Проблеми вдосконалення бюджетного законодавства Російської Федерації
Введення
Для виконання державою своїх функцій і завдань перед суспільством в масштабі держави формується централізований фінансовий фонд званий федеральним бюджетом. Згідно зі ст. 71 Конституції РФ у веденні Російської Федерації знаходиться федеральний бюджет, федеральні податки і збори, федеральні фонди регіонального розвитку. Через федеральний бюджет відбувається розподіл і перерозподіл валового внутрішнього продукту і національного доходу між галузями народного господарства, регіонами та верствами населення. З федерального бюджету фінансуються всі заходи оборонного характеру, розвиток науки, підготовка кадрів, органи державного управління, розвиток інфраструктури. Кошти федерального бюджету є основним джерелом фінансування структурної перебудови економіки, розвитку перспективних напрямків виробництва, освоєння нових родовищ і нових технологій.
Дохід федерального бюджету формується за рахунок податкових і неподаткових надходжень, запозичень, безоплатних перерахувань і взаєморозрахунків, що надходять з бюджетів суб'єктів РФ,
До податкових джерел надходжень належать:
• федеральні податки і збори;
• митні збори і збори;
• пені і штрафи.
• До неподаткових джерел надходжень відносять доходи:
• від використання майна, що перебуває у державній власності;
• продажу або іншого возмездного відчуження майна, що перебуває у державній власності;
• від платних послуг, що надаються органами державної влади та бюджетними організаціями;
• отримані в результаті заходів цивільно-правової, адміністративної та кримінальної відповідальності;
• від інших неподаткових джерел доходу.
У доходах бюджету від неподаткових джерел враховуються:
• кошти, отримані у вигляді орендної плати чи іншої плати за здачу в тимчасове володіння і користування майна, що перебуває у державній власності;
• кошти, отримані у вигляді відсотків за залишками бюджетних коштів на рахунках у кредитних організаціях;
• кошти, отримані від передачі майна, що перебуває у державній власності, під заставу або в довірче управління;
• кошти, отримані від повернення державних Кредитів та бюджетних позичок, і т.д.
Витрати бюджету є розподіл і використання фінансових коштів, акумульованих у дохідній частині федерального бюджету на підставі закону бюджеті на черговий фінансовий рік.
Формування витрат бюджетних коштів будь-якого рівня бюджетної системи базується на єдиній методологічній основі, нормативах мінімальної бюджетної забезпеченості та фінансових витратах на надання державних послуг, що встановлюються Урядом РФ і законом РФ. Витрати бюджетів залежно від їх економічного змісту поділяються на поточні і капітальні.
Поточні витрати бюджету забезпечують виконання поточних завдань, наприклад, таких як функціонування органів влади, надання допомоги іншим бюджетам і галузям економіки у формі дотацій, субсидій і субвенцій. Капітальні витрати бюджету пов'язані з розширеним відтворенням і виділяються на створення або збільшення майна, забезпечення інноваційної та інвестиційної діяльності. До них належать витрати на інвестування капітальних ремонтів, виділення кредитів на інвестиційні програми і т.д.
1. Державні позабюджетні фонди і бюджетне законодавство РФ
Набувши чинності в дію в 2000 р. Бюджетний кодекс РФ (далі - Б До РФ) включив і склад Бюджетної системи РФ бюджети державних позабюджетних фондів. При цьому не можна не відзначити певне смислове протиріччя між словами «бюджет» і «позабюджетний», які містяться в даному словосполученні. Визначення, наведені на початку ст. 6 БК РФ, розділяють поняття «бюджет» і «позабюджетний фонд» як різні форми організації грошових коштів, що знаходяться в розпорядженні органів державної влади. Якщо бюджет визначається як форма освіти і витрати фонду грошових коштів, призначених для фінансового забезпечення завдань і функцій держави та місцевого самоврядування, то державний позабюджетний фонд - форма організації грошових коштів, утворених поза федерального бюджету і бюджетів суб'єктів РФ. Таким чином, звичне в теорії багатоаспектне розгляд терміна «бюджет» (фонд грошових коштів або форма формування та використання фінансових ресурсів, фінансовий план, правовий акт) не повною мірою підходить до поняття «бюджет позабюджетного фонду»; «бюджет» у словосполученні «бюджет державного позабюджетного фонду» означає тільки фінансовий план і правовий акт, але не фонд грошових коштів.
1.1 Бюджетне законодавство
Бюджетне законодавство визначає у складі державних позабюджетних фондів Пенсійний фонд РФ, Фонд соціального страхування РФ, а також Федеральний і територіальні фонди обов'язкового медичного страхування, тобто фонди, формування і використання яких пов'язано із соціальним страхуванням. Виділення коштів соціального страхування зі складу бюджетів органів державної влади та місцевого самоврядування характерно для багатьох країн, оскільки це одна з вимог міжнародних організацій, що визначають принципи соціального страхування. Тим не менш, виключивши кошти соціального страхування зі складу федерального бюджету і бюджетів суб'єктів РФ. Законодавці включили бюджети державних позабюджетних фондів до складу бюджетної системи РФ. Це викликало велике число суперечностей у бюджетному законодавстві, оскільки механізм формування та використання, державних позабюджетних фондів, спочатку розглянутий як страховий, принципово інший, ніж бюджетний механізм. Страховий механізм передбачає чіткий зв'язок між доходами та витратами страхових фондів, причому доходи повинні визначатися виходячи з оцінки ймовірності майбутніх виплат. Бюджетний механізм передбачає знеособлення надходять в бюджетний фонд коштів, багатоцільовий характер використання коштів.
1.2 Принципи бюджетної системи
Багато із сформульованих БК РФ принципів бюджетної системи РФ не можуть бути реалізовані при формуванні та використанні державних позабюджетних фондів. Це відноситься до принципів: розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи; самостійності бюджетів; рівності бюджетних прав суб'єктів РФ і муніципальних утворень; загального (сукупного покриття) витрат бюджетів. Так, при розшифровці принципів розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи, самостійності бюджетів, рівності бюджетних прав суб'єктів РФ і муніципальних утворень у ст. 30, 31, 31.1 мова про бюджети державних позабюджетних фондів взагалі не ведеться. Формування і використання коштів державних позабюджетних фондів, визначених пенсійним законодавством, законодавством про соціальне страхування, обов'язкове медичне страхування, передбачає визначення конкретних джерел відповідних витрат фондів. Це суперечить принципу сукупного покриття витрат доходами і джерелами фінансування дефіциту бюджету, визначеного ст. 35 1Ж РФ. Формування накопичувальної частини трудової пенсії просто неможливо при дотриманні принципу сукупного покриття витрат доходами і джерелами та фінансування дефіциту Пенсійного фонду РФ, це також відноситься до виплат, які здійснюються з позабюджетних фондів за рахунок надходжень з федерального бюджету, до різних видів соціального страхування, що проводяться через Фонд соціального страхування РФ, коли за кожним видатком закріплений конкретне джерело фінансування.
З метою реалізації принципу єдності бюджетної системи РФ з 2003 р. доходи і видатки бюджетів державних позабюджетних фондів групуються за єдиною бюджетною класифікацією РФ, на органи управління державними позабюджетним і фондами поширені єдині принципи бюджетного обліку, звітності. Незважаючи на це, до державних позабюджетних фондів не можна в підлогу ною мірою віднести єдиний порядок формування доходів і здійснення видатків бюджетів. Органи у правління державними позабюджетними фондами стикаються з проблемою, коли при єдиної бюджетної класифікації РФ і єдиної інструкції з бюджетного обліку виникає необхідність у додатку даних документів, щоб запланувати і врахувати всі операції, пов'язані з формуванням і використанням коштів державних позабюджетних фондів. В даний час є розбіжності в класифікації видатків на утримання органів управління державними позабюджетними фондами: якщо в бюджетах Пенсійного фонду РФ і Фонду соціального страхування РФ ці витрати відображаються за розд. 10 «Соціальна політика», то в бюджет Федерального фонду обов'язкового медичного страхування - у розд. 01 «Загальнодержавні питання». Серйозною проблемою також на даний момент є необхідність додаткової угруповання доходів і витрат для аналізу операцій, пов'язаних з формуванням та використанням коштів державних позабюджетних фондів. Наприклад, така додаткова угруповання необхідна для того, щоб розділити операції із соціального страхування на випадок загального захворювання та операції із соціального страхування від нещасних випадків на виробництві професійних захворювань по Фонду соціального страхування РФ.
До 2005 року глави БК РФ, присвячені виконанню бюджетів, взагалі не торкалися бюджетів державних позабюджетних фондів. Але і діє в даний час редакція БК РФ розглядає державні позабюджетні фонди на стадії виконання бюджету тільки в частині поширення повноважень органів Федерального казначейства по касовому обслуговуванню на бюджети державних позабюджетних фондів. Використання процедур санкціонування витрат бюджету при організації витрат державних позабюджетних фондів видається абсурдним. Розробка зведеної бюджетного розпису, затвердження лімітів бюджетних зобов'язань - ці процедури засновані на практиці виконання федерального бюджету за видатками, в якому бере участь величезна кількість розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, витрата коштів має багатоцільовий характер, в той же час засобами кожного державного позабюджетного фонду управляє один орган, нехай і має територіальну структуру. Крім того, не можна лімітувати бюджетні зобов'язання, пов'язані з виплатами по соціальному страхуванню, оскільки вони носять імовірнісний характер і, як правило, зі стовідсотковою точністю їх запланувати не можна, тому тут можливий і перевитрата, і неповне використання коштів. Поширення процедур санкціонування витрат бюджету на витрати державних позабюджетних фондів, на наш погляд, збільшить документообіг, не забезпечить додаткову прозорість руху коштів, але при цьому може призвести до затримок виплат, пов'язаних із соціальними трансфертами.
