ПРОКУРОР У господарських (арбітражних) ПРОЦЕСІ: ДОСВІД БІЛОРУСІ ТА ІНШИХ країн пострадянського
ПРОСТОРУ
За Цивільним процесуальним кодексом Республіки Казахстан 2 (далі - ЦПК РК) прокурор здійснює вищий нагляд від імені держави за точним і однаковим застосуванням законів у цивільному судочинстві.
Як за своєю ініціативою, так і за ініціативою суду прокурор може вступити в процес для дачі висновку у справі. Участь прокурора у справі обов'язково у випадках, коли це передбачено законом або необхідність такої участі визнана судом. Прокурор має право звернутися до суду з позовом про захист прав, свобод і законних інтересів громадян, організацій, громадських і державних інтересів. Позови про захист прав, свобод і законних інтересів громадян можуть бути пред'явлені прокурором лише на прохання зацікавлених осіб, якщо вони самі з поважних причин не можуть звернутися до суду (ст. 55 ЦПК РК).
Постанови наглядової колегії Верховного Суду Республіки Казахстан можуть бути переглянуті нею ж за поданням Голови Верховного Суду або протесту Генерального прокурора Республіки Казахстан у виняткових випадках. Представлення і протест можуть бути внесені у зв'язку з встановленням даних про те, що прийняте наглядової колегією постанову здатне призвести до тяжких незворотних наслідків для життя, здоров'я людей або для економіки і безпеки Республіки Казахстан (ст. 384 ЦПК РК).
Протести в порядку нагляду за законодавством Казахстану вправі приносити тільки відповідні посадові особи органів прокуратури. При цьому протест може бути принесений прокурорами як за своєю ініціативою, так і за клопотанням зацікавлених осіб, наділених правом подати наглядову скаргу. Посадові особи судів правом принесення наглядових протестів не мають, але можуть вносити подання щодо скарг учасників процесу (ст. 385 ЦПК РК).
У Киргизстані прокурор наглядове виробництво не ініціює
Арбітражний процесуальний кодекс Киргизької Республіки 3 (далі - АПК КР) встановив, що прокурор може пред'явити позов до арбітражного суду тільки в інтересах держави, а на захист державних та громадських інтересів позов подають державні та інші органи (ст. 36-36 АПК КР).
Право подання апеляційної скарги (протягом місяця після прийняття рішення) належить лише особам, які беруть участь у справі (це стосується і прокурора).
Також тільки особи, які беруть участь у справі, має право подати касаційну скаргу (протягом одного місяця після набрання законної сили оскаржуваного судового акту) на вступило в законну силу рішення арбітражного суду або постанову апеляційної інстанції (ст. 145 АПК КР). При цьому касаційною інстанцією є Вищий Арбітражний Суд Киргизької Республіки (ВАС КР), перевіряючий в касаційному порядку лише законність рішень і постанов.
Набрали законної сили, рішення і постанови всіх арбітражних судів можуть бути переглянуті в Киргизстані і в порядку нагляду. Виняток становлять постанови Президії ВАС КР, які в порядку нагляду не переглядаються. Єдиним посадовцем, який має право ініціювати порушення наглядового виробництва, є Голова ВАС КР. У його відсутність право принесення подання про перегляд судового акта в порядку нагляду надане одному із його заступників. Однак Голова Вищого Арбітражного Суду повинен уповноважити свого конкретного заступника вносити подання у порядку нагляду (ст. 162 АПК КР).
Підстави для внесення подання у порядку нагляду чітко в АПК КР не позначені. У ньому лише вказано, що одним з цих підстав може бути заява особи, що бере участь у справі (ст. 166 АПК КР). Подати таку заяву можливо тільки після розгляду справи в апеляційній чи касаційній інстанції.
Про роль прокурора у Вірменії й Узбекистані
У Цивільному процесуальному кодексі Республіки Вірменія прокурор не віднесено до числа осіб, що беруть участь у справі. Прокурор має право пред'явити позов до економічного суду тільки у випадку, якщо такий позов не пред'явлений відповідним державним органом (ст. 27) 4.
А по Господарського процесуального кодексу Республіки Узбекистан участь прокурора в розгляді справ господарським судом обов'язково у випадках, коли це передбачено законом або визнано судом. Проте прокурор має право брати участь у судовому засіданні по всіх справах. Ця норма фактично є третім підставою для обов'язкової участі в процесі прокурора, оскільки, якщо останній виявить таке бажання, суд не вправі йому відмовити (ст. 43) 5.
Молдова і Україна: функції прокурора досить широкі
Прокурор відповідно до Цивільного процесуального кодексу Республіки Молдова 6 (далі - ЦПК РМ) бере участь у розгляді справ у першій інстанції, якщо відповідно до закону справу порушено за його ініціативою (ст. 71 ЦПК РМ).
За загальним правилом прокурор може направити позов (заяву) до суду лише за оформленою у письмовому вигляді прохання зацікавленої особи, яка не має можливості саме звернутися до суду з обгрунтованих причин.
За захистом прав, свобод і законних інтересів невизначеного кола осіб прокурор має право звернутися до суду у передбачених законом випадках. ЦПК РМ, зокрема, конкретизує, що прокурор може звернутися на захист прав та інтересів держави і суспільства, що стосуються:
- Формування та виконання бюджету;
- Захисту власності, що перебуває у винятковому володінні держави;
- Розірвання договорів, які б інтереси держави;
- Стягнення грошових сум на користь господарюючих суб'єктів, у статутному капіталі яких є частка держави;
- Визнання недійсними відповідно до закону нормативних актів органів публічної влади, інших органів та організацій, офіційних осіб або державних службовців;
- Вилучення в дохід держави незаконно набутого майна;
- Анулювання реєстрації та ліквідації юридичних осіб у разі порушення встановленого порядку їх створення, а також справляння незаконно отриманих ними доходів;
- Охорони навколишнього середовища.
У ревізійному порядку за ЦПК РМ можуть бути переглянуті рішення, ухвали і постанови всіх судових інстанцій. Заява про перегляд судового акта в ревізійному порядку має право подати сторони та інші учасники процесу, особи, які не брали участь у справі, однак права яких порушені судовим актом, і Генеральний прокурор - в одному особливому випадку (розгляд справи Європейським судом з прав людини). Переглядати судові акти в ревізійному порядку компетентні ті ж судові інстанції, які розглядали справи в якості суду першої інстанції (якщо рішення не оскаржувалося), а також судові інстанції, переглянули судові акти в апеляційному чи касаційному порядку (ст. 448 ЦПК РМ).
Якщо судити з підстав для подачі заяви про ревізійному перегляді, то можна зробити висновок, що передбачений молдавським ЦПК порядок нагадує якийсь розширений варіант звичного для інших процесуальних кодексів перегляду за нововиявленими обставинами. В якості підстав для ревізійного перегляду називаються, зокрема, вчинення учасником процесу або суддею злочину у зв'язку з розглядом справи та ін У той же час тут передбачені й, наприклад, такі підстави: судова інстанція при винесенні рішення перевищила повноваження судової влади; винесене рішення перешкоджає винесенню законного рішення по іншій справі; судовою інстанцією винесене рішення щодо прав осіб, не залучених до участі у справі, і т.д. (Ст. 449 ЦПК РМ).
Для порівняння коротко відзначимо, що Господарський процесуальний кодекс Республіки Таджикистан 7 подачі посадовими особами суду та органів прокуратури подання для перегляду справ за нововиявленими обставинами не передбачає.
Тільки боку і прокурор, який бере участь в процесі, можуть заявити відвід судді за Господарського процесуального кодексу України 8 (ст. 20).
Прокурор може вступити у справу на будь-якій стадії його розгляду для представництва інтересів громадянина або держави, подати апеляційне, касаційне подання, а також подання про перегляд рішення за нововиявленими обставинами. З цією метою прокурор може звернутися до господарського суду з позовом в інтересах держави або громадянина.
