Проблемні питання застосування адміністративної відповідальності
Адміністративне покарання за вчинення адміністративного правопорушення є мірою відповідальності, встановленої як у санкціях статей Особливої частини КпАП, так і в інших законодавчих актах, що діють до тих пір, поки їх норми не будуть відображені в Особливій частині названого Кодексу.
На початковому етапі формування господарськими судами практики застосування норм КпАП та ПІКоАП нерідко виникали спірні питання, допускалися помилки. Так, по одному із справ суд застосував адміністративну санкцію, встановлену ст. 154 КпАП 1984 р., тоді як правопорушення було скоєно 1 березня 2007 р. і, отже, застосування підлягала санкція, встановлена ст. 12.7 КоАП 2003
Досить поширеною є "плутанина" з суб'єктом правопорушення. Наприклад, по одному із справ суд, розглянувши протокол про адміністративне правопорушення, складений на директора підприємства, наклав адміністративний штраф на юридичну особу. У постанові по іншій справі суд у вступній і описової частинах постанови вказав, що особою, щодо якої ведеться адміністративний процес, є підприємство, однак у резолютивній частині як правопорушника вказав громадянина (директора цього підприємства), у відношенні якого і був складений адміністративний протокол . Мав місце випадок, коли після прийняття до свого провадження справи про адміністративне правопорушення відносно продавця, яка є найманим працівником індивідуального підприємця, суд у постанові про призначення судового засідання у справі зобов'язав явкою до суду не продавця, щодо якої ведеться адміністративний процес, а його наймача (індивідуального підприємця).
За загальними правилами призначення адміністративного покарання, передбачених у ст. 4.1-4.2 та 7.1 КпАП, суддя при накладенні адміністративного стягнення на фізична особа повинен враховувати такі обставини: характер вчиненого адміністративного правопорушення; обставини його вчинення та особу фізичної особи, яка вчинила правопорушення, його майновий стан, ступінь його вини; розмір заподіяної правопорушенням шкоди; обставини , що пом'якшують або обтяжують адміністративну відповідальність. Що стосується обставин, які необхідно приймати до уваги при накладенні адміністративного стягнення на юридичну особу, їх перелік вже: характер правопорушення; розмір заподіяної шкоди; пом'якшують або обтяжують вину і відповідальність обставини; фінансово-економічне становище юридичної особи.
Кодекс не містить заборони на припинення адміністративної справи за малозначністю (ст. 8.2 КпАП) правопорушення, в результаті чого суд звільняє порушника від адміністративної відповідальності. Також КпАП не забороняє суду оголосити письмове застереження (попередження) фізичному особі, звільненому від відповідальності, що, на наш погляд, можна використовувати в судовій практиці господарських судів, реалізуючи тим самим одну з найважливіших завдань Кодексу - виховання правопорушника і попередження його про неприпустимість вчинення протиправних дій надалі.
У КпАП відсутній перелік малозначних правопорушень, немає в ньому і критеріїв віднесення того або іншого правопорушення до категорії малозначних. Разом з тим практика показує, що такими можуть визнаватися порушення, що не представляють великої суспільної небезпеки, що не завдають значної шкоди державним інтересам та охоронюваним законом суспільним відносинам.
Суддя зобов'язаний вивчити всі обставини порушення, оцінити її наслідки, переконатися, що вчиненням проступку не завдано істотної шкоди, дослідити обстановку, у якій вчинено порушення, особа порушника, обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність. У результаті дослідження всіх цих аспектів суддя може прийти до висновку про можливості звільнення правопорушника від адміністративної відповідальності. При цьому звільнена від відповідальності за малозначністю може бути як фізична, так і юридична особа, оскільки будь-яких обмежень щодо останнього ст. 8.2 КпАП не встановлює.
Нижче наводиться приклад оцінки характеру правопорушення, що дозволив суду застосувати ст. 8.2 КпАП.
Приклад
Індивідуальний підприємець у порушення вимог постанови Міністерства торгівлі Республіки Білорусь від 27.03.2002 № 10 "Про затвердження переліку основних нормативних і технологічних документів, які повинні знаходитися в об'єктах роздрібної торгівлі та громадського харчування" допустив реалізацію пральних машин під час відсутності в торговому павільйоні оригіналів (або оформлених в установленому порядку копій) посвідчень про державну гігієнічну реєстрацію (далі - SGP) товару. Посвідчення ГГР були представлені контролюючому органу на його розпорядження. При цьому згідно з поясненням підприємця зазначені документи не перебували в торговому об'єкті з поважної причини: їх витребував митний орган для проведення зустрічної перевірки постачальника побутової техніки.
Суд визнав підприємця винним у реалізації товару в порушення встановленого законодавством порядку. При вирішенні питання про застосування заходів адміністративної відповідальності суд, керуючись нормами ч. 2 ст. 7.1, ст. 8.2 КпАП, розцінив правопорушення як малозначне і звільнив підприємця від відповідальності. При цьому суд вказав, що діями підприємця, який мав відповідні посвідчення ГГР на реалізовану побутову техніку, виразилися в тимчасовому відсутності в об'єкті роздрібної торгівлі оригіналів (копій) цих посвідчень, які були представлені для перевірки іншому контролюючому органу, не заподіяно шкоду економічним інтересам держави.
На практиці виникають також питання з приводу оформлення рішення суду в подібних випадках. Незважаючи на те, що ні в ст. 9.6, ні в розділі 11 ПІКоАП не сказано, що при звільненні від адміністративної відповідальності суд повинен винести постанову про припинення провадження у справі, завершення адміністративного процесу саме в такій формі, на наш погляд, не буде суттєвим чином суперечити законодавству.
