ЗМІСТ
ВСТУП
РОЗДІЛ 1. Становлення інституту адміністративної юстиції в Російській Федерації
1.1 Формування моделі адміністративної юстиції в дореволюційній Росії
1.2 Особливості формування адміністративної юстиції в Радянський період
1.3 Сучасний стан адміністративної юстиції в Російській Федерації
РОЗДІЛ 2. Зміст адміністративної юстиції
2.1 Характеристика адміністративної юстиції
2.2 Значення судового контролю в адміністративній юстиції
РОЗДІЛ 3. Проблеми адміністративного судочинства
3.1 Спеціальна процедура адміністративного судочинства
3.2 Концепція закону про адміністративне судочинство
ВИСНОВОК
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
ВСТУП
Актуальність теми. У частині 2 статті 118 Конституції Російської Федерації передбачається, що судова влада в Україні здійснюється за допомогою конституційного, цивільного, адміністративного та кримінального судочинства, причому поняття адміністративного судочинства до цих пір в повній мірі в науці не розроблено.
Необхідність ж створення системи адміністративних судів на сучасному етапі розвитку російської держави видається очевидною.
Не використання в повній мірі можливостей адміністративної юстиції в судовій системі, розгляд скарг на дії адміністрації за нормами цивільного процесуального права дає право кожному громадянинові на відповідне звернення до Європейського суду з прав людини. Це в свою чергу обертається для Росії накладенням відповідних сум штрафів та ставить нашу країну в складне матеріальне становище.
В останні роки паралельно зі зниження кількості справ позовного та особливого виробництв зросла кількість справ, що виникають з адміністративно-правових відносин.
Дані справи сьогодні розглядаються Конституційним Судом Російської Федерації, судами загальної юрисдикції на чолі з Верховним Судом Російської Федерації, арбітражними судами на чолі з Вищим Арбітражним Судом Російської Федерації, конституційними (статутними) судами суб'єктів Російської Федерації. У результаті цього виникає множинність судової підвідомчості таких справ і, як результат, складнощі, пов'язані з визначенням підвідомчості.
Реформування основ конституційного ладу Росії вимагає нових підходів у дослідженні кожної гілки державної влади і в першу чергу виконавчої, як влада предметної, найближче знаходиться до населення і як наслідок частіше порушує права і свободи громадян. Це робить проблему пошуку нових форм та засобів контролю за діяльністю органів виконавчої влади однією з самих актуальних як у науці адміністративного права, так і в законодавстві Російської Федерації. Серед цих форм і засобів провідне місце повинен займати інститут адміністративної юстиції, який є ефективним засобом захисту прав і свобод громадян і разом з тим службовець механізмом зворотного зв'язку, що надає вищої влади цінну управлінську інформацію і можливість завдяки цій інформації контролювати дії та рішення адміністрації.
Об'єктом дослідження є правовідносини, що виникають у зв'язку з проблемами адміністративної юстиції.
Предметом дослідження є сукупність норм адміністративного та конституційного права, визначає проблеми адміністративної юстиції.
Актуальність теми визначає цілі дослідження, які полягають у комплексному аналізі основних проблем адміністративної юстиції.
Для досягнення цілей були поставлені наступні завдання:
1) дослідити проблеми адміністративної юстиції як правового інституту;
2) провести аналіз наукових поглядів на основні проблеми поняття і структури адміністративної юстиції;
3) дати характеристику основним моделям адміністративної юстиції;
4) проаналізувати проблеми формування та розвитку адміністративної юстиції в Росії.
Слід зазначити, що окремі загальні проблеми адміністративної юстиції завжди були в центрі уваги вчених-правознавців.
У дореволюційний час у Росії теоретичні розробки даного питання провели Н.М. Коркунов, С.А. Корф та інші. У 20-ті роки XX століття вони отримали розвиток у роботах М. Д., Загряцкова та інших.
Праці радянських вчених, зокрема, К.С. Бєльського, Ю.М. Козлова, В.І. Ремньова, Н.Г. Саліщева, Д.М. Чечот, заклали теоретичні основи фундаменту для сучасного розуміння проблем адміністративної юстиції.
Необхідно також відзначити, що на актуальність формування в країні системи органів адміністративної юстиції в даний час свідчить вже не тільки вчені, які займаються адміністративним правом, а й фахівці в галузі конституційного, цивільного та інших галузей права. У зв'язку з цим необхідно відзначити роботи таких учених, як Ю.А. Тихомиров, Н.Г. Саліщева, Ю.М. Старілов, Н.Ю. Хаманева, В.В. Бойцова та інші.
У цій роботі застосовані системно-аналітичні методи, порівняльно-правовий і конкретно-історичний метод правових досліджень, здійснено вивчення соціально-правових явищ в їх динамічному розвитку.
Структура роботи. Ця робота складається з вступу, трьох теоретичних розділів, що включають в себе сім параграфів, висновків та списку використаних джерел.
РОЗДІЛ 1. Становлення інституту адміністративної юстиції в Російській Федерації
1.1 Формування моделі адміністративної юстиції в дореволюційній Росії
При характеристиці інституту адміністративної юстиції хотілося б використовувати порівняльно-історичний метод дослідження. Почати дослідження хотілося б з установи адміністративної юстиції дореволюційної Росії. Російський філософ Н.О. Лоський писав про державні установи Росії другої половини XIX століття - початку XX століття: «В області політичної культури (наприклад, сільське і міське управління, законодавство і виконавча влада) імператорська Росія створила цінності, які придбають всесвітню популярність тоді, коли їх детально вивчать і усвідомлюють , і, перш за все, при їх відродження в процесі післяреволюційного розвитку російської держави »[25, с. 4]. До таких цінностей можна віднести державні органи, які були органами адміністративної юстиції в дореволюційній Росії. У більшості випадків історія адміністративної Росії починається з реформ 60-70 років XIX століття або з епохи Петра I, але хотілося б зазирнути в ще більш ранній час - XVI - XVII століття Московської держави. Саме в ці століття в системі московської держави функціонував Чолобитний наказ, який виконував такі функції: 1) брав чолобитні (скарги громадян) на рішення посадовців того часу - дяків, под'ячих, воєвод та інших осіб влади, 2) піддавав суду тих, на кого подавалися чолобитні, 3) контролював діяльність інших урядових установ [13, с. 170].
Протягом XVIII століття - і першої половини XIX століття адміністративна юстиція розвивається з точки зору лише нагляду за владою, який представляли присутності і Сенат. Дані органи брали скарги на чиновників і здійснювали нагляд за їх діяльністю. На початку 60-х років члени Державної Ради прийшли до того, що «відчувається нестача в таких місцевих установах, які могли б правильно, неупереджено і без уповільнення вирішувати виникаючі у справах управління суперечки, сперечання і всякі взагалі питання судово-адміністративного властивості» [15 , с. 143]. У результаті судової реформи 1864 року, відбулося відділення судової влади від адміністративної влади. Були створені земські та міські самоврядування, що спричинило за собою в 70-90 - ті роки створення у кожній губернії особливого судово-адміністративного присутності для розбору скарг громадян на земські, міські та інші місцеві влади. Складалося 10-14 присутності в кожній губернії, причому кожне розглядало скарги і виносило по них рішення по своєму колу справ (присутності по земським і міським справам, по селянських справах, за фабричними справах, з промислового податку, по військової повинності та інші). Губернські присутності були колегіальними органами і називалися присутствиями змішаного складу. До складу цих органів входили губернатор, віце-губернатор, губернський предводитель дворянства, голова окружного суду, депутати міської або земського зборів, а також посадові особи, які є фахівцями в тій області, якою займалося присутність [22, с. 388]. Органом, що здійснює вищий нагляд за всіма органами управління в Росії, був Сенат, який був найвищим органом адміністративної юстиції. У Сенаті найважливішу роль грав його перший департамент, який відав адміністративно-судовими справами: 1) дозволяв сперечання органів влади скарги між собою; 2) розбирав між громадянами і владою. Сенат здійснював нагляд за діяльністю всіх державних, земських, міських установ. Кожен громадянин міг звернутися в перший департамент Сенату, якщо його скарга не була розглянута в губернському присутності змішаного складу або його не задовольнило рішення даного органу. До Сенату подавалися скарги на постанови фінансових органів, на неправильне залучення окремих осіб до відбування державних повинностей, скарги державних службовців на позбавлення їх пенсії, на низьку заробітну плату і т.д. [16, с. 319]. Губернські присутності змішаного складу важко було назвати адміністративними судами через їх бюрократичного складу, відсутності публічності та змагальності при розгляді скарг жителів губернії. Та й діяльність Сенату як судово-адміністративного органу мала чимало недоліків, так як було досить складне діловодство та архаїчне регулювання цієї діяльності процесуальними нормами. Розгляд справ у Сенаті, так само як і в губернських присутності, не базувалося на принципах гласності, публічності та змагальності. Найчастіше спостерігалася тяганина при розборі справ.
Таким чином, можна зробити висновок, що в Росії XIX століття - перших десятиліттях XX століття органів адміністративної юстиції наближених безпосередньо до населення не було. Така побудова адміністративної юстиції Росії І.Т. Тарасов назвав, як «купол без фундаменту» [38, с. 63]. Для того щоб наблизити адміністративну юстицію до народу і пристосувати її до національних особливостей держави, необхідно було провести повну реформу державного управління Росії та створити цілу систему органів адміністративної юстиції.
Восени 1908 року Міністерство внутрішніх справ склало по тезах П.А. Столипіна доповідь під назвою «Проект перетворення установ губернського управління статс-секретаря Столипіна». У даній доповіді визначалося поняття адміністративної юстиції, і пропонувалася програма адміністративних заходів, покликаних створити уездно-волосних органів адміністративної юстиції і якісно поліпшити діяльність, як губернських присутності, так і Сенату [23, с. 38].
Але дану програму не змогли реалізувати, так як в 1911 році був убитий П.А. Сталипін, а слідом за цим в 1914 році почалася перша світова війна.
1.2 Особливості формування адміністративної юстиції в Радянський період
Після революції, 30 травня 1917 року Тимчасовий уряд був створений закон про створення суду з адміністративних справ. У кожний повіт був призначений адміністративний суддя зі своїм діловодством. У губернських містах засновувалися адміністративні відділення при окружних судах. Адміністративні судді розглядали спори між державними органами та органами самоврядування, а також громадськими організаціями. Трохи пізніше, у вересні того ж року ведення цих судів були підпорядковані земельні і продовольчі комітети.
У жовтні 1917 року прийшов новий порядок влади, при якому інститут адміністративної юстиції отримав інше визначення в системі виникли державних установ. Встановлення більшовиками порядку пролетаріату і націоналізації промисловості, а потім і колективізації сільського господарства позбавили громадян Росії права самостійно займатися господарською діяльністю і призвели до повного підпорядкування громадян органами управління. Незважаючи на те, що радянська держава у своїх конституціях проголошувало права громадянина і закріплювало право громадянина на оскарження дій і рішень своїх чиновників, громадянин не розглядався державою як особистість. Тобто в радянській державі утискати і придушувала особистість зі всіх сторін в ім'я досягнення цілі поставленого владою. У той же час звернення громадянина було причиною розслідування у справі не певної влади чи органу влади, а тих її представників, які безпосередньо мали справу з населенням. Таким чином, здійснювався ефективний контроль над діяльністю апарату [21, с. 30].
У 1919 році Декретом Ради народних комісарів Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки (далі Декрет РНК РРФСР), а в 1925 році Постановою Президії Центральної виборчої комісії Союзу Радянських Соціалістичних Республік (далі ЦВК СРСР) був встановлений судовий порядок розгляду заяв військовозобов'язаних про звільнення їх від військової служби зі зброєю з релігійних переконань. У 1922 році був введений судовий порядок оскарження дій нотаріусів [9, с. 15].
Прийнята Конституція Союзу Радянських Соціалістичних Республік (далі СРСР) 1936 року призвела до нового витка розвитку інституту судового контролю. На підставі Постанови ЦВК СРСР і РНК СРСР від 11 квітня 1937 року було встановлено контроль над законністю діяльності органів управління щодо вилучення майна у колгоспів, кустарів, промислових артілей та у громадян в покриття недоїмок по державних і місцевих податків, обов'язковому окладному страхуванню, обов'язковим натуральним постачання і штрафів. У 1937 році було видано перший «Положення про Виборах до Верховної Ради СРСР». У даному документі закріплювався порядок оскарження неправильностей у списках виборців (не включення до списку, виключення зі списку, виняток прізвища, імені, по батькові, неправильне включення в список). Першою інстанцією для вирішення спорів по даному документу став виконком відповідної місцевої Ради депутатів трудящих. Опротестувати рішення виконкому було можливо, звернувшись в народний суд, рішення якого було остаточним [8, с. 228].
У період з 20-х по 50-і роки інститут адміністративної юстиції розвивався досить погано, тому що найбільша частина скарг мала адміністративний характер і розглядалася державними органам: міністерствами, відомствами, адміністративними установами і підприємствами, а часто, і взагалі партійними комітетами.
Подальшому розвитку інституту судового захисту прав громадян сприяло прийняття 21 червня 1961 Указу Президії Ради СРСР «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку», який надав право особам, підданим штрафу в адміністративному порядку, оскаржити постанову про накладення штрафу до суду.
Не малу лепту в розвиток інституту внесли Основи цивільного судочинства СРСР і союзних республік, а також цивільні кодекси всіх союзних республік, прийняті в 1963-1964 роках. У ці документи були внесені голови, норми яких регулювали розгляд справ, що випливають з адміністративно-правових відносин. Так статті 233-244 Цивільно-процесуального кодексу РРФСР визначали порядок розгляду скарг на неправильності в списках виборців, скарг на інші дії адміністративних органів, а також справ про стягнення недоїмок з громадян за державним та місцевим скаргами.
У 1968 році був прийнятий Указ Президії Верховної Ради РРФСР від 19 червня «Про посилення адміністративної відповідальності за порушення правил руху по вулицях міст, населених пунктів і дорогах і правил користування транспортними засобами». На підставі цього указу водії, позбавлені прав за керування транспортними засобами у нетверезому стані, отримали право на судову скаргу.
Наступним етапом розвитку адміністративної юстиції було закріплення права громадян оскаржувати до суду адміністративні стягнення, накладені на них органами державного управління та їх посадовими особами. Дане право випливало з прийнятих в 1980 році Основ законодавства СРСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, а також з Кодексу України про адміністративні правопорушення [31, с. 152].
З прийняттям у 1977 році Конституції СРСР інститут судового контролю над законністю адміністрації придбав нове політичне і правове значення, тобто з прийняттям даного правового документа у громадянина вперше з'явилися реальні конституційні права щодо оскарження дій адміністрації. Частина 2 статті 58 Конституції СРСР 1977 року встановила: «Дії посадових осіб, вчинені з порушенням повноважень, що ущемляють права громадян, можуть бути у встановленому порядку оскаржені до суду». Однак на практиці дане Конституцією СРСР 1977 року право почала реалізовуватися лише після прийняття в 1987 році Верховною Радою СРСР Закону «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій посадових осіб, що ущемляють права громадян». І знову дані законодавчі документи не до кінця розкривали можливості оскарження громадянами неправомірних дій адміністрацій, так як вони передбачали можливість оскарження тільки одноосібних дій посадових осіб. А обмеження прав громадян, як правило, виходила від імені державних органів і громадських організацій.
Після усвідомлення того, що закон не достатньо повний, 2 листопада 1989 року був прийнятий новий Закон СРСР «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій органів державного управління та посадових осіб, що ущемляють права громадян». Відповідно до цього закону до актів, які підлягають судовому оскарженню стали ставитися колективні та одноосібні дії, в результаті яких: громадянин незаконно позбавлений можливості повністю або частково здійснити право, яке надано йому законом чи іншим нормативним актом; на громадянина незаконно покладено будь-яка відповідальність » .
Так до кінця 80 - початку 90 років інститут адміністративної юстиції зміг придбати дві основні форми розгляду скарг: 1) адміністративна форма, 2) судова форма. На даному етапі розвитку адміністративна форма була переважаючою, але не можна не сказати, що судова форма мала місце бути, що дуже важливо [31, с. 156].