1.3 Процедури виконання бюджетів
Проблема застосування процедур виконання бюджетів, описаних у гл. 24 БК РФ, пов'язана і з тим, що чинне законодавство не дає однозначної відповіді на питання: чи поширюється поняття «бюджетні кошти» на кошти, державних позабюджетних фондів. Стаття 32 БК РФ ці понятті розділяє: «Усі державні та муніципальні витрати підлягають фінансуванню за рахунок бюджетних коштів, коштів державних позабюджетних фондів акумульованих у бюджетній системі РФ» але при визначенні розпорядників та одержувача бюджетних коштів (ст. 158-162) до понятті розпорядника і одержувача бюджетних коштів: відносить установи, що фінансуються з бюджетів державних позабюджетних фондів. Це також стосується застосування до державних позабюджетних фондів ст. 236 БК РФ про неприпустимість розміщення бюджетних коштів на банківських депозитах, передачі бюджетних коштів у довірче управління, оскільки викладу про державних позабюджетних. фондах і статути фондів обов'язкового медичного страхування припускають капіталізації коштів державних позабюджетних фондів. Крім того, пенсійна реформа будується на тому, що страхові внески на накопичувальну частину трудової пенсії повинні передаватися в довірче управління керуючим компаніям Стаття 236 обумовлює, що заборона на розміщення платіжних коштів у фінансові активи не стосується випадків, обумовлених БК РФ, але в тому-то і справа, що ні одна стаття БК РФ ці випадки не обумовлює.
В даний час у структурі витрат федерального бюджету за функціональною класифікацією перше місце займає розділ «Міжбюджетні трансферти», в тому числі і тому що до таких трансфертів відноситься перераховані кошти федерального бюджету в державні позабюджетні фонди. При цьому принципи організації міжбюджетних трансфертів між федеральним бюджетом і бюджетами державних позабюджетних фондів, між бюджетами суб'єктів РФ і бюджетами територіальних фондів обов'язкового медичного страхування зовсім інші, ніж міжбюджетні трансферти між федеральним бюджетом, бюджетам (суб'єктів РФ і місцевими бюджетами, оскільки мова не йде про досягнення збалансованості нижчестоящого бюджету, передачі державних повноважень з одного рівня на інший. У кінцевому рахунку, це створило курйозну ситуацію, коли кошти, що виділяються з федерального бюджету на покриття дефіциту бюджету Пенсійного фонду РФ, відображаються не в джерелах фінансування дефіциту бюджету Пенсійного фонду РФ, а у доходах бюджету Пенсійного фонду РФ.
Глава 17 «Державні позабюджетні фонди" міститься в розд. IV БК РФ «Збалансованість бюджету» поряд з главами, присвяченими дефіциту, профіциту бюджету, Стабілізаційному фонду РФ, державному і муніципальному боргу, міжбюджетних трансфертів. Тим не менш, законодавство не розглядає і не може розглядати державні позабюджетні фонди як механізми забезпечення збалансованості бюджетів органів державної влади та місцевого самоврядування.
Доходи і видатки бюджетів державних позабюджетних фондів всупереч принципу єдності бюджетної системи РФ розглядаються окремо від розд. 2 «Доходи бюджетів» та 3 «Витрати бюджетів». Глава 13 БК РФ, присвячена дефіциту бюджетів бюджетної системи РФ, не містить статті, присвячені джерелам фінансування дефіциту бюджетів державних позабюджетних фондів, хоча бюджетна класифікація РФ такі джерела передбачає. Джерелами покриття дефіциту бюджетів державних позабюджетних фондів є збільшення залишків коштів на рахунках відповідних фондів, на відміну від федерального бюджету і бюджетів суб'єктів РФ державні запозичення не можуть служити джерелом покриття дефіциту бюджету державного позабюджетного фонду. Але при збільшенні залишків коштів на рахунках відповідних фондів фактично мова йде не про дефіцит коштів соціального страхування, а про недоиспользовании коштів, що може пояснюватися штучним заниженням витрат, відсутністю методики визначення резервів державних позабюджетних фондів або неточністю визначення платежів в систему соціального страхування.
1.4 Державні позабюджетні фонди
Ще одним прикладом протиріччя бюджетного законодавства є те, що воно не дає відповіді на питання про форму власності територіальних державних позабюджетних фондів. Стаття 143 Б До РФ визначає, що кошти державних позабюджетних фондів перебувають у федеральній власності, разом з тим відповідно до ст. 145 складання, розгляд і затвердження бюджетів територіальних державних позабюджетних фондів належить до повноважень органів державної влади суб'єктів РФ.
Пропоновані Мінфіном Росії поправки до чинної редакції Б До РФ лише частково знімають зазначені розбіжності. Принциповому чином зміни в законодавстві дозволяють протиріччя у визначенні позабюджетні фонди - форма формування та використання грошових коштів або юридична особа: якщо в чинній редакції учасниками бюджетне процесу називалися позабюджетні фонди, то що вносяться поправки передбачають використовувати термін «органи управління позабюджетними фондами». При цьому в законах про бюджети державних позабюджетних фондах під фондами розуміються саме юридичні особи, а термін «бюджет» трактується як синонім фінансових ресурсів, що знаходяться в управлінні у цих юридичних осіб.
Таким чином, в даний час лише окремі елементи бюджетного устрою і бюджетного процесу стосуються державних 'позабюджетних фондів. А саме: Введення
Для виконання державою своїх функцій і завдань перед суспільством в масштабі держави формується централізований фінансовий фонд званий федеральним бюджетом. Згідно зі ст. 71 Конституції РФ у веденні Російської Федерації знаходиться федеральний бюджет, федеральні податки і збори, федеральні фонди регіонального розвитку. Через федеральний бюджет відбувається розподіл і перерозподіл валового внутрішнього продукту і національного доходу між галузями народного господарства, регіонами та верствами населення. З федерального бюджету фінансуються всі заходи оборонного характеру, розвиток науки, підготовка кадрів, органи державного управління, розвиток інфраструктури. Кошти федерального бюджету є основним джерелом фінансування структурної перебудови економіки, розвитку перспективних напрямків виробництва, освоєння нових родовищ і нових технологій.
Дохід федерального бюджету формується за рахунок податкових і неподаткових надходжень, запозичень, безоплатних перерахувань і взаєморозрахунків, що надходять з бюджетів суб'єктів РФ,
До податкових джерел надходжень належать:
• федеральні податки і збори;
• митні збори і збори;
• пені і штрафи.
• До неподаткових джерел надходжень відносять доходи:
• від використання майна, що перебуває у державній власності;
• продажу або іншого возмездного відчуження майна, що перебуває у державній власності;
• від платних послуг, що надаються органами державної влади та бюджетними організаціями;
• отримані в результаті заходів цивільно-правової, адміністративної та кримінальної відповідальності;
• від інших неподаткових джерел доходу.
У доходах бюджету від неподаткових джерел враховуються:
• кошти, отримані у вигляді орендної плати чи іншої плати за здачу в тимчасове володіння і користування майна, що перебуває у державній власності;
• кошти, отримані у вигляді відсотків за залишками бюджетних коштів на рахунках у кредитних організаціях;
• кошти, отримані від передачі майна, що перебуває у державній власності, під заставу або в довірче управління;
• кошти, отримані від повернення державних Кредитів та бюджетних позичок, і т.д.
Витрати бюджету є розподіл і використання фінансових коштів, акумульованих у дохідній частині федерального бюджету на підставі закону бюджеті на черговий фінансовий рік.
Формування витрат бюджетних коштів будь-якого рівня бюджетної системи базується на єдиній методологічній основі, нормативах мінімальної бюджетної забезпеченості та фінансових витратах на надання державних послуг, що встановлюються Урядом РФ і законом РФ. Витрати бюджетів залежно від їх економічного змісту поділяються на поточні і капітальні.
Поточні витрати бюджету забезпечують виконання поточних завдань, наприклад, таких як функціонування органів влади, надання допомоги іншим бюджетам і галузям економіки у формі дотацій, субсидій і субвенцій. Капітальні витрати бюджету пов'язані з розширеним відтворенням і виділяються на створення або збільшення майна, забезпечення інноваційної та інвестиційної діяльності. До них належать витрати на інвестування капітальних ремонтів, виділення кредитів на інвестиційні програми і т.д.
1. Державні позабюджетні фонди і бюджетне законодавство РФ
Набувши чинності в дію в 2000 р. Бюджетний кодекс РФ (далі - Б До РФ) включив і склад Бюджетної системи РФ бюджети державних позабюджетних фондів. При цьому не можна не відзначити певне смислове протиріччя між словами «бюджет» і «позабюджетний», які містяться в даному словосполученні. Визначення, наведені на початку ст. 6 БК РФ, розділяють поняття «бюджет» і «позабюджетний фонд» як різні форми організації грошових коштів, що знаходяться в розпорядженні органів державної влади. Якщо бюджет визначається як форма освіти і витрати фонду грошових коштів, призначених для фінансового забезпечення завдань і функцій держави та місцевого самоврядування, то державний позабюджетний фонд - форма організації грошових коштів, утворених поза федерального бюджету і бюджетів суб'єктів РФ. Таким чином, звичне в теорії багатоаспектне розгляд терміна «бюджет» (фонд грошових коштів або форма формування та використання фінансових ресурсів, фінансовий план, правовий акт) не повною мірою підходить до поняття «бюджет позабюджетного фонду»; «бюджет» у словосполученні «бюджет державного позабюджетного фонду» означає тільки фінансовий план і правовий акт, але не фонд грошових коштів.
1.1 Бюджетне законодавство
Бюджетне законодавство визначає у складі державних позабюджетних фондів Пенсійний фонд РФ, Фонд соціального страхування РФ, а також Федеральний і територіальні фонди обов'язкового медичного страхування, тобто фонди, формування і використання яких пов'язано із соціальним страхуванням. Виділення коштів соціального страхування зі складу бюджетів органів державної влади та місцевого самоврядування характерно для багатьох країн, оскільки це одна з вимог міжнародних організацій, що визначають принципи соціального страхування. Тим не менш, виключивши кошти соціального страхування зі складу федерального бюджету і бюджетів суб'єктів РФ. Законодавці включили бюджети державних позабюджетних фондів до складу бюджетної системи РФ. Це викликало велике число суперечностей у бюджетному законодавстві, оскільки механізм формування та використання, державних позабюджетних фондів, спочатку розглянутий як страховий, принципово інший, ніж бюджетний механізм. Страховий механізм передбачає чіткий зв'язок між доходами та витратами страхових фондів, причому доходи повинні визначатися виходячи з оцінки ймовірності майбутніх виплат. Бюджетний механізм передбачає знеособлення надходять в бюджетний фонд коштів, багатоцільовий характер використання коштів.