Законодавець підкреслює, що обставини, що пом'якшують або обтяжують відповідальність, перелічені в ст. 7.2 та 7.3 КпАП, повинні з'ясовуватися судом і враховуватися при визначенні міри адміністративної відповідальності. Винятком з цього правила (ч. 3 ст. 7.2 та ч. 4 ст. 7.3 КпАП) є випадки, коли яка-небудь з перерахованих у зазначених статтях Кодексу обставин міститься в статті Особливої частини КпАП в якості кваліфікуючої ознаки правопорушення, - в подібному випадку відповідне обставина не може враховуватися при визначенні міри відповідальності. Наприклад, якщо в диспозиції статті Особливої частини КпАП як ознака правопорушення вказується на повторність його вчинення як на обтяжуюча відповідальність обставина (ч. 2 ст. 9.4, ч. 5 ст. 9.9, ч. 2 ст. 9.17, ч. 2 ст. 10.5, ч. 2 ст. 11.7, ч. 2 ст. 11.9, ч. 2 ст. 11.29, ч. 2 ст. 12.29, ч. 2 і 4 ст. 12.30, ч. 7 ст. 18.12, ч. 4 ст . 18.13, ч. 2 ст. 22.1, ч. 2 ст. 22.2 і інші норми КпАП), суд не вправі при призначенні покарання, передбаченого санкціями перерахованих вище статей КпАП, розцінювати повторність як обтяжуюча обставина.
В якості обставин, що пом'якшують адміністративну відповідальність, законодавець називає: щиросердне каяття фізичної особи, яка вчинила адміністративне правопорушення; запобігання правопорушником шкідливих наслідків протиправних дій, добровільне відшкодування або усунення правопорушником заподіяної шкоди; наявність на утриманні у правопорушника (фізичної особи) малолітньої дитини (не досяг віку 14 років); вчинення правопорушення внаслідок збігу тяжких обставин або під впливом погрози чи примусу; вчинення правопорушення неповнолітнім, або фізичною особою, що досягли 70 років, чи вагітної жінкою. Цей перелік обставин не є вичерпним, у зв'язку з чим суд в силу ч. 2 ст. 7.2 КпАП може визнати пом'якшуючими і інші обставини, не зазначені в названій статті Кодексу. Очевидно, що формування переліку "інших" пом'якшуючих відповідальність обставин буде відбуватися паралельно з формуванням судової практики.
Закон називає десять обставин, що обтяжують адміністративну відповідальність. Перерахуємо лише ті з них, які характерні для справ, розглянутих господарськими судами: продовження протиправного діяння, незважаючи на вимогу про його припинення; повторне вчинення однорідного адміністративного правопорушення 2; вчинення правопорушення групою фізичних осіб; вчинення правопорушення посадовою особою у зв'язку з виконанням ним своїх службових обов'язків; вчинення правопорушення в умовах стихійного лиха або за інших надзвичайних обставин. Цей перелік не підлягає розширеному тлумаченню. Іншими словами, суд не може визнати обтяжуючою відповідальність обставина, яка не визначена у ст. 7.3 КпАП.
На практиці мають місце спроби залишити "за рамками" адміністративного процесу закріплений у ст. 4.2 КоАП принцип справедливості адміністративного покарання, і в деяких випадках за одне й те саме правопорушення податкові органи складають два і більше адміністративних протоколів (наприклад, на працівника або на посадову особу організації і на саму організацію). Приводом для цього став лист Міністерства з податків і зборів Республіки Білорусь від 20.04.2007 № 9-12/20116, спрямоване на адресу нижчестоящих податкових інспекцій, в якому зазначено, що "за порушення ч. 4 ст. 12.17 КоАП підлягають притягненню до відповідальності суб'єкти підприємницької діяльності поряд з фізичними особами (посадовими особами), винними у вчиненні правопорушення ".
На думку автора цієї статті, подібний підхід суперечить принципам адміністративної відповідальності, оскільки в силу ч. 6 ст. 4.2 КпАП адміністративна відповідальність за вчинення одного винного протиправного діяння може бути застосована лише один раз до особи, визнаної винною у вчиненні такого діяння.
Приклад
У виробництві одного з господарських судів знаходилася справа про адміністративне правопорушення, порушену стосовно ТОВ "С" на підставі складеного податковим органом протоколу від 03.05.2007. Організації було поставлено вчинення адміністративного правопорушення, що виразилося в транспортуванні 13.03.2007 товару без наявності супровідних документів (відповідальність передбачена ч. 4 ст. 12.17 КоАП).
Раніше постановою цього ж господарського суду за результатами розгляду складеного тим самим податковим органом адміністративного протоколу на водія ТОВ за тією ж статтею КпАП водій був підданий адміністративному штрафу в розмірі 30 базових величин. Обставини правопорушення такі: водій, що здійснював 13.03.2007 транспортування належить ТОВ товару, за свою халатність забув взяти в рейс оформлені належним чином товаросупровідні документи. Додаткове стягнення у вигляді конфіскації товару суд не застосував, пославшись на те, що описаний податковим органом товар водієві не належить.
Податковий орган з метою конфіскація товару в травні 2007 р. знову склав за цієї ж події транспортування товару другий адміністративний протокол, але вже на юридичну особу.
Виникає питання: чи може суд за одне й те саме правопорушення покарати і громадянина, і юридична особа? Чи може уповноважена посадова особа державного органу скласти адміністративний протокол за фактом вчинення одного протиправного діяння одночасно на юридичну особу і на його працівника, який не є посадовою особою?
Законодавство Республіки Білорусь про адміністративну відповідальність дотримується принципу індивідуалізації покарання. Згідно зі ст. 3.5 КоАП юридична особа визнається винним у вчиненні адміністративного правопорушення, якщо буде встановлено, що це юридична особа не дотрималося норми, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, і не вжив всіх заходів щодо дотримання зазначених норм.
У наведеному вище прикладі організація, відправляючи завантажене товаром транспортний засіб, видала своєму працівнику (водію) оформлені в установленому порядку товаросупровідні документи, водій був проінструктований щодо неухильного дотримання режиму документального супроводу переміщуваного ним товару. Халатність водія, який забув взяти в рейс виписані на товар документи, спричинила застосування до нього відповідних заходів адміністративної відповідальності. Таким чином, оскільки юридична особа виконала всі залежні від нього дії, спрямовані на забезпечення дотримання режиму документального супроводу товару, немає підстав для розсуду в його діях ознак складу правопорушення, відповідальність за вчинення якого раніше була застосована до водія.
Що стосується складання кількох адміністративних протоколів за одним і тим самий злочин, то автору цієї статті подібна практика представляється протизаконною і протиприродною.