Однак у цілому розвиток адміністративної юстиції в Радянський період було повільним, оскільки великий вплив справила її розвиток з 1917 по 1950 роки як ідеології буржуазної держави.
1.3 Сучасний стан адміністративної юстиції в Російській Федерації
Елементи адміністративної юстиції, що виникли і розвиваються в 60-80 роки, продовжують існувати і в сучасній Росії. Сучасна юстиція має ті ж ознаки, що і в Радянський період. У процесі функціонування адміністративної юстиції дозволяються суперечки між громадянином і суб'єктом управління (або органом, або посадовою особою) про законність дій останнього. Як і раніше, спори вирішуються загальними судами, і порядок розгляду справ регламентується нормами Цивільно-процесуального кодексу Російської Федерації (далі ЦПК РФ).
Ще одним важливим кроком у розвитку адміністративної юстиції стало прийняття 27 квітня 1993 закону «Про оскарженні до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян», в якому були зняті встановлені раніше процесуальні обмеження для громадян в процесі подачі скарги. Громадянину не обов'язково було, як раніше, подавати скаргу вищестоящому в порядку підлеглості органу або посадовій особі, з прийняттям нового закону громадянину надавалося право оскаржити дії та рішення суб'єктів управління безпосередньо до суду, що значно полегшило громадянину шлях до судового захисту. Проте, в деяких випадках, законодавець встановлює спеціальні порядки оскарження, за яких необхідний попередній позасудовий спосіб оскарження, наприклад: відмова адміністрації у складанні акта про нещасний випадок, відмова у призначенні допомоги по соціальному страхуванню, відмова Бюро Технічної Інвентаризації в оцінці будови, що належить громадянинові на праві власності і т.п. Важливо, що в законі вказується факт альтернативної підсудності скарги, тобто сам громадянин має право вибрати, куди хоче подати скаргу - до суду за місцем знаходження органу, об'єднання, посадової особи, або до суду за місцем свого проживання. Винятки становлять справи пов'язані з судовою таємницею, за якими скарга повинна бути подана до Верховного Суду республіки входить до складу РФ, крайової, обласний суд, суд автономної області, автономного округу [30, с. 35].
У законі від 27 квітня 1993 року дуже конкретно описувалися дії і рішення органів держави (посадових осіб), що підлягають оскарженню до суду. До них відносяться колективні та одноособові рішення, в результаті яких сталися порушення прав і свобод громадянина, були створені перешкоди до здійснення громадянином його прав і свобод чи були незаконно на громадянина покладено які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до будь-якої відповідальності. У вище зазначеному законі підкреслюється, що кожен громадянин може отримати, а посадові особи зобов'язані надати йому, можливість ознайомлення з документами і матеріалами, безпосередньо зачіпають його права і свободи. Винятки становлять ті випадки, коли є встановлені федеральним законом обмеження на який міститься в цих документах інформацію. При цьому громадянин має право оскаржити не лише дії і рішення державного службовця, а й надання інформації, що стала підставою для прийняття рішень. На органи та особи, дії яких громадянин оскаржить в суд, покладена процесуальна обов'язок документально довести законність оскаржуваного рішення. У той же час громадянин звільняється від обов'язку доводити незаконність оскаржуваного акта, але він зобов'язаний довести в суді факт порушення своїх прав [41, с. 115].
Органи державної влади частіше за інших видають нормативні правові акти, законодавець визнав за необхідне зробити предметом оскарження до суду не тільки індивідуальні, але й нормативні правові акти. Раніше в історії адміністративної юстиції даний факт не фіксувався, і це було нововведенням. У цьому питанні Закон від 27 квітня 1993 підкріплений ще й наявністю в Цивільному кодексі РФ статті 13, в якій прямо вказано на можливість оскарження нормативно-правового акту. Необхідно відзначити, що в самому законі встановлені межі його дії. Відповідно до цих межами не можуть бути оскаржені до суду рішення, перевірка яких віднесено до компетенції Конституційного Суду РФ, а також ті рішення, у відношенні яких законодавством передбачений інший порядок судового оскарження. Цей закон створює єдиний механізм судового захисту для всіх громадян Росії крім військовослужбовців, для яких встановлені спеціальні правила на основі їхнього роду діяльності. За статтею 4 Закону, що розглядається ця категорія громадян може оскаржити ущемляють їх права рішення органів військового управління і військових посадових осіб у військовому суді. Дане право військовослужбовців грунтується на статті 46 Конституції РФ, а також на статті 2 і 22 російської Декларації прав і свобод людини від 5 вересня 1991 року. У відношенні винятку, наведеного у статті 3 Закону від 27 квітня 1993 року, в частині що стосується виключної компетенції Конституційного Суду Російської Федерації. Слід зазначити, що аналіз статті 3 Федерального конституційного закону «Про Конституційний Суд Російської Федерації» дозволяє зробити висновки про підсудність певних справ Конституційному Суду РФ. До таких справах віднесені справи про відповідність Конституції РФ федеральних законів, нормативних актів Президента РФ, Ради Федерації та Державної Думи Федеральних Зборів РФ, актів Уряду РФ у випадках виникнення спору щодо відповідності їх Конституції РФ. На підставі вищезазначених фактів в Цивільний процесуальний кодекс РРФСР (далі ЦПК РРФСР) були внесені зміни. У статті 116 ЦПК РРФСР зазначено, що Верховний Суд РФ розглядає по першій інстанції справи: 1) про оскарження ненормативних актів Президента РФ, Федеральних Зборів РФ, Уряду РФ, 2) про оскарження нормативних актів федеральних міністерств і відомств, що стосуються прав і свобод громадян. Закон від 27 квітня 1993 року встановлює граничний термін звернення громадянина зі скаргою до суду загальної юрисдикції. Цей термін складає три місяці з того моменту, коли громадянинові стало відомо про порушення його прав і один місяць з дня одержання громадянином письмового повідомлення про відмову вищестоящої інстанції у задоволенні скарги або з дня закінчення місячного терміну подачі скарги, якщо громадянином не був отриманий на неї письмовий відповідь. В особливих випадках цей строк може бути продовжений. Мета введення обмеження подачі скарги полягає в тому, щоб уникнути подачі запізнілою скарги і виключити випадки, коли питання, порушені в ній, вже не є актуальними і докази втрачені. Принципово новим у цьому законі є положення про право суду, який прийняв скаргу до розгляду, на прохання громадянина або за своєю ініціативою призупинити виконання оскаржуваного рішення, що дає можливість запобігти настанню шкідливих наслідків для громадянина, пов'язаних з виконанням рішення, що оскаржується. У статті 7 закону визначається зміст судового рішення, згідно з яким суд визнає оскаржуване рішення незаконним, зобов'язує задовольнити вимоги громадянина, скасовує застосування до нього заходів відповідальності або іншим шляхом відновлює його порушені права і свободи.
Таким чином, у законодавстві починає поступово відбуватися уточнення підвідомчості судам загальної юрисдикції справ, пов'язаних із захистом громадян від неправомірних дій органів виконавчої влади та їх посадових осіб [37, с. 76].
Відповідно суд представляє собою спеціальний орган, який здійснює контроль за законністю, так як він не залежить ні від однієї з гілок влади і наділений конституційними гарантіями такої незалежності. Відсутність у суду, який би то не було відомчої зацікавленості, процесуальна регламентація судового розгляду, а також інші засади судочинства є загальновизнаними достоїнствами судової процедури. Громадянин і державний орган (посадова особа) беруть участь у справі в якості сторін, які володіють рівними правами і обов'язками. Як справедливо зазначено авторами монографії «Порівняльне Конституційне право», суд виступає спеціалізованим державним органом, що здійснює функцію соціального контролю за наявності конфліктів між окремими членами суспільства, між ними і державою, що виникли в будь-якій сфері діяльності людини, врегульованої правом [35, с. 70].
Прийнята в 1993 році Конституція Російської Федерації сформулювала загальні ціннісні підходи до охорони та захисту прав людини. Судовий контроль за діяльністю державної адміністрації пов'язаний, перш за все, із забезпеченням конституційного права людини і громадянина на державний захист його прав і свобод (стаття 45 Конституції РФ), в тому числі на судовий захист (стаття 46 Конституції РФ). Відповідно до частини 2 статті 118 Конституції РФ судова влада здійснюється за допомогою конституційного, цивільного, адміністративного та кримінального судочинства. Положення пункту 3 статті 1 та статті 26 Федерального конституційного закону «Про судову систему Російської Федерації» передбачають можливість створення спеціалізованих федеральних судів з розгляду цивільних та адміністративних справ, статус яких повинен бути встановлений федеральним конституційним законом. Разом з тим даний Закон відносить до федеральним судам та спеціалізовані суди, які складають систему федеральних судів загальної юрисдикції, а установа їх можливо тільки шляхом внесення змін та доповнень до цього Федеральний конституційний закон.
У 1995 році в рамках Міністерства Юстиції Росії була проведена попередня робота з підготовки проекту закону «Про адміністративної юстиції», що передбачалося дорученнями Президента РФ. Розробка законопроекту була проведена в рамках Міністерства Внутрішніх Справ Російської Федерації, а представлений проект був розісланий Міністерством Юстиції у всі вищі судові установи країни і в інші зацікавлені відомства. У законопроект увійшли розділи про загальні положення, організації адміністративної юстиції, про права та обов'язки громадян у сфері адміністративної юстиції, про адміністративне виробництво в сфері адміністративної юстиції. Відповідно до законопроекту давалося таке визначення адміністративної юстиції - це правовий інститут судового захисту прав і свобод громадян, здійснюваний посредствам адміністративного провадження системою судових установ. Адміністративне судочинство визначалося як порядок порушення і розгляду в суді справ за скаргами громадян на рішення, дії чи бездіяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, посадових осіб, як порядок оскарження рішень судів. У проекті пропонувалося справи такого роду відносити до підсудності судів загальної юрисдикції і військових судів. З Конституційного Суду РФ надійшов відгук, в якому підкреслювалося, що специфіка адміністративних справ така, що їх розгляд вимагає особливих організаційних форм і особливої суддівської кваліфікації та що характеристика адміністративного спору не вписується в традиційний позовної процес, і відповідно, підтримувалася ідея спеціалізації процесу в рамках загальних судів. У відгуку Верховного Суду РФ відзначалася недоцільність виділення адміністративних присутності в суді, тому що кількість розглянутих справ було невеликим. У відгуку Вищого Арбітражного Суду РФ зазначалося, що при визначенні інституту і функцій адміністративної юстиції слід було б виходити з розуміння адміністративної юстиції як діяльності суду по розгляду скарг на дії органів виконавчої влади, місцевого самоврядування або посадових осіб, пов'язані з виконанням ними заходів з охорони громадського ладу , прав і свобод громадян, з охорони власності, прав і законних інтересів підприємств. У підсумку, відзначаючи суттєві недоліки законопроекту, зокрема дублювання норм Закону РФ від 27 квітня 1993 року, виключення з предметів оскаржень та рішень громадських об'єднань, а також наявність в законопроекті низки проблем, згаданих вище, судові органи країни визнали за необхідне продовжувати роботу над удосконаленням законодавчого регулювання адміністративної юстиції. Однак аж до 2000 року серйозних кроків у цьому напрямку не робилося, якщо не враховувати вказівки, що містяться в президентських програмах про розробку Адміністративного та Адміністративно-процесуального кодексу РФ, під якими практично розумівся Кодекс про адміністративні правопорушення.
Таким чином, розгляд справ про адміністративно-правових спорах так і тривало судами загальної юрисдикції. У Цивільному Процесуальному Кодексі РРФСР (статті 231-244) виділено провадження у справах, що випливають з адміністративно-правових відносин. Це, зокрема, скарги на неправильності в списках виборців, на дії державних органів, громадських організацій та посадових осіб, що порушують права і свободи громадян, справи про стягнення недоїмки по податках та інші. Відповідно до пункту 9 частини 1 статті 3 Федерального Закону «Про мирових суддів у РФ» мировий суддя розглядає справи про адміністративні правопорушення, віднесені до їх компетенції Кодексом РФ про адміністративні правопорушення. Стаття 23.1 Кодексу про адміністративні правопорушення РФ регламентує компетенцію арбітражних судів щодо вирішення адміністративних деліктів, за участю юридичних осіб і індивідуальних підприємців. Згідно з Федеральним конституційним законом «Про арбітражних судах в РФ» і Арбітражного процесуального кодексу, визначається коло діяльності арбітражних судів. Арбітражні суди мають право розглядати спори про визнання недійсними (повністю або частково) ненормативних актів державних органів, не відповідають законам і іншим нормативним актам і порушують права і законні інтереси громадських організацій і громадян (пункт 2 статті 22 Арбітражного процесуального кодексу РФ). Їм підсудні також спори про оскарження відмови в державній реєстрації або ухилення від державної реєстрації у встановлений термін організації, або громадянина і в інших випадках, коли така реєстрація передбачена законом.
У жовтні 2000 року було прийнято нову постанову Пленуму Верховного Суду РФ «Про внесення до Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації проектів федеральних конституційних законів« Про федеральних адміністративних судах Російській Федерації ». У контексті даного документа Верховний суд Російської Федерації пропонує створити в системі судів загальної юрисдикції адміністративні суди, не пов'язані з існуючим адміністративно-територіальним поділом країни. У цих цілях пропонується сформувати систему федеральних окружних адміністративних судів в межах відповідних федеральних округів і федеральні міжрайонні адміністративні суди з юрисдикцією щодо кількох районів суб'єкта РФ. Також пропонувалося заснувати судову колегію по адміністративних справах Верховного Суду РФ і створити відповідні колегії в судах обласного рівня. Дана колегія буде розглядати в якості суду першої інстанції такі справи, як про оскарження нормативних і ненормативних актів Президента РФ і Уряду РФ, про призупинення і припинення діяльності загальноукраїнських, а також міжнародних громадських об'єднань, що діють на території РФ, у випадках порушення ними законодавства РФ. Перевірку законності рішень, винесених зазначеної колегією в якості суду першої інстанції і не вступили в законну силу, буде здійснювати відповідний склад суддів касаційної колегії Верховного Суду РФ. У проекті також передбачається участь при розгляді справ світових суддів. Даний законопроект був прийнятий Державною Думою в першому читанні. Після цих подій жодних більш кроків щодо формування адміністративної юстиції як такої більше не сталося.
Підводячи підсумок сказаному, слід зауважити, що сучасний стан нормативної бази адміністративної юстиції навряд чи можна визнати задовільною у зв'язку з її значною розрізненістю. До цих пір не регламентована в єдиному акті процедура розгляду адміністративних справ.
РОЗДІЛ 2. Зміст адміністративної юстиції
2.1 Характеристика адміністративної юстиції
Судовий контроль за управлінням (управлінськими діями органів виконавчої влади, посадових осіб, державних і муніципальних службовців) у Російській Федерації прийнято називати адміністративної юстицією. Адміністративної юстиції як науковій проблемі присвячено багато робіт, в яких вона розглядається в історичному, юридично-змістовному та порівняльно-правовому аспектах. Вченими досліджувалася проблема адміністративної юстиції і в царській Росії, і в радянські роки, і в післяреволюційний період було опубліковано багато статей, автори яких намагаються дослідити саме поняття «адміністративна юстиція», її риси, правові особливості та перспективи розвитку цього інституту в Російській Федерації. Як вже зазначалося, проблема адміністративної юстиції в процесі свого розвитку зазнала зміну самих протиставлених думок. У 1925 році «інститут адміністративної юстиції є чужим радянському праву» [28, с. 83]. У 1947 році «в радянському праві не може бути адміністративного позову» [10, с. 8] до 1988 року «потрібен адміністративний суд» [19, с. 26]. І в кінцевому підсумку, до переконання у тому, що «юрисдикційний контроль над законністю державного управління нарешті-то виділиться з цивільного правосуддя, як у структурному, так і в процесуальному сенсі і придбає всі належні інституційні компоненти» [33, с. 155]. У якості результативного думки можна розглядати думку В.А. Лебедєва: «від ідеї судового нормоконтролю до адміністративного судочинства» [24, с. 4]. На практичному законотворчому рівні діяльності в галузі вирішення завдань і проблем адміністративної юстиції велику роль відіграло прийняття у першому читанні законопроекту конституційного закону «Про федеральних судах Російській Федерації» у 2000 році.