1.2 Принципи бюджетної системи
Багато із сформульованих БК РФ принципів бюджетної системи РФ не можуть бути реалізовані при формуванні та використанні державних позабюджетних фондів. Це відноситься до принципів: розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи; самостійності бюджетів; рівності бюджетних прав суб'єктів РФ і муніципальних утворень; загального (сукупного покриття) витрат бюджетів. Так, при розшифровці принципів розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи, самостійності бюджетів, рівності бюджетних прав суб'єктів РФ і муніципальних утворень у ст. 30, 31, 31.1 мова про бюджети державних позабюджетних фондів взагалі не ведеться. Формування і використання коштів державних позабюджетних фондів, визначених пенсійним законодавством, законодавством про соціальне страхування, обов'язкове медичне страхування, передбачає визначення конкретних джерел відповідних витрат фондів. Це суперечить принципу сукупного покриття витрат доходами і джерелами фінансування дефіциту бюджету, визначеного ст. 35 1Ж РФ. Формування накопичувальної частини трудової пенсії просто неможливо при дотриманні принципу сукупного покриття витрат доходами і джерелами та фінансування дефіциту Пенсійного фонду РФ, це також відноситься до виплат, які здійснюються з позабюджетних фондів за рахунок надходжень з федерального бюджету, до різних видів соціального страхування, що проводяться через Фонд соціального страхування РФ, коли за кожним видатком закріплений конкретне джерело фінансування.
З метою реалізації принципу єдності бюджетної системи РФ з 2003 р. доходи і видатки бюджетів державних позабюджетних фондів групуються за єдиною бюджетною класифікацією РФ, на органи управління державними позабюджетним і фондами поширені єдині принципи бюджетного обліку, звітності. Незважаючи на це, до державних позабюджетних фондів не можна в підлогу ною мірою віднести єдиний порядок формування доходів і здійснення видатків бюджетів. Органи у правління державними позабюджетними фондами стикаються з проблемою, коли при єдиної бюджетної класифікації РФ і єдиної інструкції з бюджетного обліку виникає необхідність у додатку даних документів, щоб запланувати і врахувати всі операції, пов'язані з формуванням і використанням коштів державних позабюджетних фондів. В даний час є розбіжності в класифікації видатків на утримання органів управління державними позабюджетними фондами: якщо в бюджетах Пенсійного фонду РФ і Фонду соціального страхування РФ ці витрати відображаються за розд. 10 «Соціальна політика», то в бюджет Федерального фонду обов'язкового медичного страхування - у розд. 01 «Загальнодержавні питання». Серйозною проблемою також на даний момент є необхідність додаткової угруповання доходів і витрат для аналізу операцій, пов'язаних з формуванням та використанням коштів державних позабюджетних фондів. Наприклад, така додаткова угруповання необхідна для того, щоб розділити операції із соціального страхування на випадок загального захворювання та операції із соціального страхування від нещасних випадків на виробництві професійних захворювань по Фонду соціального страхування РФ.
До 2005 року глави БК РФ, присвячені виконанню бюджетів, взагалі не торкалися бюджетів державних позабюджетних фондів. Але і діє в даний час редакція БК РФ розглядає державні позабюджетні фонди на стадії виконання бюджету тільки в частині поширення повноважень органів Федерального казначейства по касовому обслуговуванню на бюджети державних позабюджетних фондів. Використання процедур санкціонування витрат бюджету при організації витрат державних позабюджетних фондів видається абсурдним. Розробка зведеної бюджетного розпису, затвердження лімітів бюджетних зобов'язань - ці процедури засновані на практиці виконання федерального бюджету за видатками, в якому бере участь величезна кількість розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, витрата коштів має багатоцільовий характер, в той же час засобами кожного державного позабюджетного фонду управляє один орган, нехай і має територіальну структуру. Крім того, не можна лімітувати бюджетні зобов'язання, пов'язані з виплатами по соціальному страхуванню, оскільки вони носять імовірнісний характер і, як правило, зі стовідсотковою точністю їх запланувати не можна, тому тут можливий і перевитрата, і неповне використання коштів. Поширення процедур санкціонування витрат бюджету на витрати державних позабюджетних фондів, на наш погляд, збільшить документообіг, не забезпечить додаткову прозорість руху коштів, але при цьому може призвести до затримок виплат, пов'язаних із соціальними трансфертами.
1.3 Процедури виконання бюджетів
Проблема застосування процедур виконання бюджетів, описаних у гл. 24 БК РФ, пов'язана і з тим, що чинне законодавство не дає однозначної відповіді на питання: чи поширюється поняття «бюджетні кошти» на кошти, державних позабюджетних фондів. Стаття 32 БК РФ ці понятті розділяє: «Усі державні та муніципальні витрати підлягають фінансуванню за рахунок бюджетних коштів, коштів державних позабюджетних фондів акумульованих у бюджетній системі РФ» але при визначенні розпорядників та одержувача бюджетних коштів (ст. 158-162) до понятті розпорядника і одержувача бюджетних коштів: відносить установи, що фінансуються з бюджетів державних позабюджетних фондів. Це також стосується застосування до державних позабюджетних фондів ст. 236 БК РФ про неприпустимість розміщення бюджетних коштів на банківських депозитах, передачі бюджетних коштів у довірче управління, оскільки викладу про державних позабюджетних. фондах і статути фондів обов'язкового медичного страхування припускають капіталізації коштів державних позабюджетних фондів. Крім того, пенсійна реформа будується на тому, що страхові внески на накопичувальну частину трудової пенсії повинні передаватися в довірче управління керуючим компаніям Стаття 236 обумовлює, що заборона на розміщення платіжних коштів у фінансові активи не стосується випадків, обумовлених БК РФ, але в тому-то і справа, що ні одна стаття БК РФ ці випадки не обумовлює.
В даний час у структурі витрат федерального бюджету за функціональною класифікацією перше місце займає розділ «Міжбюджетні трансферти», в тому числі і тому що до таких трансфертів відноситься перераховані кошти федерального бюджету в державні позабюджетні фонди. При цьому принципи організації міжбюджетних трансфертів між федеральним бюджетом і бюджетами державних позабюджетних фондів, між бюджетами суб'єктів РФ і бюджетами територіальних фондів обов'язкового медичного страхування зовсім інші, ніж міжбюджетні трансферти між федеральним бюджетом, бюджетам (суб'єктів РФ і місцевими бюджетами, оскільки мова не йде про досягнення збалансованості нижчестоящого бюджету, передачі державних повноважень з одного рівня на інший. У кінцевому рахунку, це створило курйозну ситуацію, коли кошти, що виділяються з федерального бюджету на покриття дефіциту бюджету Пенсійного фонду РФ, відображаються не в джерелах фінансування дефіциту бюджету Пенсійного фонду РФ, а у доходах бюджету Пенсійного фонду РФ.
Глава 17 «Державні позабюджетні фонди" міститься в розд. IV БК РФ «Збалансованість бюджету» поряд з главами, присвяченими дефіциту, профіциту бюджету, Стабілізаційному фонду РФ, державному і муніципальному боргу, міжбюджетних трансфертів. Тим не менш, законодавство не розглядає і не може розглядати державні позабюджетні фонди як механізми забезпечення збалансованості бюджетів органів державної влади та місцевого самоврядування.
Доходи і видатки бюджетів державних позабюджетних фондів всупереч принципу єдності бюджетної системи РФ розглядаються окремо від розд. 2 «Доходи бюджетів» та 3 «Витрати бюджетів». Глава 13 БК РФ, присвячена дефіциту бюджетів бюджетної системи РФ, не містить статті, присвячені джерелам фінансування дефіциту бюджетів державних позабюджетних фондів, хоча бюджетна класифікація РФ такі джерела передбачає. Джерелами покриття дефіциту бюджетів державних позабюджетних фондів є збільшення залишків коштів на рахунках відповідних фондів, на відміну від федерального бюджету і бюджетів суб'єктів РФ державні запозичення не можуть служити джерелом покриття дефіциту бюджету державного позабюджетного фонду. Але при збільшенні залишків коштів на рахунках відповідних фондів фактично мова йде не про дефіцит коштів соціального страхування, а про недоиспользовании коштів, що може пояснюватися штучним заниженням витрат, відсутністю методики визначення резервів державних позабюджетних фондів або неточністю визначення платежів в систему соціального страхування.
1.4 Державні позабюджетні фонди
Ще одним прикладом протиріччя бюджетного законодавства є те, що воно не дає відповіді на питання про форму власності територіальних державних позабюджетних фондів. Стаття 143 Б До РФ визначає, що кошти державних позабюджетних фондів перебувають у федеральній власності, разом з тим відповідно до ст. 145 складання, розгляд і затвердження бюджетів територіальних державних позабюджетних фондів належить до повноважень органів державної влади суб'єктів РФ.
Пропоновані Мінфіном Росії поправки до чинної редакції Б До РФ лише частково знімають зазначені розбіжності. Принциповому чином зміни в законодавстві дозволяють протиріччя у визначенні позабюджетні фонди - форма формування та використання грошових коштів або юридична особа: якщо в чинній редакції учасниками бюджетне процесу називалися позабюджетні фонди, то що вносяться поправки передбачають використовувати термін «органи управління позабюджетними фондами». При цьому в законах про бюджети державних позабюджетних фондах під фондами розуміються саме юридичні особи, а термін «бюджет» трактується як синонім фінансових ресурсів, що знаходяться в управлінні у цих юридичних осіб.