Дійсно, у ч. 7 ст. 4.8 КпАП зазначено, що накладення адміністративного стягнення на юридичну особу не звільняє від адміністративної відповідальності за дане правопорушення винна посадова особа юридичної особи, так само як і залучення до відповідальності посадової особи юридичної особи не звільняє від адміністративної відповідальності за дане правопорушення юридична особа. Разом з тим не слід забувати, що термін "посадова особа" використовується законодавцем як індивідуалізації спеціальних суб'єктів адміністративної відповідальності - посадових осіб, особливий правовий статус яких роз'яснено у ст. 1.3 Загальної частини КпАП.
Оскільки у ч. 7 ст. 4.8 КпАП мова йде про можливу "подвійної" відповідальності як юридичної особи, так і посадової особи цієї юридичної особи, автор вважає, що обидва названих суб'єкта можуть бути притягнуті до відповідальності за одне й те саме правопорушення лише при наявності однієї важливої умови - диспозиція або санкція статті Особливої частини КпАП, на підставі якої юридична особа визнана винним і піддано адміністративному стягненню, повинна містити в собі вказівку і на спеціального суб'єкта відповідальності (посадова особа).
Аналіз статей Особливої частини КпАП 3 показує, що подібних норм, що дозволяють притягати до адміністративної відповідальності за одне й те саме правопорушення двох суб'єктів (юридична особа та її посадова особа), не так багато.
Так, згідно зі ст. 9.14 КоАП адміністративне стягнення за порушення вимог законодавства про своєчасне оформлення документів про трудовий стаж, заробітну плату, результати атестації робочих місць може бути накладено як на наймача (юридична особа), так і на уповноважену посадову особу наймача. З огляду на ст. 9.15 КоАП за неповідомлення органів державної служби зайнятості про наступне вивільнення працівників у зв'язку з ліквідацією юридичної особи, скороченням чисельності (штату) або про наявність вільних робочих місць (вакансій) до адміністративної відповідальності може бути притягнуто і посадова особа організації, і сама організація. Відповідно до ч. 1 і 3 ст. 9.19 КпАП та посадова особа наймача, і наймач (організація) можуть бути піддані штрафу за порушення порядку та строків виплати заробітної плати, за непроведення атестації робочих місць. Здійснює діяльність у сфері трудової міграції юридична особа поряд зі своїм посадовою особою можуть бути піддані адміністративному покаранню за вчинення одного і того ж правопорушення у зазначеній сфері, що випливає з норми ч. 2 ст. 9.23 КоАП.
Згідно зі ст. 11.19 і 11.20 КоАП за порушення терміну постановки на облік в органах Фонду соціального захисту населення Міністерства праці та соціального захисту в якості платника обов'язкових страхових внесків, за приховування, заниження об'єкту для нарахування обов'язкових страхових внесків адміністративний протокол може бути складений у відношенні як платника внесків (юридична особа), так і посадової особи цього платника. Оскільки в назвах ст. 11.27 и 11.29 КоАП в качестве адресного (опосредованного) субъекта правонарушений в банковской сфере, выразившихся в досрочной выплате банком процентов, выдаче кредита при наличии просроченной задолженности по ранее выданному кредиту, в невыполнении банком обязанностей по контролю за соблюдением кассовых операций и выдаче наличных денег, назван банк, хотя в диспозиции ч. 1 обеих статей Кодекса указано должностное лицо банка, представляется, что в этих случаях административный протокол может быть составлен на обоих субъектов. То же самое можно сказать и относительно ч. 3 ст. 12.4 КоАП, ст. 12.36 КоАП, в которых вероятность совместного применения административной ответственности как к юридическому лицу, так и к его должностному лицу вытекает из характера изложения диспозиции и санкции.
Відповідно до ст. 11.24 КоАП и должностное лицо органа управления юридического лица, и само юридическое лицо могут быть привлечены к административной ответственности за уклонение от исполнения предписаний антимонопольного органа, за непредоставление этому органу информации, необходимой для осуществления им своих функций. Ввиду того что санкция ст. 11.26 КоАП предусматривает возможность наложения взыскания в виде "лишения права заниматься определенной деятельностью", а такое право свойственно лишь субъектам хозяйствования, обладающим специальным разрешением (лицензией), упоминание в диспозиции названной статьи в качестве субъекта правонарушения "должностного лица" юридического лица позволяет сделать вывод, что оба они могут быть привлечены к административной ответственности за одно и то же правонарушение (за использование товарного знака, фирменного наименования, географического указания конкурента, за продажу товара с применением предупредительной маркировки о товарном знаке, не зарегистрированном в Беларуси, за копирование промышленных образцов конкурента, что влечет смешение товаров (работ, услуг).
У ст. 12.15 КоАП в качестве потенциальных правонарушителей наряду с должностными лицами названы рекламодатели, рекламопроизводители и рекламораспространители, которыми могут быть юридические лица. Таким образом, и организация, и работающее у нее должностное лицо могут нести административную ответственность за совершение однородного правонарушения, выразившегося в нарушении законодательства о рекламной деятельности.
Наконец, согласно ч. 3 ст. 18.20 КоАП как владелец транспортного средства (организация), так и его должностное лицо могут быть подвергнуты административному взысканию за выпуск в эксплуатацию транспортных средств без договора обязательного страхования гражданской ответственности.
Из содержания остальных статей Особенной части КоАП, в которых должностное лицо названо в качестве субъекта административной ответственности (ст. 9.6, 9.16, ч. 2 9.19, 11.5-11.7, 11.16-11.18, 11.23-11.26, 11.37, 12.1, 12.3, 12.10, 12.21-12.22, 12.24, ч. 3 ст. 12.25, ст. 12.26, ч. 2 ст. 18.12, ст. 21.5, 21.9-21.11, 22.10, 23.6, 23.16, ч. 1 ст. 23.18, ст. 23.19, ст. 23.21, ст. 23.25, ч. 1 ст. 23.38, ч. 1 ст. 23.54, ч. 2 ст. 23.58, ч. 1 ст. 23.61, ст. 24.3), не следует вывод о том, что за совершение указанных в этих статьях правонарушений к административной ответственности могут быть привлечены одновременно два субъекта (должностное лицо и юридическое лицо). Сложно представить, чтобы за незаконный отказ должностного лица государственного органа в предоставлении гражданину документов и материалов, затрагивающих права, свободы и законные интересы последнего (ст. 9.6 КоАП), административный протокол составили как на должностное лицо органа, так и на госорган, в котором это должностное лицо работает. Размер санкции ч. 1 ст. 23.54 КоАП (штраф от 4 до 5 базовых величин), применяемой к должностному лицу за незаконное изъятие паспорта или иного удостоверяющего личность документа, не позволяет распространить эту меру взыскания и на юридическое лицо, в котором должностное лицо работает, так как организация согласно ч. 2 ст. 6.5 КоАП не может быть подвергнута штрафу, размер которого менее 10 базовых величин.
