Принципи організації казначейської системи виконання бюджету

На мою думку, сутність казначейського виконання бюджетів розкривається в основному через такі властиві такому їх виконання особливості:
- Функціонування єдиного рахунку відповідного бюджету;
- Здійснення операцій з розподілу надходжень до бюджетної системи РФ з її рівнів через органи Федерального казначейства на рахунки відповідних бюджетів;
- Застосування системи особових рахунків, що відображають рух бюджетних коштів на рахунках бюджетних організацій, відкритих в кредитних установах;
- Доведення фінансування безпосередньо (без посередників) до кінцевих бюджетополучателей;
- Підвищення оперативності та якості попереднього і поточного контролю за витрачанням бюджетних коштів;
- Широке впровадження автоматизованих систем у розрахунках і забезпеченні інформаційних потоків;
- Обов'язковість здійснення та обліку касових операцій органами Федерального казначейства.
Всі ці складові «казначейського виконання бюджетів» включають використання казначейських методів і технологій, у тому числі щодо проведення та обліку касових операцій (надходженнями і виплатами).
У БК РФ касове обслуговування виконання територіальних бюджетів органами Федерального казначейства розглядається як одне з обов'язкових умов казначейського їх виконання.
Поряд з цим, у ст. 215.1 передбачається можливість за угодою з виконавчим органом державної влади суб'єкта РФ передачі йому повноваження Федерального казначейства за таким обслуговуванню виконання регіональних і місцевих бюджетів. Але в даному випадку для виконавчих органів влади, їх фінорганів мова повинна йти не про обслуговування (касовому) виконання територіальних бюджетів, а про використання останніми казначейських методів і технологій касового виконання бюджетів (з проведення та обліку касових операцій). [1]
Суть казначейського виконання територіальних бюджетів полягає не тільки в проведенні та обліку операцій з касового надходженню до бюджету і касовим виплат з бюджету. Ці операції можуть здійснюватися не тільки органами Федерального казначейства, а й виконавчими органами влади територіальних утворень, їх фінорганами. Головне полягає у використанні казначейських методів і технологій касового виконання бюджету, основна особливість яких виражається, у зазначених вище особливості казначейського виконання бюджетів.
Казначейська система виконання бюджетів пов'язана з методологією і технологією, використовуваними при касовому виконанні бюджетів. Функцію касового виконання бюджетів у частині проведення і обліку касових операцій, у межах своєї компетенції, виконують і банківська система, і органи Федерального казначейства. У касовому виконанні бюджетів (проведенні та обліку касових операцій) беруть участь і фінансові органи на відповідних рівнях влади (наприклад, надання платіжних документів для касового витрати).
Поняття «казначейське виконання бюджетів» з'явилося як альтернатива поняттю «банківська виконання бюджетів». У спеціальній літературі можна знайти різні тлумачення цього поняття. За наявності відмінностей у трактуваннях автори в основному не зводять здійснення всіх операцій, які становлять поняття «казначейське виконання бюджетів», тільки до функцій органів Федерального казначейства.
Поняття «касове обслуговування виконання бюджетів» суб'єктів РФ і місцевих бюджетів органами Федерального казначейства краще висловлює суть діяльності органів Федерального казначейства по відношенню до територіальних бюджетів, так як виконання бюджету - це функція виконавчих органів влади. Що стосується федерального бюджету, то Федеральне казначейство, перебуваючи до 2005 р . у складі Мінфіну Росії, безпосередньо брало участь у його виконанні, хоча і в цьому випадку можна говорити про обслуговування виконання даного бюджету в частині касового його виконання з точки зору казначейських методів і технологій. У нових умовах Федеральне казначейство як самостійна служба продовжує брати участь у виконанні федерального бюджету, також обслуговуючи це виконання за допомогою казначейських методів і технологій.
Тепер в нормативних правових документах, що регулюють казначейське виконання територіальних бюджетів за участю органів Федерального казначейства, використовується поняття «касове обслуговування виконання бюджетів». Воно включає «облік доходів і видатків бюджетів і джерел фінансування дефіцитів у відповідності з бюджетною класифікацією», а також «коштів, що надходять від вищих бюджетів».
У кінцевому рахунку, сутність казначейського виконання бюджетів, включаючи касове їх обслуговування, розкривається через властиві йому функції, принципи, які покладені в його основу.
Згідно БК РФ принцип єдності каси означає «зарахування всіх доходів бюджету, залучення та погашення джерел фінансування дефіциту бюджету і здійснення всіх витрат з єдиного рахунку бюджету, за винятком операцій з виконання федерального бюджету, що здійснюються за межами Російської Федерації ...».
Цей принцип - важлива умова, що характеризує казначейське виконання бюджету.
З точки зору казначейського методу, головне в ньому те, що бюджетні кошти не тільки концентруються для керування ними у фінансового органу відповідного виконавчого органу влади на єдиному рахунку (або рахунках) даного бюджету, що перебувають в установі банку, а також з відображенням на єдиному казначейському рахунку в органі федерального казначейства, а й розподіляються до кінцевих одержувачів бюджетних коштів. Це дозволяє мати також можливість керувати залишками бюджетних коштів і встановлювати контроль за обгрунтованістю цін, тарифів на оплату товарів і послуг.
Участь органів Федерального казначейства у виконанні територіальних бюджетів шляхом обслуговування касового їх виконання (у частині проведення і обліку касових операцій) за казначейськими методів та технологій відповідає принципу єдності бюджетної системи, забезпечуючи поєднання в цій системі інтересів суб'єктів РФ, їх муніципальних утворень і Федерації в цілому. Найбільш гострою проблемою в даний час є відповідь на питання: казначейські методи і технології виконання територіальних бюджетів мають здійснюватися органами Федерального казначейства, на які покладено касове обслуговування виконання бюджетів, або їх можуть виконувати самостійно органи виконавчої влади, зокрема, фінансові органи на регіональному та місцевому рівнях? Гострота його посилилася останнім часом у зв'язку з новою редакцією Бюджетного кодексу РФ (ст. 215.1), згідно з якою «касове обслуговування виконання бюджетів бюджетної системи Російської Федерації здійснюється Федеральним казначейством».
Таким чином, з формальної точки зору питання це вирішене. Але більшість суб'єктів РФ і муніципальних утворень, визнаючи перевагу використання при виконанні територіальних бюджетів казначейських методів і технологій, не згодні з тим, що їм не дається право самостійно виконувати повноваження за касовими операціями та їх обліку у відношенні своїх територіальних бюджетів з використанням зазначених методів і технологій .
Для об'єктивної оцінки якості виконання на місцях казначейських методів і технологій виконавчими органами влади, їх фінорганами потрібно порівняти наявну практику з даного питання зі стандартів таких методів і технологій. Для пошуку відповіді на поставлене питання потрібно проаналізувати плюси і мінуси різних варіантів проведення та обліку касових операцій та використанням казначейських методів і технологій.
У принципі ж, якщо розглядати казначейське виконання бюджетів, включаючи використання казначейських методів і технологій касового обслуговування, то постановка питання про безпосередню участь виконавчих органів влади, їх фінорганів в казначейському виконанні своїх територіальних бюджетів (у частині касових операцій та їх обліку) цілком правомірна. Участь же в цьому процесі шляхом касового обслуговування виконання територіальних бюджетів органів Федерального казначейства відповідає вимозі про те, що б інтереси регіональних і місцевих органів влади з бюджетних питань не суперечили загальнодержавним інтересам, що відповідає принципу єдності бюджетної системи країни.
У той же час у ст. 215.1 БК РФ допускається можливість передачі повноваження Федерального казначейства по касовому обслуговуванню виконання бюджету виконавчим органам влади. Проблема ж у тому, щоб визначити, коли не можна допустити, щоб повноваження Федерального казначейства по касовому обслуговуванню виконання територіальних бюджетів було передано органам виконавчої влади суб'єкта РФ. [1]
Мабуть, це можливо в тих випадках, коли органи виконавчої влади не дотримуються встановлених Федеральним казначейством стандарти проведення та обліку касових операцій з використанням казначейських методів і технологій у ході виконання бюджетів, включаючи фінансове забезпечення вказаного повноваження за рахунок власних доходів бюджету суб'єкта РФ за наявності власності ( майна) суб'єкта РФ, необхідного для його здійснення. Ще раз підкреслимо, що важливим завданням є реалізація положення згаданої вище Програми розвитку бюджетного федералізму про розробку Федеральним казначейством стандартів казначейського виконання бюджетів, включаючи проведення і облік касових операцій.
У той же час, за будь-яких варіантах касові операції по зарахуванню і розподілу в бюджетній системі федеральних податків і зборів, а також коштів федерального бюджету, що передаються до територіальних бюджетів, мабуть, повинні здійснюватися через органи Федерального казначейства.
1.2 Органи казначейства в системі бюджетно-правових відносин
Суб'єкти РФ є самостійними суб'єктами бюджетних правовідносин, статус яких обумовлений тим, що вони здійснюють правомочності власника фінансових ресурсів і виступають у правовідносинах в особі своїх органів. Всі грошові операції з коштами бюджетів відображаються на рахунках, право розпорядженнями, якими належить органам, виконуючим бюджет. Розпорядження бюджетним рахунком виступає невід'ємним елементом права власності на регіональний бюджет.
Федеральним законом від 20.08.04 р. № 120-ФЗ «Про внесення змін і доповнень до Бюджетного Кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин» Бюджетний кодекс РФ було доповнено ст. 215.1 «Основи виконання бюджетів», частиною третьою, якою встановлено правило про касовому обслуговуванні виконання бюджетів бюджетної системи РФ Федеральним казначейством. Назване положення набуло чинності з 1 січня 2006 р . і викликало неоднозначні оцінки, в тому числі зумовило постановку питання про відповідність розширення повноважень Федерального казначейства Конституції РФ. [1]
Опоненти нового порядку касового обслуговування виконання бюджетів всіх територіальних рівнів вбачають ряд проблем, серед яких потенційна можливість зарахування всіх доходів регіональних бюджетів на рахунок територіального органу Федерального казначейства, в результаті чого у дохід федерального бюджету можуть перераховуватися бюджетні кошти суб'єктів РФ. Неконституційність положень ст. 215.1 Бюджетного кодексу РФ вбачають і в тому, що невід'ємна частина бюджетних повноважень суб'єктів Федерації передається федеральному органу виконавчої влади, в тому числі дозволу на витрати регіонального бюджету; з'являється додатковий орган фінансового контролю за бюджетною діяльністю суб'єктів РФ. Основна теза, яким оперують супротивники «загального» касового обслуговування бюджетів Федеральним казначейством полягає в необгрунтованому обмеженні прав суб'єктів РФ самостійно розпоряджатися своєю власністю - коштами бюджету.
Розглядаючи ситуацію, що склалася в частині співвідношення повноважень Федерального казначейства і конституційного статусу суб'єктів РФ, необхідно звернути увагу на Бюджетне послання Президента РФ «Про бюджетну політику в 2004 році», в якому зазначалося, що перехід на технології єдиного казначейського рахунку за видатками федерального бюджету повинен бути прискорений , а також наголошувалося на необхідності зосередження всіх коштів бюджетної системи в установах Банку Росії. Практично це реалізується за допомогою проведення операцій в рамках виконання регіональних та місцевих бюджетів через систему Федерального казначейства.
У цих цілях вищезазначеним законом № 120-ФЗ деталізовані бюджетні повноваження федеральних органів виконавчої влади, яким надано право встановлення порядку касового обслуговування виконання бюджетів та право здійснювати подібне обслуговування (ст. 7 БК РФ).
Правова основа регулювання бюджетів кожного рівня бюджетної системи РФ заснована на конституційних принципах державного устрою і принципі бюджетного федералізму в тому числі.
Конституцією РФ закріплено принцип єдності економічного простору, взаємопов'язаним з поняттям державної цілісності (ч. 3 ст. 5 Конституції РФ). Єдність економічного простору реалізується через єдність правових режимів публічної власності, єдність фінансової системи, складовим елементом якої виступає бюджетна система. Основною гарантією цього принципу є забезпечення єдиних прав і стандартів економічної (фінансової в тому числі) діяльності на всій території країни. Разом з тим, принцип єдності економічного простору не повинен протиставлятися принципом федералізму як гаранта державної цілісності. Гарантоване Конституцією РФ розмежування предметів ведення і повноважень між Російською Федерацією і її суб'єктами знайшло відображення в Бюджетному кодексі за принципу самостійності, який означає право законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади та органів місцевого самоврядування на відповідному рівні бюджетної системи самостійно здійснювати бюджетний процес ( ст. 31).
