Міністерство сільського господарства Російської Федерації
ФГТУ ВПО Уральська державна сільськогосподарська академія
Економічний факультет
Кафедра підприємництва та агробізнесу
Реферат
Проблеми податкових органів. Заходи щодо підвищення ефективності роботи податкових служб
Виконав:
Студент гр.-Е411
Кузнєцова С.А.
Єкатеринбург, 2010
Введення
Актуальність теми: Провідну, визначальну роль у формуванні та розвитку економічної структури будь-якого сучасного суспільства грає державне регулювання, здійснюване в рамках обраною владою економічної політики. Одним з найбільш важливих механізмів, що дозволяють державі здійснювати економічне і соціальне регулювання, є фінансовий механізм - фінансова система суспільства, головним ланкою якої є державний бюджет. Саме за допомогою фінансової системи держава утворює централізовані і впливає на формування децентралізованих фондів грошових коштів, забезпечуючи можливість виконання покладених на державні органи функцій та завдань. Економічні та політичні реформи, що проводяться в Росії з початку дев'яностих років, також не могли не торкнутися сферу державних фінансів, і, в першу чергу, бюджетну систему.
Державний бюджет, будучи головним засобом мобілізації і витрачання ресурсів держави, дає політичної влади реальну можливість впливати на економіку, фінансувати її структурну перебудову, стимулювати розвиток пріоритетних секторів економіки, забезпечувати соціальну підтримку найменш захищеним верствам населення. Очевидно, що успіх економічного реформування в нашій країні у великій мірі залежить від того, в яких напрямках піде перетворення фінансової системи суспільства, наскільки бюджетна політика держави буде відповідати вимогам часу. Удосконалення механізму правового регулювання оподаткування в умовах ринкової економіки досягається за допомогою розвитку конституційних основ оподаткування, встановлення все більш чітких умов стягнення податків та інших обов'язкових платежів, реалізації правових заходів щодо здійснення податково-бюджетного федералізму.
Проблеми податкового контролю на сучасному етапі податкової реформи
Становлення ринкової економіки в Росії супроводжується підвищенням значення позитивного права як інструменту соціальної регуляції. Податкова система Росії в даному випадку не є винятком, і саме право здатне найбільш ефективно управляти поведінкою суб'єктів у процесі збору податків. У Російській Федерації склалася досить розгалужена система державного контролю, що забезпечує дотримання законів та інших нормативних правових актів. Значна кількість державних і муніципальних органів загальної та спеціальної компетенції залучено в роботу з контролю правильності застосування нормативних правових актів. Чимале число органів державного контролю займається проблемами застосування податкового законодавства. Значна частина податкових відносин - перш за все відносин, що виникають у зв'язку зі сплатою податків, - може ефективно реалізовуватися тільки за наявності особливої форми державного контролю - податкового контролю. Що ж таке податковий контроль?
Реалізація державою функції податкового контролю полягає у здійсненні спеціалізованими органами на постійній основі контролю за дотриманням платниками податків, податковими агентами і платниками зборів вимог законодавства про податки і збори. Згідно зі ст. 2 НК РФ відносини, що виникають в рамках процесу податкового контролю, регулюються законодавством про податки і збори. Незважаючи на те що НК РФ не містить визначення поняття «податковий контроль», аналіз норм Кодексу дозволяє виявити відмітні особливості цього виду державного контролю. Сутність податкового контролю полягає в тому, що при його проведенні в тих формах, що передбачені НК РФ, перевіряється дотримання податкового законодавства платниками податків, податковими агентами, платниками зборів. За допомогою податкового контролю відстежується правильність сплати платниками податків (платниками зборів) податків (зборів) у централізовані державні фонди (бюджет, державні позабюджетні фонди), тобто правильність відчуження платниками податків (платниками збору) на користь публічних суб'єктів частини свого майна, що відповідає розміру податкового платежу, а також правильність утримання та перерахування до бюджету фінансових ресурсів податковими агентами. Об'єктом податкового контролю визнаються тільки ті відносини, які регулюються законодавством про податки і збори, оскільки законність в процесі оподаткування (сплати зборів) є метою податкового контролю. У зв'язку з цим досить важко погодитися з позицією деяких вчених [1], що відносять до форм податкового контролю витребування від державних службовців відомостей про доходи та майно, яке здійснюється на підставі Указу Президента РФ від 15 травня 1997 р. № 484 «Про подання особами, що заміщають державні посади Російської Федерації, та особами, що заміщають державні посади державної служби і посади в органах місцевого самоврядування, відомостей про доходи та майно ». Відповідно до названого Указу збір відомостей про доходи та майно державних і муніципальних службовців ведеться «з метою створення дієвих механізмів запобігання корупції та зловживань в країні». Іншими словами, контроль за виконанням декларантом вимог законодавства про податки і збори не є метою даного заходу, а отже, збір цих відомостей не можна віднести до заходів податкового контролю. Таким чином, специфічний об'єкт податкового контролю - відносини, що регулюються законодавством про податки і збори, - є першою ознакою податкового контролю.