• угруповання доходів, видатків бюджетів державних позабюджетних фондів, джерел фінансування бюджетного дефіциту здійснюється на основі єдиної бюджетної класифікації;
• проекти бюджетів Пенсійного фонду РФ, Фонду соціального страхування РФ, Федерального фонду РФ розглядаються у складі документів разом з проектом закону про федеральний бюджет на відповідний рік і затверджуються у формі федерального закону, проекти бюджетів територіальних фондів обов'язкового медичного страхування розглядаються разом з проектом закону про бюджет суб'єкта РФ і затверджуються у формі закону суб'єкта РФ. У законодавчій формі також затверджуються звіти про виконання бюджетів відповідних фондів;
• державний фінансовий контроль на стадії розгляду проектів бюджетів фондів (експертиза проектів законів про бюджети державних позабюджетних фондів), їх виконання і звітів про виконання здійснюється тими ж органами, що й у відношенні федерального бюджету і бюджетів суб'єктів РФ;
• частина доходів державних позабюджетних фондів (відрахування від єдиного соціального податку, від єдиних податків у рамках спеціальних податкових режимів, суми штрафних санкцій поданим податках і інші доходи) зараховується спочатку на рахунок, відкритий управлінням Федерального казначейства по суб'єктам РФ «Доходи, що розподіляються органами Федерального казначейства між бюджетами бюджетної системи РФ », а потім на рахунки відповідних фондів. Єдині принципи бюджетного, рахунки поширюються на виконання бюджетів державних позабюджетних фондів. Бюджетне законодавство передбачає переведення рахунків з обліку коштів державних позабюджетних фондів РФ до органів Федерального казначейства після прийняття відповідного федерального закону.
Включення бюджетів державних позабюджетних фондів до складу бюджетної системи призвело до того, що останнім часом збільшилася кількість грошових потоків між державними позабюджетними фондами і між останніми і федеральним бюджетом (див. малюнок), що порушує цільову спрямованість коштів, що формуються в рамках фонду. Всупереч регулярним рекомендаціям російських і зарубіжних експертів «вивести» з державних позабюджетних фондів «нестрахові» доходи і витрати, кількість витрат, які несуть не страхової природу, з кожним роком збільшується. З 2005 р. у доходах і витратах Федерального фонду обов'язкового медичного страхування кошти, не пов'язані з обов'язковим медичним страхуванням, мають найбільшу питому вагу.
У 2006 р. передбачено перерахування до Фонду соціального страхування РФ з Федерального фонду обов'язкового медичного страхування на оплату послуг з додаткової диспансеризації працюючих громадян і наданою їм первинної медико-санітарної допомоги, а також оплату послуг державним і муніципальним установам охорони здоров'я з медичної допомоги, наданої зазначеними установами жінкам у період вагітності і пологів, що стало наслідком зменшення ставки єдиного соціального податку, що зараховується до Фонду соціального страхування РФ і відповідним збільшенням ставки в Федеральний фонд обов'язкового медичного страхування.
Відбувається передача коштів фонду соціального страхування РФ міністерству охорони здоров'я і соціального розвитку РФ (до 2004 р. Міністерству праці та соціального розвитку РФ) - кошти соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, на здійснення заходів, пов'язаних з навчанням, з питань охорони праці окремих категорій застрахованих і фінансування науково-дослідних робіт з питань охорони праці. Оскільки міністерство охорони здоров'я і соціального розвиток РФ не має самостійного банківського рахунку, так як йому відкрито особовий рахунок і Федеральному казначействі до рахунку з обліку коштів федерального бюджету, то кошти з рахунку фонду соціального страхування будуть перераховані на рахунок федерального бюджету.
Додаткові грошові потоки роблять непрозорим рух коштів системі соціального страхування; в умовах інфляції вони призводять до втрати коштів, призначених для соціальних виплат; заважають реалізувати перевага, яку дає позабюджетна форма формування фінансових ресурсів, пов'язаного з отриманням додаткових джерел фінансування соціальних виплат за рахунок розміщення тимчасово вільні , коштів фондів.
З 2005 р. у складі доходів та видатків бюджетів державних позабюджетних фондів з'явилися витрати, абсолютно не пов'язані з соціальним страхуванням, а передбачають реалізацію державних гарантій щодо соціальної підтримки окремих категорій громадян, які належать до компетенції федеральних органів державної влади, а також реалізацію національних проектів. До них відносяться витрати:
• Пенсійного фонду РФ на щомісячну грошову виплату громадянам, які відмовилися від пакету соціальних послуг;
• Фонду соціального страхування РФ щодо оплати послуг пологових будинків на основі родових сертифікатів і послуг лікувально-профілактичних установ, пов'язаних з додатковою диспансеризацією громадян, що працюють у шкідливих умова виробництва;
• Федерального і територіальних фондів обов'язкового медичного страхування на реалізацію програми забезпечення безкоштовно лікарської допомогою осіб, на яких поширюється федеральна соціальна підтримка і вибрали пакет соціальних послуг, доплат лікарям у рамках національного проекту.
Оскільки Міністерство охорони здоров'я і соціального розвитку РФ не має територіальної структури, але з іншого боку є федеральним органом виконавчої влади, який курирує державні позабюджетні фонди, то реалізація положень Федерального закону від 72.08.04 № 122-ФЗ «Про внесення змін до законодавчих актів РФ і визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів РФ у зв'язку з прийняттям федеральних законів «Про внесення змін і доповнень до Федерального закону« Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ »і« Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ була покладена на органи управління позабюджетними фондами. Це призводить до того, що замість зосередження діяльності органів управління позабюджетними фондами на основних завданнях (наприклад, реалізація пенсійної реформи і соціальне страхування працюючих громадян, обов'язкове медичне страхування) частина їх роботи пов'язана з новими процедурами, що забезпечують реалізацію права громадян на вибір пакету соціальних послуг, лікарським забезпеченням, оплату родових сертифікатів і т.д. Працівники органів управління всіх державних позабюджетних фондів констатують багатократне збільшення і ускладнення документообігу в умовах збереження або навіть скорочення співробітників фондів.
В умовах реформи бюджетного процесу, ключовим завданням якої є підвищення результативності бюджетних витрат, організація фінансування витрат федерального бюджету через державні позабюджетні фонди виглядає алогічною, оскільки поділяється відповідальність між великим числом учасників бюджетного процесу, розосереджуються трудові зусилля і матеріальні ресурси на виконання різних функцій. Закордонна практика показує, що для досягнення довгострокового ефекту умови діяльності повинні бути стабільними, при цьому законодавчо встановлюється мораторій на зміну правового регулювання діяльної та інститутів фінансового ринку протягом 8-10 років. Якщо проводити аналогії, то потрібно зазначити, що розрахунки з пенсійної реформи в РФ, проведені в 2001 р., не передбачали не тільки істотних змін умов обов'язкового пенсійного страхування (зміна верстати ЕСН, виключення з накопичувальної системи частині застрахованих), а й розширення функцій страховика - Пенсійного фонду РФ.
Підводячи підсумок, слід зазначити, що спроба поширити всі правові норми формуванням використання коштів федерального бюджету, бюджету суб'єктів РФ і чесних бюджетів на формування і використання коштів державних позабюджетних фондів створило цілий ряд суперечностей в бюджетному законодавстві, не забезпечує чіткого організаційного виділення коштів соціального страхування від бюджетних коштів, змішує бюджетний механізм та механізм державних позабюджетних фондів, що ставить під сумнів доцільність самих державних позабюджетних фондів.
2. Основні принципи формування фінансових взаємовідносин федерального бюджету з бюджетами суб'єктів РФ і муніципальних утворень на 2005 рік і на середньострокову перспективу
2.1 Основні підходи
Основні підходи до формування фінансових взаємовідносин федерального бюджету з бюджетами суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень на 2005 рік і на середньострокову перспективу розроблено відповідно до Посланням Президента Російської Федерації, Федеральним Зборам Російської Федерації. Програмою розвитку бюджетного федералізму в Російській Федерації на період до 2005 року, основними параметрами прогнозу соціально-економічного розвитку Російської Федерації на 2005 рік і на період до 2007 року.
Відмінною рисою наступного бюджетного року є вступ в силу Федерального закону від 4 липня 2003 р. № 95-ФЗ «Про внесення змін і доповнень до Федерального закону« Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів влади суб'єктів Російської Федерації »і, частково , Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», відповідно до яких, підготовлені відповідні поправки до Бюджетного та Податкового кодексів Російської Федерації.
Крім того, Урядом Російської Федерації внесено до Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації проект федерального закону «Про внесення змін до законодавчих актів Російської федерації у зв'язку з прийняттям Федеральних законів« Про внесення змін до законодавчих актів РФ у зв'язку з прийняттям Федеральних законів «Про внесення змін і доповнень до Федерального закону »,« Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації »і« Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації », який прийнятий у першому читанні.
2.2 Переслідувані мети
Метою даного законопроекту є приведення федерального законодавства у відповідність до законодавства про розмежування повноважень між органами державної влади Російської Федерації, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування.
Результатом реалізації поправок до законодавства стане істотне розширення бюджетних повноважень органів державної влади, суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування щодо формування витрат відповідних бюджетів, оскільки й обсяг і порядок здійснення виплат буде визначатися регіональними та муніципальними нормативними правовими актами.
Разом з тим, перегляд значної частини законодавства потребують серйозної та інтенсивної роботи з представницькими органами влади на місцях з метою прийняття до початку 2005 року повного переліку законів і рішень по кожному з власних повноважень.
Крім того, необхідно в якомога стислі терміни визначити перелік бюджетних установ, переданих і прийнятих від інших рівнів бюджетної системи.
На 2005 рік планується зміна податкового законодавства, що передбачає централізацію у федеральному бюджеті 1,5 процентних пункту ставки податку на прибуток організацій, зарахування в повному обсязі у Федеральний бюджет водного податку і 95% надходжень з податку на видобуток корисних копалин по нафті. Розподіл податкових доходів між рівнями для впровадження середньо та довгострокового бюджетного планування, підвищить стабільність і передбачуваність доходів територіальних бюджетів.