Судебная статистика позволяет сделать неутешительный вывод о том, что двойное привлечение к административной ответственности за одно и то же правонарушение как юридического лица, так и его работника дискредитирует воспитательную цель административного процесса, искусственно создает "армию" граждан, объективно не способных в установленные процессуальным законом сроки добровольно исполнить постановление о наложении административного штрафа, минимальная величина которого по наиболее часто применяемой государственными органами ч. 4 ст. 12.17 КоАП составляет 30 базовых величин (по состоянию на 01.07.2007 - 930 000 руб.).
Так, из 150 административных дел, рассмотренных хозяйственным судом Минской области с 01.03.2007 по 25.05.2007, по 62 из них суд наложил взыскание по вышеуказанной статье КоАП в размере 30 базовых величин с конфискацией предмета правонарушения (товара, находящегося в обороте с нарушением требований законодательства) на: 3 юридические лица, 23 индивидуальных предпринимателей и 36 (!) граждан, не обладающих статусом индивидуального предпринимателя (руководители организаций - 11, продавцы - 16, заведующие производствами - 6, иные работники - 3). Причиной такой диспропорции при возложении достаточно жесткой меры ответственности стала продолжающаяся после 1 марта 2007 г. тактика налоговых органов по составлению административных протоколов по ч. 4 ст. 12.17 КоАП не на субъектов предпринимательской деятельности, а на их работников. Автор употребил понятие "диспропорция" не ради красного словца. Дело в том, что санкция названной статьи КоАП чаще всего оказывалась несоразмерной характеру правонарушения. Например, за хранение в баре двух бутылок вина общей стоимостью 37 000 руб., накладная на которые была передана в бухгалтерию торга в другой населенный пункт и в момент проведения налоговой проверки в баре отсутствовала, заведующая баром была подвергнута штрафу в размере 930 000 руб.
В связи с этим, по мнению автора, назрела необходимость внести существенные коррективы в содержание ч. 4 ст. 12.17 КоАП:
- во-первых, указав в ней градацию субъектов ответственности (физическое лицо; индивидуальный предприниматель; юридическое лицо);
- во-вторых, установив в ней дифференцированные размеры штрафов сообразно субъекту ответственности (для физических лиц целесообразно установить величину штрафа без указания его нижнего предела, ограничив верхний предел 10-15 базовыми величинами;
- в третьих, изменив название статьи, которое вводит в заблуждение, потому как в большинстве своем ч. 4 ст. 12.17 КоАП применяется судом за нарушения, никак не связанные со сферой "торговли и оказания услуг населению" (например, хранение сельскохозяйственной организацией топочного мазута в отсутствие документов, подтверждающих его поступление в производство).
До сих пор правоприменительные органы ищут ответ на вопрос: чем руководствовался законодатель, указав в ст. 12.17 и 23.11 КоАП практически одни и те же документы, подтверждающие качество товара, с отсутствием которых контролирующий орган связывает наличие основания для составления административного протокола. То обстоятельство, что в названных статьях предусмотрены различные административные санкции (в ст. 23.11 КоАП - административный штраф, а в ч. 4 ст. 12.17 КоАП - штраф с конфискацией), привело к тому, что органы финансовых расследований и внутренних дел, выявляя отсутствие в торговом объекте сертификатов соответствия на реализуемый товар, не составляют протокол по ст. 23.11 КоАП, так как она не позволяет применить конфискацию товара.
То же самое можно сказать и о соотношении ст. 12.2 ("Нарушение порядка учета, сбора, хранения, транспортировки, использования и реализации металлопродукции, черных и цветных металлов") с нормой ч. 4 ст. 12.17 КоАП. В обоих содержатся понятия "хранение" и "транспортировка", однако, по мнению представителей контролирующих органов, ст. 12.2 КоАП не позволяет бороться с нелегальным оборотом лома и отходов цветных и черных металлов, поскольку не содержит указания на конфискацию металла, находящегося в обороте с нарушением требований законодательства.
Такое положение дел указывает на необходимость корректировки норм вышеназванных статей. Подобные предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство об административной ответственности накапливаются в судах и нуждаются в скорейшей реализации.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Конституція Республіки Білорусь 1994 року. Прийнята на республіканському референдумі 24 листопада 1996 року (зі змінами та доповненнями, прийнятими на республіканському референдумі 24 листопада 1996р. Та 17 жовтня 2004р.) Мінськ «Білорусь» 2004р.
2. Кодекс Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення від 21 квітня 2003р. № 194-З. Прийнятий Палатою представників 17 грудня 2002 року. Схвалений Радою Республіки 2 квітня 2003 року (Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 09.06.2003, № 63, реєстр. № 2 / 946 від 20.05.2003).
3. Процесуально-виконавчий кодекс Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення від 20 грудня 2006 р. № 194-З. Прийнятий Палатою представників 9 листопада 2006 року. Схвалено Радою Республіки 1 грудня 2006 року (Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 17.01.2007, № 14, реєстр. № 2 / 1291 від 03.01.2007).
4. Бєльський К., Козлов Ю.М., та ін Адміністративне право / Под ред. Ю.М. Козлова і Л.Л. Попова. - М., Юрист, 2002.
5. Курс адміністративного права Республіки Білорусь 2-е вид. Автор: А. Крамник. Видавництво «Арт-Вертеп», 2006р. - 616с.
6. Постнікова А.А., Сухаркова А. І. Адміністративне право Республіки Білорусь: Навчальний посібник Мн.: Академія МВС Республіки Білорусь, 2001. - 127с.
7. Сухаркова А. І. Адміністративне право Республіки Білорусь. - Могилів: «Могилевська обласна друкарня», 1999. - 172с.