Адміністративна юстиція в сучасній Росії виступає як адміністративно-правовий інститут, який включає певну сукупність правових норм, принципів і засобів, що дозволяють приватним особам оскаржити неправомірні акти органів виконавчої влади і захистити суб'єктивні права і законні інтереси. Адміністративна юстиція призначена для вирішення спорів, що виникають з відносин влади і підпорядкованості, вона функціонує на базі загальних і арбітражних судів, здійснюють адміністративне судочинство, і квазісудові установи. До компетенції загальних і арбітражних судів входять питання і приватного, і публічного права. Їм підсудні суперечки як між приватними особами, так і приватних осіб з державною адміністрацією. Адміністративна юстиція передбачає розгляд адміністративних спорів з процесуальних правил. Дані правила встановлені Законом «Про оскарженні до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян» 1993 року, Кодексом про адміністративні правопорушення Російської Федерації, Цивільним процесуальним кодексом Російської Федерації, Арбітражним процесуальним кодексом Російської Федерації [12, с. 164].
Одне з класичних наукових визначень поняття «адміністративна юстиція» запропонував Д.М. Чечет. Він визначив, що адміністративна юстиція - «це порядок розгляду і вирішення в судовій процесуальній формі спорів, що виникають у сфері адміністративного управління між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, і адміністративними органами - з іншого, здійснюваний юрисдикційними органами, спеціально створеними для вирішення правових спорів »[43, с. 31]. Однак докладний розгляд даного визначення дає можливість знайти істотне протиріччя: для вирішення спорів встановлюється судово-процесуальна форма, а справи розглядаються юрисдикційними органами, тобто не тільки судами, а й іншими, несудовими інстанціями. Н.Г. Саліщева визначає поняття адміністративної юстиції з точки зору її контролюючого потенціалу: «це система зовнішнього контролю над діями адміністративних органів та їх посадових осіб по відношенню до громадян» [32, с. 84]. Дане визначення більш повне і відображає цільове призначення адміністративної юстиції в системі забезпечення прав і свобод громадян. Н.Ю. Хаманева, розуміючи адміністративну юстицію як систему спеціальних органів, які здійснюють контроль у сфері управління, вважає створення цілісної системи судів, відокремлених від загального судочинства необхідним [41, с. 132]. А.К. Соловйова виділяє в проблемі адміністративної юстиції три основні аспекти. Перший з них, матеріал, пов'язаний з природою спору (адміністративно-правового спору). Другий, організаційний аспект, зумовлений наявністю соціальних органів з розгляду зазначених спорів. І останній аспект формальний, тобто наявність спеціальних процесуальних норм та порядку розгляду публічно-правових спорів [34, с. 53].
У рамках традиційного підходу адміністративна юстиція характеризується своєю найголовнішою рисою - адміністративно-правовим спором. Наявність правового спору (адміністративно-правового, управлінського спору) про публічне право, що виник у зв'язку з реалізацією публічного управління, виконавчої влади, управлінської діяльності державних і муніципальних службовців, посадових осіб, тобто у сфері управлінської діяльності. У російському правознавстві адміністративний спір як різновид правового конфлікту ще не став предметом глибоких теоретичних досліджень. Одна з причин незадовільної розробленості у вітчизняній літературі проблеми адміністративно-правового спору пов'язані з запереченням можливості його існування у радянському праві. Лише в післявоєнний період, коли адміністративну юстицію поступово перестають розглядати як буржуазний інститут і відбувається послаблення ідеологічного ригоризму, питання адміністративного спору розглядається знову. До 70-х років утверджується думка, що у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, суд вирішує спір про право, але про право не цивільному, а адміністративне. Ця суперечка свідчить про орієнтовний або дійсно порушенні адміністративними органами суб'єктивних прав громадян або про створення інших перешкод їх здійснення. Він порушується з метою усунення цих перешкод, і захисту суб'єктивних прав, і охоронюваних законом інтересів. Оскаржуючи в суд адміністративний акт, громадянин заявляє про своє не згоді з діями органів управління, вимагає визнати їх незаконними. Дозвіл адміністративного спору - спосіб судової перевірки законності і обгрунтованості рішень адміністративних органів і посадових осіб. В адміністративному спорі орган управління реалізує не владні повноваження, а такі ж права і обов'язки, що надані іншій стороні - громадянину, тобто права і обов'язки, що виражаються у формулюванні, обгрунтуванні та доведенні своїх вимог і заперечень. Концептуальними установками правової держави в його основу закладається рівність влади, громадянина і суспільства, їхня правова рівність перед законом і судом. При цьому держава постає як суб'єкт права, що володіє особливими владними повноваженнями, які обмежені правами інших суб'єктів. У разі неправомірного використання цих повноважень, що викликає порушення суб'єктивних прав, між ними можливий спір про право адміністративне (публічне). Спори про право не можуть бути ні вертикальними, ні горизонтальними, так як це завжди конфлікти рівноправних сторін. Інша річ, що суб'єкти адміністративного спору не рівні фактично: з одного боку, орган виконавчої влади чи посадова особа, у розпорядженні яких знаходяться значні інформаційні, людські та інші ресурси, а з іншого - громадянин, такими ресурсами не володіє. Саме ця обставина має в першу чергу зумовлювати специфіку правових процедур вирішення адміністративного спору. На підставі чинного Цивільного процесуального кодексу Російської Федерації, під такими спорами слід розуміти суперечки, що виникають з адміністративно-правових відносин та інші публічно-правові відносини (податкові, митні, конституційно-правові і т.д.) [14, с. 289].
Адміністративно-правовий спір являє собою юридичний конфлікт або юридичну колізію. Він виникає між державними органами, органами місцевого самоврядування, посадовими особами, з одного боку, та іншими суб'єктами права, з іншого боку, у зв'язку з порушення суб'єктивних публічних прав фізичних або юридичних осіб, здійсненням протизаконного адміністративного нормотворчості. Зміст адміністративного спору включає три основних елементи: сторони (суб'єкти), предмет і підстави. Однією із сторін в адміністративному спорі завжди виступає носій державної публічної влади (орган, посадова особа). Між ним і приватною особою регулятивні адміністративно-правові відносини складаються на основі влади і підпорядкування. Сторонами можуть виступати і два державні органи, наприклад, у спорах з питань компетенції. Предметом адміністративного спору є суб'єктивні права і обов'язки, щодо яких у зв'язку з прийнятим адміністративним актом виникли розбіжності, а також питання про законність самого адміністративного акта. Крім того, в предмет адміністративного спору можуть входити питання про порушення адміністративним актом законних інтересів. Підстава адміністративного спору - це фактична сторона правового конфлікту, яка позначає різні за своїм правовим дії обставини спірної ситуації.
Адміністративна юстиція володіє ще цілим рядом особливих характеристик:
1) адміністративно-правові спори вирішуються в рамках здійснення правосуддя, відповідно адміністративна юстиція - це судова влада;
2) правовий захист суб'єктивних публічних прав громадян є однією з головних цілей адміністративної юстиції. Саме порушення цих публічних прав і складає предмет адміністративної юстиції; при цьому порушення, викликані незаконними діями і рішеннями органів управління та посадових осіб, можуть стосуватися й інших суб'єктивних прав громадян та юридичних осіб;
3) органи адміністративної юстиції, до певної міри, незалежні як від інших гілок влади (інших органів управління), так і від судів загальної юрисдикції; вони здійснюють також зовнішній контроль виконавчої влади, тобто судовий контроль над роботою органів управління та їх посадових осіб; часто ці органи називаються квазісудовим, так як їх діяльність відрізняється від діяльності загальних судів, що розглядають справи в рамках традиційного цивільного процесу;
4) для адміністративної юстиції характерне існування спеціальних суб'єктів правовідносин (громадяни, органи публічного управління, суб'єкти виконавчої влади, посадові особи); посадові особи (судді), які розглядають спори в галузі управління, володіють спеціальними знаннями і кваліфікацією в конкретних областях функціонування органів виконавчої влади;
5) адміністративно-правові спори (тобто спори громадян та інших суб'єктів права з публічною владою) підвідомчі або загальним судам, або спеціальним адміністративним судам, відокремленим від загальних судів, або так званим квазісудовим органам;
6) адміністративні спори розглядаються за встановленими процесуальним законодавством правилам, які забезпечують учасникам правового спору формальне (процесуальне) рівність, тобто в рамках спеціально створених процедур розгляду скарг (або позовів). При розгляді адміністративної справи повинні дотримуватися всі принципи адміністративного процесу (гласність, усність, законність, змагальність, безпосередність і т. д.). У деяких країнах, наприклад, колишніх радянських республіках, прийняті закони про адміністративну судовій процедурі;
7) юридичним результатом адміністративного процесу є визнання адміністративним судом (загальним судом, подібною до судової влади) незаконності або недійсності (або, навпаки, законності і дійсності) прийнятих органами управління (посадовими особами) адміністративних актів або вчинених ними дій (бездіяльності).
Д.М. Бахрах пропонує розрізняти адміністративну юстицію в широкому і вузькому сенсі. У широкому сенсі вона є правосуддя, здійснюване на основі звернень громадян з приводу законності дій органів управління та посадових осіб. Сюди включаються також і цивільні справи за позовами громадян до виконавчої влади про поновлення на роботу, стягнення шкоди, заподіяної незаконними діями державних органів, про незаконну видачу ордера на житлову площу та інші. У вузькому сенсі під адміністративної юстицією розуміється розгляд судами скарг громадян на акти посадових осіб (службовців) та органів управління. Автор виділяє також поняття загальної та спеціальної скарги. Оскарження по загальному праву (загальна скарга) регламентовано Законом Російської Федерації від 27 квітня 1993 р. (в редакції Федерального закону від 14 грудня 1995 р.) «Про оскарженні до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян». Судове оскарження на основі спеціальних норм (спеціальна скарга) встановлюється у спеціальних законодавчих актах (наприклад, порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, стаття 267 Кодексу про адміністративні правопорушення) [12, с. 153].
Вельми цікаво розуміння адміністративної юстиції як правового засобу і одночасно способу вирішення юридичних колізій. Традиційно під юридичними колізіями розуміються розбіжності або протиріччя між окремими нормативно-правовими актами, які регламентують одні й ті ж або суміжні суспільні відносини, а також протиріччя, що виникають у процесі правозастосування і здійснення уповноваженими державними органами і посадовими особами визначених за ними повноважень. Юридичні колізії перешкоджають здійсненню громадянами належних їм прав, свобод і законних інтересів, руйнують механізм правового захисту зазначених прав, порушують юридичний режим дії правових актів управління, заважають досягненню ефективності адміністративного нормотворчості. Тому адміністративна юстиція, використовуючи міститься в ній право-забезпечувальний і право-юридичний потенціал, може сприяти вирішенню юридичних колізій. Причому використання адміністративно-юстиційних законодавства може сприяти ефективному використанню та інших способів вирішення юридичних колізій. Наприклад: забезпечення тлумачення нормативних правових актів; прийняття нового акту; скасування старого акта, внесення змін, доповнень або уточнень до чинних актів; систематизація законодавства; ведення переговорного процесу; оптимізація праворозуміння, взаємозв'язку теорії та практики.
Таким чином, адміністративна юстиція, яка є необхідним атрибутом (ознакою) сучасної правової держави, може забезпечувати правовим (легальним) шляхом подолання виникаючих юридичних колізій як у галузі забезпечення прав і свобод людини і громадянина, так і у сфері судового контролю над законністю правових актів управління [ 39, с. 145].
2.2 Значення судового контролю в адміністративній юстиції
Судовим контролем можна вважати здійснення контрольної функції держави при застосуванні судової влади в рамках особливої судово-процесуальної форми. Судовий контроль здійснюється судами (конституційними (статутними), судами загальної та арбітражної юрисдикції) з метою охорони конституційного ладу країни, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення режиму законності з метою відновлення та охорони прав і законних інтересів людини і всього громадянського суспільства. Судовий контроль завжди здійснюється в тій чи іншій формі правосуддя. Тому при співвідношенні понять судового контролю і правосуддя первинним є поняття правосуддя. Здійснення правосуддя у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, має відбуватися при обов'язковому дотриманні конституційних принципів організації та функціонування правосуддя (наприклад, принцип змагальності, рівноправності сторін, відкритий розгляд справи, незалежність і недоторканність суддів) [42, с. 39].
Судовий контроль над нормотворчістю починається в Росії при розгляді суддею (судом) юридичного спору (справи). Головним (але не єдиним) принципом, яким має при цьому керуватися суддя, є ухвалення рішення на основі норм конкретного закону, що регламентує відповідні відносини. Однак при прийнятті рішення часто необхідно встановлювати ієрархію (підпорядкованість) нормативних правових актів, які можуть бути використані при розгляді конкретної справи (спору). Якщо суддя встановлює, що підлягає у даному випадку застосуванню законодавчий акт суперечить нормам Конституції РФ або закону, що має вищу юридичну силу, то рішення суду грунтується на положеннях нормативного акту, що володіє більшою юридичною силою.
Адміністративна юстиція - це одна з форм здійснення судового нагляду за публічним управлінням, в рамках якого судом перевіряється законність вчинені адміністративні дій і прийнятих органами управління адміністративних актів (правових актів управління), вживаються заходи щодо відновлення порушених прав і законних інтересів, залучаються до відповідальності особи, винні у порушеннях закону. Рішенням суду адміністративний акт може бути повністю скасовано або частково змінений. На відміну від судового нагляду [17, с. 80] (контролю в більш вузькому його розумінні) органи управління, здійснюючи контрольну діяльність, оцінюють не тільки законність видання і виконання правового акту управління, але і його ефективність [41, с. 76].
Традиційно в літературі розглядаються два види нормоконтролю: абстрактний і конкретний. Абстрактний нормоконтроль полягає у перевірці законності правових актів незалежно від того, чи застосовуються ці акти в конкретній справі, чи порушуються спірним нормативним актом конкретні права конкретної особи. Абстрактний (або безпосередній) судовий контроль у сфері публічного управління здійснюється судом при розгляді цивільної справи за правилами цивільно-процесуального або арбітражно-процесуального законодавства внаслідок подачі скарги особою або за протестом прокурора про незаконність дій органів виконавчої влади, про невідповідність федеральному закону адміністративного акта. Результатом абстрактного (безпосереднього) нормоконтролю може стати втрата юридичної сили конкретного правового акту.
Здійснюваний судом конкретний нормоконтроль полягає в тому, що суд, встановивши невідповідність нормативного акта закону та порушення ним суб'єктивних прав та інтересів конкретної особи, приймає рішення про визнання даного акта нечинним (незаконним). Конкретний (чи непрямий) судовий "контроль застосовується при розгляді судами різних цивільних, кримінальних або адміністративних справ. У даному разі з'ясування питання про законність тих чи інших адміністративних дій та правових актів управління є другорядним завданням (що не применшує її значущості та обов'язковості) по відношенню до головної задачі судового розгляду. Факти порушення законності при прийнятті адміністративних актів можуть бути відображені судом (суддею) в приватному визначенні, в судовому рішенні або в ухвалі про направлення справи на додаткове розслідування.
З практичної точки зору, дуже важливо, щоб визнаний судом нечинним (незаконним) нормативний правовий акт було дійсно скасовано або змінено прийняв її органом публічного управління і посадовою особою. Однак «недіючий» акт управління може дуже довго вважатися не скасованими або незміненим. На нього не можна, звичайно, посилатися при розгляді відповідних справ і ухвалення рішень, а проте в даному випадку не досягається кінцева мета нормоконтролю - скасування незаконного акту управління і створення нової якісної правової основи для регулювання відповідних управлінських відносин [36, с. 387].