Статтею 8 Конституції РФ встановлено правові основи єдиного ринку. Одночасно в названій нормі перераховані ланки фінансово-економічного механізму, основним елементом якого є фінансове регулювання, віднесене п. «ж» ст. 71 Конституції РФ до предметів виняткового ведення Російської Федерації. З метою фінансового регулювання був прийнятий Бюджетний кодекс РФ, відповідно до ст. 7 якого в галузі регулювання бюджетних відносин до відання органів державної влади РФ належить, у числі інших визначення засад виконання бюджетів усіх рівнів. Сутність ст. 7 Бюджетного кодексу полягає в наділенні РФ правом визначення основ складання, розгляду і виконання бюджету, що відповідає федеративної природі Російської держави. Правове регулювання виконання бюджетів всіх територіальних рівнів за принципом основ означає, що федеральний центр встановлює загальні вимоги (принципи) до процесу виконання бюджетів, деталізація яких здійснюється нормативними правовими актами суб'єктів РФ і муніципальних утворень.
Процес казначейського виконання бюджету забезпечує реалізацію права кожного суб'єкта РФ мати власний бюджет. Необхідно відзначити, що раніше діюче бюджетне законодавство передбачало обслуговування органами Федерального казначейства рахунків тільки дотаційних суб'єктів РФ; решта мали право обслуговувати бюджетні рахунки через регіональні казначейства. З введенням в дію ст. 215.1 Бюджетного кодексу РФ касове обслуговування всіх регіональних бюджетів здійснюється Федеральним казначейством, що відповідає конституційним принципам рівності суб'єктів Федерації. [1]
Раніше діюче бюджетне законодавство не містило детальної регламентації повноважень Федерального казначейства по касовому обслуговуванню рахунків бюджетів, так само як не давало поняття касового обслуговування, що значно ускладнювало виявлення співвідношення і взаємозв'язку повноважень Федерального казначейства з бюджетно-правовим статусом суб'єктів Федерації. Подібний прогалину було заповнено доповненням Бюджетного кодексу РФ ст. 6, ст. 167.1 і 215.1.
Примітно, що законом № 120-ФЗ Бюджетний кодекс доповнено ст. 166.1 - «Бюджетні повноваження Федерального казначейства», а також нормою, яка встановлює відповідальність Федерального казначейства за правильне і своєчасне касове обслуговування бюджетних рахунків (п. 3 ст. 167 БК РФ).
Тим самим, повноваження Федерального казначейства по касовому обслуговуванню рахунків бюджетів всіх рівнів встановлені федеральним законодавцем у рамках його компетенції, нормативно визначені і обмежені Бюджетним кодексом РФ та прийнятими відповідно до нього підзаконними нормативними правовими актами. Встановлені також міри відповідальності Федерального казначейства за порушення порядку касового обслуговування бюджетів.
Наявність у Бюджетному кодексі правила про виконання бюджетів усіх рівнів органами Федерального казначейства обумовлено прагненням законодавця реалізувати принцип єдності бюджетної системи, закріпленого ст. 29 Бюджетного кодексу РФ і означає єдність правової бази, грошової системи, форм бюджетної документації, принципів бюджетного процесу в РФ, санкцій за порушення бюджетного законодавства, а також єдиний порядок фінансування видатків бюджетів усіх рівнів, ведення бухгалтерського обліку коштів федерального, регіональних та місцевих бюджетів. [1]
Реалізація принципу єдності бюджетної системи передбачає встановлення на рівні федерального законодавця єдиних правових та облікових стандартів касового обслуговування виконання бюджетів усіх рівнів.
Федеральний законодавець витлумачив принцип єдності бюджетної системи в тому числі і як необхідність створення єдиної організаційно-правової системи, яка обслуговує рахунки бюджетів усіх рівнів: Центральний банк Росії в сукупності з Федеральним казначейством (п. 2 ст. 155, пунктів 2 і 3 ст . 156, ст. 215, 215.1). [1]
Обрана федеральним законодавцем модель касового обслуговування бюджетів може бути пояснена і тим, що бюджетні кошти, що знаходяться на обслуговуванні в органах Федерального казначейства, виявляються найбільш захищеними від фінансових ризиків.
Стався в Російській Федерації в 1998 р . фінансова криза наочно показав, що банкрутство однієї кредитної організації неминуче спричинило за собою неспроможність інших. У результаті виник добре відомий фінансовий ризик «ефект доміно», при якому багато суб'єктів Федерації фактично втратили свої бюджети (як через банкрутства кредитної організації, в якій обслуговувався бюджет, так і в результаті виникла через банківської кризи гіперінфляції). У ситуації, що склалася федеральний бюджет був змушений компенсувати мінімально необхідні витрати суб'єктам Російської Федерації.
Створення правового механізму, що забезпечує підвищення надійності всієї бюджетної системи, особливо в частині обслуговування публічних фінансових коштів, має стати одним із головних завдань федерального законодавця.
У бюджетно-правовий статус публічних утворень слід відмежувати матеріальні права (збір доходів, розподіл і здійснення витрат) від процедурно-процесуальних (касове обслуговування рахунків бюджетів). Конституційно встановлене право суб'єктів Російської Федерації мати власний бюджет відноситься до матеріальних бюджетним прав.
Згідно гол. 24 і 25 Бюджетного кодексу РФ казначейське виконання бюджету є складовою частиною виконання бюджету.
Процес казначейського виконання бюджету складається з наступних стадій: реєстрація бюджетних надходжень; доведення бюджетних асигнувань до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, встановлення і доведення лімітів бюджетних зобов'язань до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів; підтвердження органом, що виконує бюджет, грошових зобов'язань, розподіл доходів між бюджетами різних рівнів; витрачання бюджетних коштів.
Затверджений наказом Федерального казначейства від 22.03.05 р. № 1н «Порядок касового обслуговування виконання бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів територіальними органами Федерального казначейства» встановлює, що при касовому обслуговуванні виконання бюджетів суб'єктів Федерації і місцевих бюджетів облік операцій з коштами бюджетів здійснюється на рахунках , відкритих органам Федерального казначейства окремо для кожного бюджетополучателям в підрозділах розрахункової мережі Банку Росії ». [8]
«Порядок обліку Федеральним казначейством надходжень до бюджетної системи Російської Федерації та їх розподілу між бюджетами бюджетної системи Російської Федерації» (затверджено наказом Мінфіну Росії від 16.12.04 р. № 116-н) встановлює, що органи Федерального казначейства здійснюють облік надходжень і їх розподіл між бюджетами за кодами бюджетної класифікації Російської Федерації, виконуючи послідовно наступні дії: оформляють платіжні доручення на повернення платникам помилково перерахованих сум надходжень, приналежність яких до доходів бюджетів не встановлена ​​(п. 5). П. 8 встановлює, що надходження від сплати регіональних і місцевих податків, зборів та інших платежів, які є джерелами формування доходів регіональних або місцевих, і не підлягають відповідно до бюджетного законодавства зарахування на рахунки органів Федерального казначейства, підлягають перерахуванню органом Федерального казначейства за належністю. Таким чином, відсутні підстави для «змішування» грошових коштів бюджетів різних рівнів.
Виявлення конституційних основ положень ст. 215.1 Бюджетного кодексу необхідно здійснювати у системному взаємозв'язку зі ст. 215.1 Бюджетного кодексу РФ, згідно з якою органи Федерального казначейства є касирами всіх розпорядників та одержувачів бюджетних коштів і здійснюють платежі за рахунок бюджетних коштів від імені і за дорученням бюджетних установ. Аналогічне співвідношення компетенції Федерального казначейства і власників бюджетних коштів закріплено в таких правових актах, як «Положення про Федеральному казначействі» (затв. Постановою Уряду РФ від 01.12.04 р. № 703), «Порядок касового обслуговування виконання бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів територіальними органами Федерального казначейства »(затв. Наказом Федерального казначейства від 22.03.05 р. № 1н). Більш того, «Загальний порядок касового обслуговування виконання бюджетів бюджетної системи Російської Федерації» (затв. Наказом Федерального казначейства від 25.08.05 р. № 12Н), розвиваючи положення ст. 8, 215, і 215.1 Бюджетного кодексу України встановлює, що «Управління коштами на єдиних рахунках бюджетів здійснюють відповідні фінансові органи, якщо законодавчими та іншими нормативними правовими актами російської Федерації, законами суб'єктів Російської Федерації, нормативними правовими актами суб'єктів Російської Федерації і представницьких органів місцевого самоврядування не встановлено інше. Усі касові операції по виконанню бюджетів здійснюються органом касового обслуговування від імені і за дорученням фінансових органів, адміністраторів надходжень до бюджету, адміністраторів джерел фінансування дефіциту бюджету або одержувачів коштів відповідного бюджету »(п. 1.6). [1]
«Порядок касового обслуговування виконання бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів територіальними органами Федерального казначейства» (затв. Наказом Федерального казначейства від 22.03.05 р. № 18Н) встановлює, що «проведення касових операцій здійснюється на підставі платіжних документів з попередніми санкціонуванням їх фінансовим органом (уповноваженим органом), головним розпорядником (розпорядником) коштів бюджету або без нього згідно з Угодою ... »(п. 5.2.). Як видно, ініціатива санкціонування витрат виходить тільки від суб'єкта Федерації - в особі фінансового органу або розпорядника коштів регіонального бюджету. Їм же встановлюється порядок підтвердження витрат.
Положення про Федеральному казначействі (затв. Постановою Уряду РФ від 01.12.04 р. № 703) встановлює, що Федеральне казначейство здійснює функції по забезпеченню виконання федерального бюджету, касового обслуговування виконання бюджетів бюджетної системи РФ, попереднього і поточного контролю за веденням операцій з коштами федерального бюджету головними розпорядниками, розпорядниками та одержувачами коштів федерального бюджету (п. 1). Тим самим, органам Федерального казначейства надано право з контролю за веденням операцій тільки з коштами федерального бюджету, щодо регіональних бюджетів Федеральне казначейство контрольних повноважень не має.
Органи виконавчої влади суб'єктів РФ спеціальної компетенції не утворюють єдиної системи. Конституція РФ в якості одного з принципів федеративного устрою Росії закріплює розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ (п. 3 ст. 5) і встановлює, що державну владу в суб'єктах РФ здійснюють утворені ними органи державної влади (п. 2 ст11). Згідно з ч. 1 ст. 78 Конституції РФ федеральні органи виконавчої влади можуть створювати свої територіальні органи тільки для здійснення своїх повноважень. Виконання регіонального бюджету, як було зазначено, належить до повноважень суб'єкта РФ. Передавати здійснення частини своїх повноважень органи виконавчої влади суб'єктів РФ можуть за згодою з федеральними органами виконавчої влади (п. 3 ст. 78 Конституції РФ).
Отже, конституційна модель взаємовідносин органів виконавчої влади федерального рівня та органів виконавчої влади суб'єктів РФ допускає передачу повноважень з виконання бюджету суб'єкта РФ, але тільки з ініціативи самого суб'єкта РФ і на основі укладеної угоди. Однак отриманий висновок ставиться до передачі суб'єктом РФ всіх повноважень з виконання свого бюджету органу федеральної влади. Здійснене федеральним законодавцем у межах ч. 3 ст. 55 Конституції РФ обмеження бюджетних прав в рамках процедури обслуговування бюджетного рахунку, не тягне за собою зміни сутності права публічної власності на відповідний бюджет, може розцінюватися як конституційно значущої мети, спрямованої на збереження економічної безпеки. Відсутність у суб'єктів РФ повноважень за самостійним касового виконання бюджетів не спричинить неможливість здійснювати права власників на грошові кошти, необхідні для реалізації цілей і завдань територіального рівня.
Таким чином, імперативна вимога федерального законодавства про виконання бюджетів усіх рівнів за допомогою органів Федерального казначейства не тягне підміни органами державної влади федерального рівня спеціалізованих виконавчих органів влади суб'єктів РФ, утворених з метою реалізації прав власника на грошові кошти відповідного територіального рівня.
Положення ст. 215.1 Бюджетного кодексу не перешкоджають суб'єктам Федерації отримувати оперативну інформацію про касове обслуговування своїх бюджетів. підзаконні нормативні правові акти, прийняті у розвиток ст. 215 і 215.1 Бюджетного кодексу РФ надають суб'єктам Федерації можливість контролювати дії органів Федерального казначейства по касовому обслуговуванню виконання регіональних бюджетів. [1]
Всі дії органів Федерального казначейства у процесі касового обслуговування бюджетів суб'єктів Федерації є прозорими для власників бюджетних коштів; інформація про всі операції по руху бюджетних коштів оперативно направляється фінансовим органом суб'єктів Федерації; щомісячно органом Федерального казначейства і суб'єктом Федерації (в особі уповноваженого органу бюджетного процесу) проводяться звірки операційних дій по касовому виконанню регіонального бюджету. Подібні звірки проводяться як в розрізі адміністраторів надходжень доходів та розпорядників бюджетних коштів, так і в розрізі бюджетів муніципальних утворень, що входять до складу суб'єкта Російської Федерації.