Адміністративне покарання за вчинення адміністративного правопорушення є мірою відповідальності, встановленої як у санкціях статей Особливої частини КпАП, так і в інших законодавчих актах, що діють до тих пір, поки їх норми не будуть відображені в Особливій частині названого Кодексу.
На початковому етапі формування господарськими судами практики застосування норм КпАП та ПІКоАП нерідко виникали спірні питання, допускалися помилки. Так, по одному із справ суд застосував адміністративну санкцію, встановлену ст. 154 КпАП 1984 р., тоді як правопорушення було скоєно 1 березня 2007 р. і, отже, застосування підлягала санкція, встановлена ст. 12.7 КоАП 2003
Досить поширеною є "плутанина" з суб'єктом правопорушення. Наприклад, по одному із справ суд, розглянувши протокол про адміністративне правопорушення, складений на директора підприємства, наклав адміністративний штраф на юридичну особу. У постанові по іншій справі суд у вступній і описової частинах постанови вказав, що особою, щодо якої ведеться адміністративний процес, є підприємство, однак у резолютивній частині як правопорушника вказав громадянина (директора цього підприємства), у відношенні якого і був складений адміністративний протокол . Мав місце випадок, коли після прийняття до свого провадження справи про адміністративне правопорушення відносно продавця, яка є найманим працівником індивідуального підприємця, суд у постанові про призначення судового засідання у справі зобов'язав явкою до суду не продавця, щодо якої ведеться адміністративний процес, а його наймача (індивідуального підприємця).
За загальними правилами призначення адміністративного покарання, передбачених у ст. 4.1-4.2 та 7.1 КпАП, суддя при накладенні адміністративного стягнення на фізична особа повинен враховувати такі обставини: характер вчиненого адміністративного правопорушення; обставини його вчинення та особу фізичної особи, яка вчинила правопорушення, його майновий стан, ступінь його вини; розмір заподіяної правопорушенням шкоди; обставини , що пом'якшують або обтяжують адміністративну відповідальність. Що стосується обставин, які необхідно приймати до уваги при накладенні адміністративного стягнення на юридичну особу, їх перелік вже: характер правопорушення; розмір заподіяної шкоди; пом'якшують або обтяжують вину і відповідальність обставини; фінансово-економічне становище юридичної особи.
Кодекс не містить заборони на припинення адміністративної справи за малозначністю (ст. 8.2 КпАП) правопорушення, в результаті чого суд звільняє порушника від адміністративної відповідальності. Також КпАП не забороняє суду оголосити письмове застереження (попередження) фізичному особі, звільненому від відповідальності, що, на наш погляд, можна використовувати в судовій практиці господарських судів, реалізуючи тим самим одну з найважливіших завдань Кодексу - виховання правопорушника і попередження його про неприпустимість вчинення протиправних дій надалі.
У КпАП відсутній перелік малозначних правопорушень, немає в ньому і критеріїв віднесення того або іншого правопорушення до категорії малозначних. Разом з тим практика показує, що такими можуть визнаватися порушення, що не представляють великої суспільної небезпеки, що не завдають значної шкоди державним інтересам та охоронюваним законом суспільним відносинам.
Суддя зобов'язаний вивчити всі обставини порушення, оцінити її наслідки, переконатися, що вчиненням проступку не завдано істотної шкоди, дослідити обстановку, у якій вчинено порушення, особа порушника, обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність. У результаті дослідження всіх цих аспектів суддя може прийти до висновку про можливості звільнення правопорушника від адміністративної відповідальності. При цьому звільнена від відповідальності за малозначністю може бути як фізична, так і юридична особа, оскільки будь-яких обмежень щодо останнього ст. 8.2 КпАП не встановлює.
Нижче наводиться приклад оцінки характеру правопорушення, що дозволив суду застосувати ст. 8.2 КпАП.
Приклад
Індивідуальний підприємець у порушення вимог постанови Міністерства торгівлі Республіки Білорусь від 27.03.2002 № 10 "Про затвердження переліку основних нормативних і технологічних документів, які повинні знаходитися в об'єктах роздрібної торгівлі та громадського харчування" допустив реалізацію пральних машин під час відсутності в торговому павільйоні оригіналів (або оформлених в установленому порядку копій) посвідчень про державну гігієнічну реєстрацію (далі - SGP) товару. Посвідчення ГГР були представлені контролюючому органу на його розпорядження. При цьому згідно з поясненням підприємця зазначені документи не перебували в торговому об'єкті з поважної причини: їх витребував митний орган для проведення зустрічної перевірки постачальника побутової техніки.
Суд визнав підприємця винним у реалізації товару в порушення встановленого законодавством порядку. При вирішенні питання про застосування заходів адміністративної відповідальності суд, керуючись нормами ч. 2 ст. 7.1, ст. 8.2 КпАП, розцінив правопорушення як малозначне і звільнив підприємця від відповідальності. При цьому суд вказав, що діями підприємця, який мав відповідні посвідчення ГГР на реалізовану побутову техніку, виразилися в тимчасовому відсутності в об'єкті роздрібної торгівлі оригіналів (копій) цих посвідчень, які були представлені для перевірки іншому контролюючому органу, не заподіяно шкоду економічним інтересам держави.
На практиці виникають також питання з приводу оформлення рішення суду в подібних випадках. Незважаючи на те, що ні в ст. 9.6, ні в розділі 11 ПІКоАП не сказано, що при звільненні від адміністративної відповідальності суд повинен винести постанову про припинення провадження у справі, завершення адміністративного процесу саме в такій формі, на наш погляд, не буде суттєвим чином суперечити законодавству.