2.3 Очікувані результати
Після схвалення Державною Думою Федеральних Зборів Російської Федерації законодавчих ініціатив Уряду Російської Федерації щодо зниження ставки єдиного соціального податку (з 35,6% до 26%) і перекладу основної маси натуральних пільг окремим категоріям громадян у грошову форму, регіони не тільки отримають суттєву надбавку в обсягах надходжень доходів, але і виграють від покращення фінансового становища підприємств житлово-комунальної сфери і транспортних організацій, підвищення об'єктивності та прозорості фінансового забезпечення державних зобов'язань з надання пільг. У результаті відбудеться збільшення ресурсного потенціалу регіонів, інтенсифікація економічного зростання та надходжень доходів у цілому в бюджетну систему Російської Федерації. Розподіл єдиного соціального податку буде здійснюватися в наступному порядку:
Пенсійного фонду Російської Федерації - 14,0%, Фонду соціального страхування Російської Федерації - 3,2%. Федерального фонду обов'язкового медичного страхування - 0,8%, територіальні фонди обов'язкового медичного страхування - 2,0% надходжень.
З метою підвищення ефективності державних витрат Урядом Російської Федерації прийнято постанову від 22 травня 2004 р. № 249 «Про заходи щодо підвищення результативності бюджетних витрат».
3. Поняття «Бюджетна забезпеченість» у російському бюджетному праві
Для цілеспрямованого і успішного регулювання державою всієї системи бюджетних відносин важливе значення має визначення базових понять бюджетного права. У ст. 6 Бюджетного кодексу РФ наведені поняття і терміни, нормативне закріплення яких грає принципову роль л організації бюджетної діяльності держави. Однак не всі вони в достатній мірі обгрунтовані, що призводить до проблем у практичній реалізації бюджетних відносин.
До числа таких понять відноситься бюджетна забезпеченість, яка покладена в основу механізму бюджетного регулювання, що застосовується як у Росії, так і за кордоном. Однак економічний зміст цього поняття не до кінця зрозумілий, розкрито і піддається формалізованому висловом, незважаючи на згадки про нього в ряді законодавчих актів, прийнятих в РФ мул протягом останнього десятиліття.
Вперше поняття бюджетної забезпеченості з'явилося в Законі РРФСР від 06.07.1991 № 1550-1 «Про місцеве самоврядування в РРФСР». При цьому воно не було визначено, закон лише наказував розраховувати середню по регіону величину бюджетної забезпеченості на одного жителя для встановлення нормативів відрахувань до місцевих бюджетів.
Пізніше приймалися законодавчі акти, в яких фігурували різні визначення, що мають відношення до бюджетної забезпеченості. Найбільш уживаними були поняття нормативу мінімальної бюджетної забезпеченості і мінімального бюджету.
Одним з таких законодавчих актів, які використовують (по не визначальним!) Поняття нормативу мінімальної бюджетної забезпеченості, є Федеральний закон від 28.08.1995 № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування та Російської Федерації». Норматив мінімальної бюджетної забезпеченості зв'язується з видатковою частиною місцевих бюджетів (ст. 37). Там же є поняття «мінімальний місцевий бюджет» без будь-яких його тлумачення.
3.1 Мінімальна бюджетна забезпеченість
Поняття нормативу мінімальної бюджетної забезпеченості і мінімального місцевого бюджету вперше було визначено і Федеральному законі від 25.09.1997 № 126-ФЗ «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації»: під першим розумівся розрахунковий показник мінімально необхідної потреби в бюджетних коштах одного жителя муніципального освіти з поточних витрат ', друге поняття було визначено як розрахунковий обсяг доходів і видатків місцевого бюджету, що враховує мінімальні державні соціальні стандарти (ст. 1). Ці визначення мали важливе для свого часу значення, тому що, по-перше, були орієнтовані на впорядкування міжбюджетних відносин в регіоні і на розподілений не фінансової допомоги за єдиними критеріями, по-друге, пов'язували величину бюджетних коштів з мінімальними державними соціальними стандартами.
Однак згідно з Федеральним законом від 09.07.1999 № 159-ФЗст. 1 зазначеного закону втратила чинність з I січня 2000 р. При цьому, скасувавши ухвалу понять нормативу мінімальної бюджетної забезпеченості і мінімального місцевого бюджету, законодавець не вилучив перше з них зі змісту самого закону, створивши, таким чином, ще більшу плутанину в термінології.
Діючий до цього часу Федеральний закон від 25.09.1997 № 126-ФЗ «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації» пов'язує норматив мінімальної бюджетної забезпеченості з формуванням місцевих бюджетів в цілому, не уточнюючи, до якої саме (доходної чи видаткової) частини цих бюджетів він повинен застосовуватися (ст. 5). Крім того, у ст. 10 Закону використовується поняття «душова забезпеченість бюджетними коштами муніципального освіти», що розширює поняття бюджетної забезпеченості до невизначеності.
Примітно також, що прийнятий у 1993 р. і втратив силу з 1 січня 2000 р. закон від 15.04.1993 № 4807-1 «Про основи бюджетних прав і прав щодо формування та використання позабюджетних фондів ...» містив визначення, що стосуються бюджетної забезпеченості: це «мінімальний бюджет» та «середня фінансова забезпеченість» (ст. 1). Поняття мінімального бюджету не відрізнялося стислістю і чіткістю формулювання, але при цьому повністю розкривало його економічний зміст. На відміну від такого формулювати поняття мінімальний місцевий бюджет »це визначення використовувалося для характеристики стану і інших видів бюджетів, включаючи консолідовані бюджети. Крім того, закон конкретно визначав, за рахунок яких джерел має формуватися мінімальний бюджет: не менше 70% повинні були становити закріплені доходи.
У трактуванні ж такою, що втратила силу ст. 1 прийнятого пізніше Федерального закону «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації» мінімальний місцевий бюджет пов'язується лише з мінімальними державними соціальними стандартами, але не з дохідними джерелами його формування, що і певному сенсі було кроком назад в державних гарантіях бюджетних доходів муніципальних утворень. Але в даному випадку скасування цієї норми у відповідність з реально складалася бюджетної практикою формування доходів місцевих бюджетів, в яких препарували регулюючі доходи.
3.2 Стандартизація державних гарантій
Бюджетна політика, орієнтована на стандартизацію державних гарантій, отримала законодавче відображення в бюджетному кодексі Російської Федерації, який визначив поняття «мінімальна бюджетна забезпеченість» як мінімально допустиму вартість державних або муніципальних послуг у грошовому вираженні, що надаються органами державної влади чи органами місцевого самоврядування в розрахунку на душу населення за рахунок коштів відповідних бюджетів. Бюджетний кодекс РФ оперував і такими поняттями, як «норматив мінімальної бюджетної забезпеченості» (ст. 132, 135). «Рівень мінімальної бюджетної забезпеченості» (ст. 129. 133 - 135, 139). Зокрема, вказувалося, що нормативи мінімальної бюджетної забезпеченості є основою для розрахунку фінансової допомоги суб'єктам РФ з федерального бюджету (ст. 132), а при наданні фінансової допомоги місцевим бюджетам з бюджету суб'єкта РФ мова йшла про вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості (ст. 134 , 139);, яке при цьому розглядалося як загальний принцип організації всієї вертикалі міжбюджетних відносин в РФ (ст. 129). Про сенс цих понять можна було тільки здогадуватися, оскільки термінологічно вони не були визначені.
Бюджетний кодекс РФ пов'язував вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості суб'єктів РФ і муніципальних утворень з необхідністю фінансування витрат, що забезпечують мінімальні державні соціальні стандарти (ст. 135, 139). У цьому положенні розкривалося, на погляд авторів, тотожність (рівність) між рівнем мінімальної бюджетної забезпеченості та мінімальними державними соціальними стандартами так само, як якщо б це була збалансованість між доходами та витратами мінімального бюджету.
Представляється, що співвідношення між рівнем мінімальної бюджетної забезпеченості та стандартами має визначатися інакше: формування доходів слід було б пов'язати з поняттям нормативу мінімальної бюджетної забезпеченості, розрахованого на основі мінімальних державних соціальних стандартів. Поняття бюджетної забезпеченості та різних його інтерпретаціях (мінімальна, розрахункова, нормативів та ін), на погляд авторів, має відношення до формування прибутковий, але не витрат бюджетів, тому безпосередньо не може бути пов'язане з поняттям мінімальних державних соціальних стандартів.
Наявність і Бюджетному кодексі РФ двох близьких за змістом понять «норматив мінімальної бюджетної забезпеченості» і «мінімальна бюджетна забезпеченість», перше з яких не визначено, не додавало ясності у механізм регулювання бюджетних відносин. Видається, що доцільно було б використовувати лише поняття «норматив мінімальної бюджетної забезпеченості», визначивши його як мінімально необхідний обсяг доходів бюджету, що дозволяє забезпечити виконання витратних зобов'язань, покладених на відповідний рівень влади і управління,
Відносно ж формування витрат можна було обмежитися використанням у Бюджетному кодексі РФ поняття «мінімальні державні соціальні стандарти». До того ж визначення мінімальної бюджетної забезпеченості та мінімальних державних соціальних стандартів, що містяться у Бюджетному кодексі РФ, близькі за своїм економічним змістом: перше грунтується на другому. Представляється, що мінімальні державні соціальні стандарти слід розглядати, перш за все, як якісну характеристику зобов'язань держави, як гарантії, склад яких залежить від рівня соціально-економічного розвитку країни і завдань бюджетної політики, Їх грошовий вираз не може бути відірване від фінансових можливостей держави і повинні визначатися з урахуванням кількісних обмежень останніх.
Таким чином, на думку авторів, поняття «норматив мінімальної бюджетної забезпеченості» і «мінімальні державні соціальні стандарти» складаються в поняття «мінімальний бюджет»: перше є кількісне вираження дохідної, а друге - видаткової частини цього бюджету (рис. 1).
Поняття бюджетної забезпеченості використовується і в ряді програмних документів. Так, наприклад, у Програмі розвитку бюджетного федералізму в РФ на період до 2005 р. використовуються поняття «бюджетна забезпеченість регіонів», «бюджетна забезпеченість муніципальних утворень», «бюджетна забезпеченість по поточних витрат»; в Основних положеннях регіональної політики в РФ «рівень бюджетного самозабезпечення суб'єктів РФ і муніципальних утворень »та ін Як видно, ці визначення різняться так само, як і їхні економічні зміст. Узагальнюючи сказане щодо тлумачення бюджетної забезпеченості в законодавстві РФ, можна відзначити наступні недоліки:
• має місце неузгодженість положень окремих законів, що регламентують процедури бюджетного регулювання, і плутанина в термінах окремі з яких не визначені законодавством.