У сфері розпорядження публічною власністю найважливішу роль відіграє принцип правової держави, одним з аспектів якого виступає самообмеження держави і місцевого самоврядування у питаннях формування і розпорядження публічною власністю.
Положення ст. 215.1 Бюджетного кодексу РФ обмежують право публічної власності суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень тільки в частині вибору організацій, що обслуговують рахунки відповідних бюджетів. Справедливо зазначити, що і сама Російська Федерація (бюджет якої не має дефіциту) обмежена в цьому уповноваження - розглядувані положення Бюджетного кодексу наказують обслуговувати рахунок федерального бюджету так само у Федеральному казначействі.
Згідно з Конституцією РФ конституційні гарантії свободи економічної діяльності можуть бути обмежені в конституційно значимих цілях і тільки на підставі федерального закону: обмеження переміщення товарів і послуг можуть вводитися у відповідності з федеральним законом, якщо це необхідно для забезпечення безпеки, захисту життя і здоров'я людей, охорони природи і культурних цінностей (ч. 2 ст. 74); права і свободи людини і громадянина можуть бути обмежені федеральним законом тільки в тій мірі, в якій необхідно з метою захисту основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, прав і законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни і безпеки держави (ч. 3 ст. 55).
Аналіз чинного законодавства дозволяє зробити висновок, що здійснене нормами Бюджетного кодексу обмеження процедурно-процесуальних бюджетних прав не спричинило втрати сутності права власності суб'єктів Російської Федерації на відповідні бюджетні кошти.
Бюджет кожного територіального рівня призначений для матеріального забезпечення функцій відповідного публічного суб'єкта, а в цілому бюджетна система є економічною основою державного суверенітету, що наділяє її ознаками об'єкта економічної безпеки і зумовлює механізм конституційно-правового захисту. Досягнення загальних конституційних цілей, зокрема збереження економічної безпеки держави, може виправдати обмеження процедурно-процесуальних бюджетних прав публічних власників.
Таким чином, положення ст. 215.1 Бюджетного кодексу випливають з необхідності досягнення балансу конституційних цінностей, які отримують втілення в гарантованості свободи економічної діяльності, з одного боку, та державної цілісності, - з іншого. Встановлені названими нормами Бюджетного кодексу РФ обмеження відповідають конституційно значимим цілям і узгоджуються з основами державного устрою, зокрема з принципом рівності суб'єктів РФ у відносинах з федеральними органами державної влади (ч. 4 ст. 5 Конституції РФ). [1]
1.3 Шляхи реалізації реформи місцевого самоврядування казначейськими органами
Відповідно до ст. 65 Федерального закону № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» касове обслуговування бюджетів знову утворених муніципальних утворень здійснюється в порядку, передбаченому Бюджетним кодексом Російської Федерації.
Згідно зі ст. 215.1 Бюджетного кодексу РФ касове обслуговування бюджетів поселень, бюджетів муніципальних районів і міських округів здійснюється територіальними органами Федерального казначейства. [1]
Разом з тим, в умовах існування і функціонування в ряді суб'єктів Федерації регіональних систем казначейських органів, касове обслуговування бюджетів поселень може бути організовано і в органах регіонального казначейства згідно з наказом Федерального казначейства № 1н від 25 березня 2005 р . про «Порядок касового обслуговування виконання бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів територіальними органами Федерального казначейства». [8]
Залежно від обраного варіанта касового обслуговування бюджетів поселень згідно з наказом № 1н функції територіальних органів Федерального казначейства можуть включати:
- Ведення особових рахунків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів місцевих бюджетів;
- Облік та доведення інформації про ліміти бюджетних зобов'язань та обсяги фінансування до бюджетополучателей місцевих бюджетів;
- Облік грошових зобов'язань місцевих бюджетів;
- Санкціонування та проведення платежів за рахунок коштів місцевих бюджетів;
- Формування та надання звітної інформації про касові операції місцевих бюджетів.
У зв'язку з реформуванням бюджетного устрою місцевого рівня, пов'язаного з виділенням четвертого рівня бюджетної системи, виникає об'єктивна необхідність побудови оптимальної з організаційної та економічної точки зору, але в теж час ефективної та інформативною моделі управління бюджетними потоками на субфедеральними рівні, яка укладалася б у рамки наказу № 1н.
При цьому касові витрати і облік операцій з коштами бюджетів повинні будуть здійснюється з окремих рахунків 40204 «Засобами місцевих бюджетів», відкритих в установі Банку Росії відділенням Федерального казначейства для кожного муніципального освіти.
З варіантів касового обслуговування, передбачених наказом № 1н Казначейства Росії, обов'язковим має бути варіант з відкриттям та веденням рахунку фінансової служби відповідного бюджету. [1]
При цьому фінансова служба поселення повинна організовувати:
- Ведення особових рахунків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів у власному казначействі;
- Ведення обліку лімітів бюджетних зобов'язань, обсягів фінансування, облік бюджетних зобов'язань, а також здійснення касових видатків.
У даному випадку Федеральне казначейство буде перевіряти, чи відповідає заповнення представлених платіжних документів вимогам нормативних актів, і забезпечувати виконання платіжних доручень, списуючи кошти з єдиного рахунку бюджету поселення в межах наявного залишку.
Серед першорядних недоліків можна визначити економічну неефективність застосування даної схеми, оскільки вона тягне за собою витрати трьох рівнів влади: федеральної, регіональної і місцевої.
Разом з цим, дана модель може бути реалізована виключно при організації електронного документообігу між органом Федерального казначейства та органом, організуючим виконання бюджету поселення.
Іншою моделлю касового обслуговування виконання бюджету, обраної муніципальним освітою поселенського рівня, може бути варіант з відкриттям головним розпорядникам, розпорядникам та одержувачам бюджетних коштів особових рахунків у відділеннях Федерального казначейства для обліку операцій за видатками бюджету на підставі угоди про передачу органам Федерального казначейства окремих функцій у виконанні бюджету поселення.
При касовому обслуговуванні виконання бюджетів поселень за схемою з відкриттям та веденням в органах казначейства особових рахунків розпорядників та одержувачів коштів бюджету поселення, процедури доведення лімітів бюджетних зобов'язань і обсягів фінансування до розпорядників та одержувачів коштів реалізуються аналогічно технологіям казначейського виконання регіонального бюджету за наказом Мінфіну № 46н від 19 квітня 2000 р . «Про затвердження правил касового обслуговування виконання бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів територіальними органами Федерального казначейства» та п. 5,6 і 7 наказу № 1н (залежно від обсягу переданих функцій). [8]
Необхідно відзначити, що для забезпечення касового обслуговування виконання бюджетів поселень за даною технологією необхідно створити кадровий та інформаційно-технологічний базис в кожному з знову утворених муніципалітетів, а зокрема:
- Організовувати у структурі адміністрації поселення фінансову службу;
- Побудувати в кожному поселенні повновагу структуру операторів бюджетних коштів, що складається з головного розпорядника, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів поселення;
- Провести відбір, а при необхідності провести навчання фахівців, які будуть організовувати виконання бюджету поселення і взаємодія з казначейським органом, організуючим касове обслуговування відповідного бюджету (кадрове питання на місцевому рівні стоїть досить гостро і є проблемним аспектом організації казначейської системи виконання бюджетів місцевого рівня);
- Придбати необхідний комплект комп'ютерної техніки, інформаційно-програмних засобів, а також забезпечити наявність телекомунікаційної системи транспортної мережі, для кореспонденції з казначейськими органами;
- Забезпечити електронний документообіг між органами казначейства та фінансовою службою поселення, а також всіма бюджетополучателямі для організації доведення лімітів бюджетних зобов'язань і обсягів фінансування до бюджетополучателей та розпорядників бюджетних коштів поселення, що передбачено в наказі № 1н (в іншому випадку, в умовах географічної віддаленості від органів казначейства, організуючого касове обслуговування відповідного бюджету, будуть потрібні значні транспортні витрати, операторів бюджетних коштів поселенського рівня для регулярної доставки витратних розкладів у відділення Федерального казначейства і отримання виписок по своїх рахунках);
- Створити адекватну систему інженерного забезпечення, яка була б надійною основою для належного функціонування комплексу техніко-технологічного обладнання.
Поряд з цим, відкриття та ведення особових рахунків одержувачів бюджетних коштів поселення зажадає бухгалтерського обліку в організаціях - бюджетополучателям, а отже потягне за собою зростання витрат на оплату праці та утримання додаткової кількості штатних одиниць.
Однак слід зазначити, що в умовах дефіцитності абсолютної більшості бюджетів місцевого рівня, яка лише посилиться при дробленні існуючого в даний час на даному рівні податкового потенціалу, реалізація перерахованих вище заходів для знову утворених муніципальних утворень на початковому етапі є проблемною, а можливо, і не здійсненною задачею .
Очевидна необхідність вироблення альтернативних моделей касового обслуговування виконання бюджетів поселень, які вписувалися б у рамки чинного законодавства РФ, інструктивних і методологічних документів Мінфіну Росії і Казначейства Росії, а також відповідали концепції організації міжбюджетних відносин, прийнятої на рівні суб'єкта Федерації.
При цьому дані моделі повинні вирішувати політичні завдання, забезпечувати діяльність органів місцевого самоврядування без обмеження їх конституційних прав щодо здійснення належних їм повноважень. Актуальність цієї задачі була позначена в Бюджетному посланні Президента Російської Федерації Федеральних зборів РФ про бюджетну політику на 2007 р . [2]
Однією з таких моделей можна припустити схему касового обслуговування бюджету поселення органами Федерального казначейства, при якому органи місцевого самоврядування на підставі угоди передають ряд повноважень щодо виконання свого бюджету фінансовому органу районного рівня.
Ця модель передбачає відкриття на окремому рахунку 40204 «Кошти місцевих бюджетів» особового рахунку головного розпорядника коштів - адміністрації поселення для проведення операцій з коштами бюджету поселення при укладанні органами місцевого самоврядування поселенського рівня угоди з органами місцевого самоврядування муніципального району про передачу їм повноважень з виконання своїх бюджетів шляхом надання субвенцій. Цим забезпечується дотримання ст. 9 і 215.1 Бюджетного кодексу РФ і положень наказу № 1н.
Відмінною особливістю цієї схеми є те, що повноваження щодо фінансування частини бюджетополучателей поселення, згідно зі ст. 14 закону № 131-ФЗ, передаються на рівень муніципального району.
При цьому особові рахунки бюджетополучателей новостворюваних муніципальних утворень (адміністрації району, фінансової служби, установи культури) відкриваються у фінансовому органі району, який від імені та за дорученням органу місцевого самоврядування поселення здійснює облік операцій на їх особових рахунках через єдиний рахунок бюджету поселення, відкритий в відділенні Федерального казначейства.
Процедура доведення лімітів бюджетних зобов'язань і обсягів фінансування до одержувача коштів бюджету поселення, переданого на районний рівень, ведення обліку та формування звітності в процесі його фінансування, буде проводитися фінансовим органом муніципального району.
Тим не менш, в рамках цієї схеми казначейського виконання бюджетів поселення залишається необхідність забезпечення бюджетополучателей на рівні поселення технічними засобами та програмними комплексами, необхідними для казначейського виконання бюджету, а також висококваліфікованими фахівцями, здатними вести бухгалтерський облік. Все це також вимагає певних витрат і стимулює зростання непроцентних витрат бюджетів поселень в умовах їх дефіцитності.
Проте варто відзначити, що в Російській Федерації, на початковому етапі введення в дію закону № 131-ФЗ імовірна ситуація, коли органи місцевого самоврядування поселенського рівня об'єктивно не зможуть забезпечити здійснення казначейського виконання на своїй території.
Причиною цього можуть бути як географічні особливості, так і інформаційно-технологічні чинники, наприклад, технологічні та фінансові складнощі в організації транспортної телекомунікаційної мережі, відсутність телефонного зв'язку належної якості, а також проблеми, пов'язані з мінімізацією витрат на оплату праці муніципальних службовців або ж відсутністю кваліфікованого кадрового складу, здатного забезпечити ведення бухгалтерського обліку відповідно до інструкції, затвердженої наказом Мінфіну Росії від 26.08.04 № 70н.
У даній ситуації, якщо на території поселення абсолютно відсутній економічний, технологічний або кадровий потенціал для організації казначейського обслуговування свого бюджету, вважається доцільним укладення органами місцевого самоврядування поселенського рівня угоди з органами місцевого самоврядування муніципального району про передачу їм повноважень з виконання своїх бюджетів та ведення бюджетного обліку шляхом надання субвенцій у повному обсязі своїх дохідних джерел.
Для реалізації даної схеми казначейського виконання бюджету поселення необхідно відкриття особового рахунку фінансового відділу муніципального району на рахунку 40204 «Кошти місцевих бюджетів поселення». На даному рахунку відбуватиметься облік всіх витратних операцій з фінансування бюджетних зобов'язань поселення, а також формування та передача звітності з виконання бюджету поселення.