Російське правосуддя, забезпечуючи права і свободи громадянина, повинно здійснюватися на основі встановленого в законах розмежування компетенції, (юрисдикції, підвідомчості справ) судів різних видів у сфері захисту прав і свобод особистості, при використанні специфічних процесуальних галузевих правових норм. Головною вимогою до судового контролю, є повномасштабна судово-правового захисту прав і свобод громадян, тобто контролю повинні підлягати всякі рішення і дії публічної влади та їх представників. Необхідність посилення судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів публічної влади та їх службовців обумовлена тим, що посадові особи є суб'єктами реалізації заходів державного примусу. В останні роки збільшилося число правоприменяющими суб'єктів, що мають право використовувати методи владного державного управління, застосовувати заходи державного (адміністративного) примусу, накладати на фізичних і юридичних осіб встановлені законодавством адміністративні стягнення. До них, наприклад, відносяться посадові особи органів державного санітарно-епідеміологічного нагляду, комісії Комітету із земельних ресурсів та землеустрою, органів Міністерства екології та природних ресурсів Російської Федерації, архітектурно-будівельного нагляду, Антимонопольного комітету Російської Федерації, Російської транспортної інспекції, федерального казначейства. Тому з одного боку всім суб'єктам необхідно знати свої повноваження та межі адміністративного впливу, а з іншого - уповноважені суб'єкти повинні застосовувати заходи державного примусу у відповідності до положень чинного законодавства, не порушуючи при цьому законних прав і свобод громадян.
Захищати права і свободи громадян, згідно з Конституцією РФ, зобов'язані також і органи виконавчої влади. Але саме в цій гілки державної влади поки що не створено чітко працюючий механізм такого захисту. Тому найчастіше реалізація громадянином його прав залежить не стільки від закону, скільки від розсуду адміністрації або свавілля недобросовісного чиновника. Нинішня держава, його структури нерідко виявляють крайнє байдужість до прав і свобод людини. Посадові особи навіть не обтяжують себе запевненнями у прихильності до них, відчуваючи безкарність і свободу від будь-якої відповідальності. Механізм припинення чиновницького свавілля практично відсутня. Особливо важливо забезпечити режим законності при реалізації державними службовцями заходів адміністративного примусу. Законність застосування цих заходів є комплексний правовий інститут, який об'єднує правові норми різних галузей (матеріальних та процесуальних). Законність у сфері адміністративної юрисдикції полягає у здійсненні спеціально створеними державними органами контрольно-наглядових функцій з виявлення невідповідності (або відповідності) дій юридичних та фізичних осіб правовим принципам. Вони передбачають можливість накладення адміністративних санкцій за неправомірну поведінку, неналежне виконання посадовими особами своїх обов'язків. Головна мета контрольно-наглядових органів полягає у створенні і підтримці режиму законності у сфері адміністративної юрисдикції [41, с. 78].
Реальне забезпечення правового захисту суб'єктивних прав громадян, закріплених у Конституції РФ (а раніше - в Декларації прав і свобод людини і громадянина) і в інших законах, являє собою найважливіше завдання сучасної правової держави. Необхідно домагатися максимальної ефективності правового захисту порушених виконавчою владою прав і свобод громадян; в подібних випадках найважливішу роль відіграє правовий механізм відновлення порушених прав і свобод громадян та відшкодування їм завданих збитків. Російське законодавство встановлює різні соціальні і правові форми і способи відновлення порушених прав і свобод громадян. Одним з найбільш дієвих способів є судовий контроль за виконавчою владою. Відповідно до статті 10 Конституції РФ, судова влада є однією з трьох гілок державної влади. Органи цієї влади самостійні і діють незалежно від законодавчої та виконавчої влади, підкоряючись тільки Конституції РФ і закону. Судова влада здійснюється тільки судами в особі суддів і залучених у встановленому законом порядку присяжних, народних і арбітражних засідателів допомогою конституційного, цивільного, адміністративного та кримінального судочинства. Від ступеня ефективності їх діяльності залежить і повнота забезпечення прав і свобод громадянина.
Федеральним конституційним законом від 31 грудня 1996 р. «Про судову систему Російської Федерації» була визначена судова система Російської Федерації (федеральні суди, конституційні (статутні) суди і світових суддів суб'єктів Російської Федерації). Відповідно до закону, федеральні суди: Конституційний Суд РФ, Верховний Суд РФ, верховні суди республік, крайові і обласні суди, суди міст федерального значення, суди автономної області і автономних округів, районні суди, військові та спеціалізовані суди (ці суди складають систему федеральних судів загальної юрисдикції); Вищий Арбітражний Суд РФ, федеральні арбітражні суди округів, арбітражні суди суб'єктів РФ (ці суди складають систему федеральних арбітражних судів). Суди суб'єктів РФ - конституційні (статутні) суди суб'єктів РФ, світові судді, які є суддями загальної юрисдикції суб'єктів РФ.
У нашій країні створена судова система як самостійна гілка державної влади у вигляді: 1) триступеневої ієрархії судів загальної юрисдикції; 2) триступеневої системи арбітражних судів; 3) Конституційного Суду РФ, 4) судів суб'єктів РФ (конституційних (статутних) судів суб'єктів РФ, світових суддів). При цьому сфера судової влади суб'єктів РФ може бути піддана специфічних змін. Як було відзначено, функції судового контролю здійснюються судами на підставі цивільного, конституційного та адміністративного судочинства. Конституційний контроль здійснюється за законністю і відповідністю Конституції РФ федеральних законів, нормативних актів Президента РФ, Ради Федерації, Державної Думи, Уряду РФ, актів суб'єктів РФ, публічно-правових договорів і не вступили в силу міжнародних договорів РФ. Адміністративно-судовий контроль, тобто контроль суден за виконавчою владою, здійснюється в даний час в процесуальній формі, встановленої цивільно-процесуальним та арбітражно-процесуальним законодавством. У відносно конституційного контролю принцип інституційного оформлення судової влади в даний час вже реалізований - створений Конституційний Суд РФ, який здійснює свою владу у формі конституційного судочинства (стаття 1 Федерального Конституційного Закону «Про Конституційний Суд РФ»). Самостійність цього органу забезпечена в організаційному, фінансовому та матеріально-технічному відношеннях; судді мають особливий правовий статус; створені спеціальні процесуальні форми. Конституційний суд вирішує виключно питання права, залишаючись при цьому органом конституційного контролю [37, с. 77].
Контроль над законністю дій адміністративно-правового характеру, на жаль, і, до цього дня, не забезпечений традиційними і обов'язковими для спеціальної гілки судової влади атрибутами, тобто спеціальними судовими органами, особливої процесуальної формою вирішення справи, власної компетенції, відповідною процедурою, дозволи підвідомчих справ, необхідними юрисдикційними повноваженнями, оптимальною організаційною структурою та відповідної законодавчої основою. Порівняння функції контролю суду за виконавчою владою (публічним управлінням) з функцією конституційного контролю демонструє нормативну, організаційну і політичну "відсталість" в темпах, способах і, головне, результати інституціоналізації, встановлення і застосування на практиці інституту адміністративної юстиції [33, с. 154].
Разом з тим, оцінюючи з найширших позицій оформлення судової влади в галузі контролю суду за законністю функціонування адміністрації, багато авторів говорять про необхідність створення окремої юрисдикційної процедури, тобто формування самостійної гілки судової влади, побудованої на засадах системної організації. При цьому в якості специфічних рис вітчизняної моделі адміністративної юстиції називаються: функції правосуддя і функції юрисдикційного контролю над законністю функціонування виконавчої влади (управління); власне процесуальна основа; організаційна відокремленість і самостійність органів адміністративної юстиції (наприклад, адміністративних судів).
Як вже неодноразово підкреслювалося, інститут адміністративної юстиції взаємопов'язаний з інститутом правового захисту прав і свобод громадян та її правовими засобами, а також з судовими органами, що забезпечують подібний захист. У Конституції Російської Федерації права і свободи людини проголошуються вищою цінністю, гарантується і забезпечується правосуддям їх державний захист (статті 2, 18, 45 Конституції РФ). Встановлене в статті 46 Конституції РФ право на судовий захист прав і свобод громадян характеризується тим, що: таке право гарантується кожній особі (громадянину РФ, іноземцю чи особі без громадянства) та їх об'єднанням; з метою захисту прав і свобод у судовому порядку можна оскаржити рішення і дії будь-яких органів державної влади Російської Федерації, її суб'єктів, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань, посадових осіб, державних і муніципальних службовців, судовий захист повинні забезпечувати всі створені в даний час суди: Конституційний суд РФ, арбітражні суди, суди загальної юрисдикції, військові суди. Протягом останніх п'яти-шести років законодавство про судову систему Російської Федерації знаходилося в постійній зміні. На сьогоднішній день його розвиток стабілізувався: встановлені у Федеральному конституційному законі «Про судову систему Російської Федерації» суди мають обмежену компетенцію щодо забезпечення та захисту прав і свобод особистості. В даний час кожен має право на звернення до Конституційного суду РФ зі скаргою на порушення конституційних прав і свобод саме законом (федеральні конституційні закони, федеральні закони, конституції республік, статути, закони суб'єктів Російської Федерації), якщо він застосований або підлягає застосуванню в конкретній справі . Конституційний суд РФ не має при цьому повноважень з перевірки конституційності індивідуальних (ненормативних) актів державних органів і федеральних органів виконавчої влади, правозастосовчої практики, і в нього немає права давати висновки про конституційність дій вищих посадових осіб. Оскарження всіх інших актів (крім законів) і рішень, а також дій відбувається в судах загальної юрисдикції та арбітражних судах. Разом з тим до підвідомчості судів загальної юрисдикції (в тому числі і їх вищої ланки) законодавець не відносить справи про оскарження не лише законів, а й нормативних актів Президента РФ, палат Федеральних Зборів РФ, Уряду РФ. Таким чином, громадянин не може оскаржити в суді загальної юрисдикції або арбітражному суді нормативний акти Уряду РФ, палат Федеральних Зборів РФ і Президента РФ, навіть якщо вважає порушеним свої права і свободи [26, с. 181].
РОЗДІЛ 3. Проблеми адміністративного судочинства
3.1 Спеціальна процедура адміністративного судочинства
Адміністративна юстиція це судова зашита прав, свобод і охоронюваних законом інтересів громадян та їх об'єднань від неправомірних дій та рішень органів виконавчої влади та інших органів управління, наділених державно-владними повноваженнями, органів місцевого самоврядування, державних і муніципальних службовців.
Створення повноцінного інституту адміністративної юстиції неможливо без встановлення в законодавчому порядку процедури адміністративного судочинства, визначення основних положень, якими повинні керуватися суди, які розглядають спори публічного характеру, у тому числі спори, що випливають з адміністративних правовідносин і які зачіпають адміністративно-правовий статус громадян РФ, що базується на нормах Конституції РФ.
Сутність адміністративного судочинства зумовлює його самостійність в системі Цивільного процесуального кодексу, тобто судочинство у справах, що виникають з управлінських відносин, представляє собою спеціальний вид цивільної процесуальної форми, яка обумовлена правовою природою розглянутих скарг, а також завданнями суду при провадженні за ним правосуддя. Спеціальні особливості адміністративного судочинства пов'язані зі своєрідним характером матеріально-правових відносин, які характеризуються нерівноправним становищем учасників судочинства. В адміністративному судочинстві однією зі сторін виступає державний орган або посадова особа, які мають державно-владні повноваження. Підставою для порушення судочинства є скарга. Подача скарги можлива тільки в односторонньому порядку, тобто зустрічну скаргу подати неможливо. Однак, при розгляді судом публічно-правового спору, можливою підставою може служити і судовий позов, при цьому суд здійснює нагляд за законністю дій державних органів по відношенню до громадянина або групі громадян. Суперечка буде підвідомчий адміністративному виробництва лише тільки в тому випадку, якщо зміст спору стосується адміністративного права. Основним завданням адміністративного процесу є відновлення порушених свобод, прав і законних інтересів учасників адміністративно-правових відносин. Відповідно в даному процесі суд повинен бути особливо активний при наданні допомоги громадянинові в суперечці, тому що громадянин практично не може протистояти відповідачу в особі державного органу або посадової особи, яка має у своїх документах докази по даній справі і незацікавленого в залученні для розгляду дані докази. Тому суддя повинен втрутитися і змусити державний орган надати потрібні для розгляду документи, інші докази. Саме інститут адміністративної юстиції може здійснити юридична рівноправність сторін і в той же час за умови покладання тягаря доведення на орган публічної адміністрації. На відміну від цивільного процесу адміністративний процес (адміністративне судочинство) не може повною мірою грунтуватися на принципі диспозитивності, який передбачає значну свободу процесуальних дій сторін. В адміністративному процесі виключаються зустрічний позов, взаємні претензії сторін. Про розуміння принципу диспозитивності в науці цивільного та арбітражного процесуального права і його характерних рисах досить докладно сказано професором Т.Є. Абова у статті «Арбітражний суд в судовій системі Росії» [27, с. 216]. По суті справи розрізняються принципові установки обох процесів, оскільки в адміністративному процесі кінцевим результатом є скасування індивідуального акта управління або визнання нечинним нормативного правового акта з метою захисту прав і свобод людини і громадянина.
Таким чином, спеціальна процедура адміністративного судочинства має відобразити особливості публічно-правового спору, маючи на увазі:
1) полегшений доступ громадянина до правосуддя шляхом встановлення спеціальних процесуальних строків звернення до суду, порядку підготовки справи до розгляду і самого розгляду справи;
2) надання допомоги громадянину у складанні звернення (адміністративного позову або скарги) до суду;
3) визначення інквізиційний, слідчої ролі суду (на відміну від цивільного судочинства) з урахуванням витребування необхідних доказів та документів, які недоступні громадянину; здійснення судом інших заходів за власною ініціативою;
4) покладання тягаря доведення на орган адміністрації, оскільки процесуальне становище сторін у публічно-правовому (адміністративному) суперечці має компенсувати певну нерівність у становищі суб'єктів публічного права;
5) забезпечення справедливого вирішення виниклого публічно-правового (адміністративного) спору та оперативного виконання судового рішення (у даному випадку можливе використання авторитету судової влади з позицій впливу на адміністрацію у вигляді штрафних санкцій за невиконання судового рішення і покладання на адміністрацію обов'язки розгляду питання про притягнення винних посадових осіб до відповідальності).
При цьому необхідно мати на увазі, що чинні ЦПК РФ і АПК РФ не враховують принципових відмінностей цивільно-правових та публічно-правових (адміністративних) спорів, підпорядковуючи, по суті справи, розгляд останніх загальними правилами цивільного та арбітражного судочинства. Не враховується, зокрема, те принципову обставину, що, розглядаючи і вирішуючи публічно-правовий (адміністративний) спір, суд тим самим здійснює та повноваження правосуддя, і повноваження судового адміністративного контролю - контролю над законністю дій органів адміністрацій та їх посадових осіб. Діючі цивільно-процесуальне законодавство та законодавство арбітражно-процесуальне орієнтовані на розгляд адміністративних справ у рамках змагальних процедури. Традиційним ж для адміністративного судового процесу є збереження істотних елементів інквізиційного процесу. У першу чергу це відноситься до ролі судді в процесі (активна підтримка заявника у процесуальному сенсі цього поняття), має місце і особливий правовий статус заявника. Такий характер процесу зумовлюється характером претензій «людина-держава» [12, с. 166].
Імовірно адміністративному судочинству будуть підлягати справи:
- Про визнання недійсним (повністю або частково) нормативного правового або індивідуального акту органу (посадової особи) публічної адміністрації, якщо він зачіпає права і свободи громадянина (фізичної особи) або об'єднання громадян (юридичної особи);
- Про обов'язок органу публічної адміністрації (його посадової особи) прийняти необхідний правовий акт з метою захисту прав і свобод громадянина або законних інтересів і прав юридичної особи;
- Про зміну адміністративно-правового статусу конкретної особи у зв'язку з певними юридичними фактами;
- Про визнання юридичного факту, що тягне виникнення, зміну або припинення адміністративно-правового відношення, що суттєво впливає на статус конкретної особи.