Про свою участь у вже порушеній справі прокурор повідомляє арбітражний суд письмово, а про участь у судовому засіданні - усно. Бере участь у справі прокурор користується правами позивача, крім права на укладення мирової угоди (ст. 29 ГПК України).
Сторони (а не всі особи, які беруть участь у справі) мають право подати апеляційну скаргу, а прокурор - апеляційне подання на рішення господарського суду, яке не набрало законної сили, протягом десяти днів з дня прийняття рішення. Протягом трьох місяців можливе відновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження (ст. 91-93 ГПК України).
Розбіжність підходів обумовлено відносною
новизною явища
Для таких значущих відмінностей процесуального становища прокурора в різних країнах СНД є об'єктивні та історичні передумови.
Справа в тому, що прокурор як учасник господарських процесуальних відносин - явище відносно нове. Під час перебування державних арбітражів процесуальні взаємини між Госарбитражем і прокуратурою обмежувалися передбаченої законом взаємної можливістю направляти повідомлення про виявлені порушення законності, опротестуванням прокурором суперечать закону актів, що видаються органами державного арбітражу, і переглядом рішень останнього за протестом прокурора. Підзаконними актами передбачалися також різні форми взаємодії органів прокуратури і державних арбітражів: спільні перевірки, конференції, координаційні наради.
В.К. Звірбуль справедливо зазначає: "Існують дві самостійні й незалежні один від одного правоохоронні влади. Суд здійснює правосуддя, а завдання прокуратури - нагляд за точним і однаковим виконанням закону. Для остаточного вирішення питань, які прокуророві не вдалося вирішити наглядовими засобами, він повинен звертатися до суду . Неправомірно покладати на прокуратуру будь-які функції з контролю за судом, так само як і позбавляти її повноважень по оскарженню судових рішень "9. Ця точка зору найбільш близька до реалій сучасності і відповідає конституційним принципам багатьох держав, у тому числі і Республіки Білорусь.
І.Е. Мартиненко, приєднуючись до останньої точки зору, також вважає, що "і господарське правосуддя, і прокурорський нагляд володіють певним ступенем владності, причому по відношенню не тільки один до одного, але і до інших органів. Вони безпосередньо впливають на розвиток економічних відносин, формування їх правової надбудови "10.
Повноваження прокурора по російському АПК
Арбітражний процесуальний кодекс Російської Федерації (далі - АПК РФ) 11 в даний час питання про повноваження прокурора в процесі вирішує таким чином.
По-перше, названий Кодекс встановлює (ст. 52), що прокурор має право звернутися до арбітражного суду лише у передбачених АПК РФ випадках:
1) з заявами про оскарження нормативних правових актів, нормативних правових актів органів державної влади Російської Федерації, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, які зачіпають права і законні інтереси організацій та громадян у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності;
2) з позовом про визнання недійсними угод, укладених органами державної влади РФ, органами державної влади суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування, державними і муніципальними унітарними підприємствами, держустановами, а також юридичними особами, у статутному капіталі (фонді) яких є частка участі Російської Федерації , частка участі суб'єктів РФ, частка участі муніципальних утворень;
3) з позовом про застосування наслідків недійсності нікчемного правочину, вчиненого тими ж особами, які вказані в попередньому пункті.
По-друге, в силу п. 2 ст. 52 АПК РФ позовну заяву до Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації можуть направити тільки Генеральний прокурор України або його заступник, а в арбітражний суд суб'єкта РФ - також прокурор або заступник прокурора суб'єкта РФ і прирівняні до них прокурори та їх заступники. Отже, прокурори районів, міст та прирівняні до них прокурори не вправі звертатися до арбітражних судів цього рівня.
По-третє, з буквального тексту закону (ст. 52 АПК РФ) випливає, що прокурор має право звернутися до арбітражного суду з позовом на захист державних та громадських інтересів. Можливості прокурора пред'явити позов в інтересах організацій і індивідуальних підприємців АПК РФ не передбачає.
По-четверте, прокурор, який пред'явив позов, несе обов'язки і користується правами позивача. З одного боку, перевага такої правової норми полягає в тому, що вона універсальна і не вимагає повторення всіх прав і обов'язків позивача. З іншого - навряд чи можна так невизначено прирівнювати права прокурора до прав позивача. Представляється, що прокурор має право розпоряджатися в процесі всім обсягом процесуальних прав позивача, матеріальні ж права можуть належати тільки позивачеві.
Тільки при комплексному аналізі правових норм АПК РФ (ст. 52, 257, 273, 292 і 312) можна зробити висновок, що підставами для участі прокурора в процесі, є його позов, заява, скарга в апеляційному та касаційному провадженні, а також подання в наглядовому виробництві. При цьому скарга на рішення арбітражного суду в апеляційному, касаційному порядку, а також подання про перегляд справи в порядку нагляду і заява про перегляд справи за нововиявленими обставинами можуть бути принесені прокурором, які пред'явили позов, тільки як особою, які беруть участь у справі.
Статистика підтверджує, що ефективність наглядових протестів, принесених Генеральним прокурором Російської Федерації та його заступниками, вельми висока. З принесених в 1999 році 549 наглядових протестів задоволено 521 протест, або 94,8% 12. У той же час в останні роки спостерігається тенденція до зниження інтенсивності та ефективності прокурорських наглядових протестів. У 2000 році було принесено лише 119 протестів, що складає 16,8% від усіх надійшли протестів. З них задоволено 89%. У 2001 році ці цифри склали відповідно 123 протесту, 17,5% і 90,7% 13.
АПК РФ не передбачає випадків прямого припису про розгляд справ з обов'язковою участю прокурора, можливості залучення прокурора до участі у справі за ініціативою арбітражного суду, а також не наділяє прокурора правом припиняти виконання судового акта.
Особливості участі прокурора в господарському процесі за білоруським законодавством
Господарський процесуальний кодекс Республіки Білорусь (далі - ГПК) передбачає (ст. 47) такі особливості участі прокурора в господарському процесі при пред'явленні позову.
1. Проблема процесуальної правоздатності прокурорського працівника, який бере участь у розгляді справи. До господарського суду з позовом на захист прав і законних інтересів має право звернутися не абстрактний прокурор, а конкретні посадові особи органів прокуратури - прокурор відповідної адміністративно-територіальної одиниці Республіки Білорусь (керівник прокуратури) або його заступник. Отже, помічники прокурорів, прокурори, начальники відділів, управлінь, слідчі органів прокуратури такого права не мають.
Такий стан справ породжує наступну проблему. Ні в ГПК, ні в Законі "Про прокуратуру Республіки Білорусь" (далі - Закон про прокуратуру), ні в наказах Генерального прокурора Республіки Білорусь не знайшов свого відображення таке питання, як процесуальна правоздатність прокурора, що у розгляді справи, порушеної за позовом прокурора. Суть проблеми полягає в тому, що позови (заяви) має право підписувати лише прокурор або його заступник. Беруть участь ж у розгляді справ, як правило, помічники прокурорів і навіть інші оперативні працівники органів прокуратури. Виникають питання: чи вправі такий працівник прокуратури відкликати позовну заяву, змінити позов, відмовитися від позову і т.д.? Чи потрібна підтвердження процесуальних повноважень цього працівника прокуратури у суді? Аналогічні питання виникають на практиці, коли позов заявлений до суду одним територіальним прокурором (наприклад, прокурором Гродненської області до господарського суду Вітебської області), а бере участь у його розгляді іншої територіальний прокурор (наприклад, прокурор Вітебського району).
Вирішити цю проблему, як видається, можна наступним чином. ПРОСТОРУ
Участь прокурора в господарському (арбітражному) процесі розглядається як ще одна правова гарантія захисту прав і законних інтересів учасників процесуальних відносин. Проте правове становище прокурора в процесі відповідні процесуальні кодекси, діють а різних країнах СНД, регулюють неоднаково.