Контролювати законність у податковій сфері держава доручає спеціалізованим органам, які іменуються органами податкового контролю. Система органів податкового контролю не дуже обширна. По суті в НК РФ названі дві групи органів податкового контролю - податкові та митні органи. Об'єднує названі органи те, що, вступаючи у відносини з проведення податкового контролю, ці органи завжди виступають від імені держави. De jure існує і третя група податкових контролерів - органи позабюджетних фондів, проте з моменту прийняття глави 24 «Єдиний соціальний податок» НК РФ вони фактично втратили свої повноваження з контролю за платежами, що відносяться до числа податків. Специфічний суб'єктний склад являє собою друга ознака, що дозволяє виділити податковий контроль в системі державного контролю. Специфіка податкового контролю проявляється не тільки в об'єкті контролю та суб'єктний склад. Зрештою контроль за дотриманням податкового законодавства в межах своєї компетенції в тій чи іншій мірі веде безліч державних органів: від Прокуратури Російської Федерації та Рахункової палати Російської Федерації до органів внутрішніх справ. Всі ці органи, здійснюючи контрольні повноваження, так чи інакше залучені до роботи з контролю за дотриманням податкового законодавства. Однак стверджувати, що діяльність названих органів пов'язана з податковим контролем, не можна. Проблема полягає навіть не в тому, що вони володіють загальною компетенцією, не обмежується тільки лише контролем за податковим законодавством (останнім часом нестримне зростання повноважень Федеральної податкової служби вже не дозволяє говорити про контроль за дотриманням податкового законодавства як про виняткову завданню цього відомства), а в тому, що функції податкового контролю реалізують спеціалізовані органи в тих формах, що передбачені НК РФ. У зв'язку з цим можна стверджувати, що податковий контроль і контроль за дотриманням податкового законодавства по суті своїй два різних поняття. Друге - більш широке поняття і включає в себе діяльність будь-яких державних органів, що здійснюють контрольні функції у сфері оподаткування. Проаналізувавши виявлені ознаки, можна спробувати зрозуміти волю законодавця і дати визначення терміна «податковий контроль». Отже, податковий контроль - це здійснювана на постійній основі і в тих формах, які передбачені Податковим кодексом Російської Федерації, діяльність спеціалізованих органів з контролю за дотриманням платниками податків, податковими агентами і платниками зборів вимог податково-правових норм. Як вже зазначалося, основна мета податкового контролю - контроль за дотриманням законодавства, яким регулюється процес надходження фінансових ресурсів в спеціальні централізовані фонди публічних суб'єктів, необхідні останнім для виконання покладених на них функцій. Враховуючи, що грошові відносини, що виникають при формуванні та використанні фінансових ресурсів у всіх ланках фінансової системи, є об'єктом фінансового контролю [2], слід припустити, що податковий контроль являє собою складову частину фінансового контролю держави. Органи, що здійснюють податковий контроль, завжди виступають від імені держави (що, наприклад, відрізняє податковий контроль від аудиту), і це також свідчить про належність податкового контролю до фінансового. Таким чином, зіставивши мети податкового і фінансового контролю, а також статус контролюючих суб'єктів, можна стверджувати, що податковий контроль - складова частина фінансового контролю. Податковий контроль здійснюється шляхом реалізації державними органами спеціальних заходів, іменованих формами податкового контролю. Набір заходів або форм податкового контролю досить великий. Примірний перелік форм податкового контролю наведено у розділі 14 НК РФ. Відповідно до ст. 82 НК РФ податковий контроль ведеться за допомогою податкових перевірок, отримання пояснень платників податків, податкових агентів і платників зборів, перевірки даних обліку і звітності, огляду приміщень та територій, що використовуються для отримання доходу (прибутку), а також в інших формах, передбачених НК РФ. Звернемо увагу, що перелік форм податкового контролю є відкритим. Цей перелік обмежений лише вказівкою на те, що форми податкового контролю повинні бути встановлені самим НК РФ, а не яким-небудь іншим нормативним правовим актом. Причому для законодавця не принципово, щоб форми податкового контролю були закріплені в частині першої НК РФ. Частина друга Кодексу анітрохи не ущемлена у своєму праві на конструювання форм податкового контролю. Наприклад, у розділі 22 «Акцизи» НК РФ закріплені такі форми контролю, як «акцизні склади» і «податкові пости». Представляється, що настільки ліберальний підхід, обраний законодавцем при визначенні розділів Податкового кодексу Російської Федерації, «уповноважених» конструювати форми податкового контролю, не зовсім виправданий. При підготовці глав Кодексу, присвячених окремих податках, законодавець настільки захоплюється «підвищенням ефективності контролю за сплатою конкретного податку», що не звертає увагу на логіку правової регламентації контрольних заходів, що міститься у частині першій НК РФ, а часто і зовсім втрачає логіку викладу нормативного матеріалу. Вважаємо, що нормативно-правова регламентація податкових відносин, що виникають в процесі податкового контролю, повинна здійснюватися лише в рамках частини першої НК РФ, а саме в главі 14. Тільки такий підхід зможе забезпечити цілісне і послідовне нормативне регулювання всіх контрольних заходів. Незважаючи на досить нетривалий термін існування повноцінного, що ведеться на постійній основі податкового контролю, вже сьогодні можна з упевненістю стверджувати, що в Російській Федерації накопичено значний досвід проведення податково-контрольних заходів та набір застосовуваних форм податкового контролю в цілому є оптимальним. Вважаємо, що численні нарікання з боку господарюючих суб'єктів з приводу проведених у цей час заходів податкового контролю пояснюються не стільки недосконалістю набору форм податкового контролю, скільки недостатньо чіткою регламентацією всіх процедур податкового контролю в НК РФ, що дозволяє податковим органам досить агресивно використовувати свої владні повноваження. Відносини щодо здійснення податкового контролю, будучи різновидом податкових відносин, повинні найбільшою мірою узгоджуватися з вимогами, висунутими