Про деякі питання заміни інституту прописки інститутом реєстрації
У ст. 30 Конституції Республіки Білорусь передбачено, що громадяни Республіки Білорусь мають право вільно пересуватися і обирати місце проживання в межах Республіки Білорусь, залишати її і безперешкодно повертатися назад.
Слід зазначити, що свобода пересування розуміється як сукупність кількох прав:
- Право на свободу пересування в межах Білорусі, тобто на свій розсуд переміщатися по території Білорусі без отримання будь-яких особливих дозволів і розпоряджень, будь-яким видом транспорту або іншим способом;
- Право на вибір місця проживання на території держави (відображення природного стану людини, при якому він усвідомлює свою внутрішню свободу на зміну місця проживання та перебування на свій розсуд, а держава не встановлює обмежень і перешкод у його реалізації);
- Право залишати територію Республіки Білорусь і повертатися назад (безперешкодний виїзд за межі держави і зворотне повернення).
Тривалий час у Білорусі зазначене право громадян носило декларативний характер, оскільки був відсутній дієвий механізм його реалізації (Конституція була прийнята в 1994 р.).
Особливим перешкодою реалізації права на свободу пересування і вибір місця проживання є, безумовно, інститут прописки, який Указом Президента Республіки Білорусь від 07.09.2007 № 413 "Про вдосконалення системи обліку громадян за місцем проживання і місцю перебування" (далі - Указ № 413) скасовується з 1 січня 2008
Наявність інституту прописки перешкоджало реалізації громадянами трудових, сімейних, виборчих, житлових та інших прав, оскільки реалізація зазначених прав була поставлена в залежність від наявності у громадян прописки.
Інститут прописки визнаний неконституційним в 1999 р.
До питання про скасування інституту прописки поверталися неодноразово ще в радянські часи. Наприклад, невідповідність положень про прописку Конституції СРСР та прийнятим на себе СРСР згідно з міжнародними договорами зобов'язаннями було предметом розгляду Комітету конституційного нагляду СРСР, який у своїх висновках від 26.10.1990 і 11.10.1991 визнав низку нормативних правових актів про прописку не відповідають Конституції СРСР і міжнародним актам про права людини. Разом з тим відсутність в названий період належного законодавчого регулювання права на свободу пересування призвело до того, що зазначені висновки залишилися невиконаними.
У Республіці Білорусь також проводилася робота щодо скасування інституту прописки, оскільки його наявність не повною мірою забезпечувало права і свободи громадян, проголошені вищою метою держави (ст. 21 Конституції). Особливо це стосувалося захисту трудових прав громадян, так як відсутність прописки в місці знаходження організації-наймача було приводом відмови в укладенні трудового договору.
Так, наприклад, Конституційний Суд Республіки Білорусь, розглядаючи справу "Про відповідність Конституції Республіки Білорусь та міжнародно-правовим актам частини першої статті 182 Кодексу України про адміністративні правопорушення" встановив, що посадові особи відмовляють громадянам в укладенні трудового договору у зв'язку з відсутністю прописки за місцем знаходження організації (наймача), а в разі прийому таких осіб на роботу несуть адміністративну відповідальність.
Висновком від 01.06.1999 Конституційний Суд визнав неконституційною ч. 1 ст. 182 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КпАП), що передбачає відповідальність посадових осіб за прийом на роботу громадян, які проживають без прописки, зазначивши, що у трудовому законодавстві обгрунтовано не передбачається така підстава відмови в прийомі на роботу, як відсутність прописки.
Пред'явлення наймачеві паспорта або іншого його замінює, передбаченого законодавством, потрібно при прийомі на роботу для посвідчення особи, а не для встановлення факту наявності або відсутності прописки.
Адміністративна відповідальність за прийом на роботу громадян без прописки обмежує їхнє право на працю, порушує принцип рівності громадян перед законом, ставить у нерівні умови осіб, які мають прописку, і тих, у кого вона відсутня, перешкоджає громадянам реалізувати право на вільне укладення трудового договору, а наймачам приймати працівників з урахуванням їх здібностей, освіти та професійної підготовки.