Звертаючись до структури майбутнього законопроекту про адміністративне судочинство, відзначимо, що предметом розгляду судом є рішення і дії органу публічної адміністрації (державної, муніципальної) або уповноваженого цим органом посадової особи. Під органом публічної адміністрації слід розуміти державний орган, що має відносно конкретної особи чи групи осіб (фізичної та юридичної особи) державно-владними повноваженнями. Аналогічна ситуація склалася з органами місцевого самоврядування, також володіють певними владними повноваженнями. Справи, що розглядаються судом у відношенні зазначених рішень і дій, можна було б іменувати адміністративними справами. Представляється також необхідне передбачити можливість надання Уповноваженому з прав людини та прокуророві виступати в якості заявника в суді на захист прав і свобод іншого громадянина, а також на захист державних та громадських інтересів у зв'язку з неправомірними рішеннями та діями конкретного органу публічної адміністрації [29, с. 154].
У федеральному конституційному законі «Про адміністративне судочинство» необхідно закріпити принципи правосуддя, що випливають з норм Конституції РФ і відображають ідеї правової держави. Відзначимо, що ці принципи в рівній мірі є основоположними у цивільному, арбітражному і кримінальному процесах. Мова йде, перш за все, про незалежність суддів. На перший план тут виступає адресоване судді вимога підкорятися лише Конституції РФ і федеральному закону (стаття 120 Конституції РФ). Представляється, що федеральний суд (а саме таким судом буде адміністративний суд) повинен керуватися законом суб'єкта Російської Федерації. Однак «жорстка» формула статті 120 Конституції РФ про те, що судді підпорядковуються лише Конституції РФ і федеральному закону, обумовлює обов'язок судді розглянути і оцінити норми регіонального закону у співвідношенні з нормами закону федерального й у разі їх суперечності обгрунтувати прийняте ним рішення виходячи з норм федерального закону. Правило про те, що суддя повинен керуватися актом, що має більшу юридичну силу, відноситься до ієрархії нормативних правових актів, прийнятих органами виконавчої влади на федеральному і регіональному рівнях. Зрозуміло, якщо суддя вбачає протиріччя федерального або регіонального закону Конституції РФ, він має право, призупинивши виробництво у справі, звернутися із запитом до Конституційного Суду РФ. Таким чином, одним з елементів незалежності суддів (поряд з іншими не менш важливими гарантіями суддівської незалежності) є забезпечення самостійності судді в оцінці законності правової норми, на основі якої належить вирішувати конкретну справу. У законі про адміністративне виробництві необхідно закріпити принцип рівності всіх перед законом і судом. Що стосується принципу змагальності і рівноправності сторін, то поряд з проголошенням цієї конституційної вимоги необхідно, на наш погляд, підкреслити певні інквізиційні початку судового розгляду, враховуючи існуючу нерівність заявника, особливо громадянина, і органу публічної адміністрації. Останній, володіючи певним набором владних повноважень, має безсумнівні переваги перед громадянином, оскільки саме від цього органу залежить, наскільки грунтовну інформацію він надасть громадянину на його прохання в зв'язку з виниклою конкретної негативною ситуацією. У зв'язку з цим, доцільно покласти на адміністративний суд обов'язок роз'яснювати особам, що звернулися за захистом, їх права та обов'язки, сприяти у реалізації цих прав та вчиняти інші дії, спрямовані на з'ясування фактичних обставин справи і прийняття законного та обгрунтованого рішення. У законі має бути відображений традиційний для всіх процесуальних законів принцип гласності (відкритості) судового розгляду Можливі випадки проведення закритих судових засідань необхідно чітко обумовлювати саме в законі. В якості одного з таких випадків слід було б вказати на можливість проведення закритого судового засідання за клопотанням особи, що бере участь у справі, з метою забезпечення недоторканності приватного життя громадянина, збереження комерційної або іншої захищеної законом таємниці. Зрозуміло, що у всіх випадках рішення адміністративного суду у справі підлягає публічному оголошенню і не може бути секретним. У законі про адміністративне судочинство повинні бути реалізовані і вимоги Конституції РФ стосовно мови судочинства. Не менш важливим є питання про учасників адміністративного судочинства, перш за все про заявника (особі, яка оскаржує дію або рішення органу публічної адміністрації або його посадової особи) і відповідача (органі, посадову особу, що вчинила оскаржуються дію (бездіяльність) або прийняв оскаржуване рішення). Мова йде рівним чином і про представників відповідних осіб. Поряд із заявником та відповідачем учасниками судочинства повинні бути визнані особа, орган, що звернулися до суду за захистом прав і свобод іншої особи, в тому числі і прокурор, Уповноважений з прав людини. Причому прокурор зобов'язаний захищати також громадські та державні інтереси, оскільки вони зачіпаються неправомірними актами і можуть завдати істотної шкоди громадянам [34, с. 55].
До дій (рішень) державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств та їх об'єднань, громадських об'єднань і посадових осіб, державних службовців, які можуть бути оскаржені до суду, належать колегіальні і одноосібні дії (рішення). До їх числа відносяться, в тому числі, подання офіційної інформації, що стала підставою для здійснення дій (прийняття рішень), в результаті яких: порушено права і свободи громадянина; створено перешкоди до здійснення громадянином його прав і свобод; здійснено незаконне покладення на громадянина будь- небудь обов'язки або незаконне притягнення його до будь-якої відповідальності.
Кожен громадянин має право отримати, а посадові особи, державні службовці зобов'язані йому надати можливість ознайомлення з документами і матеріалами, безпосередньо зачіпають його права та свободи, якщо немає встановлених федеральним законом обмежень на інформацію, що міститься в цих документах і матеріалах. Офіційною інформацією можуть вважатися відомості в письмовій або усній формі, що вплинули на здійснення прав і свобод громадянина і представлені на адресу державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств та їх об'єднань, громадських об'єднань чи посадових осіб, державних службовців, які вчинили дії (взяли рішення ), зі встановленим авторством даної інформації, якщо вона визнається судом як підстава для здійснення дій (прийняття рішень). Однак навряд чи складе складність відшукати особа, що підготувало висновок, лист або інший документ, спрямований на адресу державних органів чи інших організацій. Більш того, анонімні повідомлення взагалі не повинні розглядатися в органах управління та інших організаціях [20, с. 26 - 27].
Відомості, про які йде мова, можуть стосуватися прав і свобод, встановлених Конституцією РФ, а також заснованими на ній законами та іншими нормативними правовими актами, а також актами індивідуального характеру, наприклад, про призначення пенсії (підвищеної пенсії), про надання пільги з оплати квартирної плати. До них можуть відноситися також відомості, які порушують право власності громадянина, право пересування, житлові, трудові права, виборчі права, зачіпають гідність особистості. Загальне правило полягає в тому, що суди розглядають скарги на будь-які дії (рішення), порушують права і свободи громадян, крім: дій (рішень), у відношенні яких законодавством передбачений інший порядок судового оскарження і дій (рішень), перевірка яких віднесено законодавством до виключної компетенції Конституційного Суду РФ.
До суду не можуть бути оскаржені індивідуальні та нормативні акти, що стосуються забезпечення оборони і державної безпеки Російської Федерації, перевірка яких віднесено до виключної компетенції Конституційного Суду РФ, щодо яких законом передбачено інший порядок судового оскарження. Наприклад, інший порядок судового оскарження встановлюється в КоАП РФ, коли мова йде про оскарження постанови про накладення адміністративного стягнення. У порядку Закону РФ «Про оскарженні до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян» не можуть бути оскаржені, наприклад, рішення, визначення, вирок суду, тому що такий порядок встановлено цивільно-процесуальним та кримінально-процесуальним законами. Разом з тим норми зазначених процесуальних галузей далеко не повністю охоплюють перелік судових документів і дій. Так, не визначено судовий порядок оскарження вищевказаних дій працівників правоохоронних органів. Громадянину може бути завдано матеріальної чи моральної шкоди такими неправомірними діями прокурора, слідчого, дізнавача, судді, судового пристава (судового виконавця), як, наприклад, невжиття заходів за заявами громадян про вчинення стосовно них злочинних дій; необгрунтоване припинення кримінальної справи; необгрунтоване затримання і запровадження в місця утримання затриманих; тяганина в судах.
Судовий захист прав і свобод військовослужбовців, як показує практика військових судів, також стала в останні роки найбільш важливим і ефективним способом правового захисту. Військовослужбовець (як і громадянин) має право на свій розсуд звернутися зі скаргою на дії органу військового управління чи військової посадової особи, які порушили його права і свободи, або безпосередньо до військового суду, або у вищий орган військового управління, або до військового посадовій особі. Військовослужбовець має право в порядку, передбаченому зазначеною статтею, звернутися до військового суду зі скаргою на дії (рішення) органів військового управління і військових посадових осіб, які порушують його права і свободи. У воєнні суди можна оскаржити дії і рішення, як органів управління, так і військових посадових осіб. Військовослужбовцями, які мають право на оскарження, є не тільки особи, які проходять службу в Збройних Силах РФ за контрактом або за призовом, а й особи, які перебувають на службі в інших військах, органах і військових формуваннях (наприклад, у Федеральній прикордонній службі Російської Федерації, під внутрішніх військах МВС РФ). Військовим судам підсудні цивільні справи за позовами і скаргами про захист порушених і (або) оспорюваних прав, свобод і охоронюваних законом інтересів військовослужбовців Збройних Сил РФ, інших військ, військових формувань і органів, громадян, проходять військові збори, від дій (бездіяльності) органів військового управління, військових посадових осіб та прийнятих ними рішень. Військовим судам на території РФ непідсудні цивільні справи за позовами і скаргами на дії (бездіяльність) інших державних або муніципальних органів, юридичних чи фізичних осіб. Також їм непідсудні цивільні справи за позовами і скаргами громадян, що не мають статусу військовослужбовців, за винятком громадян, звільнених з військової служби (пройшли військові збори), якщо вони оскаржать або оскаржують дії (бездіяльність) органів військового управління, військових посадових осіб і прийняті ними рішення , які порушили їх права, свободи та охоронювані законом інтереси в період проходження ними військової служби, військових зборів. Наприклад, скарга офіцера запасу на дії військових посадових осіб також повинна розглядатися військовим судом у тих випадках, коли спірні правовідносини виникло в період проходження ним військової служби. Органами військового управління вважаються Міністерство оборони РФ, його головні, центральні та інші управління, Генеральний штаб, штаби і інші служби округів і флотів, об'єднань і з'єднань, військкомати і інші органи, наділені організаційно-розпорядчими функціями у сфері військового управління. Важливе місце в системі забезпечення повної і своєчасної захисту прав військовослужбовців займає військова прокуратура [18, с. 330].
Кожен громадянин Російської Федерації має право звернутися зі скаргою на дії (рішення), порушують його права і свободи, або безпосередньо до суду, або до вищестоящого в порядку підлеглості державному органу, органу місцевого самоврядування, підприємству чи об'єднанню, громадському об'єднанню, посадовій особі, державному службовцю . Вищестоящі в порядку підлеглості орган, об'єднання, посадова особа зобов'язані розглянути скаргу в місячний термін. Громадянин має право звернутися зі скаргою до суду, якщо йому в задоволенні скарги відмовлено, або він не одержав відповіді протягом місяця з дня її подачі.
Скарга подається: 1) самим громадянином, права якого порушені; 2) його представником; 3) належним чином уповноваженим представником на прохання громадянина. Скарга на розсуд громадянина може бути подана або до суду за місцем знаходження органу, об'єднання, посадової особи, державного службовця, або до суду за місцем його проживання громадянина. Якщо заявник обізнаний з відомостями, що є державною таємницею, то скарга на відмову в дозволі на виїзд з Російської Федерації за кордон подається до Верховного Суду республіки, що є суб'єктом РФ, крайової, обласної, міський суд, суд автономної області, суд автономного округу за місцем прийняття рішення про залишення прохання про виїзд без дозволу. Із заявою до суду загальної юрисдикції або до військового суду про захист прав і свобод громадян (військовослужбовців) має право звернутися прокурор (військовий прокурор).
У скарзі громадянина, з якою він направляється до суду, має бути зазначено:
- Прізвище, ім'я та по батькові заявника, його місце роботи (служби), посада, військове звання, місце проживання;
- Найменування суду, до якого подається заява;
- Найменування органу управління, місце його знаходження або прізвище, ім'я, по батькові, посада особи, дії (рішення) яких оскаржуються;
- Які дії (рішення) органу управління або посадової особи оскаржуються, час вчинення таких дій (прийняття рішень);
- Подавалася аналогічна скарга до вищестоящого в порядку підлеглості органу або посадовій особі і, якщо подавалася, яке рішення отримано;
- Які конкретно права і свободи громадянина порушено цими діями (рішеннями);
- Вимоги заявника.
Подача скарги оплачується державним митом у встановленому Законом РФ розмірі. До суду надається кількість копій скарги, яка дорівнює кількості відповідачів. Суддя, встановивши, що скарга подана з порушеннями зазначених вимог, виносить ухвалу про залишення заяви без руху, про що сповіщає громадянина і надає йому строк для виправлення недоліків. У разі виконання громадянином вимог процесуального закону скарга може вважатися поданою в день первісного подання її до суду. В іншому випадку скарга вважається не поданою і повертається громадянину [12, с. 205 - 206].
У встановлених статтею 129 ЦПК РФ випадках суддя відмовляє у прийнятті скарги, про що виносить ухвалу (наприклад, якщо справа непідсудна даному суду), яке може бути опротестоване і оскаржена до вищестоящого суду в касаційному порядку. Суд, прийнявши скаргу до розгляду, на прохання громадянина або за своєю ініціативою має право призупинити виконання оскаржуваного дії (рішення). Всі скарга громадянина на дії (рішення) державних органів розглядається судом за правилами цивільного судочинства. Конституція РФ (стаття 46) не передбачає будь-яких обмежень права на звернення до суду, тобто, якщо громадянин вважає, що оскаржуване їм дію або рішення порушують його права і свободи, він має право і в цьому випадку звертатися за правовим захистом до суду. Цивільні справи, підвідомчі судам загальної юрисдикції, за винятком справ, передбачених статтями 113, 1141 - 116 ЦПК РФ, розглядаються районним судом. Введена нова стаття 1411, яка встановила підсудність цивільних справ військовим судам, які входять до системи судів загальної юрисдикції і розглядають цивільні справи за правилами цивільного судочинства (наприклад, справи про захист порушених прав, свобод і охоронюваних законом інтересів військовослужбовців від дій (бездіяльності) органів військового управління , військових посадових осіб та прийнятих ними рішень). До підсудності Верховного суду республіки, крайового, обласного суду, суду міста федерального значення, суду автономної області та суду автономного округу (як судів першої інстанції) віднесені, наприклад, справи про оскарження нормативних правових актів органів державної влади та посадових осіб суб'єктів РФ; про припинення діяльності міжрегіональних та регіональних громадських об'єднань; про оскарження рішень і дій (бездіяльності) виборчої комісії республіки, краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу, окружної виборчої комісії з виборів у федеральні органи державної влади, органи державної влади суб'єктів Федерації , відповідних комісій референдуму, посадових осіб цих комісій. Виняток становлять рішення, прийняті за скаргами на рішення і дії (бездіяльність) нижчестоящих виборчих комісій.
Суди загальної юрисдикції має право розглядати справи зачіпають діяльність органів виконавчої влади (нотаріату, органів запису актів громадянського стану) на підставі окремого провадження. Згідно з Кодексом про адміністративні правопорушення суди загальної юрисдикції розглядають скарги громадян на постанови про накладення на них адміністративних стягнень за правилами, встановленими статтями 236 - 239 Цивільного процесуального кодексу РФ. Розгляд таких скарг за правилами цивільного судочинства забезпечує можливість касаційного оскарження рішення суду, прийнятого за скаргою (стаття 282 Цивільного процесуального кодексу). Скарга повинна бути розглянута судом у десятиденний термін з моменту її подачі. Вона розглядається за участю громадянина, який подав скаргу, та керівника органу публічної влади, громадської організації або посадової особи, дії яких оскаржуються, або їх представників. Якщо громадянин, який подав скаргу, та інші беруть участь у справі особи згодні, то скарга може бути розглянута суддею одноосібно. Під час підготовки справи до судового розгляду суддя роз'яснює порядок розгляду справи беруть участь у ньому особам. Перерва судового засідання оголошується, якщо заперечення проти одноособового розгляду справи надійшли в ході його розгляду і справа передається на колегіальний розгляд. Розгляд справи за скаргою громадянина ведеться з дотриманням всіх принципів цивільного процесу (гласність судочинства, об'єктивна істина, законність, диспозитивність, усність, безпосередність, процесуальне рівноправність сторін та ін.) Справа розглядається у відкритому судовому засіданні [36, с. 384].
