1724 років. У 1725 році фельдмаршал М.
М. Голіцин повідомляв у Військову колегію про хронічну недостачу в армії офіцерів. Загальні дані свідчать, що під час першої ревізії як переписувачів використовувалися не менше 45% армійських штаб-і обер-офіцерів.
Для збору з селян подушногоподати з числа місцевих дворян обиралися так звані земські комісари, відповідальні за передачу грошей в полки. Самі ж полки після закінчення Перської війни і особливо 1724 почали розселятися по центральних губерніях рівномірно в усі сторони від Москви - центру гігантського розселення армії.
Там, де жив командир полку, будувався полковий двір, а в місцях розміщення роти - ротний двір. Рота селилася в радіусі 50 - 100 верст від ротного двору, причому Петро вимагав розселяти солдат по селу як можна щільніше.
Крім ротного двору споруджувалися двори для офіцерів і їх людей, штабні, інтендантські приміщення, шпиталі. Масштабом для поселення військ після ретельних розрахунків була обрана пропорція: одного солдата-піхотинця (при витраті на нього 28,5 рубля на рік) могли містити 47 селян при подушногоподати в 70 копійок, а кавалериста - 57 селян, так як витрати на нього і його кінь становили 40 рублів на рік. Таким чином, на армію було розписано все населення основних губерній, які повинні були прийняти та розмістити на своїй території полки.
Взагалі, нічого подібного перед петровскими реформами Росія не знала, так як військовий аспект податковий реформи Петра означав, що регулярні військові частини розміщувалися практично в кожному повіті всіх губерній, виключаючи тільки Сибірську. Селянське населення всіх інших губерній повинно було зробити для себе вибір: або селити у себе солдатів, або будувати їм на свої гроші і своїми силами особливі солдатські слободи, під які передбачалося взяти землі з поміщицьких і селянських наділів. Таким чином, крім платежу подушногоподати селянське населення Росії або обкладалося постойна повинністю, або повинне було виплатити за це солідну компенсацію у вигляді плати за будівництво слобод.
Реакція селян і поміщиків, на землі яких почали приходити і селитися полки була вкрай негативною: постій - ця важка повинність воєнного часу - тепер, у мирний час, ставав як би постійним інститутом. Сьогодні можна не сумніватися, що "стогін" пронісся по країні, так як нам відомо, що якщо хотіли покарати неслухняних селян, повсталої проти влади або поміщиків, то просто розміщували в цьому селі солдатів, які буквально розоряли своїх селян, насільнічалі і грабували. У результаті постій виявився страшніше масових екзекуцій та посилання. Не випадково свобода від постойна повинності всю подальшу історію Росії розглядати як бажання привілей, добитися якої вдавалося небагатьом найбільш заможним селянам і городянам, які надали особливі послуги державі або дали великий хабар.
Зробивши постойная повинність постійною, Петро, прагнув пом'якшити її неминучі негативні наслідки, про які він напевно знав. Найбільші надії він покладав на закони, які повинні були регулювати відносини населення і армії. Найважливішими законами такого роду стали "Плакат" і "Інструкція полковнику" 1724 року. Обидва документи були розроблені за найактивнішої участі Петра - справжнього натхненника податковий реформи. Слід відразу ж зазначити, що обидва документи передбачали: по-перше - найбезпосереднішу участь армії в зборі подушної подати, по-друге - робили полковника, старшого військового начальника в місцях розміщення полків, головним арбітром у всіх можливих суперечках і розбіжностях між населенням і армією .
VI. ПРИНЦИП РОБОТИ НОВОГО ГОС. АПАРАТУ
Державні установи (місцеві, центральні та вищі) представляли собою споруду, подібне звужується до верху піраміді, на вершині якої знаходився самодержець, що здійснював верховну владу необмежену.
В принципі порядок роботи створених Петром центральних та вищих закладів не передбачав участі самодержця в їх діяльності. Реформатор намагався вирішити принципову завдання створення такої бюрократичної машини, всі частини якої працювали б безвідмовно згідно з прийнятими регламентам. Ця безперервно працює машина повинна була швидко і результативно пропускати через себе всі справи, рішення по яких складалися переважно в застосуванні до них чинного законодавства. До нас дійшло багато резолюцій Петра, в яких він наполягав, щоб справи, які потрапляють під відповідні принципи, розглядалися в установах, без звернення безпосередньо до нього: "вчинити за державними правилами", "Вирішити з прав нелицемірно" і т.д.