Функції прокурора за законодавством Казахстану За Цивільним процесуальним кодексом Республіки Казахстан 2 (далі - ЦПК РК) прокурор здійснює вищий нагляд від імені держави за точним і однаковим застосуванням законів у цивільному судочинстві.
Як за своєю ініціативою, так і за ініціативою суду прокурор може вступити в процес для дачі висновку у справі. Участь прокурора у справі обов'язково у випадках, коли це передбачено законом або необхідність такої участі визнана судом. Прокурор має право звернутися до суду з позовом про захист прав, свобод і законних інтересів громадян, організацій, громадських і державних інтересів. Позови про захист прав, свобод і законних інтересів громадян можуть бути пред'явлені прокурором лише на прохання зацікавлених осіб, якщо вони самі з поважних причин не можуть звернутися до суду (ст. 55 ЦПК РК).
Постанови наглядової колегії Верховного Суду Республіки Казахстан можуть бути переглянуті нею ж за поданням Голови Верховного Суду або протесту Генерального прокурора Республіки Казахстан у виняткових випадках. Представлення і протест можуть бути внесені у зв'язку з встановленням даних про те, що прийняте наглядової колегією постанову здатне призвести до тяжких незворотних наслідків для життя, здоров'я людей або для економіки і безпеки Республіки Казахстан (ст. 384 ЦПК РК).
Протести в порядку нагляду за законодавством Казахстану вправі приносити тільки відповідні посадові особи органів прокуратури. При цьому протест може бути принесений прокурорами як за своєю ініціативою, так і за клопотанням зацікавлених осіб, наділених правом подати наглядову скаргу. Посадові особи судів правом принесення наглядових протестів не мають, але можуть вносити подання щодо скарг учасників процесу (ст. 385 ЦПК РК).
У Киргизстані прокурор наглядове виробництво не ініціює
Арбітражний процесуальний кодекс Киргизької Республіки 3 (далі - АПК КР) встановив, що прокурор може пред'явити позов до арбітражного суду тільки в інтересах держави, а на захист державних та громадських інтересів позов подають державні та інші органи (ст. 36-36 АПК КР).
Право подання апеляційної скарги (протягом місяця після прийняття рішення) належить лише особам, які беруть участь у справі (це стосується і прокурора).
Також тільки особи, які беруть участь у справі, має право подати касаційну скаргу (протягом одного місяця після набрання законної сили оскаржуваного судового акту) на вступило в законну силу рішення арбітражного суду або постанову апеляційної інстанції (ст. 145 АПК КР). При цьому касаційною інстанцією є Вищий Арбітражний Суд Киргизької Республіки (ВАС КР), перевіряючий в касаційному порядку лише законність рішень і постанов.
Набрали законної сили, рішення і постанови всіх арбітражних судів можуть бути переглянуті в Киргизстані і в порядку нагляду. Виняток становлять постанови Президії ВАС КР, які в порядку нагляду не переглядаються. Єдиним посадовцем, який має право ініціювати порушення наглядового виробництва, є Голова ВАС КР. У його відсутність право принесення подання про перегляд судового акта в порядку нагляду надане одному із його заступників. Однак Голова Вищого Арбітражного Суду повинен уповноважити свого конкретного заступника вносити подання у порядку нагляду (ст. 162 АПК КР).
Підстави для внесення подання у порядку нагляду чітко в АПК КР не позначені. У ньому лише вказано, що одним з цих підстав може бути заява особи, що бере участь у справі (ст. 166 АПК КР). Подати таку заяву можливо тільки після розгляду справи в апеляційній чи касаційній інстанції.
Про роль прокурора у Вірменії й Узбекистані
У Цивільному процесуальному кодексі Республіки Вірменія прокурор не віднесено до числа осіб, що беруть участь у справі. Прокурор має право пред'явити позов до економічного суду тільки у випадку, якщо такий позов не пред'явлений відповідним державним органом (ст. 27) 4.
А по Господарського процесуального кодексу Республіки Узбекистан участь прокурора в розгляді справ господарським судом обов'язково у випадках, коли це передбачено законом або визнано судом. Проте прокурор має право брати участь у судовому засіданні по всіх справах. Ця норма фактично є третім підставою для обов'язкової участі в процесі прокурора, оскільки, якщо останній виявить таке бажання, суд не вправі йому відмовити (ст. 43) 5.
Молдова і Україна: функції прокурора досить широкі
Прокурор відповідно до Цивільного процесуального кодексу Республіки Молдова 6 (далі - ЦПК РМ) бере участь у розгляді справ у першій інстанції, якщо відповідно до закону справу порушено за його ініціативою (ст. 71 ЦПК РМ).
За загальним правилом прокурор може направити позов (заяву) до суду лише за оформленою у письмовому вигляді прохання зацікавленої особи, яка не має можливості саме звернутися до суду з обгрунтованих причин.
За захистом прав, свобод і законних інтересів невизначеного кола осіб прокурор має право звернутися до суду у передбачених законом випадках. ЦПК РМ, зокрема, конкретизує, що прокурор може звернутися на захист прав та інтересів держави і суспільства, що стосуються:
- Формування та виконання бюджету;
- Захисту власності, що перебуває у винятковому володінні держави;
- Розірвання договорів, які б інтереси держави;
- Стягнення грошових сум на користь господарюючих суб'єктів, у статутному капіталі яких є частка держави;
- Визнання недійсними відповідно до закону нормативних актів органів публічної влади, інших органів та організацій, офіційних осіб або державних службовців;
- Вилучення в дохід держави незаконно набутого майна;
- Анулювання реєстрації та ліквідації юридичних осіб у разі порушення встановленого порядку їх створення, а також справляння незаконно отриманих ними доходів;
- Охорони навколишнього середовища.
У ревізійному порядку за ЦПК РМ можуть бути переглянуті рішення, ухвали і постанови всіх судових інстанцій. Заява про перегляд судового акта в ревізійному порядку має право подати сторони та інші учасники процесу, особи, які не брали участь у справі, однак права яких порушені судовим актом, і Генеральний прокурор - в одному особливому випадку (розгляд справи Європейським судом з прав людини). Переглядати судові акти в ревізійному порядку компетентні ті ж судові інстанції, які розглядали справи в якості суду першої інстанції (якщо рішення не оскаржувалося), а також судові інстанції, переглянули судові акти в апеляційному чи касаційному порядку (ст. 448 ЦПК РМ).
Якщо судити з підстав для подачі заяви про ревізійному перегляді, то можна зробити висновок, що передбачений молдавським ЦПК порядок нагадує якийсь розширений варіант звичного для інших процесуальних кодексів перегляду за нововиявленими обставинами. В якості підстав для ревізійного перегляду називаються, зокрема, вчинення учасником процесу або суддею злочину у зв'язку з розглядом справи та ін У той же час тут передбачені й, наприклад, такі підстави: судова інстанція при винесенні рішення перевищила повноваження судової влади; винесене рішення перешкоджає винесенню законного рішення по іншій справі; судовою інстанцією винесене рішення щодо прав осіб, не залучених до участі у справі, і т.д. (Ст. 449 ЦПК РМ).
Для порівняння коротко відзначимо, що Господарський процесуальний кодекс Республіки Таджикистан 7 подачі посадовими особами суду та органів прокуратури подання для перегляду справ за нововиявленими обставинами не передбачає.
Тільки боку і прокурор, який бере участь в процесі, можуть заявити відвід судді за Господарського процесуального кодексу України 8 (ст. 20).
Прокурор може вступити у справу на будь-якій стадії його розгляду для представництва інтересів громадянина або держави, подати апеляційне, касаційне подання, а також подання про перегляд рішення за нововиявленими обставинами. З цією метою прокурор може звернутися до господарського суду з позовом в інтересах держави або громадянина.