до системи оподаткування в цілому. У зв'язку з цим слід визнати, що реформування податкової системи повинне супроводжуватися поліпшенням системи правового регулювання діяльності контролюючих органів, підвищенням ефективності контрольних функцій спеціалізованих органів, зведенням до необхідного мінімуму заходів поточного податкового контролю, зосередженням ресурсів контролюючих органів на ключових сферах, винятком дублювання контрольних повноважень різними державними органами. Однією з серйозних проблем, які заважають створенню ефективної системи податкового контролю, є проблема поступової трансформації функцій податкових органів з контрольних у фіскальні. Введення спочатку в ужиток, а потім і в правові акти дивного наукоподібного терміна «податкове адміністрування» дозволяє державним органам зробити цю трансформацію менш помітною. При формулюванні сьогодні завдань, що стоять перед податковими органами, відбувається «плавна» підміна завдання з контролю за правильністю дотримання законодавства про податки і збори завданням щодо забезпечення надходжень фінансових коштів до бюджету в певному обсязі. При всій видимій схожості названих завдань очевидно, що вони аж ніяк не тотожні. Як фінансовий контролер податковий орган повинен бути дистанційований від вирішення завдань з наповнення бюджету фінансовими ресурсами. Не можна вимагати від фінансового контролера об'єктивності під час здійснення заходів податкового контролю, якщо ефективність діяльності цього контролера оцінюється виходячи з обсягу надходжень, а іноді і "донарахувань» до бюджету. Відповідно до Закону РФ від 21 березня 1991 р. № 943-I «Про податкові органи Російської Федерації» «податкові органи Російської Федерації ... - Єдина система контролю за дотриманням податкового законодавства Російської Федерації, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю внесення до відповідного бюджету платежів при користуванні надрами, встановлених законодавством Російської Федерації, а також контролю за дотриманням валютного законодавства Російської Федерації, здійснюваного в межах компетенції податкових органів ». У зв'язку з цим при реформуванні системи податкового контролю необхідно переглянути склався за фактом статус податкових органів як фіскальних органів, відповідальних за збір податків. Як наслідок такого підходу потрібно розглядати завдання по виключенню з практики встановлення планових завдань по збору податків для ФНС Росії. Що могло б стати критерієм ефективної контрольної роботи податкових органів, так це кількість платників податків, охоплених виїзними перевірками, і кількість винесених за підсумками перевірок і не скасованих згодом у судах рішень податкових органів. Іншою проблемою, що заважає, на наш погляд, процесу підвищення ефективності податкового контролю, є законодавче закріплення активної участі податкових органів у процесі обчислення і сплати податків платниками податків. Будучи органом фінансового контролю, податковий орган повинен стежити за дотриманням платниками податків та податковими агентами норм податкового законодавства, не втручаючись при цьому в процес обчислення та сплати податку. Простіше кажучи, ідеальна модель обчислення і сплати податку полягає в тому, що реалізується без будь-якої участі податкових органів. Податкові органи тільки наглядають за правильністю обчислення і сплати податку, не докладаючи жодних активних дій, окрім контрольних. Єдиним винятком з цієї «ідеальної моделі» має стати участь податкових органів у обчислення та сплату деяких податків платниками податків - фізичними особами або іноземними організаціями, що не мають постійного представництва в Росії. Однак, беручи участь в процесі обчислення і сплати, наприклад, податку на майно фізичних осіб або податку на спадкування або дарування, податковий орган виконує швидше не контрольні функції, а функції, що допомагають цим особам виконати свої обов'язки по сплаті податку. Теоретично таку діяльність (назвемо її «податкове асистування») могли б вести будь-які інші органи, що володіють відповідними можливостями, однак цілком закономірно, що допомагати фізичним особам в обчисленні і сплаті податків доручено саме податковим органам як спеціалізованим органам у сфері оподаткування. Очевидно, що в такому випадку податкові органи виступають вже не як органи фінансового та податкового контролю: подібна діяльність не має ніякого відношення до податкового контролю. Зовсім інша справа, коли активна участь податкових органів стає неодмінною умовою порядку обчислення і сплати податків організаціями. Наприклад, порядок застосування податкового вирахування при обчисленні акцизу на нафтопродукти в чому залежить від діяльності податкових органів, що ставлять позначку на рахунках-фактурах, а порядок застосування відрахувань з ПДВ при експорті товарів залежить від того, наскільки швидко податковий орган перевірить подані документи і фактично «дозволить »застосовувати відрахування. І в тому і в іншому випадку податкові органи виступають не як контролюючі органи, а як органи, що беруть участь в процесі обчислення і сплати податку. Представляється, що подібне активну участь податкових органів не тільки не відповідає їх статусу як фінансових контролерів, а й ускладнює процес проведення заходів податкового контролю, відволікаючи значні трудові ресурси податкових органів. У зв'язку з цим вважаємо, що в процесі вдосконалення процедур податкового контролю слід переглянути порядок обчислення і сплати тих податків, в якому активну участь податкових органів є неодмінною умовою розрахунку податкової бази по податках з організацій (акцизи на нафтопродукти, розрахунок податкової бази при обгрунтуванні нульової ставки ПДВ і подальшого відшкодування податку). Податкові органи повинні тільки контролювати дотримання законодавства, а не приймати участь в обчисленні і сплаті податків організаціями. Названі проблеми могли б бути вирішені в рамках реформи податкового контролю, що передбачає внесення змін до частини першої НК РФ. Разом з тим відсутність в програмних документах Уряду РФ чіткої концепції реформування податкового контролю не дозволяє сподіватися, що відкриття в даний час дискусії щодо вдосконалення частини першої НК РФ не призведе до необгрунтованого розширення повноважень державних органів у цій сфері на шкоду розвитку податкової системи Росії.