На виконання зазначеного Висновку Конституційного Суду були внесені відповідні зміни та доповнення до КпАП. Але незважаючи на те що наявність інституту прописки є перш за все перешкодою реалізації громадянами права на працю, як було зазначено у Висновку Конституційного Суду, до видання Указу № 413 інститут прописки не був скасований і на практиці багато питань, що стосуються укладання трудового договору (контракту) при відсутності прописки, залишалися нерозв'язаними.
Указом № 413 скасовано інститут прописки та затверджено Положення про реєстрацію громадян за місцем проживання і місцю перебування (далі - Положення про реєстрацію), яким визначено порядок реєстрації громадян і зняття їх з реєстраційного обліку за місцем проживання і місцю перебування в Республіці Білорусь.
У зв'язку з цим необхідно дати визначення понять "місце проживання" і "місце перебування".
Місце проживання та місце прописки
До видання Указу № 413 правозастосовні органи (суд, нотаріат, податкові органи та ін) під місцем проживання розуміли місце (адреса), за яким громадянин прописаний, а під місцем перебування - місце тимчасової прописки громадянина. Згідно зі ст. 19 Цивільного кодексу Республіки Білорусь місцем проживання визнається той населений пункт, де громадянин постійно або переважно проживає. При цьому місцем проживання неповнолітніх у віці до 14 років або громадян, які перебувають під опікою, визнається місце проживання їх батьків, усиновителів, опікунів.
З метою однакового розуміння даних термінів п. 4.5 Положення про реєстрацію визначено, що місце проживання - місцезнаходження (адреса) житлового приміщення (житловий будинок або ізольоване житлове приміщення державного або приватного житлового фонду, призначене та придатне для проживання громадян), право володіння, розпорядження та (або) користування яким виникло у громадянина з підстав, встановлених законодавчими актами, і в якому він постійно або переважно проживає.
Місце перебування - місцезнаходження (адреса) житлового приміщення або приміщення для тимчасового проживання (садовий будиночок, дача), в якому громадянин тимчасово перебуває (п. 4.6 Положення про реєстрацію).
При характеристиці зазначених понять виділені три складові:
- Проживання у житловому приміщенні;
- Період проживання (постійно або переважно, тимчасово);
- Наявність підстав для проживання (в якості власника, за договором оренди, найму (піднайму) та ін.)
При цьому вбачається межа, що розділяє місце тимчасового перебування громадянина і місце його проживання. Місцем проживання може бути тільки житлове приміщення, придатне для проживання. Місцем тимчасового перебування може бути як житлове приміщення, садовий будиночок, дача, так і місце знаходження, наприклад, установи освіти, військової частини.
Як відгукнеться скасування прописки на трудових відносинах?
Зі скасуванням інституту прописки одночасно виникають питання про наслідки скасування цього інституту для громадян, керівників організацій, наймачів. Покладаються Чи є які-небудь додаткові обов'язки на керівників організацій? Чи повинні громадяни, які мають прописку за місцем проживання, перереєструватися? Чи зобов'язаний наймач здійснювати контроль за реєстрацією своїх працівників за місцем проживання і за місцем перебування?
Перш за все відзначимо, що заміна інституту прописки інститутом реєстрації не повинна вплинути на укладення, зміну, припинення трудових договорів (контрактів), тобто на правовідносини "працівник - наймач", "наймач - працівник". В обов'язки наймачів не входить здійснення контролю за реєстрацією громадян.
Крім того, оскільки намітився цілий ряд особливостей реєстрації деяких категорій громадян, на керівників окремих організацій покладається відповідальність за їх реєстрацію за місцем проживання або місцем перебування.
Згідно з Указом № 413 кожен громадянин з 1 січня 2008 р. зобов'язаний зареєструватися за місцем проживання в межах Республіки Білорусь. У випадках і в порядку, передбачених Положенням про реєстрацію, кожен громадянин зобов'язаний або вправі зареєструватися за місцем перебування в межах Республіки Білорусь.
У той же час всіх громадян, які за станом на 1 січня 2008 р. будуть мати постійну прописку, слід вважати зареєстрованими за адресою прописки, тобто за місцем проживання. При цьому вказаним громадянам у паспорті, іншому документі, що засвідчує особу громадянина (свідоцтві про народження - для громадян Республіки Білорусь, які не досягли 16 років і не мають паспортів, вид на проживання в Республіці Білорусь), не повинен проставлятися штамп про реєстрацію за місцем проживання.