У судовому засіданні беруть участь: уповноважений представник органу управління або посадова особа (державний чи муніципальний службовець), дії (рішення) яких оскаржуються; громадянин, який подав скаргу; їх представники; прокурор. У разі необхідності в судове засідання можуть бути запрошені свідки та експерти. Не може бути перешкодою до розгляду скарги неявка в судове засідання з неповажної причини громадянина, який подав скаргу, або керівника органу публічної влади, громадської організації або посадової особи (державного або муніципального службовця), дії яких оскаржуються, або їх представників. Але в деяких випадках суд може визнати явку зазначених осіб обов'язковою. Суд залишає скаргу без розгляду в разі, якщо громадянин, який подав скаргу, не з'явився без поважних причин по вторинному викликом, а суд або суддя не вважає за можливе дозволити скаргу тільки за наявними в справі матеріалами. У таких випадках, коли особи, що беруть участь у справі не з'являються до суду і за відсутності відомостей про вручення їм повісток розгляд справи має бути відкладено. Учасники розгляди можуть бути оштрафовані в судовому порядку за неявку до суду без поважних причин [11, с. 287 - 288].
Процесуальний статус як представника органу управління або посадової особи, дії (рішення) яких оскаржуються, так і громадянина, який подав скаргу, визначений статтею 30 ЦПК РФ. У ході судового засідання і розгляду справи (скарги) суд (суддя) перевіряє законність і правильність дій органів публічного управління або посадової особи (державного або муніципального службовця). У разі прийняття органами управління або посадовими особами рішень на основі нормативних правових актів, що суперечать законодавству РФ, ці рішення визнаються судом незаконними. Суд (суддя) вислуховує пояснення заявника, представників органу управління, посадових осіб та їх представників, інших зацікавлених осіб, допитує свідків; в судовому засіданні досліджуються і оцінюються документи та інші докази. Якщо громадянин, який подав до суду скаргу, в ході досудової підготовки до справи добровільно відмовляється від неї, то суддя відбирає у нього письмову заяву, роз'яснює наслідки такої відмови і виносить ухвалу про припинення провадження. Відмова від скарги в ході судового засідання заноситься в протоколі судового засідання, а заявнику роз'яснюються наслідки відмови від скарги (стаття 220 ЦПК РФ). Роз'яснення повинні бути також внесені до протоколу, про що заявник робить у ньому своє підтвердження (підписом). Суд (суддя) виходить до нарадчої кімнати для винесення ухвали про припинення провадження у справі та про відмову від скарги, які може бути оскаржені і опротестовані. Суд (суддя) не має права стверджувати мирові угоди у справах за скаргами громадян на дії і рішення органів управління або посадових осіб. Не можна припинити провадження за скаргою у разі визнання органом управління або посадовими особами обгрунтованості заявлених громадянином вимог; суд виносить рішення по суті справи, попередньо оцінивши таке визнання з урахуванням з'ясованих обставин у справі. За результатами розгляду скарги суд виносить рішення і зобов'язує задовольнити вимогу громадянина або визнає оскаржуване дію (рішення) незаконним або скасовує застосовані до нього заходи відповідальності або вказує іншим шляхом відновити його порушені права і свободи. Рішення за скаргою приймається судом (суддею) в нарадчій кімнаті після дослідження всіх матеріалів справи, оцінки доказів, проведення судових дебатів та ознайомлення з висновком прокурора.
У відповідності зі статтею 197 ЦПК РФ судове рішення за скаргою громадянина, як і будь-яке рішення у цивільній справі, повинно включати наступні частини: вступну, описово-мотивувальну і резолютивну. У вступній частині рішення зазначаються: найменування рішення і суду (судді), який розглянув скаргу, дата розгляду справи; прізвище та ініціали заявника; дані про оскаржуване рішення чи дії, яке було скоєно органами управління або посадовими особами. Якщо при розгляді скарги брали участь інші зацікавлені особи або їх представники, прокурор, то про це також вказується у вступній частині рішення. У описово-мотивувальної частини судового рішення по скарзі зазначаються істота оскаржуваного рішення або дії органів управління або посадової особи (державного або муніципального службовця); істота прохання заявника і аргументи на її обгрунтування; аналіз містяться в матеріалах справи доказів на підтвердження або спростування доводів скарги; посилання на процесуальний закон. У рішенні повинні чітко викладатися висновки суду щодо неправомірності вимог громадянина чи обгрунтованості поданої скарги. Рішення має містити також висновки суду щодо заявлених уповноваженим представником органу публічної влади, посадової особи заперечень проти скарги. У резолютивній частині судового рішення по скарзі зазначаються істота прийнятого рішення, строк і порядок його оскарження. Резолютивна частина рішення вимагає чіткого і несуперечливого викладу. Якщо суд вважає, що містяться у скарзі вимоги обгрунтовані, то визнає оскаржуване рішення (дія) незаконним. Також зобов'язує відповідний орган управління або відповідна посадова особа скасувати застосовані до громадянина заходи відповідальності або задовольнити його вимогу або іншим шляхом відновити його порушені права. Рішенні про задоволення скарги дає вказівку на конкретні правові норми, закони та інші нормативні правові акти, які були порушені органом влади чи посадовою особою (державним або муніципальним службовцям). Це рішення включає в себе також перелік конкретних дій, які повинні бути здійснені з метою усунення допущених порушень [14, с. 291].
Моральна шкода та збитки, завдані громадянинові визнаними незаконними діями (рішеннями), відшкодовуються у встановленому Цивільним кодексом України порядку (статті 12, 15, 16, 151 - 152, 1099 - 1101 ЦК України).
Якщо оскаржуються дію (рішення) суд визнає законним, що не порушує прав і свобод громадянина, то він приймає рішення про відмову в задоволенні скарги. Суд (суддя), приймаючи рішення про задоволення скарги, має обговорити і питання про необхідність його негайного виконання. Стаття 210 ЦПК РФ встановлює перелік рішень, які підлягають негайному виконанню. Суд або суддя можуть примусити до негайного виконання повністю або в частині рішення у справах, якщо внаслідок особливих обставин несвоєчасність в його виконанні може призвести до значної шкоди для стягувача, або саме виконання може виявитися неможливим. У виняткових випадках в силу особливої складності справи складання мотивованого судового рішення за скаргою може бути відкладено на строк не більше трьох днів. Але цю частину рішення суд зобов'язаний оголосити в тому засіданні, в якому закінчився розгляд справи. Якщо орган управління, рішення якого визнано судом незаконним, розформований, а посада відповідної посадової особи скасована, то обов'язок щодо усунення порушення права громадянина покладається судом на правонаступників або на вищестоящий в порядку підлеглості органу управління або на вищестояще в порядку підлеглості посадова особа. Якщо посадова особа, дії якого були оскаржені до суду, не займає колишній посаді, то обов'язок щодо усунення порушеного права чи свободи громадянина покладається на новопризначена посадова особа, до компетенції якого відноситься виконання відповідних дій або прийняття нового рішення [36, с. 283].
Для усунення допущених порушень закону Рішення суду за скаргою надсилається керівнику державного органу, іншого органу публічного управління, громадської організації або посадовій особі (державному або муніципальному службовцю), дії яких були оскаржені.
Законодавець забезпечує і матеріальний захист громадян, які оскаржують дії та рішення посадових осіб та органів. Так, відповідно до статті 9 Закону РФ «Про оскарженні до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян» та статтею 901 ЦПК РФ, судові витрати, пов'язані з розглядом скарги, можуть бути покладені судом на громадянина. Якщо суд винесе рішення про відмову в задоволенні скарги, або на державний орган, орган місцевого самоврядування, установа, підприємство або об'єднання, громадське об'єднання чи посадова особа, державного службовця, якщо суд встановить, що їх дії (рішення) були незаконними. Судові витрати покладаються на державний орган, орган місцевого самоврядування, установа, підприємство або об'єднання, громадське об'єднання чи посадова особа, державного службовця також у разі визнання судом їх дій (рішень) законними, якщо подана громадянином вищестоящого в порядку підлеглості органу, об'єднання, посадовій особі скарга була залишена без відповіді.
Особи, які беруть участь у розгляді справи за скаргою (громадянин, посадові особи, їх представники), можуть оскаржити рішення суду на дії або рішення органів публічного управління або посадової особи відповідно до статті 282 ЦПК РФ. Статті 283, 284 ЦПК РФ визначають терміни і порядок подання касаційної скарги або протесту, який може принести прокурор згідно статтею 282 ЦПК РФ. Предмет касаційного оскарження або опротестування складають як судове рішення за скаргою в цілому, так і конкретні висновки у мотивувальній його частині. Скарга чи протест прокурора направляються до суду, який виніс рішення у справі. Якщо рішення суду вступило в законну силу, то його можуть переглянути лише за протестом прокурора в порядку судового нагляду, голови суду та його заступника (стаття 320 ЦПК РФ). У разі приношення протесту на порядку нагляду виконання судового рішення за скаргою може бути припинено до завершення наглядового виробництва, про що сторони інформують. Призупинення виконання судового рішення діє до винесення ухвали (постанови) відповідної наглядовою інстанцією і втрачає чинність у разі відхилення протесту [41, с. 80].
Виконання рішення суду за скаргою здійснюється за правилами цивільного процесуального законодавства. Рішення суду, яке вступило в законну силу, обов'язково підлягає виконанню всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств та їх об'єднань, громадських об'єднань, посадових осіб, державних службовців та громадян і підлягає виконанню на всій території Російської Федерації. Рішення суду направляється не пізніше десяти днів після вступу його в законну силу органу, об'єднання чи посадовій особі, державному службовцю, а також громадянинові. З моменту вступу в законну силу рішення суду про визнання індивідуального або нормативного акта або окремої його частини незаконними цей акт або його окрема частина вважаються нечинними. Не пізніше, ніж у місячний термін з дня отримання рішення суду про виконання рішення повинно бути повідомлено суду і до громадянина. У разі невиконання рішення суд вживає заходів, передбачених законодавством Російської Федерації (статті 38-40 ЦПК РФ). Відповідно до статей 357, 358 ЦПК України суд вправі застосувати заходи примусового виконання рішення за скаргою після закінчення встановленого для виконання рішення терміну. Стаття 406 ЦПК РФ визначає заходи, які можуть бути застосовані до посадових осіб при невиконанні ними рішення суду за скаргою. Після порушення виконавчого провадження по документу, що зобов'язує боржника вчинити певні дії чи ні, судовий пристав-виконавець встановлює боржнику строк для їх добровільного виконання. У разі невиконання зазначених вимог без поважних причин судовий пристав-виконавець застосовує до боржника штрафні санкції та інші заходи та призначає новий строк виконання виконавчого документа. При подальших порушеннях без поважних причин нових термінів за виконавчим документом розмір штрафу щоразу подвоюється. Якщо виконавчий документ не виконується повторно без поважних причин, то судовий пристав-виконавець вносить до відповідних органів подання про притягнення до передбаченої законодавством Російської Федерації адміністративної або кримінальної відповідальності посадової особи, яка в силу своїх службових обов'язків має виконати виконавчий документ. Постанова судового пристава-виконавця про накладення штрафу затверджується старшим судовим приставом. Воно може бути оскаржене до відповідного суду у 10-денний термін. У разі неможливості виконання виконавчого документа судовий пристав-виконавець виносить постанову про повернення виконавчого документа до суду, яке затверджується старшим судовим приставом. Постанова може бути оскаржена до відповідного суду у 10-денний термін. Однак у передбачених законом випадках і з урахуванням обставин справи суд може прийняти рішення про відстрочення або розстрочення виконання рішення. Як встановлено в статті 211 ЦПК РФ, якщо в силу закону або за рішенням суду рішення, визначення або постанова суду звернені до негайного виконання, то подання касаційної скарги або протесту не зупиняє їх виконання. Рішення у справі про визнання нормативного правового акта суперечить закону або повідомлення про таке рішення повинно бути опубліковано в засобі масової інформації, в якому було опубліковано даний нормативний правовий акт, про що потрібно вказати в резолютивній частині рішення у справі. Рішення суду про визнання правового акта суперечить закону повинно бути направлено відповідному органу, посадовій особі не пізніше десяти днів після набрання рішенням суду законної сили. Орган публічної влади або посадова особа зобов'язані повідомити суд і громадянинові про виконання рішення суду не пізніше ніж у місячний термін з дня одержання рішення.
3.2 Концепція закону про адміністративне судочинство
Створення в російській судовій системі нових спеціалізованих судів - адміністративних судів - в першу чергу залежить від законодавця, який у разі схвалення цієї ідеї повинен розробити, обговорити і прийняти Адміністративно-процесуальний кодекс РФ і федеральний конституційний закон «Про федеральних адміністративних судах Російській Федерації». Формування адміністративного судочинства логічно обумовлює створення адекватного процесуального інструментарію, а саме Адміністративно-процесуального кодексу Російської Федерації. Нині чинний Цивільний процесуальний кодекс необхідно «звільнити» від адміністративно-процесуальних норм, враховуючи, що ці норми мають свою специфіку.
Проведені в нашій країні адміністративна і судова реформи не завершені. Логічним завершенням їх могло б стати вирішення двох взаємопов'язаних питань: по-перше, вдосконалення адміністративного судочинства в судах, по-друге, створення адміністративної (позасудового та досудової) процедури розгляду адміністративних справ. Вищий Арбітражний Суд Російської Федерації підготував відповідні концепції із зазначених питань. Перша концепція адміністративного судочинства була обговорена і схвалена в квітні 2006 року на пленарному засіданні Науково-консультативної Ради при ВАС РФ. Друга концепція, присвячена позасудової та досудової адміністративної процедури та створення нового контрольного органу, була представлена і схвалена на круглому столі в лютому 2007 року в Центрі стратегічного розвитку.
Проблеми адміністративного судочинства в Російській Федерації останнім часом дуже активно обговорюються в юридичній літературі. Пропонуються такі напрями його реформування:
1) створення самостійних адміністративних судів. Тим часом це спричинить величезні фінансові витрати, ломку вже сформованих судових систем;
2) функціонування одночасно двох адміністративних судів з їх підпорядкуванням, існуючою судовою систем (судам загальної юрисдикції та арбітражних судах). Однак це невигідно насамперед з точки зору економіки: будуть потрібні великі фінансові витрати на створення, розміщення й обладнання таких судів, виплату заробітної плати їх суддям і працівникам. Крім того, створення і функціонування адміністративних судів при судах загальної юрисдикції та арбітражних судах викличе труднощі у громадян і юридичних осіб, що звертаються в ці судові органи за захистом своїх прав і законних інтересів, при визначенні підвідомчості спорів;
3) прийняття єдиного федерального конституційного закону, який визначатиме процедуру розгляду справ, що виникають з адміністративних правовідносин, як в судах загальної юрисдикції, так і в арбітражних судах (наприклад, Кодексу адміністративного судочинства Російської Федерації). У жодному нормативному правовому акті складно встановити єдину процедуру для розгляду в арбітражних судах та судах загальної юрисдикції справ, що виникають з адміністративних правовідносин, що відрізняються правовою природою, суб'єктним складом. Розробка І.прінятіе подібного акту в найближчий час є нездійсненною завданням;
4) реформування (вдосконалення) адміністративного судочинства в рамках існуючих судових систем шляхом внесення відповідних змін в АПК РФ і ЦПК РФ [29, с.143].
Даний варіант видається найбільш прийнятним у правовому, практичному і фінансово-економічному аспектах.
При розгляді проблем адміністративного судочинства необхідно звернути увагу на ряд аспектів.