Удосконалення системи податкового контролю
При доопрацюванні першої частини НК РФ необхідно:
- Упорядкування процесу проведення виїзних перевірок за обмеження термінів їх проведення, а також процедур проведення камеральних перевірок (зокрема, виключити можливість витребування у платника податків необмеженої кількості документів);
- Законодавче закріплення правових наслідків проведення повторних податкових перевірок як заходи, спрямованої на виявлення порушення законодавства про податки і збори органами податкового контролю;
- Вдосконалення системи податкової відповідальності, більш чіткий розподіл функцій між податковими органами і судами щодо притягнення до відповідальності.
Будь-які зміни першої частини НК РФ не повинні зачіпати базові принципи регламентації податкових правовідносин:
- Презумпцію невинності платників податків;
- Виключно судову процедуру притягнення до податкової відповідальності платників податків;
- Пріоритет інтересів платників податків при наявності непереборних сумнівів і протиріч актів законодавства про податки і збори.
У рекомендаціях слухань запропоновано розглянути питання про внесення змін в адміністративну та кримінальну відповідальність посадових осіб органів податкового контролю за зловживання своїми владними повноваженнями. Багато завдання з реформування системи податкового контролю можна вирішити без внесення якихось кардинальних змін у законодавство. Проте федеральні органи виконавчої влади, уповноважені здійснювати функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у сфері податків і зборів та у сфері митної справи, повинні розробити відповідну методологію проведення контрольних заходів, що виключає невиправдано високі витрати держави на фінансування діяльності податкових та митних органів, а також мінімізує адміністративні витрати платника податку, пов'язані з виконанням ним вимог податкових та митних органів. У числі заходів щодо вдосконалення заходів податкового контролю слід розглянути питання про спрощення існуючої системи податкової звітності, про виключення з правозастосовної практики невиправданого розширення повноважень контролюючих органів у рамках проведених ними камеральних перевірок. Підвищення ефективності роботи контролюючих органів має супроводжуватися підвищенням відповідальності податкових і митних органів за прийняті ними рішення. Впровадження в податкову сферу практики компенсації шкоди платникам податків, заподіяної незаконними діями або рішеннями контролюючих органів, безумовно, підвищить відповідальність державних органів.
Висновок
Таким чином, проаналізувавши дані, можна зробити певні висновки з приводу функціонування податкових органів. Однією з серйозних проблем, які заважають створенню ефективної системи податкового контролю, є проблема поступової трансформації функцій податкових органів з контрольних у фіскальні. Іншою проблемою, що заважає процесу підвищення ефективності податкового контролю, є законодавче закріплення активної участі податкових органів у процесі обчислення і сплати податків платниками податків. Будучи органом фінансового контролю, податковий орган повинен стежити за дотриманням платниками податків та податковими агентами норм податкового законодавства, не втручаючись при цьому в процес обчислення та сплати податку. Для того, щоб вирішити ці проблеми, державі необхідно вжити певних заходів впливу на податкові служби. У числі заходів щодо вдосконалення заходів податкового контролю слід розглянути питання про спрощення існуючої системи податкової звітності, про виключення з правозастосовної практики невиправданого розширення повноважень контролюючих органів у рамках проведених ними камеральних перевірок.
Підвищення ефективності роботи контролюючих органів має супроводжуватися підвищенням відповідальності податкових і митних органів за прийняті ними рішення. Впровадження в податкову сферу практики компенсації шкоди платникам податків, заподіяної незаконними діями або рішеннями контролюючих органів, безумовно, підвищить відповідальність державних органів.
Список літератури
1. Фінансовий контроль: Навчальний посібник / Грачова Є.Ю., Толстопятенко Г.П., Рижкова Є.А. - М.: Видавничий дім «Камерон», 2008. - С. 170.
2. Кучеров І.І., Судаков О.Ю., Орєшкін І.А. Податковий контроль і відповідальність законодавства про податки і збори / Под ред. І.І. Кучерова. - М.: АТ «Центр ЮрИнфоР», 2007. - С. 11.
3. http://www.eks.ru - Експертно-консультативна Рада при Голові Рахункової Палати Російської Федерації:
4. http://www.ach.gov.ru):
- Рахункова палата Російської Федерації Експертно-аналітична діяльність;
5. http://www.minfin.ru - Міністерство фінансів Російської Федерації:
- Звітність про виконання Федерального бюджету;
6. http://www.budgetrf.ru - Бюджет Російської Федерації:
7. Http://www.nalog.ru - Міністерство РФ з податків і зборів:
- Статистична інформація;
8. http://www.yandex.ru - Пошукова система
ФГТУ ВПО Уральська державна сільськогосподарська академія
Економічний факультет
Кафедра підприємництва та агробізнесу
Реферат
Проблеми податкових органів. Заходи щодо підвищення ефективності роботи податкових служб
Виконав:
Студент гр.-Е411
Кузнєцова С.А.