Про свою участь у вже порушеній справі прокурор повідомляє арбітражний суд письмово, а про участь у судовому засіданні - усно. Бере участь у справі прокурор користується правами позивача, крім права на укладення мирової угоди (ст. 29 ГПК України).
Сторони (а не всі особи, які беруть участь у справі) мають право подати апеляційну скаргу, а прокурор - апеляційне подання на рішення господарського суду, яке не набрало законної сили, протягом десяти днів з дня прийняття рішення. Протягом трьох місяців можливе відновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження (ст. 91-93 ГПК України).
Розбіжність підходів обумовлено відносною
новизною явища
Для таких значущих відмінностей процесуального становища прокурора в різних країнах СНД є об'єктивні та історичні передумови.
Справа в тому, що прокурор як учасник господарських процесуальних відносин - явище відносно нове. Під час перебування державних арбітражів процесуальні взаємини між Госарбитражем і прокуратурою обмежувалися передбаченої законом взаємної можливістю направляти повідомлення про виявлені порушення законності, опротестуванням прокурором суперечать закону актів, що видаються органами державного арбітражу, і переглядом рішень останнього за протестом прокурора. Підзаконними актами передбачалися також різні форми взаємодії органів прокуратури і державних арбітражів: спільні перевірки, конференції, координаційні наради.
В.К. Звірбуль справедливо зазначає: "Існують дві самостійні й незалежні один від одного правоохоронні влади. Суд здійснює правосуддя, а завдання прокуратури - нагляд за точним і однаковим виконанням закону. Для остаточного вирішення питань, які прокуророві не вдалося вирішити наглядовими засобами, він повинен звертатися до суду . Неправомірно покладати на прокуратуру будь-які функції з контролю за судом, так само як і позбавляти її повноважень по оскарженню судових рішень "9. Ця точка зору найбільш близька до реалій сучасності і відповідає конституційним принципам багатьох держав, у тому числі і Республіки Білорусь.
І.Е. Мартиненко, приєднуючись до останньої точки зору, також вважає, що "і господарське правосуддя, і прокурорський нагляд володіють певним ступенем владності, причому по відношенню не тільки один до одного, але і до інших органів. Вони безпосередньо впливають на розвиток економічних відносин, формування їх правової надбудови "10.
Повноваження прокурора по російському АПК
Арбітражний процесуальний кодекс Російської Федерації (далі - АПК РФ) 11 в даний час питання про повноваження прокурора в процесі вирішує таким чином.
По-перше, названий Кодекс встановлює (ст. 52), що прокурор має право звернутися до арбітражного суду лише у передбачених АПК РФ випадках:
1) з заявами про оскарження нормативних правових актів, нормативних правових актів органів державної влади Російської Федерації, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, які зачіпають права і законні інтереси організацій та громадян у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності;
2) з позовом про визнання недійсними угод, укладених органами державної влади РФ, органами державної влади суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування, державними і муніципальними унітарними підприємствами, держустановами, а також юридичними особами, у статутному капіталі (фонді) яких є частка участі Російської Федерації , частка участі суб'єктів РФ, частка участі муніципальних утворень;
3) з позовом про застосування наслідків недійсності нікчемного правочину, вчиненого тими ж особами, які вказані в попередньому пункті.
По-друге, в силу п. 2 ст. 52 АПК РФ позовну заяву до Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації можуть направити тільки Генеральний прокурор України або його заступник, а в арбітражний суд суб'єкта РФ - також прокурор або заступник прокурора суб'єкта РФ і прирівняні до них прокурори та їх заступники. Отже, прокурори районів, міст та прирівняні до них прокурори не вправі звертатися до арбітражних судів цього рівня.
По-третє, з буквального тексту закону (ст. 52 АПК РФ) випливає, що прокурор має право звернутися до арбітражного суду з позовом на захист державних та громадських інтересів. Можливості прокурора пред'явити позов в інтересах організацій і індивідуальних підприємців АПК РФ не передбачає.
По-четверте, прокурор, який пред'явив позов, несе обов'язки і користується правами позивача. З одного боку, перевага такої правової норми полягає в тому, що вона універсальна і не вимагає повторення всіх прав і обов'язків позивача. З іншого - навряд чи можна так невизначено прирівнювати права прокурора до прав позивача. Представляється, що прокурор має право розпоряджатися в процесі всім обсягом процесуальних прав позивача, матеріальні ж права можуть належати тільки позивачеві.
Тільки при комплексному аналізі правових норм АПК РФ (ст. 52, 257, 273, 292 і 312) можна зробити висновок, що підставами для участі прокурора в процесі, є його позов, заява, скарга в апеляційному та касаційному провадженні, а також подання в наглядовому виробництві. При цьому скарга на рішення арбітражного суду в апеляційному, касаційному порядку, а також подання про перегляд справи в порядку нагляду і заява про перегляд справи за нововиявленими обставинами можуть бути принесені прокурором, які пред'явили позов, тільки як особою, які беруть участь у справі.
Статистика підтверджує, що ефективність наглядових протестів, принесених Генеральним прокурором Російської Федерації та його заступниками, вельми висока. З принесених в 1999 році 549 наглядових протестів задоволено 521 протест, або 94,8% 12. У той же час в останні роки спостерігається тенденція до зниження інтенсивності та ефективності прокурорських наглядових протестів. У 2000 році було принесено лише 119 протестів, що складає 16,8% від усіх надійшли протестів. З них задоволено 89%. У 2001 році ці цифри склали відповідно 123 протесту, 17,5% і 90,7% 13.
АПК РФ не передбачає випадків прямого припису про розгляд справ з обов'язковою участю прокурора, можливості залучення прокурора до участі у справі за ініціативою арбітражного суду, а також не наділяє прокурора правом припиняти виконання судового акта.
Особливості участі прокурора в господарському процесі за білоруським законодавством
Господарський процесуальний кодекс Республіки Білорусь (далі - ГПК) передбачає (ст. 47) такі особливості участі прокурора в господарському процесі при пред'явленні позову.
1. Проблема процесуальної правоздатності прокурорського працівника, який бере участь у розгляді справи. До господарського суду з позовом на захист прав і законних інтересів має право звернутися не абстрактний прокурор, а конкретні посадові особи органів прокуратури - прокурор відповідної адміністративно-територіальної одиниці Республіки Білорусь (керівник прокуратури) або його заступник. Отже, помічники прокурорів, прокурори, начальники відділів, управлінь, слідчі органів прокуратури такого права не мають.
Такий стан справ породжує наступну проблему. Ні в ГПК, ні в Законі "Про прокуратуру Республіки Білорусь" (далі - Закон про прокуратуру), ні в наказах Генерального прокурора Республіки Білорусь не знайшов свого відображення таке питання, як процесуальна правоздатність прокурора, що у розгляді справи, порушеної за позовом прокурора. Суть проблеми полягає в тому, що позови (заяви) має право підписувати лише прокурор або його заступник. Беруть участь ж у розгляді справ, як правило, помічники прокурорів і навіть інші оперативні працівники органів прокуратури. Виникають питання: чи вправі такий працівник прокуратури відкликати позовну заяву, змінити позов, відмовитися від позову і т.д.? Чи потрібна підтвердження процесуальних повноважень цього працівника прокуратури у суді? Аналогічні питання виникають на практиці, коли позов заявлений до суду одним територіальним прокурором (наприклад, прокурором Гродненської області до господарського суду Вітебської області), а бере участь у його розгляді іншої територіальний прокурор (наприклад, прокурор Вітебського району).
ГПК розглядає прокурора в якості особи, що бере участь у справі, та процесуального позивача. За процесуальними прав і обов'язків ці особи близькі до сторін. Тому посадові особи органів прокуратури, які мають право підписання позовної заяви, повинні наділяти відповідними процесуальними повноваженнями інших працівників прокуратури, які будуть приймати участь у розгляді справи господарським судом. Оформлення таких повноважень має здійснюватися за аналогією з оформленням повноважень представника позивача та інших осіб, які беруть участь у справі. Тобто в дорученні необхідно вказати перелік конкретних процесуальних дій, які вправі ініціювати оперативний працівник прокуратури, який представляє в суді особа, що підписала позовну заяву.