1. Адміністративне судочинство, закріплене Конституцією РФ, стало здійснюватися в наших судових системах з кінця 80-х років минулого століття. Для успішної та ефективної його реалізації необхідні три складові: судоустрій, особливий процес і спеціалізація суддів з розгляду (дозволу) адміністративних справ. В даний час можна з упевненістю сказати, що адміністративне судочинство в арбітражних судах вже є. Практика розгляду спорів, що виникають з адміністративних правовідносин, в якійсь мірі склав ась і в судах загальної юрисдикції. У арбітражних судах адміністративне судочинство здійснюється тільки у сфері економічної діяльності, не охоплюючи всі публічні правовідносини. У судах ж загальної юрисдикції поряд з адміністративними деліктами, досконалими громадянами та юридичними особами, розглядаються спори, що виникають у сфері найбільш важливих для життя суспільства і держави публічних (адміністративних) відносин, наприклад, спори, пов'язані з порушенням виборчих прав і обов'язків громадян, податкові спори та інші. На порядку денному стоїть питання про особливий процесі для розгляду адміністративних справ. З прийняттям у 2002 році нового (третього за рахунком) Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації можемо констатувати, що адміністративне судочинство в арбітражних судах вже є, введені особливості вирішення адміністративних справ. Зокрема, до особливостей вирішення адміністративних справ відносяться: 1) особливі вельми динамічні терміни виробництва; 2) більш активна роль суду в зборі доказів, у виклику сторін; 3) покладання тягаря доказування в адміністративних справах на публічні органи влади; 4) оптимальне поєднання змагальності та активної (інквізиційний) ролі суду на стадії підготовки справи до судового засідання. При створенні адміністративного судочинства в рамках судів загальної юрисдикції та арбітражних судів є ряд позитивних аспектів: 1) економічний - Фінансові витрати на проведення даної реформи будуть мінімальні, 2) організаційний - не буде проводитися революційна ломка існуючих судових систем, 3) нормотворчий - Відповідні зміни необхідно буде внести тільки наявні законодавчі акти: в АПК РФ, ЦПК РФ, Федеральний конституційний закон «Про судову систему Російської Федерації» [29, с. 155].
2. Розгляд конкретних адміністративних справ породжує ряд серйозних питань, які стосуються адміністративного судочинства і вимагають свого вирішення, наприклад:
- Питання про межі контролю суду в сфері публічної влади. Мова йде про межі «впровадження» судової влади у владу виконавчу, яка завжди в своїй основі містила елемент розсуду, вибудуваної на базі закону, але в розвитку нормативно-правових відносин, хоча за їх рамками (межами);
- Питання про визначення правового становища осіб (учасників) при розгляді адміністративних справ. Заявник все ж не сторона в адміністративному процесі, виходячи з пункту 2 статті 45 АПК РФ, а правовий статус боку, протистоїть заявнику, не визначений взагалі. Тут не повинні діяти принципи змагальності та рівності сторін. Відповідно до частини 3 статті 189 АПК РФ процесуальне становище адміністративно-юрисдикційного органу, його правовий статус як учасника судочинства, його права та обов'язки ні КоАП РФ, ні АПК РФ не визначені;
- Питання про те, що заявник звертається до суду із заявою, а не з позовною заявою. У даний період різкого розмежування між названими формами звернення не проглядається. Хоча історія питання така, що «адміністративний позов» і «адміністративна скарга» - далеко не одне і те ж.
Здається, що при розгляді справ, що виникають з адміністративних правовідносин, не можуть застосовуватися деякі категорії, властиві позовної виробництва, такі як: визнання позову, зустрічний позов (зустрічна скарга) [29, с. 164].
Таким чином, коригування правил позовного провадження правилами адміністративного судочинства є досить складним процесом, а в практичному застосуванні (реалізації) тягне за собою цілий шлейф питань:
- Арбітражний суд не продовжує розгляд розпочатого провадження у справі про адміністративне правопорушення на підставі протоколу, а збуджує нову справу на підставі заяви;
- Проблема строків розгляду адміністративних справ, зокрема при притягнення до адміністративної відповідальності у разі, коли залучення правопорушника до адміністративної відповідальності провадиться арбітражними судами;
- Прийнятність застосування примирних процедур по адміністративних справах або все-таки слід повернутися до дуже добре відомій формі розширення адміністративних досудових процедур, що дозволить розвантажити суди від безперечних, очевидних справ і зберегти здоров'я, час і гроші заявника;
- Правова природа роз'яснень Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації з питань судової практики або актів вищих судових інстанцій як джерел права;
- Проблема повідомлення сторін в адміністративних справах;
- Сплата державного мита як обгрунтованого регулятора проходження адміністративних справ по судових інстанціях.
Існує і ряд інших аспектів, за якими АПК РФ повинен бути приведений у відповідність до КоАП РФ. Це:
1) проблема малозначність, яку суд вправі застосувати, звільнивши правопорушника від адміністративної відповідальності. Звертаємо увагу, що в постановах вищих судових органів ознаки, що дозволяють судити про малозначність діяння, визначаються дуже по-різному. Так, Вищий Арбітражний Суд Російської Федерації головним критерієм віднесення діяння до категорії малозначних називає «відсутність суттєвої загрози охоронюваним суспільним відносинам», а Верховний Суд Російської Федерації - «відсутність істотного порушення охоронюваних суспільних відносин». Це питання правомочності суду, але не його обов'язок, що тягне за собою оцінку ознак адміністративного правопорушення, судове розсуд. Видається, що суди касаційної інстанції, а тим більше, наглядової інстанції, не повинні переглядати судові акти, в основу прийняття яких покладена стаття 2.9 КоАП РФ (малозначність);
2) активна підтримка судом невластного суб'єкта адміністративного судочинства в процесуальному сенсі, а не в сенсі лобіювання, по суті спору, потребує деталізації;
3) позиція про те, що всі неясності в адміністративному судочинстві трактуються на користь невластного суб'єкта, також вимагають відповідної деталізації;
4) розгляд судом адміністративних справ у повному обсязі, де суд не зв'язаний доводами, що містяться в заяві.
3. Питання про розмежування підвідомчості між судами загальної юрисдикції та арбітражними судами. Випадки, при яких справи розглядаються одночасно судами загальної юрисдикції та спеціалізованими судами, неприпустимі. Також неприпустимо, коли заяви не приймаються ні в одному суді. Особи фактично позбавляються конституційного права на судовий захист. Єдиним виходом з ситуації, що склалася, є більш чітке законодавче розмежування підвідомчості між судами загальної юрисдикції та арбітражними судами, де пропонується всі справи, що мають значення для суспільства в цілому, закріпити за арбітражними судами [18, с.330].
Пропонується віднести до підвідомчості арбітражних судів всі спори, що виникають з адміністративних правовідносин, що складаються в економічній діяльності, незалежно від суб'єктного складу. Це такі категорії справ як:
1) справи, пов'язані із залученням до адміністративної відповідальності посадових осіб тих організацій, суперечки з якими вже розглядаються арбітражними судами. В даний час складається ситуація, коли за одне і те ж адміністративне правопорушення притягується до відповідальності, як юридична особа, так і його посадові особи. Однак якщо адміністративні справи, пов'язані із залученням до відповідальності юридичної особи, розглядаються арбітражними судами, то справи, пов'язані із залученням до адміністративної відповідальності посадової особи, - судами загальної юрисдикції. При цьому часом приймаються зовсім різні судові рішення (наприклад, в суді загальної юрисдикції посадова особа можуть звільнити від адміністративної відповідальності на підставі малозначності вчиненого ним правопорушення, а в арбітражних судах юридична особа притягується до адміністративної відповідальності). Все це не кращим чином відбивається на судовій системі в цілому, підриває авторитет судової влади;
2) спори про правомірність нормативних актів органів публічної влади в сфері економіки. Необхідно виключити з АПК РФ положення, які встановлюють, що арбітражні суди розглядають справи про оскарження нормативних правових актів, якщо їх розгляд у відповідності з федеральним законом віднесено до компетенції арбітражних судів. На практиці це викликає певні труднощі, наприклад, при вирішенні питання віднесено чи ні до компетенції арбітражного суду розгляд того чи іншого нормативного правового акту (наприклад, нормативний правовий акт органу виконавчої влади видається на виконання декількох федеральних законів, одним з яких розгляд акту віднесено до компетенції арбітражних судів, а іншим - ні). Більшість же нормативних правових актів, що регламентують відносини в економічній діяльності, як це не звучить дивно, не віднесено до компетенції арбітражних судів. В даний час тільки в семи федеральних законах передбачено, що нормативні правові акти в тій чи іншій області можуть бути оскаржені в арбітражних судах: Федеральний закон від 26 червня 2006 року «Про захист конкуренції»; Федеральний закон від 22 квітня 1996 року «Про ринок цінних паперів »; Податковий кодекс РФ; Митний кодекс РФ; Житловий Кодекс РФ; Федеральний закон від 14 квітня 1995 року« Про державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації »; Федеральний закон від 8 грудня 2003 року« Про спеціальні захисні, антидемпінгові і компенсаційні заходи при імпорті товарів »;
3) адміністративні суперечки суб'єктів публічної влади з питань компетенції, економічні суперечки та спори про повноваження між Російською Федерацією і суб'єктами РФ, за винятком спорів, підвідомчих Конституційному Суду Російської Федерації. В даний час відповідно до ЦПК РФ і АПК РФ зазначені спори, в залежності від предметного складу, розглядаються як судами загальної юрисдикції, так і арбітражними судами. Необхідно встановити єдиний порядок з розгляду даної категорії спорів, оскільки вони взаємопов'язані між собою (наприклад, спори про право власності на те чи інше майно, спори про компетенцію між федеральними органами публічної влади та органами публічної влади суб'єкта РФ, в тому числі з питань розпорядження майном , та інші);
4) податкові та митні суперечки. Для більш ефективного вирішення зазначених спорів, в силу їх єдиної правової природи, потрібно створення єдиної процесуальної процедури їх розгляду в рамках однієї судової системи (арбітражної) [29, с. 160 - 162].
Отже, подальше вдосконалення та розвиток адміністративного судочинства в арбітражних судах РФ - це веління часу, і є важливою системної гарантією прав невладних суб'єктів (юридичних осіб і індивідуальних підприємців) від адміністративного свавілля. Реформування (подальший розвиток), а не ломка і революційний підхід при розгляді адміністративних справ у рамках наявних судових систем з точки зору економічної, організаційної, нормотворчої є досить обгрунтованим. Таким чином, розвиток адміністративного судочинства в арбітражних судах повинен сприяти реалізації адміністративної та судової реформ.
Для розвитку адміністративної позасудової та досудової процедури розгляду справ про адміністративні правопорушення в системі виконавчих органів влади Російської Федерації може бути створена Федеральна адміністративна служба.
Федеральна адміністративна служба виконувала б три основні функції при розгляді справ, що виникають з адміністративних правовідносин:
1) розгляд загальної адміністративної скарги;
2) залучення до адміністративної відповідальності фізичних і юридичних осіб по складах справ про адміністративні правопорушення, зазначених у статті 23.1 КоАП РФ і відносяться в даний час до підвідомчості світових суддів, судів загальної юрисдикції та арбітражних судів. Оскарження зазначених постанов про адміністративне правопорушення буде можливо тільки в судовому порядку;
3) перегляд постанов по справах про адміністративні правопорушення по всіх категоріях справ незалежно від суб'єктного складу (адміністративна досудова процедура). При цьому в адміністративному законодавстві слід встановити процедуру, при якій за певними категоріями справ про адміністративні правопорушення адміністративна досудова процедура могла бути обов'язковою.
Федеральна адміністративна служба була б єдиним контрольним, незалежним від органів виконавчої влади, централізованим органом, голова якої міг би бути призначений на посаду Президентом РФ за поданням Голови Уряду РФ на певний термін. При цьому дострокове припинення повноважень голови Федеральної адміністративної служби було б можливо тільки у виняткових, суворо визначених законодавством випадках.
Федеральна адміністративна служба Російської Федерації може складатися з територіальних (на території суб'єкта РФ - Адміністративна палата суб'єкта РФ) і міжтериторіальних структурних підрозділів (діючих на території декількох муніципальних утворень в залежності від місця розташування та чисельності населення). При цьому керівники територіальних та міжтериторіальних структурних підрозділів призначалися б на посаду головою Федеральної адміністративної служби за поданням керівника відповідного суб'єкта РФ на певний строк, без права дострокового припинення повноважень, за винятком випадків, прямо передбачених законодавством [18, с. 198 - 199].
До повноважень Федеральної адміністративної служби можна було б віднести: поточне керівництво діяльністю Федеральної адміністративної служби; підготовку нормотворчих пропозицій у галузі адміністративного права; розгляд загальних адміністративних скарг на дії (бездіяльність) посадових осіб федеральних органів виконавчої влади.
У повноваження Адміністративної палати суб'єкта РФ входило б: розгляд загальних адміністративних скарг стосовно посадових осіб, за винятком посадових осіб, чиї дії оскаржуються до міжтериторіальні підрозділи Федеральної адміністративної служби, залучення до адміністративної відповідальності за тими складам адміністративних правопорушень, за якими в даний час залучення виробляється арбітражними судами (позасудова адміністративна процедура).
До відання міжтериторіальних підрозділів Федеральної адміністративної служби можна було б віднести: розгляд загальних адміністративних скарг на дії посадових осіб органів місцевого самоврядування, залучення до адміністративної відповідальності за тими складам адміністративних правопорушень, по яких залучення в даний час проводиться судами загальної юрисдикції та світовими суддями (позасудова адміністративна процедура); перегляд постанов у справах про адміністративні правопорушення (досудова адміністративна процедура).
Причому повинна бути передбачена можливість судового оскарження рішень, прийнятих за результатами розгляду скарги Федеральної адміністративною службою та її структурними підрозділами, невластного суб'єктами. Судове оскарження могло б здійснюватися в арбітражних судах або судах загальної юрисдикції відповідно до правил підвідомчості, передбаченими чинним процесуальним законодавством.
Більше того, для ефективної роботи даного позавідомчого контрольного органу (незалежного від органів виконавчої влади) слід передбачити інститут відповідальності. Наприклад, якщо суд встановить, що загальна адміністративна скарга, за результатами якої прийнято рішення Федеральної адміністративною службою про відмову в її задоволенні, була законною та обгрунтованою. У даному випадку, посадова особа адміністративного органу може бути піддано дисциплінарному стягненню, аж до звільнення зі служби. Невластного суб'єкти (громадяни, юридичні особи) вправі вимагати розгляду паралельно з адміністративним судочинством цивільного позову про відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями виконавчих органів публічної влади за аналогією з положеннями, закріпленими в статті 1069 ДК РФ. Для цього необхідно розробити і прийняти Закон «Про відшкодування шкоди (збитків), заподіяної незаконними діями громадянського службовця» [18, с. 215].
На закінчення хотілося б відзначити, що вдосконалення і розвиток адміністративної процедури важлива гарантія прав невладних суб'єктів, це віяння часу і логічне завершення реалізації адміністративної реформи в нашій країні. У Росії протягом всієї історії існує трикутник взаємин: «суспільство» - «влада» - «особистість». Держава традиційно займало лідируючі позиції, домінуючи над суспільством і придушуючи особистість. Дана обставина не могло не позначитися на стилі «управління в цілому». У зв'язку з чим, необхідно:
1) у рамках вдосконалення адміністративного судочинства:
а) розробити проект Федерального закону «Про внесення змін до Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації», деталізуючий правила адміністративного судочинства:
- Виробити ряд процесуальних інститутів адміністративного судочинства (впровадження примирних процедур (відновної юстиції), процедур медіації як механізмів реалізації положень законів Російської Федерації, що передбачають можливість примирення з адміністративних справ);
- Відобразити особливості адміністративного судочинства. Прискорена (спрощена) процедура для ряду категорій справ, за якими касаційне і наглядове оскарження не допускається. Визначення категорій справ, де буде виключена можливість оскарження рішення суду першої інстанції в касаційному порядку без попереднього апеляційного оскарження. Це збалансує судову навантаження і поліпшить якість роботи судів і виносяться ними судових рішень і т. п.;
- Запровадити додаткові процесуальні гарантії (розгляд в адміністративному судочинстві та цивільного позову про стягнення збитків, завданих виконавчими органами публічної влади);
б) внести відповідні зміни в ГК РФ, КоАП РФ, НК РФ, законодавство про ліцензування, валютне регулювання;
в) вирішити організаційні завдання - створення інституту постійних судових присутності. Відповідно до частини 2 статті 35 Федерального конституційного закону «Про арбітражних судах Російській Федерації» за рішенням Пленуму Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації у складі арбітражного суду суб'єкта РФ можуть бути утворені постійні судові присутності, розташовані поза місцем постійного перебування арбітражного суду суб'єкта РФ. Для більш ефективного і динамічного розгляду певної категорії справ, що виникають з адміністративних правовідносин, в арбітражних судах російської Федерації можливе створення інституту судових присутності.