Таким чином, фінансовий відділ муніципального району може стати так званої централізованою бухгалтерією для поселення.
Перевагою організації касового обслуговування виконання бюджетів поселень за цією схемою є вирішення багатьох процедурних питань. Так, наприклад:
- Використання телекомунікаційних каналів зв'язку, що є на рівні муніципального району при касовому обслуговуванні бюджетів знову утворених муніципальних утворень;
- Відхід від необхідності побудови в кожному поселенні структури операторів бюджетних коштів;
- Скорочення часу проходження бюджетних коштів до кінцевих бюджетополучателей.
Все це дозволяє підтримувати технологічну складову процесу касового обслуговування бюджетів поселень на належному рівні і одночасно економить бюджетні ресурси поселення. Крім того, застосування цієї моделі вирішує проблему кадрового наповнення новостворюваних учасників бюджетного процесу: головних розпорядників та розпорядників коштів - у них немає необхідності.
Відзначимо, що даний варіант видається нам оптимальний моделлю організації касового обслуговування бюджетів поселень, як для територіальних органів Федерального казначейства, так і для адміністрацій поселень, особливо на початковому етапі діяльності знову утворених органів місцевого самоврядування.
Моделлю казначейського виконання бюджетів поселень, здатної врегулювати невирішені кадрові та техніко-технологічні питання може стати варіант з відкриттям на рахунку 40204 «Кошти місцевих бюджетів» для проведення операцій з коштами бюджету поселення і веденням в органах казначейства особового рахунку розпорядника коштів бюджету поселення без відкриття особових рахунків бюджетополучателей бюджету поселення.
Реалізація даної схеми передбачає здійснення касового обслуговування бюджетів поселення з відкриттям одного особового рахунку адміністрації поселення, з якого буде проводитися касовий витрата без відкриття особових рахунків одержувачам бюджетних коштів.
При цьому функції зі складання кошторису одержувача коштів бюджету поселення, розподілу обсягів фінансування, ведення бухгалтерського обліку, прийняття бюджетних зобов'язань та збору необхідних документів для здійснення касового витрати, формування платіжних доручень для надання в органи федерального казначейства будуть здійснюватися фінансовою службою адміністрації поселення, на підставі угод , аналогічно функціям централізованих бухгалтерій.
Тим більше що ведення бухгалтерського обліку в муніципальних установах, які є юридичними особами і фінансуються з місцевих бюджетів, здійснюється відповідно до ст. 6 Федерального закону «Про бухгалтерський облік» централізованими бухгалтеріями, як установами, що забезпечують ведення бухобліку муніципальних установ.
Даний порядок фінансування всіх муніципальних установ та ведення обліку централізованими бухгалтеріями не тільки не суперечить ні цивільному, ні бюджетному, ні податковим законодавством, але є досить ефективним.
В іншому випадку, бюджетні установи поселенського рівня будуть наділені повноваженнями самостійного ведення бухгалтерського обліку і будуть змушені відкривати окремі особові рахунки в органах Федерального казначейства, що спричинить за собою:
- Збільшення кошторисних витрат з утримання додаткової чисельності працівників та придбання забезпечує техніки;
- Зростання транспортних витрат бюджетополучателей та розпорядників бюджетних коштів поселення, особливо в умовах їх географічної віддаленості від органу, що здійснює їх касове обслуговування.
Очевидними перевагами реалізації даної схеми є:
- Мінімізація термінів проходження фінансування від розпорядника до бюджетополучателі, тобто відсутність необхідності в доведенні обсягів фінансування спочатку до розпорядника коштів, а після цього до бюджетополучателям;
- Скорочення витрат бюджетів поселення на навчання та утримання кваліфікованих фахівців;
- Можливість організації касового обслуговування виконання бюджетів поселень, заснованого на електронний документообіг, що покликане забезпечити точність і оперативність реалізації бюджетного процесу на поселенську рівні.
На мою думку, застосування технології, яка передбачає існування централізованих бухгалтерій, конструктивно вплине на процес касового обслуговування бюджетів поселень.

2. Порядок касового обслуговування виконання бюджетів суб'єктів РФ і місцевих бюджетів органами федерального казначейства
2.1 Касове обслуговування виконання бюджету
До 1 січня 2006 р . касове обслуговування виконання бюджетів регламентувалося наказом Мінфіну Росії від 19 квітня 2000 р . № 46н "Про затвердження Правил касового обслуговування виконання місцевих бюджетів органами федерального казначейства». Даний наказ свого часу дозволив якісно удосконалити процес касового обслуговування виконання бюджетів бюджетної системи російської Федерації, однак він не враховував технологію єдиного рахунку бюджету, що дозволяє концентрувати всі кошти бюджету на єдиному рахунку.
Відповідно до п. 39 Федерального закону від 20 серпня 2004 р . № 120-ФЗ «Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин» Бюджетний кодекс Російської Федерації доповнено статтею 215.1, що вступила в дію з 1 січня 2006 р . і встановлює, що касове обслуговування виконання бюджетів бюджетної системи російської Федерації здійснюється Федеральним казначейством. [1]
У зв'язку з цим, з метою ефективної реалізації положень Бюджетного кодексу Російської Федерації, Казначейством Росії розроблений і з 1 січня 2006 р . вступив в дію порядок касового обслуговування виконання бюджетів суб'єктів РФ і місцевих бюджетів територіальними органами Федерального казначейства, затверджений наказом Федерального казначейства від 22 березня 2005 р . № 1н. [8]
Зазначений Порядок дав можливість органам Федерального казначейства:
- Вести однаковий облік операцій з коштами бюджету, включаючи цільові кошти, що виділяються у встановленому порядку бюджетам з федерального бюджету або з бюджету суб'єкта Російської Федерації;
- Вести особові рахунки головних розпорядників, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів в органах Федерального казначейства;
- Проводити і враховувати на єдиному рахунку бюджету суб'єкта Російської Федерації (місцевого бюджету), відкритому органу Федерального казначейства для касового обслуговування виконання відповідного бюджету, касові операції по надходженню і поверненню не тільки власних доходів відповідного бюджету, але й операції по залученню та погашенню джерел фінансування дефіциту бюджету, а також з повернення до бюджету коштів, виданих на поворотній основі, і відновленню вироблених одержувачами коштів касових видатків бюджету.
При цьому даним Порядком передбачається не тільки касове обслуговування виконання бюджету органами Федерального казначейства, а й передача їм частини функцій з організації виконання бюджету на договірній основі шляхом укладення відповідної угоди.
Здійснення Казначейством Росії федеральних повноважень по касовому обслуговуванню виконання бюджетів бюджетної системи Російської Федерації дозволило забезпечити:
- Дотримання принципу єдності бюджетної системи Російської Федерації, що включає в себе, в тому числі: єдність правової бази, єдність грошової системи, єдністю форм бюджетної документації, єдність принципів бюджетного процесу в Російській Федерації, однаковість санкцій за порушення бюджетного законодавства Російської Федерації, єдиний порядок фінансування видатків бюджетів всіх рівнів бюджетної системи Російської Федерації та ведення бухгалтерського обліку;
- Доступ органів, які здійснюють касове обслуговування виконання бюджетів (органів Федерального казначейства) значної кількості суб'єктів Російської Федерації шляхом централізації рахунків бюджетів суб'єктів РФ і місцевих бюджетів у Головних розрахунково-касових центрах ЦБ РФ, до платіжної системи Банку Росії, а також єдину методологію взаємодії з платіжною системою Банку Росії;
- Зосередження коштів бюджетної системи Російської Федерації в Банку Росії;
- Умови для збереження бюджетних коштів при виникненні ризику втрати коштів місцевих бюджетів;
- Виконання всіх бюджетів бюджетної системи Російської Федерації з використанням принципу єдиного рахунку бюджету;
- Можливість отримання достовірної та своєчасної інформації про обороти сектора державного управління;
- Необхідна якість, оперативність, прозорість і повноту інформації не тільки про фінансові потоки, але і про залишки коштів в бюджетній системі Російської Федерації, необхідних для прийняття ефективних управлінських рішень у сфері грошово-кредитної політики;
- Реальні умови для реалізації Федерального закону від 6 жовтня 2003 р . № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» в частині реального функціонування бюджетів муніципальних утворень;
- Умови для добросовісної конкуренції кредитних організацій.
Крім того, за існуючої кадрової проблеми у фінансовій системі, органи Федерального казначейства здійснюють навчання фахівців сільських поселень організації бюджетного процесу і бюджетного обліку, проводять з ними семінари з питань бюджетного законодавства в цілому, і виконання бюджетів поселень зокрема, в рамках єдиної для всієї країни методології бюджетного обліку та принципу єдності бюджетної системи Російської Федерації.
Як і при багатьох нових починаннях, при впровадженні нового порядку касового обслуговування виконання бюджетів органи Федерального казначейства зіткнулися з низкою проблем, які потребують вирішення.
У частині основних проблем у процесі касового обслуговування виконання бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів необхідно зазначити наступне:
- Недостатня технічна готовність фінансових органів муніципальних утворень суб'єктів Російської Федерації, погана якість зв'язку;
- Відсутність затверджених в установленому порядку бюджетів окремих муніципальних утворень і затверджених адміністраторів неподаткових надходжень муніципальних утворень, а також відсутність кодів бюджетної класифікації, закріплених за адміністраторами надходжень до місцевих бюджетів;
- Відсутність реєстрації в податкових органах окремих органів місцевого самоврядування муніципальних утворень, що мають свої власні бюджети;
- Недосконале програмне забезпечення; та ін
2.2 Система управління фінансовими ресурсами регіонів
Найбільш значущим нововведенням стало наділення муніципальних утворень поселенського рівня повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення і відповідно власними фінансовими ресурсами.
Законом Алтайського краю від 02.12.2003 р. № 64-ЗС «Про встановлення кордонів муніципальних утворень і наділення їх статусом сільського, міського поселення, міського округу й муніципального району» наділені статусом: сільського поселення - 720 муніципальних утворень, міського поселення - 5 муніципальних утворень , міського округу - 12 муніципальних утворень і муніципального району - 60 муніципальних утворень.
Муніципальними утвореннями прийнято власні нормативні акти, що визначають ведення бюджетного процесу.
Станом на 1 січня 2006 року всі муніципальні освіти заявили про самостійне виконання відповідних бюджетів. На сьогоднішній день всі муніципальні освіти зареєстрували свої статути, їм присвоєно код Окатий.
Порядок касового обслуговування виконання бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів територіальними органами Федерального казначейства, затверджений Наказом Федерального казначейства від 22.03.2005 № 1н (далі - Порядок 1н), який набрав чинності з 1 січня 2006 року, розроблений Федеральним казначейством з метою реалізації статей 166.1 і 215.1 Бюджетного кодексу Російської Федерації і встановлює порядок касового обслуговування операцій за касовими надходженнями до бюджету і касовим виплат з бюджету.
На керівників органів Федерального казначейства краю лягла персональна відповідальність за проведення всіх організаційних заходів, які дозволили реалізувати відповідно до статті 215.1 Бюджетного кодексу Російської Федерації функцію по касовому обслуговуванню виконання крайового та місцевих бюджетів у встановлені Законом терміни та у відповідності з Порядком 1н.
Станом на 1 січня 2006 року органи Федерального казначейства краю здійснювали касове обслуговування виконання крайового бюджету, бюджетів 11 міст, 60 районів, бюджету ЗАТУ «Сибірський», 923 отримувача коштів крайового бюджету і 2024 отримувача коштів місцевих бюджетів, було відкрито 3284 особових рахунки одержувачів коштів крайового і місцевих бюджетів.
З метою реалізації Федерального Закону 131-ФЗ і Порядку 1н проведені наступні заходи:
- Спільно з Комітетом адміністрації краю з фінансів, податкової та кредитної політики були проведені наради-семінари з Відділеннями по районах і містах Управління Федерального казначейства по Алтайському краю і фінансовими органами муніципальних утворень з вивчення положень Порядку 1н. Наради-семінари проходили на базі пілотних центрів Відділень. У результаті нарад-семінарів були виявлені і розглянуті питання і найбільш гострі проблеми переходу на новий порядок касового обслуговування;
- З адміністрацією Алтайського краю, а також з усіма адміністраціями муніципальних утворень укладені угоди про здійснення органами Федерального казначейства краю окремих функцій у виконанні бюджету краю і місцевих бюджетів при касовому обслуговуванні виконання відповідних бюджетів;
- З усіма фінансовими уповноваженими органами краю підписані Регламенти про порядок і умови обміну інформацією між фінансовим органом, уповноваженим органом і органом Федерального казначейства при касовому обслуговуванні виконання відповідного бюджету;
- Здійснено перехід на роботу в режимі функціонування єдиного казначейського рахунку Управління Федерального казначейства по Алтайському краю, відкритого на балансовому рахунку № 40201 «Кошти бюджетів суб'єктів Російської Федерації»;
- Окремо для кожного місцевого бюджету в ГРКЦ ГУ БАНКУ РОСІЇ по Алтайському краю відкрито 797 особових рахунків на балансовому рахунку № 40204 «Кошти місцевих бюджетів», у тому числі 676 - Управлінню. Рахунки, раніше відкриті Відділенням в кредитних організаціях, розрахунково-касових центрах, закриті;
- У Центрі-КС у тестовому режимі була відпрацьована схема касового обслуговування виконання крайового та місцевих бюджетів відповідно до Порядку 1н, підготовлені і сформовані вихідні форми з програмного комплексу. У результаті проведеної роботи органи Федерального казначейства були готові до переходу з 1 січня 2006 року на касове обслуговування відповідно до Порядку 1н.