• немає єдності в тому, з якими показниками бюджетів, пов'язані поняття бюджетної забезпеченості: з доходами або витратами; відсутність ясності в цій сфері не дозволяє однозначно визначити поняття та розрахунок бюджетної забезпеченості. Зменшення інтересу до проблеми бюджетної забезпеченості території з боку різних гілок влади в останні роки очевидно і. з одного боку, виправдано, оскільки і реформування міжбюджетних відносин в наявності певні досягнення. Але, з іншого боку, відсутність згадок про мінімальні державні соціальні стандарти в текстах останніх бюджетних послань Президента Росії вищого законодавчого органу країни і виключення зі змісту нової редакції Бюджетного кодексу РФ свідчить про те, що бюджетна забезпеченість і її вирівнювання перетворюється у все більш технічну проблему: як, яким способом її досягти? Але досягти для чого? Для якої мети?
Коли вирівнювання бюджетної забезпеченості ув'язується з мінімальними державними соціальними стандартами, в самому визначенні яких міститься відповідь на поставлене вище питання, то сенс державної бюджетної політики ясний: зберегти Росію як єдиний економічний простір і дати це відчути кожному громадянинові країни незалежно від місця його проживання. Очевидно, що бюджетна політика, зачіпаючи інтереси всіх громадян країни, далеко виходить за межі рішення питань про фінансування тих послуг, які держава бере на себе, а, значить, зобов'язана забезпечити відповідними доходами.
Однак незалежно від того, орієнтується держава у своїй бюджетній політиці, перш за все на прийняті зобов'язання і пошук адекватних джерел їх фінансування чи виходить з можливої мобілізації доходів і прийняття відповідних зобов'язань, бюджетне регулювання залишається обов'язковою складовою частиною бюджетної політики. Викриття різних форм бюджетного регулювання у правові норми - одна з умов відображення в бюджетній політиці інтересів усього суспільства.
Федеральний закон від 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» вводить поняття «розрахункова бюджетна забезпеченість», «бюджетна забезпеченість міських і сільських поселень», «бюджетна забезпеченість муніципальних районів і міських округів» (ст. 60 , 61). При цьому обумовлюється, що розрахунок бюджетної забезпеченості встановлюється законом суб'єкта Російської Федерації відповідно до вимог цього закону та Бюджетного кодексу РФ. ст. 131, 138 і 141 якого в новій редакції містять порядок визначення її рівня для суб'єктів РФ, муніципальних районів (міських округів) і поселенні відповідно. Зокрема, бюджетну забезпеченість муніципальних утворень пропонується вимірювати як відношення розрахункових податкових доходів на одного жителя, які можуть бути отримані муніципальним освітою виходячи з рівня розвитку та структури економіки і (або) податкової бази (податкового потенціалу), і аналогічним показником в середньому по муніципальних утворень одного рівня з урахуванням структури населення, соціально-економічних, географічних, кліматичних і інших об'єктивних факторів та умов, що впливають на вартість подання одного і того ж обсягу бюджетних послуг у розрахунку на одного жителя.
У цьому визначенні містяться істотні уточнення в розумінні бюджетної забезпеченості муніципальних утворень. По-перше, вона повинна бути розрахована на основі доходів не минулих років, а майбутнього періоду, по-друге, враховуються тільки податкові доходи, розмір яких залежить від рівня розвитку та структури економіки, що. У свою чергу, визначає податковий потенціал території, по-третє, проводиться коригування вартості надання одного і того ж обсягу бюджетних послуг у розрахунку на одного жителя з метою приведення її до порівнянним умов. Крім того, бюджетна забезпеченість може мати кілька функцій в залежності від етапу бюджетного регулювання; спочатку це вихідна величина, яка коригується послідовно залежно від прийнятої методики розподілу фондів фінансової підтримки муніципальних утворень.
У такому розумінні бюджетна забезпеченість практично не відрізняється від використовуваної при розподілі фонду фінансової підтримки регіонів, коли бюджетна забезпеченість суб'єктів РФ вимірюється величиною приведених до порівнянним умов валових податкових ресурсів та розрахунку на душу населення. Це свідчить про принципово однаковому підході до вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів РФ і муніципальних утворень, що абсолютно виправдано в масштабах країни.
Однак при розрахунку податкового потенціалу муніципальних утворень слід враховувати не тільки ті об'єктивні труднощі, які мають місце при прогнозуванні будь-якого складного явища, але й відсутність необхідних даних, знань, навичок та досвіду у муніципальних службовців в силу того, що планування традиційно здійснювалося на основі досягнутого в минулому періоді результату. Більше того, і регіони не мають необхідного досвіду прогнозування бюджетної забезпеченості, оскільки в застосовувалася методику розподілу фінансової допомоги суб'єктам РФ середній рівень податкових доходів суб'єктів РФ в розрахунку на душу населення, і питомі валові податкові ресурси, і індекс бюджетних витрат розраховувалися не суб'єктами РФ, а Мінфіном Росії. Причому питомі валові підсумкові ресурси визначалися на основі ретроспективних, а не прогнозних даних про структуру економіки регіонів. Ймовірно, за цим же шляхом підуть і регіони у своїх взаєминах з муніципальними утвореннями.
Разом з тим доводиться з жалем констатувати, що в прийнятому Федеральному законі від 20.08.2004 № 120-ФЗ «Про внесення змін» Бюджетний кодекс Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин »у статтях, що стосуються бюджетної забезпеченості суб'єктів РФ і муніципальних утворень, зникло слово «мінімальна». 15 статтях 131, 138 мова йде про рівень розрахункової бюджетної забезпеченості, який визначається на основі оцінки податкового потенціалу. Фактично це означає, що втрачається зв'язок між бюджетною забезпеченістю і мінімальними державними соціальними стандартами, на яку було зазначено в п. 1 та п. 3 ст. 135 колишньої редакції Бюджетного кодексу РФ. З одного боку, зрозуміло прагнення законодавця вилучити практично не працювала норму закону. Мінімальні державні соціальні стандарти були розроблені лише стосовно до обов'язкового медичного страхування, а також і низці суб'єктів РФ. З іншого боку, виключення із ст. 6 Бюджетного кодексу РФ понять «мінімальні державні соціальні стандарти» і «мінімальна бюджетна забезпеченість» свідчить про переорієнтацію бюджетного планування: точкою відліку стають доходи, які втратили зв'язок з державними гарантіями фінансування витрат відповідно до визначених нормативів. Акцент у двох останніх законах зроблено на бюджетну забезпеченість і її вирівнювання виходячи з можливої мобілізації податкових доходів і розмірів фондів фінансової підтримки територій. Причому федеральний фонд на черговий фінансовий рік відповідно до п. 2 ст. 131 Федерального закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин »повинен визначатися шляхом коригування обсягу фонду поточного року на індекс інфляції. Якщо врахувати, що протягом останніх, принаймні, п'яти років фактичні темпи інфляції перевищували прогнозоване її значення, і розмір фінансової допомоги в реальному вираженні при застосуванні запропонованого способу її розрахунку неминуче б скоротився.
Крім того, слід констатувати обмеженість у розумінні бюджетної забезпеченості, що виражає в тому, що її пов'язують із засобами одного бюджету, не беручи до уваги витрачання у території суб'єкта РФ чи муніципального утворення коштів бюджетів інших рівнів. У більшості випадків у законодавчих актах вживався термін «мінімальна бюджетна забезпеченість». Це, з одного боку цілком виправдано з точки зору надання державних гарантій на формування мінімальних бюджетів, з іншого боку, це залишає можливість для маневрування в області більш широкого розуміння бюджетної забезпеченості; нарешті, використання терміну «мінімальна» зобов'язує органи влади до встановлення нікого нормативу мінімальної бюджетної забезпеченості.
Разом з тим у всіх наведених вище визначеннях підкреслюється значущість принципів розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи та самостійності бюджетів. Але для держави в цілому першорядне значення має принцип єдності бюджетної системи, виходячи з якого, будуються взаємини між її суб'єктами. У зв'язку з цим необхідно визначення бюджетної забезпеченості для реалізації одного рівня влади доповнити аналізом сукупної бюджетної забезпеченості, яка пов'язана з бюджетною діяльністю всіх рівнів влади, що реалізують
Бюджетні кошти, що витрачаються на території суб'єктів РФ або муніципальних утворень, не обмежуються власними доходами бюджету території і засобами, переданими у порядку бюджетної регулювання. У кожній території витрачається значна частина коштів вищестоящих бюджетів на утримання бюджетополучателей та фінансування цільових програм, що реалізуються в територіях. Ці кошти разом із засобами бюджетного регулювання піддаються бюджетного перерозподілу і справляють істотний вплив на соціально-економічний стан територій. Тому, на погляд авторів, в законодавчому визначенні бюджетної забезпеченості повинні знайти відображення: по-перше, максимальне охоплення всіх бюджетних ресурсів, що витрачаються на території, з виділенням тієї їх частини, яка спрямовується на фінансування поточних витрат, по-друге, вузьке і широке тлумачення бюджетної, забезпеченості як об'єкта бюджетного регулювання.
4. Бюджетне послання президента РФ Федеральним зборам РФ про бюджетну політику
Ця Бюджетне послання підготовлено відповідно до статті 170 Бюджетного кодексу Російської Федерації і містить основні напрямки та орієнтири бюджетної політики у 2006 році.
4.1 Підсумки бюджетної політики в 2004 році і на початку 2005 року
Проведена бюджетна політика в цілому дозволила забезпечити збереження макроекономічної стабільності. Проте передбачений Федеральним законом про Федеральний бюджет на 2004 рік прогнозний рівень інфляції був перевищений. Неприпустимо високим залишається рівень інфляції та на початку 2005 року.
У результаті посилилися ризики уповільнення темпів та зниження якості економічного зростання. Висока інфляція в значній мірі знижує ефективність заходів щодо підвищення рівня доходів населення. Вважаю, що наявні можливості заборони інфляції не були повністю використані.