Єкатеринбург, 2010
Введення
Актуальність теми: Провідну, визначальну роль у формуванні та розвитку економічної структури будь-якого сучасного суспільства грає державне регулювання, здійснюване в рамках обраною владою економічної політики. Одним з найбільш важливих механізмів, що дозволяють державі здійснювати економічне і соціальне регулювання, є фінансовий механізм - фінансова система суспільства, головним ланкою якої є державний бюджет. Саме за допомогою фінансової системи держава утворює централізовані і впливає на формування децентралізованих фондів грошових коштів, забезпечуючи можливість виконання покладених на державні органи функцій та завдань. Економічні та політичні реформи, що проводяться в Росії з початку дев'яностих років, також не могли не торкнутися сферу державних фінансів, і, в першу чергу, бюджетну систему.
Державний бюджет, будучи головним засобом мобілізації і витрачання ресурсів держави, дає політичної влади реальну можливість впливати на економіку, фінансувати її структурну перебудову, стимулювати розвиток пріоритетних секторів економіки, забезпечувати соціальну підтримку найменш захищеним верствам населення. Очевидно, що успіх економічного реформування в нашій країні у великій мірі залежить від того, в яких напрямках піде перетворення фінансової системи суспільства, наскільки бюджетна політика держави буде відповідати вимогам часу. Удосконалення механізму правового регулювання оподаткування в умовах ринкової економіки досягається за допомогою розвитку конституційних основ оподаткування, встановлення все більш чітких умов стягнення податків та інших обов'язкових платежів, реалізації правових заходів щодо здійснення податково-бюджетного федералізму.
Проблеми податкового контролю на сучасному етапі податкової реформи
Становлення ринкової економіки в Росії супроводжується підвищенням значення позитивного права як інструменту соціальної регуляції. Податкова система Росії в даному випадку не є винятком, і саме право здатне найбільш ефективно управляти поведінкою суб'єктів у процесі збору податків. У Російській Федерації склалася досить розгалужена система державного контролю, що забезпечує дотримання законів та інших нормативних правових актів. Значна кількість державних і муніципальних органів загальної та спеціальної компетенції залучено в роботу з контролю правильності застосування нормативних правових актів. Чимале число органів державного контролю займається проблемами застосування податкового законодавства. Значна частина податкових відносин - перш за все відносин, що виникають у зв'язку зі сплатою податків, - може ефективно реалізовуватися тільки за наявності особливої форми державного контролю - податкового контролю. Що ж таке податковий контроль?
Реалізація державою функції податкового контролю полягає у здійсненні спеціалізованими органами на постійній основі контролю за дотриманням платниками податків, податковими агентами і платниками зборів вимог законодавства про податки і збори. Згідно зі ст. 2 НК РФ відносини, що виникають в рамках процесу податкового контролю, регулюються законодавством про податки і збори. Незважаючи на те що НК РФ не містить визначення поняття «податковий контроль», аналіз норм Кодексу дозволяє виявити відмітні особливості цього виду державного контролю. Сутність податкового контролю полягає в тому, що при його проведенні в тих формах, що передбачені НК РФ, перевіряється дотримання податкового законодавства платниками податків, податковими агентами, платниками зборів. За допомогою податкового контролю відстежується правильність сплати платниками податків (платниками зборів) податків (зборів) у централізовані державні фонди (бюджет, державні позабюджетні фонди), тобто правильність відчуження платниками податків (платниками збору) на користь публічних суб'єктів частини свого майна, що відповідає розміру податкового платежу, а також правильність утримання та перерахування до бюджету фінансових ресурсів податковими агентами. Об'єктом податкового контролю визнаються тільки ті відносини, які регулюються законодавством про податки і збори, оскільки законність в процесі оподаткування (сплати зборів) є метою податкового контролю. У зв'язку з цим досить важко погодитися з позицією деяких вчених [1], що відносять до форм податкового контролю витребування від державних службовців відомостей про доходи та майно, яке здійснюється на підставі Указу Президента РФ від 15 травня 1997 р. № 484 «Про подання особами, що заміщають державні посади Російської Федерації, та особами, що заміщають державні посади державної служби і посади в органах місцевого самоврядування, відомостей про доходи та майно ». Відповідно до названого Указу збір відомостей про доходи та майно державних і муніципальних службовців ведеться «з метою створення дієвих механізмів запобігання корупції та зловживань в країні». Іншими словами, контроль за виконанням декларантом вимог законодавства про податки і збори не є метою даного заходу, а отже, збір цих відомостей не можна віднести до заходів податкового контролю. Таким чином, специфічний об'єкт податкового контролю - відносини, що регулюються законодавством про податки і збори, - є першою ознакою податкового контролю.