Порядок 1н пропонує два варіанти касового обслуговування. У краї питання вибору варіанту не було актуальним, так як з 2000 року вже була обрана схема і напрацьований досвід касового обслуговування з відкриттям в органах Федерального казначейства особових рахунків розпорядникам та одержувачам коштів відповідного бюджету.
Основними проблемами при реалізації в Алтайському краї з 1 січня 2006 року федерального Закону 131-ФЗ були:
- Відсутність технічної можливості у більшості сільських і міських поселень підготовки та обробки розрахунково-платіжних документів. Рішення даної проблеми більшою мірою взяв на себе Комітет;
- Відсутність фахівців з програмного забезпечення у фінансових органах та адміністраціях поселень;
- Відсутність затверджених в установленому порядку бюджетів окремих сільських поселень;
- Не надання в необхідний термін окремими фінансовими (уповноваженими) органами зведених реєстрів головних розпорядників, розпорядників, одержувачів коштів місцевого бюджету та зміни до них.
Слід зазначити, що найбільший масив питань виник у фінансових органів і адміністрації поселень за касовими надходженнями, оскільки Порядок 1н дозволяє проводити і враховувати на єдиному рахунку бюджету, відкритого органу Федерального казначейства для касового обслуговування виконання відповідного бюджету, не лише операції з надходження та повернення власних доходів бюджету, але й операції по залученню та погашенню джерел фінансування дефіциту бюджету, а також з повернення бюджетних коштів, виділених на поворотній основі і відновлення вироблених одержувачами коштів касових видатків бюджету.
У процесі роботи обговорювалися, уточнювалися і відпрацьовувалися з фінансовими органами та адміністраціями поселень такі питання, як робота адміністратора надходжень з кодом доходів «нез'ясованих надходження, що зараховуються до бюджету» та оформлення відповідних розрахунково-платіжних документів, порядок здійснення та обліку операцій за касовими виплат з бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів з доведенням органами Федерального казначейства до адміністраторів бюджетних призначень та обсягів фінансування за джерелами; подання у встановлені терміни оперативних та щомісячних звітів по касових надходженнях і касовим виплат з бюджету.
Таблиця 2. Перелік адміністраторів доходів і джерел внутрішнього фінансування дефіциту бюджету муніципального району - органів місцевого самоврядування

Код голови	Код	Найменування
092 092 092 092 092 092 092 000 000 000	1 11 05035 05 0000 120 1 13 02024 05 0000 130 1 14 02033 05 0000 410 0 60 10000 10 0000 430 1 17 05050 05 0000 180 1 17 01050 05 0000 180 1 16 90030 05 0000 140 1 16 90050 05000140	Комітет з фінансів, податкової та кредитної політики району Алтайського краю Доходи від здачі в оренду майна, що перебуває в оперативному управлінні бюджетних установ у господарському Феденьов муніципальних унітарних підприємств Збір за видачу ліцензій Доходи від реалізації майна Надходження від продажу земельних ділянок, що знаходяться в межах поселень Інші неподаткові доходи місцевих бюджетів Нез'ясовані надходження Доходи закріплені за усіма адміністраторами Інші надходження від грошових стягнень і сум у відшкодуванні збитку, що зараховуються до бюджету муніципального району Інші надходження від грошових стягнень і сум у відшкодуванні збитку, що зараховуються до бюджету муніципального району

Незважаючи на виникали труднощі і проблеми з 1 січня 2006 року органи Федерального казначейства краю перейшли на касове обслуговування виконання крайового і 797 бюджетів муніципальних утворень відповідно до Порядку 1н, а досвід роботи 2-х місяців дозволило більш детально уточнити окремі питання, окреслити проблеми і знайти шляхи їх вирішення.
З лютого 2006 року в рамках реалізації положень Порядку 1н органи Федерального казначейства краю здійснюють облік субсидій і субвенцій, отриманих з федерального бюджету, контроль за використанням яких покладено на органи Федерального казначейства. Даний облік дозволив отримати оперативну інформацію щодо надходження та залишку коштів.
З введенням нового порядку касового обслуговування виконання бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів багаторазово збільшився документообіг в органах Федерального казначейства, що вказало на необхідність автоматизації технологічного процесу.
Для організації електронного документообігу з клієнтами, фінансовими органами суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень була впроваджена система електронного документообігу, яка дозволяє здійснювати імпорт необхідних платіжних документів, отримання виписок, обмін інформаційно-довідкових матеріалів в електронному вигляді.
Управлінням була проведена робота по впровадженню електронного обміну документами з фінансовими органами краю, розпорядниками та одержувачами коштів крайового і місцевих бюджетів за допомогою ППО СЕД. В даний час відпрацьовано електронний обмін інформацією між Управлінням та Комітетом з касового обслуговування виконання крайового бюджету. Отриманий досвід дозволив прискорити перехід на електронний обмін інформацією між фінансовими органами, розпорядниками, одержувачами коштів бюджетів та органами Федерального казначейства краю.
З метою розвитку системи електронного документообігу органів Федерального казначейства з головними розпорядниками, розпорядниками, одержувачами бюджетних коштів, адміністраторами надходжень, фінансовими органами, Управлінням та його відділеннями були складені плани-графіки впровадження СЕД по всіх бюджетополучателям до кінця року, уточнений список і кількість організацій, які відмовилися або не готових до впровадження у 2006 році, так само був уточнений перелік організацій, які планують вирішити свої технічні проблеми в 2007 році. Для відділень встановлена ​​форма звітності за підсумками впровадження СЕД.
Управлінням та відділеннями проведена робота по роз'ясненню необхідності організації електронного документообігу.
З 3,5 тисяч бюджетополучателей, що обслуговуються в органах казначейства краю, в 2007 році перейшли на систему електронного документообігу 3,0 тисячі бюджетополучателей або 85%.
Основною проблемою, що заважає ефективному впровадженню СЕД, залишається необхідність надання підтверджуючих документів на паперових носіях з урахуванням того, що органи казначейства краю здійснюють дозволу на витрати бюджетів всіх рівнів.
Однак слід зазначити, що проблемою у вирішенні цього питання залишається відсутність в районах високошвидкісних каналів зв'язку, що дозволяють ефективно працювати в сучасних прикладних програмних продуктах на сучасному обладнанні, а також відсутність можливості подання з СЕД одержувачами коштів бюджетів документів, які є підставою платежу та підтверджують виникнення грошових зобов'язань в отримувача коштів.
В даний час проведена робота по переходу на Інструкцію «Про порядок касового обслуговування територіальними органами Федерального казначейства операцій з коштами, отриманими бюджетними установами суб'єктами Російської Федерації і муніципальних утворень від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності», затверджену Наказом Федерального казначейства від 30.12.2005 р. № 19н.
Зазначений порядок було введено в дію після закінчення трьох місяців з дня його затвердження після доопрацювання програмних продуктів, необхідних для його реалізації. Але слід зазначити, що досвід роботи з вказаними засобами органами Федерального казначейства краю вже напрацьований. Відповідно до Розпорядження адміністрації Алтайського краю від 30.12.2004 р. № 978-Р органам Федерального казначейства краю надано право на відкриття особового рахунку на балансовому рахунку № 40603 «Рахунки організацій, що перебувають у державній (крім федеральної) власності. Некомерційні організації »відповідно до Вказівками Банку Росії від 28.06.2004 № 1459-У.
Наказом комітету адміністрації краю з фінансів, податкової та кредитної політики від 31.01.2005 р. № 5 затверджено Порядок відкриття (закриття) та ведення органами Федерального казначейства особових рахунків для обліку операцій з коштами, отриманими крайовими бюджетними установами від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності. Починаючи з 2005 року, Управлінням і Відділеннями проводиться робота з відкриття й обслуговування рахунків з обліку коштів, отриманих крайовими установами від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності. Станом на 1 січня 2008 року в органах Федерального казначейства краю відкрито 117 позабюджетних особових рахунків одержувачам коштів крайового бюджету.

2.3 Казначейська система виконання місцевого бюджету на прикладі району Алтайського краю
Відділення федерального казначейства по району, створено відповідно до Указу Президента РФ від 08.12.92 р. № 1556, розпорядженням Глави адміністрації Алтайського краю від 14.09.93 р. № 777 і наказом Управління федерального казначейства Міністерства фінансів РФ по Алтайському краю від 12.01.94 р. № 2, діє на підставі «Положення про федеральний казначействі РФ», затвердженого постановою Ради Міністрів - уряду Російської Федерації від 27.08.93 р. № 864.
Відділення по району Управління Федерального казначейства по Алтайському краю є органом Федерального казначейства і знаходиться в безпосередньому підпорядкуванні Управління Федерального казначейства по Алтайському краю.
Відділення має скорочене найменування: Відділення по району Управління Федерального казначейства по Алтайському краю.
Відділення здійснює свою діяльність у взаємодії з територіальними органами федеральних органів виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, територіальними установами Банку Росії, громадськими об'єднаннями та іншими організаціями.
Між адміністрацією району і Відділенням федерального казначейства по району УФК МФ РФ по Алтайському краю, було укладено Угоду від 24.10.2005 р. про касовому обслуговуванні виконання бюджету району, в якому були обумовлені права та обов'язки сторін. (Додаток 1)
Казначейська система покликана навести суворий порядок у витрачанні бюджетних коштів, що не припало до душі далеко не всім керівникам бюджетних організацій.
Відділення свою роботу здійснювало відповідно до Правил касового обслуговування виконання бюджетів суб'єктів РФ і місцевих бюджетів територіальними органами Федерального казначейства затвердженими Наказом Мінфіну Росії від 19 квітня 2000 року № 46-н, які застосовувалися до 01 січня 2006 року.
З 01 січня 2006 року касові обслуговування виконання місцевих бюджетів у Відділенні організувало відповідно до наказу Федерального казначейства від 25 березня 2005 року № 1н про «Порядок касового обслуговування виконання бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів територіальними органами Федерального казначейства». [8]
Із запропонованих вищевказаним Порядком двох варіантів касового обслуговування Відділення вже протягом 6-ти років працює по другому, тобто з відкриттям особових рахунків розпорядникам та одержувачам коштів бюджету.
Відповідно до цим же наказом, Відділенням підписана Угода з адміністрацією району, в рамках якого розділені повноваження. Невід'ємною частиною цієї Угоди є Регламент «Про порядок і умови обміну інформацією між фінансовим органом і Відділенням при касовому обслуговуванні виконання бюджету», який підписаний з Комітетом адміністрації району з фінансів, податкової та кредитної політики. (Додаток 2)
На балансових рахунках Управління, відкритих для Відділення в ГРКЦ ГУ Банку Росії по Алтайському краю м. Барнаула відкрито 12 рахунків (№ 40204) сільським поселенням і 1 рахунок - бюджету району.
Станом на 01.01.2008 на балансових рахунках відкрито 23 лицьових рахунка 22 установам, що фінансуються з місцевих бюджетів, 18 лицьових рахунку 16 установам з обліку коштів, отриманих від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності, що фінансуються за рахунок коштів районного бюджету.
Відділення обслуговує всього 30 клієнтів.
Бюджет району дотаційний і тому механізм виконання такого бюджету передбачає посилений контроль за цільовим та ефективним використанням коштів одержувачами, який і покладено на Відділення.
Контроль за цільовим використанням коштів районного бюджету, на стадії попереднього і поточного контролю, здійснюється відповідно до вимог Інструкції про порядок відкриття та ведення органами Федерального казначейства особових рахунків для обліку операцій з виконання видатків федерального бюджету, затвердженої наказом Мінфіну Росії від 31 грудня 2002 року № 142н.
Облік надходжень в бюджетну систему Російської Федерації та їх розподіл між бюджетами бюджетної системи Російської Федерації територіальні органи Федерального казначейства здійснюють відповідно до Порядку, встановленим Мінфіном Росії.