Слід зазначити, що прокурори досить активно використовують своє право на пред'явлення позовів на захист інтересів як держави, так і суб'єктів підприємницької діяльності. Про це можна судити за даними статистики:
2. Колізії у сфері виконання прокурором обов'язки пред'явити позов. ГПК (ст. 47), так само як і Закон про прокуратуру (ст. 22), містить імперативну норму: при встановленні порушень законодавства прокурор звертається з позовом до господарського суду. З контексту даних правових норм випливає, що у прокурора, який встановив порушення законодавства, відсутнє право вибору - реагувати чи ні на таке порушення. Він зобов'язаний використовувати надані законом повноваження.
Вважаємо, що норми зазначених законодавчих актів про обов'язок прокурора пред'явити позов потребують коригування. Коли мова йде про захист державних та громадських інтересів (публічного інтересу), то прокурор у силу свого посадового становища як представника держави зобов'язаний пред'явити позов при виявленні відповідних порушень. Коли ж ми говоримо про судовий захист інтересів юридичних осіб і громадян (приватного інтересу), слід враховувати волю позивача в матеріально-правовому сенсі. Направлення прокурором позову на захист інтересів конкретної особи всупереч його волі означало б порушення одного з основних принципів судочинства - принципу диспозитивності.
Характерно, що наведена норма Закону про прокуратуру, до речі, як і ст. 81 Цивільного процесуального кодексу Республіки Білорусь, водночас містить і обмеження цього обов'язку прокурора пред'явити позов в інтересах суб'єктів господарювання недержавної форми власності та громадян. Обмеження виражено абстрактної формулою "якщо вони позбавлені можливості самостійно захищати свої інтереси".
Приблизно таке ж формулювання міститься і в наказі Генерального прокурора Республіки Білорусь від 26.01.1994 № 3 "Про посилення прокурорського нагляду за законністю вирішення господарських спорів". У ньому говориться, що прокурори повинні використовувати своє право на звернення з заявою до господарських судів лише в тому випадку, якщо суб'єкт господарювання позбавлений можливості захистити свої інтереси самостійно, а також якщо господарський спір носить принциповий характер, набуває велику суспільну значимість і зачіпає інтереси великих трудових колективів чи значної частини населення. У тому числі прокурор зобов'язаний використовувати надані йому повноваження при встановленні недійсності установчих документів підприємств та організацій, договорів, актів державних чи інших органів, що порушують права та інтереси суб'єктів господарювання, у випадках невиконання або неналежного виконання зобов'язань на користь держави, порушень законодавства про земельну реформу, приватизації, про охорону та раціональне використання навколишнього середовища та ін У результаті, наприклад, в 1999 році позови прокурорів склали 6% від всіх заяв, що надійшли до господарських судів, а в 2003 році - 6% від кількості розглянутих справ.
Представляється, що зазначені колізії повинні бути усунені, оскільки вони перешкоджають ефективному захисту прав і законних інтересів юридичних осіб і громадян. Тим більше що Конституція Республіки Білорусь гарантує рівний правовий захист всіх форм власності.
Особливості участі прокурора в господарському процесі за білоруським законодавством
3. Рівень судів, в які звертається прокурор. З позовом до Вищого Господарського Суду Республіки Білорусь має право звернутися тільки Генеральний прокурор Республіки Білорусь, прокурори областей і прирівняні до них прокурори, а також їх заступники. Інші прокурори можуть направляти позовні заяви до господарських судів областей та прирівняні до них господарські суди.
Норми Господарського процесуального кодексу Республіки Білорусь (далі - ГПК) щодо них потребують уточнення: Генеральний прокурор Республіки Білорусь, прокурори областей і прирівняні до них прокурори, а також їх заступники мають право пред'явити позов не тільки у Вищий Господарський Суд, а й у господарські суди областей та м. Мінська.
4. Використання в позовній заяві матеріалів, представлених іншими особами. Право прокурора направити позовну заяву до господарського суду пов'язане з встановленням їм порушень законодавства. Це означає, що прокурори не можуть працювати на "давальницькій сировині", тобто використовувати матеріали, що подаються юрисконсультами підприємств та іншими особами. Для пред'явлення позову в господарський суд прокурору необхідно провести відповідну перевірку та встановити порушення законодавства.
На жаль, судова практика нерідко виявляє і приклади зворотного характеру. Але ГПК не містить норми про правові наслідки недотримання прокурором названого вище вимоги. Представляється, що в цьому випадку господарський суд має право відмовити у порушенні провадження у справі або залишити таку заяву без розгляду.
5. Особливості напрямки позову в інтересах організації, індивідуальних підприємців та інших осіб. Право прокурора направити позов до господарського суду на захист державних та громадських інтересів не обмежується. Позови ж в інтересах юридичних осіб, індивідуальних підприємців (ІП) та інших осіб можуть бути пред'явлені прокурором за згодою зазначених осіб. Судова практика підтверджує, що прокурори в основному виконують це вказівка закону, хоча зустрічаються і його порушення.
Необхідно законодавчо закріпити і правові наслідки цього правила: якщо прокурор пред'явив позов в інтересах юридичної особи, ІП або іншої особи без їх згоди або не представив до господарського суду доказів такої згоди, то позовна заява прокурора залишається без розгляду або йде відмова у порушенні провадження у справі . Цивільний процесуальний кодекс Республіки Білорусь (далі - ЦПК) такі наслідки передбачає (п. 6 ст. 165 і п. 7 ст. 246).
ГПК Республіки Білорусь та Арбітражний процесуальний кодекс Російської Федерації (далі - АПК РФ), як і деякі інші процесуальні кодекси країн СНД, не містять норм про право прокурора вступити у справу в будь-якій стадії процесу, висловити думку (раніше був висновок) з які виникають у процесі питань та у справі в цілому, як це передбачають цивільні процесуальні кодекси.
6. Прокурор як "процесуальний" позивач. Прокурор, який пред'явив позовну заяву, несе обов'язки і користується правами позивача, крім права на укладення мирової угоди, тобто прокурор є "процесуальним" позивачем.
У законі прямо сказано, що позивачем у такому випадку є особа, в інтересах якої прокурором заявлено позов. Якщо позов заявлений на захист державних інтересів, то позивачем є Республіка Білорусь або її адміністративно-територіальні одиниці в особі відповідних державних органів.
7. Відмова прокурора від позову і його наслідки. Відмова прокурора від пред'явленого ним позову не позбавляє позивача права вимагати розгляду справи по суті. У той же час прийнятий господарським судом відмова позивача від позову, який був пред'явлений прокурором, тягне припинення провадження у справі.
Відмова від позову, укладення мирової угоди за позовом, пред'явленим прокурором в інтересах держави і суспільства, не тягнуть припинення провадження у справі.
До речі, наказ Генерального прокурора Республіки Білорусь від 26.01.1994 № 3 "Про посилення прокурорського нагляду за законністю вирішення господарських спорів" містить в цій частині норму, яка не узгоджується з ГПК. У п. 7 названого наказу зазначено: "Не допускати відмови прокурора від підтримання позову на прохання позивача або відповідача, органів державної влади та управління без документального підтвердження факту врегулювання спору в добровільному порядку до розгляду справи в суді. Відкликання позову можливий лише після того, як порушення законодавства реально усунуто і необхідність у захисті інтересів суб'єкта господарювання в судовому порядку відпала ". Якщо буквально тлумачити наведене вимогу наказу, то прокурор не має права відмовитися навіть від необгрунтованого позову.