Громадяни, що мають тимчасову прописку, будуть вважатися зареєстрованими за місцем перебування згідно з тимчасовою пропискою. При цьому свідоцтво про реєстрацію за місцем перебування їм видаватися не буде.
Що ж стосується ситуацій зміни місця проживання чи місця перебування, то громадяни будуть зобов'язані зареєструватися у випадках і порядку, встановлених Положенням про реєстрацію.
Обмеження реєстрації громадян
Реєстрація громадян за місцем проживання і за місцем перебування може бути обмежено: у прикордонній зоні, закритих військових містечках, на закритих територіях, в зонах екологічного лиха, на територіях, де у зв'язку з небезпекою поширення інфекційних захворювань або отруєннями введені особливі умови і режими або де введено надзвичайний стан, а також при оголошенні на території Республіки Білорусь воєнного стану (п. 8 Положення про реєстрацію).
За місцем проживання реєстрація громадян може бути обмежена у житловому приміщенні, якщо після реєстрації громадянина забезпеченість загальною площею такого житлового приміщення стане менше 15 кв. метрів на одну особу (в Мінську - менше 20 кв. метрів на одну людину), а забезпеченість житловою площею житлового приміщення у гуртожитку - менше 6 кв. метрів на одну людину. Проте вказані обмеження не поширюються на коло осіб (дітей, батьків, усиновителів, подружжя та ін), наведений у п. 9 Положення про реєстрацію.
У той же час для деяких категорій громадян встановлені особливі правила реєстрації за місцем проживання і місцю перебування.
Так, наприклад, неповнолітні, які досягли 14 років, реєструються за місцем проживання або місцем перебування їх законних представників або одного з них за згодою іншого законного представника або за рішенням суду, що визначає, з ким із законних представників буде проживати неповнолітній.
Неповнолітні, які визначені в дитячі інтернатні установи, державні спеціалізовані установи для неповнолітніх, які потребують соціальної допомоги та реабілітації, повинні бути зареєстровані за місцем знаходження зазначених установ.
Є особливості і в реєстрації громадян у м. Мінську. Зокрема, громадяни, які прибули в м. Мінськ з іншого населеного пункту для роботи на запрошення організацій з дозволу Мінського міськвиконкому, реєструються за місцем проживання, у тому числі у наданих їм відповідно до законодавства житлових приміщеннях гуртожитків, в порядку, встановленому для реєстрації громадян за місцем проживання.
Громадяни, які прибули з іншого населеного пункту для навчання в установах освіти та наукових організаціях в денній формі отримання освіти, зобов'язані зареєструватися за місцем перебування на термін навчання. Однак якщо зазначені громадяни не забезпечені житловою площею, вони зобов'язані зареєструватися за місцем перебування на термін навчання за місцем знаходження навчального закладу, наукової організації.
Громадяни, які проходять військову службу за контрактом, офіцери, які проходять військову службу за призовом, і члени їх сімей повинні реєструватися за місцем проживання. Якщо житлове приміщення їм не надано (відсутній), то до одержання жилих приміщень вони реєструються за місцем перебування за місцем знаходження військової частини на термін дії контракту (на термін призову). За місцем перебування за місцем перебування військових частин реєструються також громадяни, які проходять строкову військову службу, службу в резерві, і громадяни, які перебувають на військових чи спеціальних зборах.
Особливий порядок реєстрації встановлено для громадян, які проживають у приміщеннях, що належать або переданих в користування релігійним організаціям. Зазначені громадяни реєструються за місцем проживання в цих приміщеннях на підставі клопотань керівників релігійних організацій, направлених до органів реєстрації.
Особи, засуджені до арешту, обмеження волі (за винятком осіб, які відбувають покарання за місцем проживання), позбавлення волі, довічного ув'язнення, реєструються за місцем перебування на термін відбування покарання.
Громадяни без визначеного місця проживання повинні бути зареєстровані за місцем їх перебування в порядку, визначеному місцевими виконавчими і розпорядчими органами, за місцем знаходження пункту реєстрації та обліку осіб без певного місця проживання.