Федеральне казначейство на підставі законодавчо затверджених нормативів відрахувань щорічно формує і направляє в свої територіальні органи перелік видів надходжень до бюджетної системи Російської Федерації, що підлягають обліку і розподілу між бюджетами бюджетної системи Російської Федерації на відповідний фінансовий рік.
На постійній основі здійснюється моніторинг доходів федерального бюджету, бюджетів суб'єктів Російської Федерації, місцевих бюджетів (адміністратори) на наявність нормативних правових актів, що закріплюють за ними повноваження з адміністрування відповідних надходжень.
На органи Федерального казначейства в області формування доходної частини бюджетів покладено виконання наступних основних завдань:
- Організація, здійснення і контроль за виконанням бюджету, управління коштами на рахунках казначейства, виходячи з принципу єдності каси;
- Здійснення короткострокового прогнозування обсягів фінансових ресурсів, а також оперативне управління цими ресурсами в межах встановлених на відповідний період видатків;
- Збір, обробка та аналіз інформації про стан державних фінансів.
Згідно статті 218 Бюджетного кодексу Російської Федерації Виконання бюджетів за доходами передбачає:
- Перерахування і зарахування доходів на єдиний рахунок бюджету;
- Розподіл відповідно до затвердженого бюджету регулюючих доходів;
- Повернення зайво сплачених до бюджету сум доходів;
- Облік доходів бюджету і складання звітності про доходи відповідного бюджету.
Облік доходів, що надійшли до місцевих бюджетів, до органів Федерального казначейства здійснюється на основі угоди про касове обслуговування виконання бюджету, укладеного з комітетами з фінансів, податкової та кредитної політики за кодами класифікації доходів бюджетів Російської Федерації відповідно до Наказу МФ РФ від 19.04.2000 № 46 «Про затвердження Правил касового обслуговування виконання бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів ТОФК».
Класифікацією доходів бюджетів Російської Федерації є угруповання доходів бюджетів усіх рівнів бюджетної системи Російської Федерації, яка грунтується на законодавчих актах Російської Федерації, що визначають джерела формування доходів бюджетів усіх рівнів.
Для обліку вступників доходів місцевих бюджетів відкриваються особові рахунки на балансовому рахунку 40204 «Кошти місцевих бюджетів».
Структура доходів сільських поселень відображена на малюнку 1.
\ S
Малюнок 1. Структура доходів сільських поселень
Протягом 6 років роботи, пріоритетним завданням, при переході на казначейську систему виконання районного бюджету, було виконання встановленого завдання Відділенням і комітетом адміністрації району з фінансів, податкової та кредитної політики в напрямку на виплату заробітної плати працівникам бюджетної сфери власних доходів районного бюджету, яке доводилося вищестоящими організаціями.
Здійснюючи таким чином спільний контроль у цьому напрямку, в районі немає заборгованості по заробітній платі працівникам бюджетної сфери.
Доходи бюджету району формувалися під впливом реформування системи місцевого самоврядування та розмежування повноважень між крайовим і муніципальним освітою.
З 2006 року Алтайський край перейшов на систему організації місцевого самоврядування, передбачену Федеральним Законом від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», що відбилося на:
- Розмежування коду елемента доходів у 12-13 розрядах КБК відповідного бюджету бюджетної системи Російської Федерації залежно від повноважень щодо встановлення ставок податку або розмірів платежів (04 - бюджет міського округу, 05 - бюджет муніципального району, 10 - бюджет поселення);
- Необхідності застосування коду Окатий міського округу або сільського поселення при перерахуванні до бюджету податків, зборів та платежів, які адмініструються податковими органами, або неподаткових доходів до рівня посивіння;
- Встановленні Бюджетним кодексом Російської Федерації нормативів відрахувань за податковими доходами до бюджетів міських округів, муніципальних районів і поселень.
У зв'язку з тим, що до бюджетів поселень зараховуються податкові доходи від земельного податку, податку на майно фізичних осіб, податку на доходи фізичних осіб та єдиного сільськогосподарського податку, то в платіжному документі платника податків необхідно наявність реквізиту коду Окатий поселення.
Успішна реалізація Федерального закону № 131-ФЗ, багато в чому залежала від ефективності роботи податкових та інших контролюючих органів - адміністраторів доходів, організації їх взаємодії та інформаційного обміну.
У процесі реформування місцевого самоврядування муніципальні освіти стикаються з багатьма проблемами, головною з яких є нестача фінансових коштів на здійснення повноважень, покладених на муніципалітети Федеральним законом № 131 - ФЗ від 06.10.03 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».
Так, в бюджеті муніципального району нестача коштів становить 2000 тис. рублів. В існуючих умовах район був змушений шукати вихід зі сформованої ситуації. Зокрема, було прийнято рішення про заміну дотації на норматив відрахувань по податках.
Приймаючи дане рішення, адміністрація йшла на певний ризик, який пов'язаний з нестабільністю податкового законодавства і відсутністю даних про податкову базу муніципального району.
Однак цей захід дала адміністрації району важелі, що дозволили позитивно впливати на виконання доходної частини бюджету. Проводиться інвентаризація платників, ведеться робота з реєстрації неоформленого належним чином, а відповідно, і не оподатковуваного податком майна.
Одним з основних напрямків діяльності адміністрації по збору податків стала робота з недоимщиками. У районі створена комісія щодо вдосконалення системи платежів і розрахунків, якої за рік вдалося зменшити заборгованість сільгосптоваровиробників майже вдвічі.
Причиною виникнення даної проблеми є нераціональна реорганізація податкових органів - створення міжрайонних інспекцій, обслуговуючих 3-4 району, які складаються з декількох десятків поселень.
Проте зусилля, що вживаються адміністрацією щодо збільшення надходжень в дохід районного бюджету, не можуть заповнити відсутність на території району податкової інспекції, що вкрай негативно впливає на виконання дохідної частини місцевих бюджетів. Неможливо оперативно відстежувати недоїмку, що, у свою чергу, виключає індивідуальну роботу з платниками податків.
Особливо гостро стоїть проблема з збирання податків на доходи фізичних осіб, частка якого складає більше 52% консолідованого бюджету району. Контроль за його збором з боку міжрайонної інспекції практично не здійснюється. Аналогічно складається ситуація з податками, платниками яких є фізичні особи - транспортним, земельним, на майно, єдиним податком на поставлений дохід. Необхідність повернення податкових інспекцій на територію кожного району доведена часом і є однією з умов повноцінної реалізації реформи місцевого самоврядування на рівні муніципального району.
Крім того, необхідно підтримати починання муніципалітетів у роботі з податковими агентами з найбільш повному надходженню до бюджету податку на доходи фізичних осіб, для чого розробити на федеральному рівні комплекс заходів щодо легалізації заробітної плати, яка виплачується в «конвертах» і відповідно не обкладається ПДФО.
Відсутній належний контроль за правильністю нарахування та сплати податку на майно організацій. У зв'язку з банкрутством сільгосппідприємств і приходом інвесторів у новостворених підприємствах здійснюється оборудки з майном без державної реєстрації та без постановки на балансовий облік, що тягне за собою необгрунтоване зменшення оподатковуваної бази.
Зниження чисельності підприємців, які сплачують єдиний податок на поставлений дохід, свідчить про недостатній контроль за здійсненням незаконної підприємницької діяльності без постановки на податковий облік. Назріла гостра необхідність вирішити на федеральному рівні питання про посилення відповідальності юридичних осіб і індивідуальних підприємців за порушення податкової та фінансової дисципліни, наділення органів місцевого самоврядування функціями контролю з даних питань. Розподіл витрат районного бюджету можна розглянути на малюнку 2.
\ S
Малюнок 2. Розподіл витрат районного бюджету
Відповідно до положень Федерального закону № 131-ФЗ частину витрат муніципальних районів, в яких представницькі органи сформовані з глав і депутатів представницьких органів поселень, здійснюється в межах і за рахунок субвенцій, що надаються з бюджетів поселень, що входять до складу муніципального району.
Реалізація даного порядку фінансування повноважень муніципального району ускладнює міжбюджетні відносини, штучно завищує обсяг місцевих бюджетів, уповільнює процес проходження коштів і збільшує документообіг між бюджетами поселень і бюджетом муніципального району.
Необхідно припинити на час перехідного періоду до 1 січня 2009 року дію частини 4 ст. 53 і частини 2 ст. 55 Федерального закону. Таким чином, буде скасовано вимогу перерахування субвенцій з бюджетів поселень до бюджету муніципального району на фінансування частини питань місцевого значення муніципального району.
Успіх реформування міжбюджетних відносин у рамках закону № 131-ФЗ в значній мірі залежить від реальної зацікавленості муніципалітетів у формуванні дохідної частини місцевих бюджетів, як за рахунок розвитку власної податкової бази, так і шляхом посилення адміністрування місцевих податків. Але адміністратором місцевих податків є федеральна податкова служба, а податкові органи мало приділяють уваги збільшенню збирання місцевих податків. У зв'язку з цим доцільно функції нарахування та контролю за сплатою місцевих податків і зборів передати від податкових органів місцевого самоврядування і закріпити цю норму в Федеральному законі № 131-ФЗ.
Ще однією гострою проблемою, з якою зіткнулися бюджети поселень району, є надходження земельного податку, обчисленого на основі кадастрової оцінки вартості землі. Введення в дію гол. 31 Податкового кодексу РФ з 1 січня 2006 р . є передчасним, що не враховує положення справ в регіонах і муніципальних утвореннях. Об'єктом оподаткування може бути тільки сформований земельну ділянку, що пройшов державний кадастровий облік. На сьогоднішній день частка земельних ділянок, що відповідають вимогам Податкового кодексу РФ, дуже мала. Крім того, відсутній нормативно закріплений механізм впливу органів місцевого самоврядування на власників земельних ділянок і землекористувачів в примушення їх проведення робіт з межеванию земельних ділянок та постановці на кадастровий облік. Ситуація ускладнена ще й тим, що органи місцевого самоврядування поселень були зобов'язані надати в термін до 1 лютого 2006 року до податкових органів відомості, необхідні для обчислення земельного податку, за формою, затвердженою Мінфіном Росії. Але зазначена форма була затверджена лише 23 березня 2006 року наказом Міністерства фінансів РФ № 47н.
Інформація, підготовлена ​​органами місцевого самоврядування за іншою формою, податковими органами не приймається. Надання інформації за встановленою формою потребувало значних додаткових фінансових витрат і часу, що призвело до несвоєчасного нарахування земельного податку і, отже, несвоєчасного надходження коштів до місцевих бюджетів, що ставить під загрозу виконання витратних зобов'язань поселень, так як земельний податок є їх основним доходним джерелом.
Подібна ситуація склалася не тільки в районі, органи місцевого самоврядування поселень всього Алтайського краю виявилися заручниками неврегульованості федеральних нормативних актів. Гол. 31 Податкового кодексу РФ необхідно було вводити поетапно, з огляду на ситуацію, що складається на місцях.
Великою проблемою для муніципальних утворень є зношеність матеріальної бази, необхідної для виконання законодавчо закріплених повноважень. У першу чергу це стосується капітального ремонту та реконструкції будівель і споруд закладів бюджетної сфери (освіта, охорона здоров'я, культура), а також адміністративних будівель самих органів місцевого самоврядування. Все це повною мірою відноситься і до оснащення установ та організацій, що фінансуються з місцевих бюджетів, в першу чергу, органів місцевого самоврядування, сучасними засобами зв'язку, без яких неможливо на необхідному рівні оперативно взаємодіяти з органами державної влади в частині управління фінансовими ресурсами.
Ще більш проблематичним для переважної більшості муніципальних утворень є фінансове забезпечення видатків на утримання автомобільних доріг. Відповідно до вимог Федерального закону № 131-ФЗ з державної власності Алтайського краю у власність району і поселень передано більше 161 км автомобільних доріг третьої і четвертої категорії. При формуванні консолідованого бюджету краю на 2008 р . у місцевих бюджетах прораховані асигнування на утримання та поточний ремонт переданих доріг з розрахунку 114,3 тис. крб. на 1 наведений кілометр, аналогічно сформованим витрат на утримання та ремонт доріг крайового значення. У результаті асигнування по району склали близько 23,6 млн. руб. - Сума, яка не дозволяє утримувати дороги у відповідності з нормативними вимогами, і належним чином забезпечити виконання приписів ДАІ по приведенню доріг до нормативів. За розрахунками управління дорожнього господарства Алтайського краю реальна вартість утримання і ремонту переданих доріг становить майже 105 млн. руб. Таким чином, утримання та ремонт доріг фінансується тільки на 22,6%.
Аналогічна ситуація складається і по комунальних мереж, в першу чергу водопроводів, аварійний стан яких вимагає колосальних витрат.