Контролювати законність у податковій сфері держава доручає спеціалізованим органам, які іменуються органами податкового контролю. Система органів податкового контролю не дуже обширна. По суті в НК РФ названі дві групи органів податкового контролю - податкові та митні органи. Об'єднує названі органи те, що, вступаючи у відносини з проведення податкового контролю, ці органи завжди виступають від імені держави. De jure існує і третя група податкових контролерів - органи позабюджетних фондів, проте з моменту прийняття глави 24 «Єдиний соціальний податок» НК РФ вони фактично втратили свої повноваження з контролю за платежами, що відносяться до числа податків. Специфічний суб'єктний склад являє собою друга ознака, що дозволяє виділити податковий контроль в системі державного контролю. Специфіка податкового контролю проявляється не тільки в об'єкті контролю та суб'єктний склад. Зрештою контроль за дотриманням податкового законодавства в межах своєї компетенції в тій чи іншій мірі веде безліч державних органів: від Прокуратури Російської Федерації та Рахункової палати Російської Федерації до органів внутрішніх справ. Всі ці органи, здійснюючи контрольні повноваження, так чи інакше залучені до роботи з контролю за дотриманням податкового законодавства. Однак стверджувати, що діяльність названих органів пов'язана з податковим контролем, не можна. Проблема полягає навіть не в тому, що вони володіють загальною компетенцією, не обмежується тільки лише контролем за податковим законодавством (останнім часом нестримне зростання повноважень Федеральної податкової служби вже не дозволяє говорити про контроль за дотриманням податкового законодавства як про виняткову завданню цього відомства), а в тому, що функції податкового контролю реалізують спеціалізовані органи в тих формах, що передбачені НК РФ. У зв'язку з цим можна стверджувати, що податковий контроль і контроль за дотриманням податкового законодавства по суті своїй два різних поняття. Друге - більш широке поняття і включає в себе діяльність будь-яких державних органів, що здійснюють контрольні функції у сфері оподаткування. Проаналізувавши виявлені ознаки, можна спробувати зрозуміти волю законодавця і дати визначення терміна «податковий контроль». Отже, податковий контроль - це здійснювана на постійній основі і в тих формах, які передбачені Податковим кодексом Російської Федерації, діяльність спеціалізованих органів з контролю за дотриманням платниками податків, податковими агентами і платниками зборів вимог податково-правових норм. Як вже зазначалося, основна мета податкового контролю - контроль за дотриманням законодавства, яким регулюється процес надходження фінансових ресурсів в спеціальні централізовані фонди публічних суб'єктів, необхідні останнім для виконання покладених на них функцій. Враховуючи, що грошові відносини, що виникають при формуванні та використанні фінансових ресурсів у всіх ланках фінансової системи, є об'єктом фінансового контролю [2], слід припустити, що податковий контроль являє собою складову частину фінансового контролю держави. Органи, що здійснюють податковий контроль, завжди виступають від імені держави (що, наприклад, відрізняє податковий контроль від аудиту), і це також свідчить про належність податкового контролю до фінансового. Таким чином, зіставивши мети податкового і фінансового контролю, а також статус контролюючих суб'єктів, можна стверджувати, що податковий контроль - складова частина фінансового контролю. Податковий контроль здійснюється шляхом реалізації державними органами спеціальних заходів, іменованих формами податкового контролю. Набір заходів або форм податкового контролю досить великий. Примірний перелік форм податкового контролю наведено у розділі 14 НК РФ. Відповідно до ст. 82 НК РФ податковий контроль ведеться за допомогою податкових перевірок, отримання пояснень платників податків, податкових агентів і платників зборів, перевірки даних обліку і звітності, огляду приміщень та територій, що використовуються для отримання доходу (прибутку), а також в інших формах, передбачених НК РФ. Звернемо увагу, що перелік форм податкового контролю є відкритим. Цей перелік обмежений лише вказівкою на те, що форми податкового контролю повинні бути встановлені самим НК РФ, а не яким-небудь іншим нормативним правовим актом. Причому для законодавця не принципово, щоб форми податкового контролю були закріплені в частині першої НК РФ. Частина друга Кодексу анітрохи не ущемлена у своєму праві на конструювання форм податкового контролю. Наприклад, у розділі 22 «Акцизи» НК РФ закріплені такі форми контролю, як «акцизні склади» і «податкові пости». Представляється, що настільки ліберальний підхід, обраний законодавцем при визначенні розділів Податкового кодексу Російської Федерації, «уповноважених» конструювати форми податкового контролю, не зовсім виправданий. При підготовці глав Кодексу, присвячених окремих податках, законодавець настільки захоплюється «підвищенням ефективності контролю за сплатою конкретного податку», що не звертає увагу на логіку правової регламентації контрольних заходів, що міститься у частині першій НК РФ, а часто і зовсім втрачає логіку викладу нормативного матеріалу. Вважаємо, що нормативно-правова регламентація податкових відносин, що виникають в процесі податкового контролю, повинна здійснюватися лише в рамках частини першої НК РФ, а саме в главі 14. Тільки такий підхід зможе забезпечити цілісне і послідовне нормативне регулювання всіх контрольних заходів. Незважаючи на досить нетривалий термін існування повноцінного, що ведеться на постійній основі податкового контролю, вже сьогодні можна з упевненістю стверджувати, що в Російській Федерації накопичено значний досвід проведення податково-контрольних заходів та набір застосовуваних форм податкового контролю в цілому є оптимальним. Вважаємо, що численні нарікання з боку господарюючих суб'єктів з приводу проведених у цей час заходів податкового контролю пояснюються не стільки недосконалістю набору форм податкового контролю, скільки недостатньо чіткою регламентацією всіх процедур податкового контролю в НК РФ, що дозволяє податковим органам досить агресивно використовувати свої владні повноваження. Відносини щодо здійснення податкового контролю, будучи різновидом податкових відносин, повинні найбільшою мірою узгоджуватися з вимогами, висунутими