Характерною особливістю бюджетної політики в 2004 році і на початку 2005 голи стала практична реалізація масштабної реформи федеративних відносин.
Внесено зміни до законодавства, що регулює відносини у різних сферах державного управління, які забезпечують розмежування видаткових зобов'язань між рівнями публічної влади.
Бюджетним і Податковим кодексами Російської Федерації на довгостроковій основі закріплені дохідні джерела, необхідні для виконання цих зобов'язань.
Вперше законодавчо визначена методика делегування суб'єктам Російської Федерації ряду федеральних повноважень з наданням субвенцій з федерального бюджету.
У той же час не були своєчасно прийняті необхідні рішення Уряду Російської Федерації про виділення суб'єктам Російської Федерації субвенцій на виконання делегованих федеральних повноважень.
Радикально скорочений обсяг фінансується федеральних мандатів, раніше містилися в законодавстві.
Бюджети всіх рівнів бюджетної системи Російської Федерації на 2005 рік сформовані з застосуванням нової бюджетної класифікації, що забезпечує велику свободу маневру для органів державної влади та органів місцевого самоврядування у процесі виконання бюджетів.
Проводилася робота щодо впровадження елементів середньострокового фінансового планування. У ряді федеральних органів виконавчої влади розпочато експериментальну апробація механізмів програмно-цільового бюджетування, орієнтованого на досягнення конкретних результатів.
Знижувалася податкове навантаження на економіку. У числі найбільш значущих рішень - зниження з 35,6 відсотка до 26 відсотків базової ставки єдиного соціального податку.
Внесено зміни до Податкового кодексу Російської Федерації, спрямовані на активізацію житлового будівництва та формування ринку доступного житла.
Податковий кодекс Російської Федерації доповнено розділами про водному та земельному податки, державне мито.
З 1 січня 2005 р. здійснено планова індексація заробітної плати працівників федеральних організацій бюджетної сфери. Прийнято рішення про вдосконалення оплати праці федеральних державних цивільних службовців, військовослужбовців і співробітників правоохоронних органів.
Проведена реформа системи соціальної підтримки окремих категорій громадян, значна частина натуральних пільг переведена в грошову форму. Обсяги бюджетного фінансування системи соціальної підтримки населення різко збільшені.
Проте наслідки прийнятих рішень щодо монетизації пільг і механізми їх реалізації виявилися не до кінця опрацьованими. Первісна оцінка бюджетних витрат на проведення реформи системи соціальної підтримки населення була невиправдано занижена. Через це довелося багато чого міняти на ходу, спішно шукати виходи із ситуації. Виникла потреба в істотному коригуванню видаткової частини федерального бюджету на 2005 рік. Збільшився реальний розмір пенсій. Найбільш істотну надбавку до пенсій отримали громадяни старше 80 років і інваліди, що мають обмеження здатності до трудової діяльності III ступеня.
Для ветеранів Великої Вітчизняної війни та жертв нацизму передбачені додаткові грошові виплати і інші заходи соціальної підтримки у зв'язку з 60-річчям Перемоги.
Скорочено обсяг державного зовнішнього боргу. Достроково погашена заборгованість Російської Федерації перед Міжнародним валютним фондом.
Для підвищення ефективності бюджетної політики необхідно вирішення ряду проблем.
Чинне податкове законодавство поки що не повною мірою забезпечує сприятливі умови для ефективного розвитку вітчизняного бізнесу, реалізації довгострокових інвестиційних проектів.
У податковій системі все ще зберігаються елементи, які спотворюють економічно обгрунтовану підприємницьку мотивацію і перешкоджають висновку господарської діяльності з тіні.
Податковий облік і звітність залишається невиправдано ускладненими, що особливо відчутно для малого і середнього бізнесу.
Процедури розгляду проекту федерального бюджету зайво затягнуті і громіздкі.
Законодавство про державні закупівлі не відповідає сучасним вимогам. Через недосконалість застосовуваних механізмів держава як і раніше несе додаткові фінансові витрати при здійсненні закупівель товарів і послуг, необхідних для реалізації його функцій.
Не завершено впорядкування мережі федеральних державних унітарних підприємств та установ. Неприпустимо повільно приймають рішення про подальшу долю федеральних установ, функції яких визнані надмірними.
Зберігається проблема невиконання прогнозних планів приватизації. Невиправдано затягуються терміни прийняття рішень у значимих приватизаційних операціях. Не вирішена проблема реалізації дрібних пакетів акцій, що перебувають у федеральній власності.
Здійснення функції державно влади як і раніше залишається надмірно сконцентрованим на федеральному рівні. Потрібне подальше розширення переліку федеральних повноважень, виконання яких повністю делегується органами державної влади суб'єктів РФ з надання субвенцій з федерального бюджету. Ця робота повинна бути синхронізована з реалізацією заходів щодо вдосконалення схеми розміщення і скорочення штатної чисельності територіальних органів федеральних органів виконавчої влади.
Далеко не повністю врегульована проблема виконання судових рішенні за позовами до органів державно влади та органів місцевого самоврядування. Це порушує права і законні інтереси громадян, є неприпустимим прикладом неповаги до судово влади.
Основні завдання бюджетної політики на 2005 рік
Забезпечення макроекономічної стабільності залишається найважливішим завданням бюджетної політики. У 2006-2008 роках необхідно забезпечити послідовне зниження рівня інфляції.
Неприпустимо перевищення прогнозних темпів інфляції, врахованих при формуванні федерального бюджету. Це вимагає як підвищення якості державних прогнозів соціально-економічного розвитку, так і зважених рішень щодо формування видаткової частини бюджету. Темпи зростання непроцентних витрат не повинні перевищувати темпи зростання економіки. Необхідний комплексний облік бюджетних наслідків проведених структурних перетворень в економіці і соціальній сфері. В іншому випадку бюджет стає фактом макроекономічної нестабільності.
З метою забезпечення збалансованості та стійкості бюджетної системи РФ, безумовного виконання федеральних видаткових зобов'язань, підвищення ефективності бюджетних витрат Уряду Російської Федерації необхідно вжити дії такими напрямками.
Перше. Розробка та затвердження перспективного фінансового плану на 2006-2008 роки.
У ньому мають бути відокремлені відображені діючі та знову прийняті витратні зобов'язання Російської Федерації.
Друге. Нові витратні зобов'язання можуть включатися до федерального бюджету лише з метою забезпечення пріоритетів державної соціально-економічної політики і за умови проведення оцінки їхньої очікуваної ефективності.
Третє. Активізація роботи з удосконалення механізмів застосування програмно-цільових методів при плануванні та здійсненні бюджетних витрат.
Четверте. Практичний перехід до розподілу бюджетних ресурсів між адміністраторами бюджетних витрат виходячи з поставлених перед ними цілей.
Особливу увагу необхідно приділити формуванню системи реальних і об'єктивних індикаторів досягнення адміністраторами бюджетних витрат поставлених цілей і вирішення певних завдань.
П'яте. Прийняття нового федерального закону про державні закупівлі, дія якого буде поширюватися на всі рівні публічної влади.
Шосте. Уточнення параметрів формування Стабілізаційного фонду Російської Федерації не має торкатися основні принципи, визначені при його створенні. Кошти, накопичені понад встановленого мінімуму, і в 2006 році можуть бути використані тільки на заміщення джерел погашення зовнішнього боргу.
Сьоме. Удосконалення нормативно-правової бази виконання судових рішень за позовами до казни, органам державної влади та органам місцевого самоврядування.
Восьме. Формування механізмів залучення приватного капіталу до здійснення найважливіших інфраструктурних проектів національного масштабу.
Дев'яте. Модернізація процедур складання і розгляду проекту федерального бюджету. Доцільно перейти до розгляду проекту федерального закону про федеральному бюджеті в Державній Думі в трьох читаннях. Ці положення слід включати до Бюджетного кодексу Російської Федерації і застосовувати вже при формуванні проекту федерального бюджету на 2007 рік.
4.2 Основні напрями податкової політики
У 2005-2006 роках особливу увагу належить приділити завершенню податкової реформи.
Вважаю, що проблема зниження базової ставки податку на додану вартість та її уніфікацію як і раніше залишається актуальною.
Потребує вдосконалення адміністрування податку на додану вартість.
Необхідно, перш за все, усунути наявні бар'єри і норми, що порушують нейтральність дії податку на додану вартість і призводять до необгрунтованого вилучення коштів з обігу підприємств. Зокрема, слід вже у весняну парламентську сесію 2005 року прийняла рішення, про перехід починаючи з 2006 року до загального порядку прийняття до відрахування податку на додану вартість при здійсненні капітального будівництва. Чинний порядок, при якому сплачений податок на додану вартість приймається до відрахування тільки після введення об'єкта капітального будівництва експлуатацію, призводить до подорожчання інвестиційних проектів, а часто
Слід підтримати заходи щодо вдосконалення оподаткування прибутку організацій:
повністю включити до складу витрат витрати на наукові дослідження дослідно-конструкторські розробки, надати право включати до складу витрат капітальні вкладення в розмірі 10 відсотків від вартості придбаних основних засобів, а також дозволити перенесення збитків минулих років на майбутні періоди.
Механізми нарахування амортизації повинні вдосконалюватися і надалі.
Пропоную також розглянути питання про вдосконалення оподаткування дивідендів, одержуваних російськими юридичними особами від інвестицій в дочірні суспільства, що повинно стимулювати розміщення холдингів компаній у Російській Федерації.
Вважаю за необхідне прийняти заходи податкового стимулювання розвитку відносно компаній, що здійснюють техніко-впроваджувальницьку діяльну та особливих економічних зонах, передбачивши зниження базової ставки єдиного соціального податку.
Доцільно підтримати пропозицію Уряду Російської Федерації про підвищення для організацій малого бізнесу верхньої межі доходу, при якому можливий перехід на спрощену систему оподаткування.
Необхідно забезпечити введення до Податкового кодексу Російської Федерації глави про місцеве податок на нерухомість.
Місцевий податок на нерухомість є важливою частиною законодавчих заходів, спрямованих на стимулювання цивілізованого ринку нерухомості.
Вважаю необхідної скасування податку на майно, що переходить у порядку спадкування, що буде сприяти цивілізованому переходу майна з покоління в покоління.