В умовах нестачі коштів крайового бюджету на надання допомоги муніципальним утворенням для розвитку соціальної сфери та інженерної інфраструктури, і з огляду на соціальну гостроту зазначених проблем необхідно розглянути можливість надання відповідної допомоги з федерального бюджету.
Недолік фінансових засобів загострює ще одну з проблем органів місцевого самоврядування. Відповідно до вимог чинного законодавства у процесі розмежування повноважень відбувається передача майна з державної власності у власність муніципальних утворень. У 2006-2007 рр.. в муніципальну власність району з державної власності Алтайського краю передано майно на загальну суму майже 443 млн. руб. До складу переданого майна увійшло 193 об'єкти нерухомості, а також 50 установ освіти, охорони здоров'я, культури і 2 унітарних підприємства.
Після прийняття зазначеного майна в муніципальну власність виникла необхідність юридичного закріплення прав на нього у федеральних органах реєстраційної служби. Для цього потрібно підготувати комплект встановлює право і технічної документації, що вимагає занадто великих для місцевих бюджетів витрат (технічна інвентаризація об'єктів нерухомості, проведення ринкової оцінки, реєстрація права муніципальної власності, реєстрація права господарського відання муніципальних підприємств на об'єкти нерухомості).
У зв'язку з набранням чинності з 1 липня 2006 р . Федерального закону від 17.04.06 р. № 53-ФЗ органи місцевого самоврядування проводять роботу з підготовки документів для державної реєстрації права муніципальної власності на земельні ділянки, які не пройшли державне розмежування прав власності на земельні ділянки, які не пройшли державне розмежування прав власності на землю і підлягають віднесенню до муніципальної власності. Розрахунок показує, що на проведення межування та постановку на кадастровий облік тільки земельних ділянок, зайнятих будівлями, що знаходяться у власності муніципального району, необхідні величезні кошти. Місцеві бюджети не мають у своєму розпорядженні необхідними засобами і не в силах вирішити ці питання самостійно без підтримки на федеральному рівні.
Відповідно до вимог закону затвердження генеральних планів поселення, правил землекористування та забудови, затвердження підготовленої на основі генеральних планів поселення документації з планування території віднесено до питань місцевого значення. Генеральні плани були розроблені в період з 1970 по 1990 рр.., Вони застаріли, потребують грунтовної коригування.
З 1 січня 2008 р . згідно з п. 4 ст. 9 Містобудівного кодексу РФ не допускається прийняття органами місцевого самоврядування рішень про резервування земель, про вилучення, в тому числі викупу, переведення земель з однієї категорії в іншу за відсутності документів територіального планування. Для вирішення даної проблеми було б доцільно передбачити поетапне введення даної норми, наприклад, з 1 січня 2008 р . - Для міських округів, з 1 січня 2009 р . - Для міських поселень і райцентрів, з 1 січня 2010 р . - Для всіх сільських поселень (населених пунктів). При цьому у федеральному бюджеті необхідно передбачити кошти на співфінансування підготовки і затвердження містобудівної документації.
Органи місцевого самоврядування, як не пов'язані з органів державної влади, не мають повноважень на вчинення нотаріальних дій. Нотаріуси ж не можуть у повному обсязі оперативно забезпечити нотаріальними послугами сільське населення. Крім того, мито, що стягується за вчинення нотаріальних дій, могла бути одним з дохідних джерел муніципальних утворень. Тому пропонується розглянути питання про наділення в установленому порядку органів місцевого самоврядування повноваженнями по вчиненню нотаріальних дій.
Усі перелічені заходи, безумовно, сприяли б фінансовому зміцненню місцевого самоврядування.
У разі не виконання дохідної частини бюджету в першу чергу фінансуються витрати:
- На оплату праці працівників бюджетної сфери;
- На медикаменти, паливно-мастильні матеріали та придбання запасних частин для автотранспорту МУЗ «*** центральна районна лікарня»;
- На погашення заборгованості за договорами муніципальних гарантій, кредитними договорами, укладеними адміністрацією району з комерційними банками, облігаційних позик;
- На розрахунки за надані комунальні послуги установам бюджетної сфери;
- На проведення заходів з протипожежної безпеки і підтримання санітарно-епідеміологічного стану бюджетних установ району;
- На встановлення та обслуговування тривожних кнопок у муніципальних освітніх установах.
Інші види витрат фінансуються в залежності від виконання доходної частини бюджету району у пропорціях, визначених адміністрацією.
Відповідно до ст. 49 Федерального закону «Про федеральному бюджеті на 2006 рік» на органи федерального казначейства покладено контроль за використанням субсидій і субвенцій, отриманих з федерального бюджету на цільові програми.
З цією метою для визначення напрямків субвенцій і субсидій введений код додаткової класифікації (код мети), що відбивається у платіжних дорученнях при перерахуванні їх у бюджет. З введенням коду мети забезпечена прозорість і повнота обліку фінансових потоків, які виникають при реалізації міжбюджетних відносин між федеральним бюджетом і бюджетами інших рівнів.
В даний час запроваджено код мети за чотирма видами цільового спрямування:
- Субвенції бюджетам на забезпечення рівної доступності послуг громадського транспорту на території відповідного суб'єкта РФ для окремих категорій громадян, надання заходів соціальної підтримки яких відноситься до ведення РФ;
- Субсидії бюджетам суб'єктів РФ на заходи з проведення оздоровчої кампанії дітей;
- Субвенції, що виділяються бюджетам суб'єктів РФ на оплату ЖКП окремим категоріям громадян;
- Фінансування утримання органів ЗАГСУ.
З метою забезпечення прозорості введена звітність, що дозволяє контролювати не тільки правильність витрачання бюджетних коштів, а й отримувати оперативну інформацію щодо надходження та до решти невикористаних субсидій і субвенцій на кінець звітного періоду та контролю за їх витрачанням в наступному фінансовому році.
Чітке розмежування функцій і повноважень між Відділенням по району УФК по Алтайському краю і Комітетом з фінансів, податкової та кредитної політики адміністрації району, а також безумовне їх виконання, забезпечують узгодженість і доброзичливі ділові відносини, які дозволяють у процесі касового обслуговування виконання бюджету Відділенням своєчасно вирішувати питання по фінансуванню заходів, передбачених районним, місцевим бюджетом.

3. Проблеми вдосконалення казначейської системи
У бюджетному посланні Федеральним Зборам «Про бюджетну політику в 2006 році» Президент Російської Федерації наголосив, що практичне здійснення у 2006 році реформи місцевого самоврядування вимагає від федеральних органів державної влади надання дієвої методологічної допомоги суб'єктам Російської Федерації і муніципалітетам.
Що стосується суб'єктів Російської Федерації і муніципалітетів, то від них вимагається розуміння важливості змін, що проводяться і своєчасного вжиття необхідних заходів щодо реалізації концепції реформування бюджетного процесу.
Новостворені органи місцевого самоврядування повинні бути готові до вирішення віднесених до їх компетенції питань місцевого значення. При формуванні бюджетів суб'єктів Російської Федерації необхідно приділити особливу увагу вирішенню проблеми збалансованості місцевих бюджетів.
Метою реформування бюджетного процесу є створення умов і передумов для максимально ефективного управління державними (муніципальними) фінансами відповідно до пріоритетів державної політики.
Згідно з постановою Уряду Російської Федерації від 22 травня 2004 року № 249 «Про заходи щодо підвищення результативності бюджетних витрат» реформування бюджетного процесу пропонувалося здійснити за такими напрямами:
- Реформування бюджетної класифікації Російської Федерації та бюджетного обліку;
- Виділення бюджетів діючих та прийнятих зобов'язань;
- Вдосконалення середньострокового фінансового планування
- Вдосконалення та розширення сфери застосування програмно-цільових методів бюджетного планування;
- Упорядкування процедур складання і розгляду бюджету.
У рамках першого напряму передбачалося наближення бюджетної класифікації Російської Федерації до вимог міжнародних стандартів з урахуванням змін структури і функцій федеральних органів виконавчої влади в рамках адміністративної реформи, а також введення інтегрованого з бюджетною класифікацією плану рахунків бюджетного обліку, заснованого на методі нарахувань і забезпечує облік витрат за функцій і програм. В даний час реформування в даному напрямку здійснюється.
Друге і третє напрямки повинні забезпечити підвищення надійності середньострокового прогнозування обсягу ресурсів, доступних для адміністраторів бюджетних коштів у рамках прийнятих бюджетних обмежень і пріоритетів державної політики.
Четверте - основне - напрям передбачає формування і включення у бюджетний процес процедури оцінки результативності бюджетних витрат, орієнтованому на досягнення кінцевих суспільно значущих і вимірних результатів.
П'ятий напрям передбачає вдосконалення процедур складання і розгляду бюджету відповідно до вимог і умов середньострокового бюджетного планування, орієнтованого на результат.
Підготовка проектів регіональних бюджетів на наступні роки повинна здійснюватися з урахуванням нового бюджетного законодавства, яке стане міцною основою для стабільного, не підтвердженого щорічним змін розподілу податків між рівнями бюджетної системи. Це підвищить якість середньострокового бюджетного планування та відповідальність регіонів за реалізовану бюджетну політику.
Реформування припускає коректування діючої системи розподілу фінансової допомоги регіонам з федерального бюджету. Процедура формування і розподілу міжбюджетних трансфертів повинна стати більш прозорою.
Беручи до уваги розширення з 2005 року повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації і муніципалітетів, посилення їх відповідальності за реалізацію покладених соціальних зобов'язань, необхідно підвищити ефективність фінансової допомоги, що надається з федерального бюджету. Особливе значення в цих умовах набуває надається на умовах співфінансування фінансова допомога, яка дозволить створити стимули для виконання регіонами соціальних зобов'язань, забезпечити дотримання ними федеральних стандартів, поліпшити стан регіональних фінансів.
Для розвитку ділової активності в суб'єктах Російської Федерації, зміцнення фінансового становища регіонів слід особливу увагу приділити інвестиційної складової фінансової допомоги, що спрямовується на розвиток інфраструктури регіонів. У зв'язку з цим необхідно визначити єдині підходи до розподілу розрізнених нині джерел інвестиційної підтримки регіонів у рамках Фонду регіонального розвитку.
Таблиця 3. Порівняльна характеристика систем управління регіонами

Сформована система	Нова система (з 2008 року)
- Невідповідність бюджетної мережі повноважень; - Багаторівнева ієрархія і дісперстность мережі; - Суперечливість статусу бюджетних установ; - Кошторисна фінансування; - Держава - виробник послуг; - Річний бюджет; - «Фінансування» витрат; - Цільове використання - відповідність плану	- Відмова від надмірної мережі; - Оптимізація структури мережі; - Зміна статусу бюджетних установ; - Нові організаційно-правові форми; - Нормативно-подушне фінансування і соціальне замовлення; - Держава-регулятор, організатор і замовник послуг; - Багаторічний фінансовий план; - Виконання зобов'язань; - Цільове фінансування - орієнтоване на результат

Що стосується казначейського виконання бюджетів, то тут слід зазначити, що всі плани й завдання спрямовані на якісне та ефективне виконання покладених на Федеральне казначейство повноважень.
З 1 січня 2006 року вступив в дію Порядок касового обслуговування виконання бюджетів усіх рівнів органами Федерального казначейства, який забезпечує:
- Ведення одностайної обліку операцій з коштами бюджету, включаючи цільові кошти, що виділяються у встановленому порядку бюджетам з федерального бюджету або з бюджету суб'єкта Російської Федерації;
- Проведення та облік на єдиному рахунку бюджету суб'єкта Російської Федерації (місцевого бюджету), відкритого органу федерального казначейства для касового обслуговування виконання відповідного бюджету, касових операцій з надходження і поверненню не тільки власних доходів відповідного бюджету, але й операцій із залучення та погашення джерел фінансування дефіциту бюджету, а також з повернення до бюджету коштів, виданих на поворотній основі, і відновленню вироблених одержувачами коштів касових видатків бюджету.
Пріоритетним напрямком удосконалення бюджетної політики як держави в цілому, так і суб'єктів Федерації є підвищення прозорості регіональних і муніципальних фінансів. Представлення прозорої та достовірної інформації про діяльність органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування є необхідною умовою забезпечення ефективного та сталого управління державними і муніципальними фінансами. Основою процесу досягнення цієї мети повинні стати вимоги до публічного розкриття інформації про плани, умови та результати діяльності органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування.
Прозорість полегшує контроль з боку суспільства за ефективністю управління державними і муніципальними фінансами, підвищує відповідальність органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування за прийняті рішення, сприяє зміцненню внутрішньої дисципліни в державних і муніципальних установах.
Відкрита інформація про фінансовий стан суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень, плани та результати управління державними і муніципальними фінансами повинна бути достовірною, прозорою, своєчасною та повною. У отримання вказаної інформації зацікавлені не тільки ті органи, які здійснюють управління державними і муніципальними фінансами, але і громадяни, інвестори, кредитори, інші суб'єкти господарської діяльності.