до системи оподаткування в цілому. У зв'язку з цим слід визнати, що реформування податкової системи повинне супроводжуватися поліпшенням системи правового регулювання діяльності контролюючих органів, підвищенням ефективності контрольних функцій спеціалізованих органів, зведенням до необхідного мінімуму заходів поточного податкового контролю, зосередженням ресурсів контролюючих органів на ключових сферах, винятком дублювання контрольних повноважень різними державними органами. Однією з серйозних проблем, які заважають створенню ефективної системи податкового контролю, є проблема поступової трансформації функцій податкових органів з контрольних у фіскальні. Введення спочатку в ужиток, а потім і в правові акти дивного наукоподібного терміна «податкове адміністрування» дозволяє державним органам зробити цю трансформацію менш помітною. При формулюванні сьогодні завдань, що стоять перед податковими органами, відбувається «плавна» підміна завдання з контролю за правильністю дотримання законодавства про податки і збори завданням щодо забезпечення надходжень фінансових коштів до бюджету в певному обсязі. При всій видимій схожості названих завдань очевидно, що вони аж ніяк не тотожні. Як фінансовий контролер податковий орган повинен бути дистанційований від вирішення завдань з наповнення бюджету фінансовими ресурсами. Не можна вимагати від фінансового контролера об'єктивності під час здійснення заходів податкового контролю, якщо ефективність діяльності цього контролера оцінюється виходячи з обсягу надходжень, а іноді і "донарахувань» до бюджету. Відповідно до Закону РФ від 21 березня 1991 р. № 943-I «Про податкові органи Російської Федерації» «податкові органи Російської Федерації ... - Єдина система контролю за дотриманням податкового законодавства Російської Федерації, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю внесення до відповідного бюджету платежів при користуванні надрами, встановлених законодавством Російської Федерації, а також контролю за дотриманням валютного законодавства Російської Федерації, здійснюваного в межах компетенції податкових органів ». У зв'язку з цим при реформуванні системи податкового контролю необхідно переглянути склався за фактом статус податкових органів як фіскальних органів, відповідальних за збір податків. Як наслідок такого підходу потрібно розглядати завдання по виключенню з практики встановлення планових завдань по збору податків для ФНС Росії. Що могло б стати критерієм ефективної контрольної роботи податкових органів, так це кількість платників податків, охоплених виїзними перевірками, і кількість винесених за підсумками перевірок і не скасованих згодом у судах рішень податкових органів. Іншою проблемою, що заважає, на наш погляд, процесу підвищення ефективності податкового контролю, є законодавче закріплення активної участі податкових органів у процесі обчислення і сплати податків платниками податків. Будучи органом фінансового контролю, податковий орган повинен стежити за дотриманням платниками податків та податковими агентами норм податкового законодавства, не втручаючись при цьому в процес обчислення та сплати податку. Простіше кажучи, ідеальна модель обчислення і сплати податку полягає в тому, що реалізується без будь-якої участі податкових органів. Податкові органи тільки наглядають за правильністю обчислення і сплати податку, не докладаючи жодних активних дій, окрім контрольних. Єдиним винятком з цієї «ідеальної моделі» має стати участь податкових органів у обчислення та сплату деяких податків платниками податків - фізичними особами або іноземними організаціями, що не мають постійного представництва в Росії. Однак, беручи участь в процесі обчислення і сплати, наприклад, податку на майно фізичних осіб або податку на спадкування або дарування, податковий орган виконує швидше не контрольні функції, а функції, що допомагають цим особам виконати свої обов'язки по сплаті податку. Теоретично таку діяльність (назвемо її «податкове асистування») могли б вести будь-які інші органи, що володіють відповідними можливостями, однак цілком закономірно, що допомагати фізичним особам в обчисленні і сплаті податків доручено саме податковим органам як спеціалізованим органам у сфері оподаткування. Очевидно, що в такому випадку податкові органи виступають вже не як органи фінансового та податкового контролю: подібна діяльність не має ніякого відношення до податкового контролю. Зовсім інша справа, коли активна участь податкових органів стає неодмінною умовою порядку обчислення і сплати податків організаціями. Наприклад, порядок застосування податкового вирахування при обчисленні акцизу на нафтопродукти в чому залежить від діяльності податкових органів, що ставлять позначку на рахунках-фактурах, а порядок застосування відрахувань з ПДВ при експорті товарів залежить від того, наскільки швидко податковий орган перевірить подані документи і фактично «дозволить »застосовувати відрахування. І в тому і в іншому випадку податкові органи виступають не як контролюючі органи, а як органи, що беруть участь в процесі обчислення і сплати податку. Представляється, що подібне активну участь податкових органів не тільки не відповідає їх статусу як фінансових контролерів, а й ускладнює процес проведення заходів податкового контролю, відволікаючи значні трудові ресурси податкових органів. У зв'язку з цим вважаємо, що в процесі вдосконалення процедур податкового контролю слід переглянути порядок обчислення і сплати тих податків, в якому активну участь податкових органів є неодмінною умовою розрахунку податкової бази по податках з організацій (акцизи на нафтопродукти, розрахунок податкової бази при обгрунтуванні нульової ставки ПДВ і подальшого відшкодування податку). Податкові органи повинні тільки контролювати дотримання законодавства, а не приймати участь в обчисленні і сплаті податків організаціями. Названі проблеми могли б бути вирішені в рамках реформи податкового контролю, що передбачає внесення змін до частини першої НК РФ. Разом з тим відсутність в програмних документах Уряду РФ чіткої концепції реформування податкового контролю не дозволяє сподіватися, що відкриття в даний час дискусії щодо вдосконалення частини першої НК РФ не призведе до необгрунтованого розширення повноважень державних органів у цій сфері на шкоду розвитку податкової системи Росії.