Створення інституту судових присутностей буде необхідно при розгляді адміністративних справ, що виникають при розгляді податкових і митних спорів за участю громадян. Необхідно передбачити їх створення на законодавчому рівні в АПК РФ, що підвищить їх статус і визначить конкретну категорію справ, які можуть розглядатися суддями постійних судових присутностей (справи за участю фізичних осіб з митних та податкових спорів);
2) з метою розвитку адміністративної позасудової та досудової процедури розгляду адміністративних справ:
а) розробити і прийняти положення про Адміністративної палаті Російської Федерації, яка підлягає затвердженню Указом Президента РФ. У положенні необхідно детально прописати: компетенції цього органу (тобто цілі і завдання, права та обов'язки, функції, форми і методи); основні адміністративно-процесуальні поняття; стадії адміністративної процедури; юридичні форми реалізації порядку позасудового та досудового розгляду претензій і скарг; перелік підстав для настання відповідальності Посадових осіб органів виконавчої влади. Крім того, в КоАП РФ, кримінальний кодекс РФ повинні бути включені статті, що передбачають відповідальність за порушення прав невладних суб'єктів при розгляді адміністративних скарг у позасудовому (досудовому) порядку;
б) розробити і прийняти Закон «Про відшкодування шкоди (збитків), заподіяної незаконними діями громадянського службовця». При цьому в Законі представляється необхідним вказати вичерпний перелік підстав для настання подібної відповідальності, умови та порядок її настання;
в) з метою усунення протиріч чинного законодавства внести відповідні зміни в КоАП РФ, АПК РФ, Цивільний процесуальний кодекс РФ, Федеральний закон «Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації», Федеральний закон «Про мирових суддів», структуру виконавчих органів влади;
г) адміністративні реформи в Росії не мали успіху, так як проводилися «без оглядки на народ». Подібна практика приречена на провал, у зв'язку з чим: пропонується негайне формування адміністративних палат в одному або декількох суб'єктах РФ: появи нової установи не має внести системну дисфункцію (хаос в роботі). Діяльність контрольного органу необхідно налагодити таким чином, щоб відчувався позитивний результат його функціонування.
Отже, в історії російської державності за одинадцять з гаком століть актуальним залишається вирішення практичних завдань з розвитку адміністративного судочинства і реформування адміністративної процедури розгляду адміністративних справ.
ВИСНОВОК
У результаті розгляду проблеми формування адміністративної юстиції в Російській Федерації можна зробити наступні висновки.
1. Формування моделі адміністративної юстиції почалося ще в царській Росії XVI - XVII століття в Московській державі у вигляді чолобитної наказу. Протягом XVIII століття - і першої половини XIX століття адміністративна юстиція розвивається з точки зору лише нагляду за владою, який представляли присутності і Сенат. Однак з 1908 року законодавці намагалися розробити нову програму по формуванню адміністративної юстиції, але реалізувати її не змогли, так як в 1911 році був убитий П.А. Сталипін, а слідом за цим в 1914 році почалася перша світова війна. Після революції, 30 травня 1917 року Тимчасовий уряд був створений закон про створення суду з адміністративних справ. У жовтні 1917 року прийшов новий порядок влади, в якому адміністративна юстиція отримала зовсім інше місце в системі державних установ. Встановлення більшовиками порядку пролетаріату і націоналізації промисловості, а потім і колективізації сільського господарства, позбавили громадян Росії права самостійно займатися господарською діяльністю, і привели до повного підпорядкування громадян органами управління. Відповідно, про розвиток інституту контролю та правопорядку у відносинах між громадянами та державними органами не могло бути й мови. У період з 20-х по 50-і роки інститут адміністративної юстиції розвивався досить погано, тому що найбільша частина скарг мала адміністративний характер і розглядалася державними органам: міністерствами, відомствами, адміністративними установами і підприємствами, а за часту, і взагалі партійними комітетами. Елементи адміністративної юстиції, що виникли і розвиваються в 60-80 роки, продовжують існувати і в сучасній Росії. Величезну лепту у формуванні інституту адміністративної юстиції внесла 27 квітня 1993 закону «Про оскарженні до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян», на підставі якого в 2000 року в першому читанні був прийнятий Федеральний конституційний закон «Про федеральних адміністративних судах Російській Федерації ». Але потім розвиток адміністративної юстиції так і не отримало продовження.
2. Поняття «адміністративна юстиція» має два основних значення. У широкому сенсі під адміністративної юстицією розуміється діяльність як звичайні судів, так і спеціальних адміністративних судів і (колегіальних) «квазісудових» органів з вирішення адміністративних спорів, що виникають у зв'язку з оскарженням приватними особами неправомірних дій та рішень органів виконавчої влади, що порушують їх права, свободи і законні інтереси. Адміністративна юстиція у вузькому сенсі слова - це діяльність спеціальних адміністративних судів по вирішенню в особливому процесуальному порядку спорів. Спори, які виникли між приватними особами та публічною адміністрацією з приводу правомірності адміністративних дій чи рішень. Адміністративна юстиція, яка є необхідним атрибутом (ознакою) сучасної правової держави, може забезпечувати правовим (легальним) шляхом подолання виникаючих юридичних колізій як у галузі забезпечення прав і свобод людини і громадянина, так і у сфері судового контролю за законністю правових актів управління. Адміністративна юстиція - найважливіша правова гарантія здійснення правового статусу особистості, яка проявляється в наступних характерних рисах правового забезпечення вказаного статусу суб'єктів права: 1) адміністративна юстиція дозволяє перевірити законність реалізації державними і муніципальними органами, а також їх службовцями встановленої компетенції (повноважень), 2) вона дає можливість визначити якість виконання встановлених для посадових осіб обов'язків, які спрямовані на посилення юридичних гарантій особистості; 3) адміністративна юстиція дозволяє на практиці реалізувати норми відповідальності державних органів та їх посадових осіб за невиконання або неякісне і неповне виконання своїх обов'язків з метою забезпечення правового статусу особистості ; 4) вона сприяє практичному відновленню порушених прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, дає можливість відшкодувати заподіяний цим особам шкоду. При цьому в якості специфічних рис вітчизняної моделі адміністративної юстиції називаються: функції правосуддя і функції юрисдикційного контролю за законністю функціонування виконавчої влади (управління); власне процесуальна основа; організаційна відокремленість і самостійність органів адміністративної юстиції (наприклад, адміністративних судів).
3. Створення повнокровного інституту адміністративної юстиції неможливо без встановлення в законодавчому порядку процедури адміністративного судочинства, визначення основних положень, якими повинні керуватися суди, які розглядають спори публічного характеру, у тому числі спори, що випливають з адміністративних правовідносин і які зачіпають адміністративно-правовий статус громадян РФ, що базується на нормах Конституції РФ. Спеціальні особливості адміністративного судочинства пов'язані зі своєрідним характером матеріально-правових відносин, які характеризуються нерівноправним становищем учасників судочинства. В адміністративному судочинстві однією зі сторін виступає державний орган або посадова особа, які мають державно-владні повноваження. Підставою для порушення судочинства є скарга. Подача скарги можлива тільки в односторонньому порядку, тобто зустрічну скаргу подати неможливо. Однак, при розгляді судом публічно-правового спору, можливою підставою може служити і судовий позов, при цьому суд здійснює нагляд за законністю дій державних органів по відношенню до громадянина або групі громадян. Суперечка буде підвідомчий адміністративному виробництва лише тільки в тому випадку, якщо зміст спору стосується адміністративного права. Основним завданням адміністративного процесу є відновлення порушених свобод, прав і законних інтересів учасників адміністративно-правових відносин.
4. Для розвитку адміністративної позасудової та досудової процедури розгляду справ про адміністративні правопорушення в системі виконавчих органів влади Російської Федерації може бути створена Федеральна адміністративна служба, яка виконувала б три основні функції при розгляді справ, що виникають з адміністративних правовідносин: 1) розгляд загальної адміністративної скарги, 2) притягнення до адміністративної відповідальності фізичних і юридичних осіб по складах справ про адміністративні правопорушення, зазначених у статті 23.1 КоАП РФ і відносяться в даний час до підвідомчості світових суддів, судів загальної юрисдикції та арбітражних судів. Оскарження зазначених постанов про адміністративне правопорушення буде можливо тільки в судовому порядку; 3) перегляд постанов по справах про адміністративні правопорушення по всіх категоріях справ незалежно від суб'єктного складу (адміністративна досудова процедура). При цьому в адміністративному законодавстві слід встановити процедуру, при якій за певними категоріями справ про адміністративні правопорушення адміністративна досудова процедура могла бути обов'язковою. Федеральна адміністративна служба Російської Федерації може складатися з територіальних (на території суб'єкта РФ - Адміністративна палата суб'єкта РФ) і міжтериторіальних структурних підрозділів (діючих на території декількох муніципальних утворень в залежності від місця розташування та чисельності населення). Формування Федеральної адміністративної служби Російської Федерації та наділення її відповідними повноваженнями має відбуватися поступово.
Удосконалення і розвиток адміністративної процедури важлива гарантія прав невладних суб'єктів, це віяння часу і логічне завершення реалізації адміністративної реформи в нашій країні.
На закінчення, хотілося б сказати, що досі актуальним залишається вирішення практичних завдань з розвитку адміністративного судочинства і реформування адміністративної процедури розгляду адміністративних справ.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Конституція Російської Федерації від 30 грудня 2008 року № 7 - ФКЗ / / Російська газета. - 2009. - 21 січня.
2. Арбітражний процесуальний кодекс Російської Федерації від 24 липня 2002 року № 95 - ФЗ / / Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 30. - Ст. 3012.
3. Цивільний кодекс Російської Федерації від 01 грудня 2006 року / / Російська газета. - 2006. - 22 грудня.
4. Цивільний процесуальний кодекс Російської Федерації від 01 листопада 2002 року / / Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 46. - Ст. 4532.
5. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 30 грудня 2001 року. Редакція від 05.04.2010 (зі змінами та доповненнями, що набрали чинності з 27.05.2010) / / Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 1. - Ст. 1.
6. Кримінально-процесуальний кодекс Російської Федерації від 18 грудня 2001 року № 174 - ФЗ (ред. від 29.12.09) / / Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 52. - Ст. 4921.
7. Кримінальний кодекс Російської Федерації від 13 червня 1996 року № 63 - ФЗ (ред. від 29.12.2009) / / Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.
8. Закон Російської Федерації від 27 квітня 1993 року № 4866 - 1 «Про оскарженні до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян» (ред. № 4 - ФЗ від 09.02.2009 року) / / Російська газета. - 2009. - 25 лютого.
9. Закон СРСР від 2 листопада 1989 N 719-1 «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій органів державного управління та посадових осіб, що ущемляють права громадян» / / Відомості З'їзду Народних Депутатів і Верховної Ради СРСР. - 1989. - № 22. - Ст. 344.
10. Абрамов С.Н. У радянському праві не може бути адміністративного позову / / Соціальна законність. - 1947. - № 3. - С. 8 - 12.
11. Альохін А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Адміністративне право Російської Федерації. - М.: Норма, 1996. - 680 с.
12. Бахрах Д.Н. Адміністративне право Росії. - М.: Норма, 2002. - 640 с.
13. Веселовський С.Б. Наказовій лад управління Московської держави / / Російська історія в нарисах і статтях. Т.3. - Київ, 1912. - С. 170 - 187.
14. Габричидзе Б.М., Єлісєєв Б.Г. Російське адміністративне право. - М.: Норма, 2000. - 289 с.
15. Гогель С.К. Губернські присутності змішаного складу, як органи адміністративної юстиції на місцях / / Вісник Права. - 1906. - № 4. - С. 442 - 453.
16. Градовський О.Д. Зібрання творів. Т. 8. Почала російського державного права. Ч. 2. Органи управління. - СПб., 1903. - 580 с.
17. Дурденевскій В.М. Суб'єктивне право і його основне поділ / / Правознавство. - 1994. - № 3. - С. 78 - 95.
18. Дмитрієв Ю.А. Адміністративне право Російської Федерації. - Ростов-на-Дону: Фенікс, 2008. - 461 с.
19. Дурнєв В.А. Потрібен адміністративний суд / / Радянська юстиція. - 1988. - № 6. - С. 26 - 32.
20. Журавльова О.А. Оскарження до суду незаконних дій і рішень: як підвищити його ефективність / / Російський Юрист. - 1998. - № 1. - С. 26 - 27.
21. Карадже-Іскров Н.П. Новітня еволюція адміністративного права. - Іркутськ, 1927. - 189 с.
22. Коркунов Н.М. Російське державне право. Т.2. Особлива частина. - СПб., 1893. - 572 с.
23. Корф С.А. Реформа Сенату / / Юридичні записки. - 1915. - № 4. - С. 37 - 38.
24. Лебедєв В.А. Від ідеї судового нормоконтролю до адміністративного судочинства / / Російський Юрист. - 2000. - № 9. - С. 3 - 6.
25. Лоський Н.О. Історія російської філософії. - М., 1991. - 264 с.
26. Лучин В.О. Скарги громадян до Конституційного суду Російської Федерації. - М.: Ювентус, 1998. - 343 с.
27. Магазінер Я.М. Нотатки про право / / Правознавство. - 2000. - № 5. - С. 217 - 218.
28. Носов Є.К. До питання про теорію радянської адміністративної юстиції / / Радянське право. - 1925. - № 4. - С. 83 - 85.
29. Панова І.В. Адміністративно-процесуальне право Росії. - М.: Норма, 2008. - 336 с.
30. Савицький В.М. Прошу в суду захисту / / Захист прав людини в сучасному світі. - 1993. - № 6. - С. 15 - 22.
31. Саліщева Н.Г. Адміністративний процес у СРСР. - М., 1964. - 325 с.
32. Саліщева Н.Г. Про деякі способи захисту і охорони прав, свобод і законних інтересів громадян у сфері діяльності виконавчої влади в Російській Федерації / / Конституція Російської Федерації і вдосконалення механізмів захисту прав людини. - 1994. - № 14. - С. 84 - 86.
33. Скітовіч В.В. Судова влада як системне утворення / / Правознавство. - 1997. - № 1. - С. 153 - 155.
34. Соловйова А.К. Концепції адміністративної юстиції: матеріально-правовий аспект / / Правознавство. - 1998. - № 4. - С. 53 - 55.
35. Порівняльне конституційне право. - М.: Норма, 1995. - 368 с.
36. Старилов Ю.М. Адміністративна юстиція. - М.: Норма, 2001. - 289 с.
37. Стартів Ю.М. Адміністративна юстиція. Проблеми теорії. - Воронеж: Статус, 1998. - 213 с.
38. Тарасов І.Т. Організація адміністративної юстиції / / Юридичний вісник. - 1887. - № 9. - С. 63 - 65.
39. Тихомиров Ю.А. Юридична колізія. - М.: Статус, 1994. - 124 с.
40. Треушников М.К. Судовий захист виборчих прав / / Право. - 2000. - № 1. - С. 3 - 16.
41. Хаманева Н.Ю. Захист прав громадян у сфері виконавчої влади. - М.: Норма, 1997. - 356 с.
42. Чепурнова Н.М. Судова влада в Російській Федерації: проблеми теорії і державно-правової практики. - Саратов, 1999. - 237 с.
43. Чечет Д.М. Адміністративна юстиція (Теоретичні проблеми). - Л., 1973. - 432 с.