Можливі й інші законні підстави для відмови від позову, коли прокурор не тільки має право, але і зобов'язаний відмовитися від позову. Все це свідчить про необхідність приведення норм наказів Генерального прокурора РБ у відповідність до норм правових актів більш високого рівня, в тому числі ГПК.
8. Обов'язковість участі прокурора у розгляді справи. Обов'язковою є участь прокурора у розгляді справи, порушеної за його позовом (заявою). Інших підстав або конкретних категорій справ, коли участь прокурора в процесі обов'язково, ні ГПК, ані Закон "Про прокуратуру Республіки Білорусь" (далі - Закон про прокуратуру) не називають.
Таке ставлення законодавця до обов'язкового участі прокурора в господарському процесі цілком з'ясовно. По-перше, воно обумовлено дією принципу диспозитивності. По-друге, у господарському процесі сторонами виступають, як правило, суб'єкти підприємницької діяльності, які можуть забезпечити захист своїх прав і законних інтересів у суді і без участі прокурора.
Принесення прокурором касаційного протесту
Прокурор, який брав участь у розгляді справи, має право принести касаційний протест на яке не набрало законної сили незаконне або необгрунтоване рішення господарського суду незалежно від оскарження його сторонами та іншими особами, які беруть участь у справі. При цьому прокурор зобов'язаний направити копію касаційного протесту і документів, що додаються особам, які беруть участь у справі.
Термін для подачі касаційного протесту дорівнює 10 дням з дня прийняття рішення.
Вперше в ГПК закріплено право на подачу як первинного, так і додаткового касаційного протесту (ст. 178). Однак роль касаційних протестів прокурорів у виправленні судових помилок в господарському судочинстві невисока, про що свідчать наведені нижче дані:
Таблиця 2
Роль касаційних протестів прокурорів у виправленні помилок у господарському судочинстві
| Показник Рік | Разом | |||||
| Усього скасовано та змінено в касаційному порядку судових актів | 13 | 187 | 154 | 201 | 164 | 719 |
| У тому числі за протестами прокурорів | 4 | 4 | 6 | 5 | 4 | 23 |
| Відсоток від загальної кількості | 30,7 | 2,1 | 3,9 | 2,5 | 2,4 | 3,2 |
ГПК, на відміну від ЦПК, надає право касаційної інстанції не прийняти відмову (відкликання) касаційного протесту, якщо це суперечить законодавству або порушує права і законні інтереси інших осіб.
Також ГПК встановив норму і щодо додаткових доказів, що подаються до касаційної інстанції: вони беруться до уваги, якщо прокурор, який подав касаційний протест, обгрунтує неможливість їх подання до суду першої інстанції з причин, від нього не залежать (ст. 187). Така новела має дисциплінувати осіб, які беруть участь у справі, в тому числі прокурора, і стимулювати їх активність за поданням найбільш повного обсягу доказів суду першої інстанції.
Наглядове виробництво:
повноваження прокурорануждаются в конкретизації
Можливість перевірки законності та обгрунтованості судових актів не тільки в касаційному, але і наглядовому порядку є додатковою гарантією захисту прав і законних інтересів громадян і юридичних осіб.
Правом принесення протесту на судові акти господарського суду в порядку нагляду наділений обмежене коло посадових осіб органів прокуратури: Генеральний прокурор Республіки Білорусь, прокурори областей і прирівняні до них прокурори, а також їх заступники. Ці особи мають право призупинити виконання рішення господарського суду до розгляду його наглядовою інстанцією.
Як і у випадку з касаційними протестами, активність і ефективність наглядових протестів прокурорів у господарському судочинстві залишається незначною.
Таблиця 3
Роль наглядових протестів прокурора у виправленні помилок у господарському судочинстві
| Показник Рік | |||||||
| Усього скасовано та змінено судових актів в порядку нагляду | 429 | 544 | 512 | 108 | 119 | 130 | 168 |
| У тому числі за протестами прокурорів | 33 | 31 | 34 | 21 | 15 | 20 | 27 |
| Відсоток від загальної кількості | 7,7 | 5,7 | 6,6 | 19,4 | 12,6 | 15,3 | 16 |
| Відхилено протестів | 33 | 32 | 31 | 20 | 13 | 30 | 17 |
На наш погляд, до безпосередніх завдань прокурорського і судового нагляду можна віднести наступні:
- Перевірка законності і обгрунтованості вступили в законну силу судових актів;
- Принесення наглядового протесту у разі невідповідності зазначених актів закону або матеріалами справи.
Важливо відзначити, що методи діяльності суду та прокурора на стадії наглядового виробництва, положення, займане ними у процесі, різні. "Різниця між судом та прокуратурою області правосуддя полягає не в наявності особливих завдань для кожного з цих органів, а в способах і методах досягнення спільної мети, привласнених законом кожному з цих органів" 6. При перегляді судових актів у порядку нагляду в діяльності посадових осіб органів прокуратури та судів схожі тільки початкові стадії: вивчення скарги, витребування справи, перевірка законності та обгрунтованості судового акту, підготовка протесту або мотивованої відповіді. Надалі оцінку доказів у справі, доказів протесту дає відповідний суд. У прокурора таких повноважень немає.
Істотним для розуміння ролі прокурорського нагляду при перегляді судових актів, що вступили в законну силу, є визначення його як процесуальної діяльності. Саме тому законодавець наділяє і повинен далі наділяти дії прокурора у процесуальну форму, встановлюючи порядок, прийоми та умови наглядового виробництва в цілому, а також окремих дій прокурора.
Критерії деталізації повноважень прокурора в наглядовому провадженні можуть бути різні. Заслуговують на увагу наступні напрямки:
- Чітке визначення загальних і безпосередніх завдань прокурорського нагляду в стадії наглядового виробництва;
- Закріплення в акті законодавства етапів прокурорського нагляду в наглядовому виробництві (встановлення приводів для прокурорського реагування і ухвалення рішення на початку прокурорсько-наглядового процесу; перевірка отриманих відомостей; підготовка процесуального документа прокурорського реагування) з позначенням завдань кожного з етапів;
- Обов'язкова взаємозв'язок повноважень учасників наглядових правовідносин за принципом "Праву одного відповідає обов'язок іншого";
- Забезпечення повноти виконання загальних і безпосередніх завдань прокурорського нагляду сукупністю дій прокурора та інших учасників наглядових правовідносин.
Наведений перелік напрямків можна розширити. Незважаючи на уявну простоту, це питання потребує більш детального дослідження. Однак і цей перелік дозволяє говорити про необхідність конкретизації в законодавстві повноважень прокурора. Важко не погодитися з думкою В.М. Кудрявцева і Б.М. Лазарєва про те, що "якщо немає чіткості у визначенні компетенції, то забезпечити відповідальність органів та посадових осіб неможливо". До сказаного можна додати, що без чіткості в позначенні компетенції неможливо також ефективно захистити права і законні інтереси фізичних і юридичних осіб.
Про право прокурора звернутися із заявою про
визнання недійсним ненормативного акта
ГПК Республіки Білорусь, як і АПК РФ, обмежують право прокурора направити до господарського суду заяву про порушення справи лише межами підвідомчості справ. Це означає, що прокурор має право поставити питання про порушення будь-якої справи в рамках тих видів виробництва, які передбачені відповідним кодексом (позовного, наказного, особливого, виконавчого).
Стосовно до господарського судочинства наведений вище тезу передбачає і право прокурора направити до господарського суду позовну заяву про визнання недійсним (повністю або частково) ненормативного акта державного чи іншого органу, який відповідає законодавству Республіки Білорусь і порушує права і законні інтереси юридичних осіб, індивідуальних підприємців.
Такий висновок випливає також з аналізу Закону про прокуратуру (ст. 2), згідно з яким діяльність прокуратури спрямована на забезпечення верховенства закону, зміцнення законності з метою захисту прав і свобод громадян, законних інтересів держави, суб'єктів господарювання, установ, організацій, громадських об'єднань. Тому, якщо протест прокурора на ненормативний акт, принесений ним в порядку загального нагляду, був відхилений відповідним органом (посадовою особою), то прокурор має право звернутися із заявою до господарського суду про визнання такого акта недійсним.