Петро вимагав, щоб до нього направляли лише спірні або не мають прецеденту справи. Так в указі від 19 грудня 1718 року, присвяченому судочинства, йдеться: "... хіба таке спірне нове і багатотрудна справу від чолобитників з'явиться, якого по Укладення вирішити самому того Сенату без доповіді й без іменного від тобто і. В. Указу аж ніяк буде не можна, тоді йому, Сенату, чолобитників (у чому вже необхідність), Сенату доносити його величності ... І, получа указ, вирішити ". Пізніше Петро вимагав, щоб йому представляли тільки найважливіші справи за звинуваченнями у державних злочинах. Той же принцип вибірковості був застосований і в адміністративній сфері. А 17 квітня 1722 Петро наказав, що на його особисте розгляд представляти справи при не ясному на цей рахунок законодавстві.
Так мало бути в ідеалі. Як же було на практиці? Підготовлені Комісією з видання листів і паперів Петра Великого дані, дозволяють нам судити про "функціонування" царя як керівника державної машини. Усього за 1713 - 1725 роки Петро відправив 7584 листи і указу. Якщо розбити їх на дві групи - до і після державної реформи (1713 1718 і 1719-1725 рр..) - То можна помітити, що після утворення колегій та перетворення Сенату ділова активність Петра знизилася незначно. За шість попередніх реформі років він відправив 3877 листів і указів, а за шість років після утворення колегій і реформи Сенату - 3707 документів. Петро, як і раніше займався масою поточних справ, які в принципі мали бути віддані для вирішення апарату.
Така велика кількість справ, які розглядаються безпосередньо самодержцем, повинно було мати якесь організаційне оформлення, повинен був існувати механізм, за допомогою якого в системі державної влади міг функціонувати монарх.
Таким передавальною ланкою став створений в 1704 році Кабінет його імператорської величності, на чолі якого стояв кабінет-секретар Петра А. В. Макарова. Під керівництвом Макарова працював цілий штат под'ячих, які готували доповіді для царя. Крім того, кабінет відав особистим майном царя, був його казначейством, так як в касу надходили величезні суми від соляних зборів.
Слід зазначити, що з роками в роботі Кабінету чітко простежується провідна тенденція посилюється бюрократизації діяльності самодержця при виконанні ним функцій верховної влади. Зі зміцненням значення Кабінету як своєрідна установи "при особі государя" що-небудь доповідати, доносити, пропонувати, просити ставало рівнозначним направити відповідний документ до Кабінету, де його фіксували, обробляли,, щоб потім, разом з йому подібними, включити у вигляді пунктів у доповідь до царя. Доповідь, прочитана Макаровим, з резолюціями Петра повертався до Кабінету і ставав основою для указу чи службового листа Макарова чиновнику, який надіслав "доношених".
Природно, що всяка бюрократизація, що ставить на перше місце рух паперів, висуває на перше місце фігуру бюрократа. Такий фігурою на верхніх поверхах управління в петровський час став А. В. Макаров. Повз нього не проходив жоден звернений до Петра документ. Макаров, таким чином, став незамінним передавальною ланкою між імператором і державною машиною.
Важливо зауважити, що до Кабінету прямувало велика кількість донесень з месіних та центральних установ, які були формально підпорядковані колегіям і Сенату. І тим не менш керівники цих відомств, минаючи вищестоящі інстанції, писали прямо в Кабінет, куди таким чином стягувалися всі нитки управління на різних рівнях. По суті, це було явним порушенням заведеного пропагованого самим Петром бюрократичного порядку, що вимагає субординації.
Мабуть, у ряді випадків активну участь царя було необхідно, щоб подолати неповороткість бюрократичної машини, виправити створювані її ж бюрократичної сутністю недоліки.
Тут слід сказати, що саме по собі створення бюрократичної машини, що прийшла на зміну системі середньовічного управління, в основі якого лежав звичай, природний процес. Бюрократія необхідний елемент структури держави нового часу. Однак в умовах російського самодержавства створення бюрократичної машини стало своєрідною "бюрократичної революцією". Починаючи з петровських часів ця машина працювала по властивому їй внутрішнім законам, заради кінцевої мети - зміцнення свого становища - підлаштовуючись під усілякі зміни в житті. Всі ці риси створеної Петровським режимом бюрократії дозволили їй успішно функціонувати незалежно від того, який володар сидів на троні - розумний чи дурний, діловий або бездіяльний. Багато з цих рис і принципів зробили згуртовану касту бюрократів невразливою і до цього дня.
Отже, петровський реформами створювалася невідома раніше Русі система. Державність Російської імперії була як би в лісах будівництва, і Петро - її інженер і будівельник - постійно вносив необхідні поправки і доповнення.
Список використаних джерел
Євг. Анісімов "Час петровських часів" Лениздат 1989
журнал "Питання історії"
Н. А. Воскресенський "Законодавчі акти Петра I" Москва 1945 рік.
Історія СРСР, том 1, "З найдавніших часів до кінця XVIII століття", під редакцією академіка Д. Грекова, Державне видавництво політичної літератури 1947 рік.