Законодавець підкреслює, що обставини, що пом'якшують або обтяжують відповідальність, перелічені в ст. 7.2 та 7.3 КпАП, повинні з'ясовуватися судом і враховуватися при визначенні міри адміністративної відповідальності. Винятком з цього правила (ч. 3 ст. 7.2 та ч. 4 ст. 7.3 КпАП) є випадки, коли яка-небудь з перерахованих у зазначених статтях Кодексу обставин міститься в статті Особливої частини КпАП в якості кваліфікуючої ознаки правопорушення, - в подібному випадку відповідне обставина не може враховуватися при визначенні міри відповідальності. Наприклад, якщо в диспозиції статті Особливої частини КпАП як ознака правопорушення вказується на повторність його вчинення як на обтяжуюча відповідальність обставина (ч. 2 ст. 9.4, ч. 5 ст. 9.9, ч. 2 ст. 9.17, ч. 2 ст. 10.5, ч. 2 ст. 11.7, ч. 2 ст. 11.9, ч. 2 ст. 11.29, ч. 2 ст. 12.29, ч. 2 і 4 ст. 12.30, ч. 7 ст. 18.12, ч. 4 ст . 18.13, ч. 2 ст. 22.1, ч. 2 ст. 22.2 і інші норми КпАП), суд не вправі при призначенні покарання, передбаченого санкціями перерахованих вище статей КпАП, розцінювати повторність як обтяжуюча обставина.
В якості обставин, що пом'якшують адміністративну відповідальність, законодавець називає: щиросердне каяття фізичної особи, яка вчинила адміністративне правопорушення; запобігання правопорушником шкідливих наслідків протиправних дій, добровільне відшкодування або усунення правопорушником заподіяної шкоди; наявність на утриманні у правопорушника (фізичної особи) малолітньої дитини (не досяг віку 14 років); вчинення правопорушення внаслідок збігу тяжких обставин або під впливом погрози чи примусу; вчинення правопорушення неповнолітнім, або фізичною особою, що досягли 70 років, чи вагітної жінкою. Цей перелік обставин не є вичерпним, у зв'язку з чим суд в силу ч. 2 ст. 7.2 КпАП може визнати пом'якшуючими і інші обставини, не зазначені в названій статті Кодексу. Очевидно, що формування переліку "інших" пом'якшуючих відповідальність обставин буде відбуватися паралельно з формуванням судової практики.
Закон називає десять обставин, що обтяжують адміністративну відповідальність. Перерахуємо лише ті з них, які характерні для справ, розглянутих господарськими судами: продовження протиправного діяння, незважаючи на вимогу про його припинення; повторне вчинення однорідного адміністративного правопорушення 2; вчинення правопорушення групою фізичних осіб; вчинення правопорушення посадовою особою у зв'язку з виконанням ним своїх службових обов'язків; вчинення правопорушення в умовах стихійного лиха або за інших надзвичайних обставин. Цей перелік не підлягає розширеному тлумаченню. Іншими словами, суд не може визнати обтяжуючою відповідальність обставина, яка не визначена у ст. 7.3 КпАП.
На практиці мають місце спроби залишити "за рамками" адміністративного процесу закріплений у ст. 4.2 КоАП принцип справедливості адміністративного покарання, і в деяких випадках за одне й те саме правопорушення податкові органи складають два і більше адміністративних протоколів (наприклад, на працівника або на посадову особу організації і на саму організацію). Приводом для цього став лист Міністерства з податків і зборів Республіки Білорусь від 20.04.2007 № 9-12/20116, спрямоване на адресу нижчестоящих податкових інспекцій, в якому зазначено, що "за порушення ч. 4 ст. 12.17 КоАП підлягають притягненню до відповідальності суб'єкти підприємницької діяльності поряд з фізичними особами (посадовими особами), винними у вчиненні правопорушення ".
На думку автора цієї статті, подібний підхід суперечить принципам адміністративної відповідальності, оскільки в силу ч. 6 ст. 4.2 КпАП адміністративна відповідальність за вчинення одного винного протиправного діяння може бути застосована лише один раз до особи, визнаної винною у вчиненні такого діяння.
Приклад
У виробництві одного з господарських судів знаходилася справа про адміністративне правопорушення, порушену стосовно ТОВ "С" на підставі складеного податковим органом протоколу від 03.05.2007. Організації було поставлено вчинення адміністративного правопорушення, що виразилося в транспортуванні 13.03.2007 товару без наявності супровідних документів (відповідальність передбачена ч. 4 ст. 12.17 КоАП).
Раніше постановою цього ж господарського суду за результатами розгляду складеного тим самим податковим органом адміністративного протоколу на водія ТОВ за тією ж статтею КпАП водій був підданий адміністративному штрафу в розмірі 30 базових величин. Обставини правопорушення такі: водій, що здійснював 13.03.2007 транспортування належить ТОВ товару, за свою халатність забув взяти в рейс оформлені належним чином товаросупровідні документи. Додаткове стягнення у вигляді конфіскації товару суд не застосував, пославшись на те, що описаний податковим органом товар водієві не належить.
Податковий орган з метою конфіскація товару в травні 2007 р. знову склав за цієї ж події транспортування товару другий адміністративний протокол, але вже на юридичну особу.
Виникає питання: чи може суд за одне й те саме правопорушення покарати і громадянина, і юридична особа? Чи може уповноважена посадова особа державного органу скласти адміністративний протокол за фактом вчинення одного протиправного діяння одночасно на юридичну особу і на його працівника, який не є посадовою особою?
Законодавство Республіки Білорусь про адміністративну відповідальність дотримується принципу індивідуалізації покарання. Згідно зі ст. 3.5 КоАП юридична особа визнається винним у вчиненні адміністративного правопорушення, якщо буде встановлено, що це юридична особа не дотрималося норми, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, і не вжив всіх заходів щодо дотримання зазначених норм.
У наведеному вище прикладі організація, відправляючи завантажене товаром транспортний засіб, видала своєму працівнику (водію) оформлені в установленому порядку товаросупровідні документи, водій був проінструктований щодо неухильного дотримання режиму документального супроводу переміщуваного ним товару. Халатність водія, який забув взяти в рейс виписані на товар документи, спричинила застосування до нього відповідних заходів адміністративної відповідальності. Таким чином, оскільки юридична особа виконала всі залежні від нього дії, спрямовані на забезпечення дотримання режиму документального супроводу товару, немає підстав для розсуду в його діях ознак складу правопорушення, відповідальність за вчинення якого раніше була застосована до водія.
Що стосується складання кількох адміністративних протоколів за одним і тим самий злочин, то автору цієї статті подібна практика представляється протизаконною і протиприродною.