Удосконалення системи податкового контролю
При доопрацюванні першої частини НК РФ необхідно:
- Упорядкування процесу проведення виїзних перевірок за обмеження термінів їх проведення, а також процедур проведення камеральних перевірок (зокрема, виключити можливість витребування у платника податків необмеженої кількості документів);
- Законодавче закріплення правових наслідків проведення повторних податкових перевірок як заходи, спрямованої на виявлення порушення законодавства про податки і збори органами податкового контролю;
- Вдосконалення системи податкової відповідальності, більш чіткий розподіл функцій між податковими органами і судами щодо притягнення до відповідальності.
Будь-які зміни першої частини НК РФ не повинні зачіпати базові принципи регламентації податкових правовідносин:
- Презумпцію невинності платників податків;
- Виключно судову процедуру притягнення до податкової відповідальності платників податків;
- Пріоритет інтересів платників податків при наявності непереборних сумнівів і протиріч актів законодавства про податки і збори.
У рекомендаціях слухань запропоновано розглянути питання про внесення змін в адміністративну та кримінальну відповідальність посадових осіб органів податкового контролю за зловживання своїми владними повноваженнями. Багато завдання з реформування системи податкового контролю можна вирішити без внесення якихось кардинальних змін у законодавство. Проте федеральні органи виконавчої влади, уповноважені здійснювати функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у сфері податків і зборів та у сфері митної справи, повинні розробити відповідну методологію проведення контрольних заходів, що виключає невиправдано високі витрати держави на фінансування діяльності податкових та митних органів, а також мінімізує адміністративні витрати платника податку, пов'язані з виконанням ним вимог податкових та митних органів. У числі заходів щодо вдосконалення заходів податкового контролю слід розглянути питання про спрощення існуючої системи податкової звітності, про виключення з правозастосовної практики невиправданого розширення повноважень контролюючих органів у рамках проведених ними камеральних перевірок. Підвищення ефективності роботи контролюючих органів має супроводжуватися підвищенням відповідальності податкових і митних органів за прийняті ними рішення. Впровадження в податкову сферу практики компенсації шкоди платникам податків, заподіяної незаконними діями або рішеннями контролюючих органів, безумовно, підвищить відповідальність державних органів.
Висновок
Таким чином, проаналізувавши дані, можна зробити певні висновки з приводу функціонування податкових органів. Однією з серйозних проблем, які заважають створенню ефективної системи податкового контролю, є проблема поступової трансформації функцій податкових органів з контрольних у фіскальні. Іншою проблемою, що заважає процесу підвищення ефективності податкового контролю, є законодавче закріплення активної участі податкових органів у процесі обчислення і сплати податків платниками податків. Будучи органом фінансового контролю, податковий орган повинен стежити за дотриманням платниками податків та податковими агентами норм податкового законодавства, не втручаючись при цьому в процес обчислення та сплати податку. Для того, щоб вирішити ці проблеми, державі необхідно вжити певних заходів впливу на податкові служби. У числі заходів щодо вдосконалення заходів податкового контролю слід розглянути питання про спрощення існуючої системи податкової звітності, про виключення з правозастосовної практики невиправданого розширення повноважень контролюючих органів у рамках проведених ними камеральних перевірок.
Підвищення ефективності роботи контролюючих органів має супроводжуватися підвищенням відповідальності податкових і митних органів за прийняті ними рішення. Впровадження в податкову сферу практики компенсації шкоди платникам податків, заподіяної незаконними діями або рішеннями контролюючих органів, безумовно, підвищить відповідальність державних органів.
Список літератури
1. Фінансовий контроль: Навчальний посібник / Грачова Є.Ю., Толстопятенко Г.П., Рижкова Є.А. - М.: Видавничий дім «Камерон», 2008. - С. 170.
2. Кучеров І.І., Судаков О.Ю., Орєшкін І.А. Податковий контроль і відповідальність законодавства про податки і збори / Под ред. І.І. Кучерова. - М.: АТ «Центр ЮрИнфоР», 2007. - С. 11.
3. http://www.eks.ru - Експертно-консультативна Рада при Голові Рахункової Палати Російської Федерації:
4. http://www.ach.gov.ru):
- Рахункова палата Російської Федерації Експертно-аналітична діяльність;
5. http://www.minfin.ru - Міністерство фінансів Російської Федерації:
- Звітність про виконання Федерального бюджету;
6. http://www.budgetrf.ru - Бюджет Російської Федерації:
7. Http://www.nalog.ru - Міністерство РФ з податків і зборів:
- Статистична інформація;
8. http://www.yandex.ru - Пошукова система