Крім того, відповідно до постанови Пленуму Верховного Суду і Пленуму Вищого Господарського Суду Республіки Білорусь від 22.06.2000 № 4 / 3 "Про розмежування підвідомчості справ між загальними і господарськими судами" господарські суди розглядають також справи за заявами юридичних осіб і індивідуальних підприємців на неправомірні дії (бездіяльність) державних органів, юридичних осіб, а також організацій, які не є юридичними особами, та посадових осіб про обмеження їхніх прав. Отже, прокурор може направляти до господарського суду заяви і такого характеру. Однак все це потрібно закріпити в нормах процесуального закону.
У Росії аналогічний питання вирішене більш послідовно. У Федеральному законі "Про прокуратуру Російської Федерації" у редакції Федерального закону від 17.11.1995 № 168-ФЗ (далі - Закон про прокуратуру РФ) зазначено, що в предмет прокурорського нагляду входить перевірка відповідності законам правових актів, що видаються органами та посадовими особами. У разі встановлення факту порушення закону органами та посадовими особами прокурор наділений повноваженням опротестовувати суперечать закону правові акти, а також звертатися до суду або арбітражного суду з вимогою про визнання таких актів недійсними (ст. 21-22).
На основі зробленого узагальнення прокурорської та судової практики Пленум Верховного Суду Російської Федерації прийняла постанову від 27.04.1993 № 5 (із змінами та доповненнями від 21.12.1993 та 25.10.1996) "Про деякі питання, що виникають при розгляді справ за заявами прокурорів про визнання правових актів суперечать закону ". У названому постанові заслуговують уваги з точки зору можливості їх запозичення вітчизняної судової практикою наступні положення:
1) судам, зокрема, підвідомча розгляд заяв прокурорів про визнання суперечать закону правових актів, прийнятих:
- Представницькими органами влади країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга;
- Органами місцевого самоврядування та місцевої адміністрації;
- Міністерствами, відомствами, іншими органами державного і господарського управління та контролю;
- Підприємствами, установами, організаціями та об'єднаннями незалежно від їх підпорядкованості;
- Органами військового управління, військовими частинами та установами;
- Громадськими, політичними організаціями і рухами;
- Посадовими особами;
2) правовими актами, відповідність яких законом може перевірити суд за заявою прокурора, є, зокрема, прийняті зазначеними вище органами та посадовими особами рішення, що містять обов'язкові приписи (правила поведінки), що тягнуть правові наслідки;
3) справа, порушена за заявою прокурора, розглядається з обов'язковою участю особи, на користь якого заявлено вимогу:
- В позовному провадженні - якщо є спір про цивільне право;
- Як скарга на дію органу влади, управління, посадової особи - якщо такі дії впливають, вчиненим у сфері адміністративно-правових відносин, порушуються права громадянина, але спору про право не виникає;
4) суддя не вправі приймати заяви прокурора про визнання недійсними актів державних та інших органів, адресованих конкретним особам або групі осіб, за мотивами протиріччя їх закону і порушення прав і охоронюваних законом інтересів організацій і громадян-підприємців, оскільки розгляд таких заяв підвідомча арбітражному суду та прокурор має право звертатися до арбітражного суду на захист державних і суспільних інтересів;
5) суддя не вправі відмовити у прийнятті заяви прокурора з наступних мотивів:
- Опротестувавши правовий акт до органу або посадовій особі, який видав цей акт, прокурор уже використав один із встановлених законом способів реагування на такий акт, оскільки Закон про прокуратуру РФ надає йому право на свій розсуд в залежності від конкретних обставин звернутися до суду безпосередньо або після попереднього опротестування акту, якщо інше не передбачено іншими законами;
- До звернення до суду правовий акт не був опротестований прокурором до органу або посадовій особі, який видав цей акт, оскільки той же Закон про прокуратуру РФ не передбачає обов'язкового позасудового порядку опротестування суперечить закону акту, якщо інше не передбачено іншими законами.
Представляє також інтерес аналіз найбільш поширених порушень при прийнятті правових актів і причин, що їх породжують, виявлених російської судової практикою. До вказаних порушень відносяться:
- Невідповідність змісту акта обсягом повноважень прийняв його суб'єкта;
- Порушення процедури підготовки та прийняття акта;
- Неправильне використання понять і термінів;
- Перевищення допустимої ступеня самостійності конкретизують і додаткових норм;
- Невідповідність змісту акта Конституції, законам або іншим правовим актам вищої юридичної сили.
Серед об'єктивних причин незаконність правових актів судова практика називає: складність правової природи регульованих правовідносин; недосконалість законодавства, що допускає неясні, а іноді і суперечливі норми; відсутність повної визначеності в розмежуванні повноважень відповідних органів; низький рівень інформаційного забезпечення процесу законотворчості. До причин суб'єктивного характеру зараховують: недостатній професіоналізм учасників нормотворчої діяльності; протистояння гілок влади; лобіювання інтересів; амбіції представників державної влади і місцевого самоврядування; спроби виключити зі сфери прокурорського нагляду нормотворчий процес.
Про те, що ця проблема актуальна і для Республіки Білорусь, можна судити за наступними даними статистики господарських судів про визнання актів державних та інших органів недійсними за останні сім років:
Таблиця 4
Справи про визнання ненормативних правових актів недійсними
При цьому слід мати на увазі, що заяви про визнання актів державних та інших органів недійсними пред'являлися самими суб'єктами підприємницької діяльності. А відповідачами у таких справах виступали органи Комітету державного контролю, Міністерства з податків і зборів, Державного митного комітету, Міністерство фінансів, Міністерство юстиції, облвиконкоми, а також інші державні та недержавні органи.
Видається, що якщо б цією проблемою зайнялися органи прокуратури, чиєю прямою функцією згідно з Конституцією Республіки Білорусь (ст. 125) є нагляд за виконанням законів, то позитивні результати у справі захисту прав і законних інтересів громадян і юридичних осіб були б інші.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Конституція Республіки Білорусь 1994 року (зі змінами та доповненнями). Прийнята на республіканському референдумі 24 листопада 1996 року. Мінськ «Білорусь» 1997.
2. Закон Республіки Білорусь «Про прокуратуру Республіки Білорусь» від 8 травня 2007р. № 220-З. Прийнятий Палатою представників 11 квітня 2007 року. Схвалений Радою Республіки 20 квітня 2007 року. (Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 21.05.2007, № 119, реєстр. № 2 / 1317 від 15.05.2007).
3. Кенік А.А. Прокурорський нагляд: Навчальний посібник / А.А. Кенік. - Мн.: Амалфея, 2005р. - 512с.
4. Судоустрій: Підручник / А. А. Данилевич, Л. Л. Зайцева, І. І. Мартинович, Є. К. Острога, А. В. Солтановіч; Під ред. А. А. Данилевича, І. І. Мартинович. - Мн.: Амалфея, 2002. - 480с.
Наведений перелік напрямків можна розширити. Незважаючи на уявну простоту, це питання потребує більш детального дослідження. Однак і цей перелік дозволяє говорити про необхідність конкретизації в законодавстві повноважень прокурора. Важко не погодитися з думкою В.М. Кудрявцева і Б.М. Лазарєва про те, що "якщо немає чіткості у визначенні компетенції, то забезпечити відповідальність органів та посадових осіб неможливо". До сказаного можна додати, що без чіткості в позначенні компетенції неможливо також ефективно захистити права і законні інтереси фізичних і юридичних осіб.
Про право прокурора звернутися із заявою про
визнання недійсним ненормативного акта
ГПК Республіки Білорусь, як і АПК РФ, обмежують право прокурора направити до господарського суду заяву про порушення справи лише межами підвідомчості справ. Це означає, що прокурор має право поставити питання про порушення будь-якої справи в рамках тих видів виробництва, які передбачені відповідним кодексом (позовного, наказного, особливого, виконавчого).