Дійсно, у ч. 7 ст. 4.8 КпАП зазначено, що накладення адміністративного стягнення на юридичну особу не звільняє від адміністративної відповідальності за дане правопорушення винна посадова особа юридичної особи, так само як і залучення до відповідальності посадової особи юридичної особи не звільняє від адміністративної відповідальності за дане правопорушення юридична особа. Разом з тим не слід забувати, що термін "посадова особа" використовується законодавцем як індивідуалізації спеціальних суб'єктів адміністративної відповідальності - посадових осіб, особливий правовий статус яких роз'яснено у ст. 1.3 Загальної частини КпАП.
Оскільки у ч. 7 ст. 4.8 КпАП мова йде про можливу "подвійної" відповідальності як юридичної особи, так і посадової особи цієї юридичної особи, автор вважає, що обидва названих суб'єкта можуть бути притягнуті до відповідальності за одне й те саме правопорушення лише при наявності однієї важливої умови - диспозиція або санкція статті Особливої частини КпАП, на підставі якої юридична особа визнана винним і піддано адміністративному стягненню, повинна містити в собі вказівку і на спеціального суб'єкта відповідальності (посадова особа).
Аналіз статей Особливої частини КпАП 3 показує, що подібних норм, що дозволяють притягати до адміністративної відповідальності за одне й те саме правопорушення двох суб'єктів (юридична особа та її посадова особа), не так багато.
Так, згідно зі ст. 9.14 КоАП адміністративне стягнення за порушення вимог законодавства про своєчасне оформлення документів про трудовий стаж, заробітну плату, результати атестації робочих місць може бути накладено як на наймача (юридична особа), так і на уповноважену посадову особу наймача. З огляду на ст. 9.15 КоАП за неповідомлення органів державної служби зайнятості про наступне вивільнення працівників у зв'язку з ліквідацією юридичної особи, скороченням чисельності (штату) або про наявність вільних робочих місць (вакансій) до адміністративної відповідальності може бути притягнуто і посадова особа організації, і сама організація. Відповідно до ч. 1 і 3 ст. 9.19 КпАП та посадова особа наймача, і наймач (організація) можуть бути піддані штрафу за порушення порядку та строків виплати заробітної плати, за непроведення атестації робочих місць. Здійснює діяльність у сфері трудової міграції юридична особа поряд зі своїм посадовою особою можуть бути піддані адміністративному покаранню за вчинення одного і того ж правопорушення у зазначеній сфері, що випливає з норми ч. 2 ст. 9.23 КоАП.
Згідно зі ст. 11.19 і 11.20 КоАП за порушення терміну постановки на облік в органах Фонду соціального захисту населення Міністерства праці та соціального захисту в якості платника обов'язкових страхових внесків, за приховування, заниження об'єкту для нарахування обов'язкових страхових внесків адміністративний протокол може бути складений у відношенні як платника внесків (юридична особа), так і посадової особи цього платника. Оскільки в назвах ст. 11.27 и 11.29 КоАП в качестве адресного (опосредованного) субъекта правонарушений в банковской сфере, выразившихся в досрочной выплате банком процентов, выдаче кредита при наличии просроченной задолженности по ранее выданному кредиту, в невыполнении банком обязанностей по контролю за соблюдением кассовых операций и выдаче наличных денег, назван банк, хотя в диспозиции ч. 1 обеих статей Кодекса указано должностное лицо банка, представляется, что в этих случаях административный протокол может быть составлен на обоих субъектов. То же самое можно сказать и относительно ч. 3 ст. 12.4 КоАП, ст. 12.36 КоАП, в которых вероятность совместного применения административной ответственности как к юридическому лицу, так и к его должностному лицу вытекает из характера изложения диспозиции и санкции.
Відповідно до ст. 11.24 КоАП и должностное лицо органа управления юридического лица, и само юридическое лицо могут быть привлечены к административной ответственности за уклонение от исполнения предписаний антимонопольного органа, за непредоставление этому органу информации, необходимой для осуществления им своих функций. Ввиду того что санкция ст. 11.26 КоАП предусматривает возможность наложения взыскания в виде "лишения права заниматься определенной деятельностью", а такое право свойственно лишь субъектам хозяйствования, обладающим специальным разрешением (лицензией), упоминание в диспозиции названной статьи в качестве субъекта правонарушения "должностного лица" юридического лица позволяет сделать вывод, что оба они могут быть привлечены к административной ответственности за одно и то же правонарушение (за использование товарного знака, фирменного наименования, географического указания конкурента, за продажу товара с применением предупредительной маркировки о товарном знаке, не зарегистрированном в Беларуси, за копирование промышленных образцов конкурента, что влечет смешение товаров (работ, услуг).
У ст. 12.15 КоАП в качестве потенциальных правонарушителей наряду с должностными лицами названы рекламодатели, рекламопроизводители и рекламораспространители, которыми могут быть юридические лица. Таким образом, и организация, и работающее у нее должностное лицо могут нести административную ответственность за совершение однородного правонарушения, выразившегося в нарушении законодательства о рекламной деятельности.
Наконец, согласно ч. 3 ст. 18.20 КоАП как владелец транспортного средства (организация), так и его должностное лицо могут быть подвергнуты административному взысканию за выпуск в эксплуатацию транспортных средств без договора обязательного страхования гражданской ответственности.
Из содержания остальных статей Особенной части КоАП, в которых должностное лицо названо в качестве субъекта административной ответственности (ст. 9.6, 9.16, ч. 2 9.19, 11.5-11.7, 11.16-11.18, 11.23-11.26, 11.37, 12.1, 12.3, 12.10, 12.21-12.22, 12.24, ч. 3 ст. 12.25, ст. 12.26, ч. 2 ст. 18.12, ст. 21.5, 21.9-21.11, 22.10, 23.6, 23.16, ч. 1 ст. 23.18, ст. 23.19, ст. 23.21, ст. 23.25, ч. 1 ст. 23.38, ч. 1 ст. 23.54, ч. 2 ст. 23.58, ч. 1 ст. 23.61, ст. 24.3), не следует вывод о том, что за совершение указанных в этих статьях правонарушений к административной ответственности могут быть привлечены одновременно два субъекта (должностное лицо и юридическое лицо). Сложно представить, чтобы за незаконный отказ должностного лица государственного органа в предоставлении гражданину документов и материалов, затрагивающих права, свободы и законные интересы последнего (ст. 9.6 КоАП), административный протокол составили как на должностное лицо органа, так и на госорган, в котором это должностное лицо работает. Размер санкции ч. 1 ст. 23.54 КоАП (штраф от 4 до 5 базовых величин), применяемой к должностному лицу за незаконное изъятие паспорта или иного удостоверяющего личность документа, не позволяет распространить эту меру взыскания и на юридическое лицо, в котором должностное лицо работает, так как организация согласно ч. 2 ст. 6.5 КоАП не может быть подвергнута штрафу, размер которого менее 10 базовых величин.