Введення системи реєстраційного обліку громадян спричинило необхідність встановлення переліку посадових осіб, відповідальних за реєстрацію: керівники організацій, що здійснюють експлуатацію житлового фонду; голови правління житлово-будівельного (житлового) кооперативу; уповноважені житлово-будівельного кооперативу індивідуальних забудовників; голови товариства власників; голови правління садівничого товариства або уповноважені ними особи; голови сільської (селищної) виконавчого комітету або уповноважені ними особи; керівники організацій, у власності або господарському віданні або оперативному управлінні яких знаходяться житлові приміщення (п. 4.4 Положення про реєстрацію).
Отже, зазначені особи зобов'язані налагодити облік та контроль реєстрації громадян за місцем проживання і місцю перебування.
Слід зазначити, що відмова в реєстрації за місцем проживання або місцем перебування повинен бути мотивований. Про відмову в реєстрації громадянин письмово інформується протягом трьох робочих днів з дня прийняття рішення. Відмова в реєстрації за місцем проживання або місцем перебування, а також інші дії (бездіяльність) посадових осіб органу реєстрації можуть бути оскаржені до державного органу, що є вищим стосовно до органу реєстрації, і (або) до суду (п. 10 Положення про реєстрацію) .
Зміст даної норми свідчить про те, що захист громадянами своїх прав на свободу пересування, вибір місця проживання та місця перебування може здійснюватися в адміністративному порядку (звернення до вищого органу в порядку підлеглості) або в порядку судового провадження.
При цьому судовий порядок захисту прав може здійснюватися в порядку конституційного, цивільного, кримінального судочинства.
Незважаючи на те що багато питань, що стосуються реєстрації громадян за місцем проживання і місцю перебування, дозволені Указом № 413, законодавство у цій частині потребує вдосконалення. Тому Раді Міністрів та іншим компетентним органам доручено до 1 грудня 2007 р. прийняти необхідні заходи для реалізації Указу № 413, в тому числі привести у відповідність нормативні правові акти, що стосуються житлових і трудових правовідносин, затвердити перелік необхідних документів для реєстрації громадян.
Список використаних джерел
Цивільний кодекс Республіки Білорусь: прийнятий Палатою представників 28 жовтня 1998 року. Схвалений Радою Республіки 19 листопада 1998: текст Кодексу за станом на 20 липня 2009 р. / / Юридич. справоч.-інформ. автоматизована система «ЮСІАС» [Електронний ресурс] / Нац. центр правової інформ. Республіки Білорусь. - Мінськ, 2009.
Є. С. Захарова Житлове право: Курс лекцій мн.: ЗАТ Веди .- 2007 .- 88с.
Житловий кодекс Республіки Білорусь від 22 березня 1999р., Мн.: Амалфея. 1999 рік.
Житлове законодавство Республіки Білорусь: Зб. нормативних сост. Бохан В.Ф. - Мн.: Диктую, 2003 .- 384с.
Конституція Республіки Білорусь 1994 року. Прийнята на республіканському референдумі 24 листопада 1996 року (зі змінами та доповненнями, прийнятими на республіканському референдумі 24 листопада 1996р. Та 17 жовтня 2004р.) Мінськ «Білорусь» 2004р.
Коментар до Указу Президента від 19 березня 2007р. № 128 «Про деякі питання надання і використання житлових приміщень державного житлового фонду». / / Юридич. справоч.-інформ. автоматизована система «ЮСІАС» [Електронний ресурс] / Нац. центр правової інформ. Республіки Білорусь. - Мінськ, 2009.
Про приватизацію житлового фонду в Республіці Білорусь: Закон Республіки Білорусь від 16.04.1992 р. (в редакції від 22.06.2001 № 35-3). / / Відомості Верховної Ради Республіки Білорусь - 1992 .- № 15.
Седугін, П.І. Житлове право. Підручник для вузів. - М.: Видавнича група ИНФРА М - НОРМА, 2006р.
Симчук, О.М. Правове регулювання житловий відносин. Форми документів .- Мн.: Тесей 2003р. -232с.
Чигир, В.Ф. Договір найму житлового приміщення. Мн.: «Амалфея», 2001р.