Стосовно до господарського судочинства наведений вище тезу передбачає і право прокурора направити до господарського суду позовну заяву про визнання недійсним (повністю або частково) ненормативного акта державного чи іншого органу, який відповідає законодавству Республіки Білорусь і порушує права і законні інтереси юридичних осіб, індивідуальних підприємців.
Такий висновок випливає також з аналізу Закону про прокуратуру (ст. 2), згідно з яким діяльність прокуратури спрямована на забезпечення верховенства закону, зміцнення законності з метою захисту прав і свобод громадян, законних інтересів держави, суб'єктів господарювання, установ, організацій, громадських об'єднань. Тому, якщо протест прокурора на ненормативний акт, принесений ним в порядку загального нагляду, був відхилений відповідним органом (посадовою особою), то прокурор має право звернутися із заявою до господарського суду про визнання такого акта недійсним.
Крім того, відповідно до постанови Пленуму Верховного Суду і Пленуму Вищого Господарського Суду Республіки Білорусь від 22.06.2000 № 4 / 3 "Про розмежування підвідомчості справ між загальними і господарськими судами" господарські суди розглядають також справи за заявами юридичних осіб і індивідуальних підприємців на неправомірні дії (бездіяльність) державних органів, юридичних осіб, а також організацій, які не є юридичними особами, та посадових осіб про обмеження їхніх прав. Отже, прокурор може направляти до господарського суду заяви і такого характеру. Однак все це потрібно закріпити в нормах процесуального закону.
У Росії аналогічний питання вирішене більш послідовно. У Федеральному законі "Про прокуратуру Російської Федерації" у редакції Федерального закону від 17.11.1995 № 168-ФЗ (далі - Закон про прокуратуру РФ) зазначено, що в предмет прокурорського нагляду входить перевірка відповідності законам правових актів, що видаються органами та посадовими особами. У разі встановлення факту порушення закону органами та посадовими особами прокурор наділений повноваженням опротестовувати суперечать закону правові акти, а також звертатися до суду або арбітражного суду з вимогою про визнання таких актів недійсними (ст. 21-22).
На основі зробленого узагальнення прокурорської та судової практики Пленум Верховного Суду Російської Федерації прийняла постанову від 27.04.1993 № 5 (із змінами та доповненнями від 21.12.1993 та 25.10.1996) "Про деякі питання, що виникають при розгляді справ за заявами прокурорів про визнання правових актів суперечать закону ". У названому постанові заслуговують уваги з точки зору можливості їх запозичення вітчизняної судової практикою наступні положення:
1) судам, зокрема, підвідомча розгляд заяв прокурорів про визнання суперечать закону правових актів, прийнятих:
- Представницькими органами влади країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга;
- Органами місцевого самоврядування та місцевої адміністрації;
- Міністерствами, відомствами, іншими органами державного і господарського управління та контролю;
- Підприємствами, установами, організаціями та об'єднаннями незалежно від їх підпорядкованості;
- Органами військового управління, військовими частинами та установами;
- Громадськими, політичними організаціями і рухами;
- Посадовими особами;
2) правовими актами, відповідність яких законом може перевірити суд за заявою прокурора, є, зокрема, прийняті зазначеними вище органами та посадовими особами рішення, що містять обов'язкові приписи (правила поведінки), що тягнуть правові наслідки;
3) справа, порушена за заявою прокурора, розглядається з обов'язковою участю особи, на користь якого заявлено вимогу:
- В позовному провадженні - якщо є спір про цивільне право;
- Як скарга на дію органу влади, управління, посадової особи - якщо такі дії впливають, вчиненим у сфері адміністративно-правових відносин, порушуються права громадянина, але спору про право не виникає;
4) суддя не вправі приймати заяви прокурора про визнання недійсними актів державних та інших органів, адресованих конкретним особам або групі осіб, за мотивами протиріччя їх закону і порушення прав і охоронюваних законом інтересів організацій і громадян-підприємців, оскільки розгляд таких заяв підвідомча арбітражному суду та прокурор має право звертатися до арбітражного суду на захист державних і суспільних інтересів;
5) суддя не вправі відмовити у прийнятті заяви прокурора з наступних мотивів:
- Опротестувавши правовий акт до органу або посадовій особі, який видав цей акт, прокурор уже використав один із встановлених законом способів реагування на такий акт, оскільки Закон про прокуратуру РФ надає йому право на свій розсуд в залежності від конкретних обставин звернутися до суду безпосередньо або після попереднього опротестування акту, якщо інше не передбачено іншими законами;
- До звернення до суду правовий акт не був опротестований прокурором до органу або посадовій особі, який видав цей акт, оскільки той же Закон про прокуратуру РФ не передбачає обов'язкового позасудового порядку опротестування суперечить закону акту, якщо інше не передбачено іншими законами.
Представляє також інтерес аналіз найбільш поширених порушень при прийнятті правових актів і причин, що їх породжують, виявлених російської судової практикою. До вказаних порушень відносяться:
- Невідповідність змісту акта обсягом повноважень прийняв його суб'єкта;
- Порушення процедури підготовки та прийняття акта;
- Неправильне використання понять і термінів;
- Перевищення допустимої ступеня самостійності конкретизують і додаткових норм;
- Невідповідність змісту акта Конституції, законам або іншим правовим актам вищої юридичної сили.
Серед об'єктивних причин незаконність правових актів судова практика називає: складність правової природи регульованих правовідносин; недосконалість законодавства, що допускає неясні, а іноді і суперечливі норми; відсутність повної визначеності в розмежуванні повноважень відповідних органів; низький рівень інформаційного забезпечення процесу законотворчості. До причин суб'єктивного характеру зараховують: недостатній професіоналізм учасників нормотворчої діяльності; протистояння гілок влади; лобіювання інтересів; амбіції представників державної влади і місцевого самоврядування; спроби виключити зі сфери прокурорського нагляду нормотворчий процес.
Про те, що ця проблема актуальна і для Республіки Білорусь, можна судити за наступними даними статистики господарських судів про визнання актів державних та інших органів недійсними за останні сім років:
Таблиця 4
Справи про визнання ненормативних правових актів недійсними
| Показник Рік | |||||||
| Розглянуто справ | 337 | 358 | 364 | 312 | 394 | 474 | 587 |
| Задоволено вимог | 155 | 178 | 167 | 141 | 175 | 180 | 192 |
| Відсоток задоволення | 46 | 49,7 | 45,8 | 45,2 | 44,4 | 38 | 32,7 |
Видається, що якщо б цією проблемою зайнялися органи прокуратури, чиєю прямою функцією згідно з Конституцією Республіки Білорусь (ст. 125) є нагляд за виконанням законів, то позитивні результати у справі захисту прав і законних інтересів громадян і юридичних осіб були б інші.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Конституція Республіки Білорусь 1994 року (зі змінами та доповненнями). Прийнята на республіканському референдумі 24 листопада 1996 року. Мінськ «Білорусь» 1997.
2. Закон Республіки Білорусь «Про прокуратуру Республіки Білорусь» від 8 травня 2007р. № 220-З. Прийнятий Палатою представників 11 квітня 2007 року. Схвалений Радою Республіки 20 квітня 2007 року. (Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 21.05.2007, № 119, реєстр. № 2 / 1317 від 15.05.2007).
3. Кенік А.А. Прокурорський нагляд: Навчальний посібник / А.А. Кенік. - Мн.: Амалфея, 2005р. - 512с.
4. Судоустрій: Підручник / А. А. Данилевич, Л. Л. Зайцева, І. І. Мартинович, Є. К. Острога, А. В. Солтановіч; Під ред. А. А. Данилевича, І. І. Мартинович. - Мн.: Амалфея, 2002. - 480с.