Судебная статистика позволяет сделать неутешительный вывод о том, что двойное привлечение к административной ответственности за одно и то же правонарушение как юридического лица, так и его работника дискредитирует воспитательную цель административного процесса, искусственно создает "армию" граждан, объективно не способных в установленные процессуальным законом сроки добровольно исполнить постановление о наложении административного штрафа, минимальная величина которого по наиболее часто применяемой государственными органами ч. 4 ст. 12.17 КоАП составляет 30 базовых величин (по состоянию на 01.07.2007 - 930 000 руб.).
Так, из 150 административных дел, рассмотренных хозяйственным судом Минской области с 01.03.2007 по 25.05.2007, по 62 из них суд наложил взыскание по вышеуказанной статье КоАП в размере 30 базовых величин с конфискацией предмета правонарушения (товара, находящегося в обороте с нарушением требований законодательства) на: 3 юридические лица, 23 индивидуальных предпринимателей и 36 (!) граждан, не обладающих статусом индивидуального предпринимателя (руководители организаций - 11, продавцы - 16, заведующие производствами - 6, иные работники - 3). Причиной такой диспропорции при возложении достаточно жесткой меры ответственности стала продолжающаяся после 1 марта 2007 г. тактика налоговых органов по составлению административных протоколов по ч. 4 ст. 12.17 КоАП не на субъектов предпринимательской деятельности, а на их работников. Автор употребил понятие "диспропорция" не ради красного словца. Дело в том, что санкция названной статьи КоАП чаще всего оказывалась несоразмерной характеру правонарушения. Например, за хранение в баре двух бутылок вина общей стоимостью 37 000 руб., накладная на которые была передана в бухгалтерию торга в другой населенный пункт и в момент проведения налоговой проверки в баре отсутствовала, заведующая баром была подвергнута штрафу в размере 930 000 руб.
В связи с этим, по мнению автора, назрела необходимость внести существенные коррективы в содержание ч. 4 ст. 12.17 КоАП:
- во-первых, указав в ней градацию субъектов ответственности (физическое лицо; индивидуальный предприниматель; юридическое лицо);
- во-вторых, установив в ней дифференцированные размеры штрафов сообразно субъекту ответственности (для физических лиц целесообразно установить величину штрафа без указания его нижнего предела, ограничив верхний предел 10-15 базовыми величинами;
- в третьих, изменив название статьи, которое вводит в заблуждение, потому как в большинстве своем ч. 4 ст. 12.17 КоАП применяется судом за нарушения, никак не связанные со сферой "торговли и оказания услуг населению" (например, хранение сельскохозяйственной организацией топочного мазута в отсутствие документов, подтверждающих его поступление в производство).
До сих пор правоприменительные органы ищут ответ на вопрос: чем руководствовался законодатель, указав в ст. 12.17 и 23.11 КоАП практически одни и те же документы, подтверждающие качество товара, с отсутствием которых контролирующий орган связывает наличие основания для составления административного протокола. То обстоятельство, что в названных статьях предусмотрены различные административные санкции (в ст. 23.11 КоАП - административный штраф, а в ч. 4 ст. 12.17 КоАП - штраф с конфискацией), привело к тому, что органы финансовых расследований и внутренних дел, выявляя отсутствие в торговом объекте сертификатов соответствия на реализуемый товар, не составляют протокол по ст. 23.11 КоАП, так как она не позволяет применить конфискацию товара.
То же самое можно сказать и о соотношении ст. 12.2 ("Нарушение порядка учета, сбора, хранения, транспортировки, использования и реализации металлопродукции, черных и цветных металлов") с нормой ч. 4 ст. 12.17 КоАП. В обоих содержатся понятия "хранение" и "транспортировка", однако, по мнению представителей контролирующих органов, ст. 12.2 КоАП не позволяет бороться с нелегальным оборотом лома и отходов цветных и черных металлов, поскольку не содержит указания на конфискацию металла, находящегося в обороте с нарушением требований законодательства.
Такое положение дел указывает на необходимость корректировки норм вышеназванных статей. Подобные предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство об административной ответственности накапливаются в судах и нуждаются в скорейшей реализации.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Конституція Республіки Білорусь 1994 року. Прийнята на республіканському референдумі 24 листопада 1996 року (зі змінами та доповненнями, прийнятими на республіканському референдумі 24 листопада 1996р. Та 17 жовтня 2004р.) Мінськ «Білорусь» 2004р.
2. Кодекс Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення від 21 квітня 2003р. № 194-З. Прийнятий Палатою представників 17 грудня 2002 року. Схвалений Радою Республіки 2 квітня 2003 року (Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 09.06.2003, № 63, реєстр. № 2 / 946 від 20.05.2003).
3. Процесуально-виконавчий кодекс Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення від 20 грудня 2006 р. № 194-З. Прийнятий Палатою представників 9 листопада 2006 року. Схвалено Радою Республіки 1 грудня 2006 року (Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 17.01.2007, № 14, реєстр. № 2 / 1291 від 03.01.2007).
4. Бєльський К., Козлов Ю.М., та ін Адміністративне право / Под ред. Ю.М. Козлова і Л.Л. Попова. - М., Юрист, 2002.
5. Курс адміністративного права Республіки Білорусь 2-е вид. Автор: А. Крамник. Видавництво «Арт-Вертеп», 2006р. - 616с.
6. Постнікова А.А., Сухаркова А. І. Адміністративне право Республіки Білорусь: Навчальний посібник Мн.: Академія МВС Республіки Білорусь, 2001. - 127с.
7. Сухаркова А. І. Адміністративне право Республіки Білорусь. - Могилів: «Могилевська обласна друкарня», 1999. - 172с.