Слід продовжити роботу по пошуку оптимальної моделі диференціації ставок податку на видобуток корисних копалин в залежності від гірничо-геологічних і економіко-географічних характеристик родовищ.
Необхідно, щоб механізм надання відстрочок і розстрочок податкових платежів, встановлений Податковим кодексом Російської Федерації, нарешті запрацював на практиці. Зокрема, платники податків повинні мати можливість оформити відстрочку або розстрочку терміном до одного року безпосередньо в податковому органі. Рішення про надання платникам податків відстрочки або розстрочки терміном від одного року до трьох років повинні прийматися Урядом Російської Федерації.
Додатковою підставою для їх надання, повинно стати виникнення заборгованості по сплаті податків, пені та штрафних санкцій, виявленої за результатами контрольної роботи податкових органів.
Всі підстави надання відстрочок і розстрочок, податкових платежів повинні бути встановлені законодавчо.
Необхідно також виключити бюджетні обмеження щодо їх надання, що встановлюються федеральним законом про федеральному бюджеті.
Крім того, необхідно реалізувати ряд заходів в області податкового адміністрування, що дозволяють забезпечити чітку регламентацію повноважень і дій податкових органів при здійсненні ними контрольних заходів, включаючи визначення порядку проведення всіх видів податкових перевірок досудового врегулювання податкових суперечок, витребування документів, встановлення жорстких максимальних термінів проведення перевірок, а також обмежень по кількості перевірок платника податку протягом одного року. Зазначені заходи мають бути реалізовані вже в 2005 році. Подальше затягування роботи по впровадженню стандартів діяльності податкових інспекцій неприпустимо.
Після прийняття нових редакцій Лісового та Водного кодексів Російської Федерації необхідно ввести, в дію систему платежів за користування цими природними ресурсами, Розмір платежів повинен бути адекватний їх реальної вартості.
Необхідно серйозно переробити систему платежів за негативний вплив на навколишнє середовище. Нова система платежів має виключити можливість прийняття індивідуальних рішень за розмірами платежів для кожного платника і стимулювати перехід на сучасні енергоефективні технології виробництва.
Уряду Російської Федерації належить продовжити роботу щодо зниження або скасування ввізних мит на технологічне обладнання, яке не виробляється і в найближчій перспективі не планується до виробництва в Російській Федерації. Це дасть додатковий імпульс до прискорення технологічної модернізації виробництва.
Основні пріоритети Бюджетних витрат
Діючі витратні зобов'язання федерального бюджету в 2006 році повинні, безумовно, виконуватися. Особливу увагу слід приділити забезпеченню сталого функціонування пенсійної системи безумовної виплати заробітної плати та виконання інших фінансових зобов'язань перед населенням.
Знову прийняті витратні зобов'язання в пріоритетному порядку повинні сприяти вирішенню проблеми підвищення життєвого рівня працівників організацій бюджетної сфери, федеральних державних цивільних службовців, військовослужбовців та прирівняних до них осіб. Слід визначитися з можливостями і термінами реального підвищення оплати праці в середньостроковій перспективі. Необхідно розпочати перехід до впровадження галузевих систем оплати праці працівників організацій бюджетної сфери, дозволить забезпечити відповідність між якістю праці та рівнем заробітної плати в бюджетному секторі.
Необхідно модернізувати механізми проведення активної політики зайнятості та реалізації інших заходів, що сприяють підвищенню якості людського капіталу.
Особливу увагу слід приділити підвищенню результативності бюджетних витрат. Перш за все, це відноситься до забезпечення доступності і якості послуг охорони здоров'я та освіти, які безпосередньо впливають на рівень життя населення. Вирішення цього завдання вимагатиме, в тому числі зміни сформованих механізмів фінансування. Необхідно відновити престижну суспільну значимість професії лікаря і вчителя, створити умови залучення в охорону здоров'я і освіту кваліфікованих кадр технічного переозброєння та розвитку цих галузей.
Слід також надавати підтримку в рамках федеральних програм проводяться на регіональному рівні заходів з надання державної соціальної допомоги малозабезпеченим громадянам та багатодітним сім'ям, з передачі дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків, у прийомні сім'ї, по боротьбі з дитячою безпритульністю і бездоглядністю. Розглядаю такі дії як реальний внесок у справу боротьби з бідністю та ліквідацією інших осередків соціального неблагополуччя
У 2006 році необхідно забезпечити подальше поліпшення матеріального становища пенсіонерів, збільшення розмірів соціальних і трудових пенс в обсягах, які випереджають зростання споживчих цін.
4.3 Удосконалення міжбюджетних відносин
Забезпечення стабільності закріплених за рівнями публічної влади дохідних джерел і витратних повноважень має стати найважливішим принципом бюджетної політики федеральних органів державної влади органів державної влади суб'єктів Російської Федерації.
Одночасно необхідно проаналізувати практику виконання суб'єктами Російської Федерації делегованих їм повноважень федеральних наданням субвенцій з федерального бюджету. Варто продовжити роботу з розширення кола таких повноважень.
Потрібно надати сприяння суб'єктам Російської Федерації і органам місцевого самоврядування в роботі по оздоровленню їх бюджетів. Слід активніше впроваджувати принципи кращої практики планування та використання бюджетів, не допускати утворення бюджетної заборгованості, що означає, чітке виконання органами влади зобов'язань перед господарюючими суб'єктами населенням. Саме так повинен будуватися бюджетний процес - від регіону до поселення.
Необхідно на довготривалій основі визначитися з напрямками використання Федерального фонду регіонального розвитку, змінити механізм його формування та розподілу з урахуванням застосування єдиних методологічних принципів відбору регіонів, для надання інвестиційної підтримки та порядку надання коштів з фонду з урахуванням фінансових можливостей суб'єктів РФ.
У складі Фонду співфінансування соціальних витрат необхідно передбачати достатні кошти для соціальної підтримки ветеранів праці, трудівників тилу, реабілітованих осіб та осіб, визнаних потерпілими від політичних репресій, жертв політичних репресій, громадян, які мають дітей, а також для надання малозабезпеченим громадянам житлових субсидій.
З 2006 року належить перейти до формування бюджетів закритих адміністративно-територіальних утворень в порядку, встановленому для формування бюджетів муніципальних утворень. У проекті федерального бюджету слід передбачити кошти на виплату бюджетам закритих адміністративно-територіальних утворень компенсації додаткових бюджетних витрат і (або) втрат, пов'язаних з їх статусом.
Практичне здійснення у 2006 році реформи місцевого самоврядування вимагає від федеральних органів державної влади надання дієвої методологічної допомоги суб'єктам Російської Федерації і муніципалітетам.
Новостворені органи місцевого самоврядування повинні бути готові до вирішення віднесених до їх компетенції питань місцевого значення. При формуванні бюджетів суб'єктів Російської Федерації на 2006 рік пропоную приділити особливу увагу вирішенню проблеми збалансованості місцевих бюджетів.
Президент Російської Федерації В. ПУТІН
Москва, Кремль 26 травня 2005.
Висновок
Для цілеспрямованого і успішного регулювання державою всієї системи бюджетних відносин важливе значення має визначення базових понять бюджетного права. У ст. 6 Бюджетного кодексу РФ наведені поняття і терміни, нормативне закріплення яких грає принципову роль л організації бюджетної діяльності держави. Однак не всі вони в достатній мірі обгрунтовані, що призводить до проблем у практичній реалізації бюджетних відносин.
До числа таких понять відноситься бюджетна забезпеченість, яка покладена в основу механізму бюджетного регулювання, що застосовується як у Росії, так і за кордоном. Однак економічний зміст цього поняття не до кінця зрозумілий, розкрито і піддається формалізованому висловом, незважаючи на згадки про нього в ряді законодавчих актів, прийнятих в РФ мул протягом останнього десятиліття.
Вперше поняття бюджетної забезпеченості з'явилося в Законі РРФСР від 06.07.1991 № 1550-1 «Про місцеве самоврядування в РРФСР». При цьому воно не було визначено, закон лише наказував розраховувати середню по регіону величину бюджетної забезпеченості на одного жителя для встановлення нормативів відрахувань до місцевих бюджетів.
Бюджетна політика, орієнтована па стандартизацію державних гарантій, отримала законодавче відображення в бюджетному кодексі Російської Федерації, який визначив поняття «мінімальна бюджетна забезпеченість» як мінімально допустиму вартість державних або муніципальних послуг у грошовому вираженні, що надаються органами державної влади чи органами місцевого самоврядування в розрахунку на душу населення за рахунок коштів відповідних бюджетів. Бюджетний кодекс РФ оперував і такими поняттями, як «норматив мінімальної бюджетної забезпеченості».
Я думаю, що матеріальне благополуччя Російської Федерації багато в чому залежить від того, який напрямок бюджетної політики буде задано нашим урядом, і тому вважаю, що вжиті заходи (зміни) у бюджетному кодексі неодмінно позитивно позначаться на економічному розвитку нашої країни.
Список використаної літератури
1. Бюджетна організація. Економіка та облік. - 2004. - № 9. - С. 3 - 10.
2. І. Гарнов «Економіка і життя» 2005. - № 2 (січень) - ЕЖ Досьє, З 8-20.
3. А.М. Балтіна, Л.Б. Мохнаткіна «Фінанси і кредит». - 2005. - № 2 (січень). - С. 51-58.
4. Бюджет. Орг. «Економіка та облік». - 2005. - № 9. - С. 31-38.
5. А. Вифлеємський. «Бюджетна організація, бух. Облік та оподаткування. - 2006 - № 10 (жовтень). - С. 16-27.
6. М.Л. Сєдова «Бух. Облік в некомерційній організації »2006. - № 24 (грудень). С. 29 - 34.
7. І.М. Александров Бюджетна система РФ: Підручник. - М.: Видавничо-торгова корпорація «Дашков і К», 2006. - 486 с.
8. А.М. Годін, Н.С. Максимова, І.В. Подпоріна. Бюджетна система РФ: Підручник. - 3-е изд., Испр. і доп. - М.: Видавничо-торгова корпорація «Дашков і К», 2006. - 568 с.