В даний час у відкритому доступі на регулярній основі публікуються окремі елементи статистичної інформації про стан регіональних і муніципальних фінансів, в числі яких присутня звітність про виконання бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів.
Разом з тим відсутня повна картина функціонування секторів суспільних фінансів на регіональному та муніципальному рівнях, так само як і єдина методологічна основа для збору, обробки та надання такого роду інформації.
Особливо ця проблема актуальна на муніципальному рівні в умовах обмеженого набору даних щодо муніципальних утворень не тільки поселенського, але і районного рівня.
Очевидно, що для ефективного використання повноважень з формування та розподілу міжбюджетних трансфертів муніципальних утворень необхідний певний перелік показників по всіх муніципалітетам, що характеризує рівень розвитку економіки, демографічні, кліматичні, статево та інші особливості конкретної території. Доцільно розширити можливості використання і підвищити якість і повноту податкової звітності, формуючи її по кожному муніципальному освіті.
У зв'язку з проведенням роботи в області розмежування повноважень між федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування в Бюджетному кодексі РФ, передбачена норма про обов'язкове веденні реєстрів видаткових зобов'язань на всіх рівнях системи, з поданням реєстрів суб'єктів Російської Федерації і склепінь реєстрів муніципальних утворень до Міністерства фінансів Російської Федерації.
Виходячи з цього, Міністерство Фінансів Російської Федерації розробляє порядок формування, ведення та розповсюдження єдиної інформаційної бази, що характеризує стан і якість управління бюджетами суб'єктів Російської Федерації та місцевими бюджетами, забезпечить вільний доступ до цієї бази через мережу Інтернет.
Крім того, будуть розроблені єдині принципи складання статистичної інформації на всіх рівнях державної влади з метою складання регіональних і муніципальних показників їх соціально-економічного розвитку за однаковою методології і досягнення їх узгодженості з показниками федерального рівня.
Необхідно також ввести в практику публічні щорічні звіти органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування та розробити рекомендації по їх складанню, зокрема, за показниками ефективності діяльності. Публічні щорічні звіти органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування повинні включати результати діяльності органів управління за минулий рік і плани підвищення ефективності управління регіональними та муніципальними фінансами на майбутній період.
Зазначені звіти будуть сприяти органам державної влади суб'єктів Російської Федерації і органам самоврядування, населенню та іншим зацікавленим особам у здійсненні контролю за ефективністю діяльності органів управління за минулий період, аналізу відповідності витрачених коштів, значущості наданих населенню бюджетних послуг і результатів виконання цільових бюджетних програм, а також проведення порівняння з аналогічним показникам з іншими територіями.
У зв'язку із проведеною бюджетною реформою та зміщенням акцентів у бюджетному процесі з «управління бюджетними ресурсами (витратами)» на «управління результатами» виникла потреба в здійсненні незалежної експертизи діяльності органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування.
Таблиця 4. Порівняльна характеристика управління витратами

Управління витратами (1991-2000 рр.).	Управління результатами (з 2008 р .)
- Збалансованість бюджету - Грошове виконання - Казначейство - Цільове використання коштів відповідно до плану - Методика розподілу фінансової допомоги	- Поділ рівнів бюджетної системи - Середньострокове планування - Бюджетування за цілями і результатами - Реорганізація бюджетних установ - Облік і звітність за міжнародними стандартами

У Російській Федерації функції по незалежній експертизі частково виконують контрольно-рахункові палати, що мають статус органів державного і муніципального контролю. Їх головною функцією є контроль за виконанням бюджету, аналіз відхилень бюджету від встановлених показників, виявлення та надання нецільового використання бюджетних коштів, визначення ефективності та доцільності їх витрачання. У той же час контрольно-рахункові органи суб'єктів Російської Федерації і муніципальні контрольно-рахункові органи не здійснюють оцінку результативності та ефективності управління державними і муніципальними фінансами.
Між тим, перехід до бюджетування, орієнтованого на результат, вимагає не тільки контролю за правильністю витрачання бюджетних коштів, а й оцінки результативності їх використання в бюджетному році і при завершенні кожної бюджетної програми.
За рішенням законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Російської Федерації або представницького органу муніципального утворення цю функцію могли б виконувати також незалежні аудиторські фірми.
Завдання підвищення ефективності управління державними і муніципальними фінансами роблять необхідним розширення функцій незалежної експертизи в галузі витрачання бюджетних коштів шляхом підтвердження фінансової звітності органів виконавчої влади з виразом незалежного експертного думки щодо його достовірності, а також експертизи систем внутрішнього контролю та результативності управління державними і муніципальними фінансами.
Держава може досягти максимальної ефективності або рівня розвитку, коли воно буде засноване на принципах демократії і відповідає запитам часу розумної централізації і децентралізації влади, що дає ефективну вертикаль влади і розвинене місцеве самоврядування.
Стратегічною метою бюджетної реформи є проходження загальнопоширеним шляху - її лібералізація, надання регіональним і місцевим властям реальної бюджетної самостійності. Реальна децентралізація бюджетної системи країни представляється більш дієвої, ніж будь-яке посилення прямого федерального контролю за регіональними та місцевими фінансами. Поліпшення ситуації в економіці залежить не тільки від стану міжбюджетних відносин. Проте бюджетне регулювання, поряд з іншими напрямками реформи соціально-економічного розвитку Російської Федерації, створює необхідні посилки для успішного вирішення існуючих проблем.
Органами Федерального казначейства ведеться постійна напружена робота, спрямована на вирішення виникаючих проблем, на вдосконалення взаємодії з фінансовими органами з метою забезпечення якісного виконання бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів.
Нова завдання поставлене перед нами і в 2007-2008 році: забезпечення впровадження Порядку касового обслуговування територіальними органами Федерального казначейства операцій з коштами, отриманими бюджетними установами суб'єктів РФ і муніципальних утворень від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності.
У частині основних проблем, що ускладнюють процес касового обслуговування виконання крайового бюджету і бюджетів муніципальних утворень, в даний час можна виділити наступні:
- Порушення принципу підвідомчості при розподілі бюджетних коштів і як наслідок включення отримувача коштів відповідного бюджету до Зведеного реєстру розпорядників та одержувачів коштів бюджету двічі, а то й тричі як підвідомче установа різних розпорядників коштів бюджету. Ведення Зведеного реєстру розпорядників та одержувачів коштів відповідного бюджету для фінансових органів поки не є інструментом для приведення в актуальний стан відомостей, що містяться в реєстрі.
- Відсутність порядку надання та використання коштів крайового бюджету і бюджетів муніципальних утворень, виділених розпорядникам та одержувачам коштів відповідних бюджетів у відповідності зі зведеної розписом у формі субсидій і субвенції.
- Залишається проблемою віднесення витрат на відповідні статті і підстатті економічної класифікації видатків бюджетів РФ виходячи з їх економічного змісту, і як наслідок порушення окремими фінансовими органами, бюджетними установами положень наказу Міністерства Фінансів Російської Федерації від 21.12.2005 № 152 н «Про затвердження вказівок про порядок застосування бюджетної класифікації РФ ».
Зазначені проблеми необхідно вирішувати вже сьогодні, щоб врахувати їх при складанні проектів відповідних бюджетів на наступний фінансовий рік.
Перспективи управління громадськими фінансами останнім часом - одна з найбільш обговорюваних тем. Для Алтайського краю з його низьким рівнем життя населення при високому попиті на бюджетні послуги, з його слабкою економікою, що не дозволяє мобілізувати в крайовому і місцевих бюджетах достатній обсяг власних доходів для фінансування переданих видаткових повноважень, стає очевидною необхідність структурних перетворень в системі управління суспільними фінансами, а також впровадження передових механізмів надання бюджетних послуг, які дозволять більш ефективно розпорядитися наявними ресурсами і знизити залежність регіону від допомоги з федерального бюджету.
У цих умовах Адміністрацією краю розроблена Концепція реформування регіональних фінансів Алтайського краю, основною метою якої є створення умов для сталого соціально-економічного розвитку краю шляхом підвищення ефективності управління регіональними фінансами та підвищення ефективності використання бюджетних коштів.
Для досягнення даної мети необхідно реалізувати такі завдання:
1. Реформувати бюджетний процес та управління витратами, для чого будуть потрібні поряд з удосконаленням нормативно-правової бази в області бюджетного і податкового законодавства створити методику планування тимчасових касових розривів, крім того, будуть потрібні переведення частини держустанов, які надають бюджетні послуги, в недержавну форму, для чого необхідно затвердити перелік бюджетних послуг, які можуть надаватися недержавними підприємствами. Формалізувати процедури планування та здійснення бюджетних закупівель.
2. Впровадити механізми бюджетування, орієнтованого на результат.
3. Використовувати середньострокове фінансове планування при визначенні основних параметрів регіонального та місцевих бюджетів.
4. Створити умови для розвитку дохідної бази бюджету.
5. Удосконалити міжбюджетні відносини та ін
У різних зарубіжних країнах існують різні системи управління державними витратами. Головною метою створення даних систем є сприяння оптимальному управлінню державними ресурсами. Органами, на які покладаються функції з управління державними фінансами, у багатьох країнах є казначейства.
У зв'язку з тим, що в даний час всі рівні бюджетної системи РФ в основному охоплені казначейським контролем, головним перспективним напрямком в галузі управління громадськими фінансами, що дозволяє забезпечити комплексний підхід до вирішення поставлених цілей і завдань, на мою думку, має стати створення такої ситуації, при якій органи федерального казначейства будуть виступати в якості провідного інституту, на основі якого можуть бути сконцентровані всі напрями управління бюджетними потоками.
У зв'язку з цим, необхідно прискорення реорганізації регіональних фінансових органів у напрямку уніфікації механізмів виконання бюджетів за допомогою використання казначейських технологій при управлінні фінансами територіального рівня.
В умовах дефіциту бюджету Алтайського краю переклад виконання крайового та місцевих бюджетів на касове обслуговування органами Федерального казначейства дає змогу адміністрації Алтайського краю і адміністраціям муніципальних утворень використовувати такі переваги казначейської системи, як контроль за цільовим використанням бюджетних коштів, скорочення банківського пробігу між рахунками відповідних бюджетів та бюджетополучателямі , а також отримання оперативної інформації про залишки коштів на їх рахунках, з урахуванням повного запровадження у фінансовій системі краю системи електронного документообігу. Позитивним результатом взаємодії органів федерального казначейства та фінансових органів усіх рівнів стало значне скорочення нецільового використання бюджетних коштів, а також заборгованості по заробітній платі працівникам бюджетної сфери.
Таким чином, перехід на казначейську систему сьогодні стає одним з найважливіших інструментів управління бюджетним процесом. Він дозволяє перейти до планомірного, осмисленому і законному використанню коштів регіонального та місцевих бюджетів, об'єктивно оцінювати стан фінансової системи в кожен момент.
Крім того, при казначейському виконанні бюджету передбачено використання єдиного програмного продукту всіма учасниками бюджетного процесу, що дозволяє працювати в єдиному інформаційному просторі і автоматизувати всю бухгалтерську звітність. А це дозволяє приймати більш виважені управлінські рішення на всіх рівнях влади.
Однак, слід зазначити, що відсутньою ланкою механізму ефективного управління витратами в даний час є відсутність:
- Єдиного системного переліку бюджетних послуг, що надаються населенню;
- Встановлених стандартів якості надання бюджетних послуг;
- Електронного документообігу з бюджетополучателямі коштів у зв'язку з недоліком обчислювальної техніки і програмного забезпечення, що перешкоджає впровадженню казначейських технологій виконання бюджетів.
Враховуючи, що в даний час маневрування вільними залишками коштів на бюджетних рахунках є важливим інструментом впливу регіональних адміністрацій на економіку територій, то до одного з найбільш перспективних напрямків в галузі управління громадськими фінансами я б віднесла управління ліквідністю, тобто прагнення органів влади мати достатню кількість грошей в потрібному місці в потрібний час, щоб найбільш ефективним чином з точки зору витрат виконати зобов'язання держави.
У органів державної влади існує об'єктивна необхідність керувати великими потоками грошових надходжень і виплат, а також не існує природного взаємозв'язку між припливом в держказну і відтокам з неї грошових коштів (як правило, ці два потоки не збігаються за часом), це означає, що влада повинна бути в стані, з одного боку, мінімізувати потреби в ліквідних активах, з іншого - справлятися з тимчасовим дефіцитом або профіцитом.
При роботі з чергуються потребою в ліквідних активах і їх надлишком в системі суспільних фінансів слід враховувати переваги масштабності, які можна отримати, здійснюючи консолідоване управління ліквідністю. Державний апарат складається з безлічі організаційних одиниць, з географічної точки зору розкиданих по всій території країни або регіону і тим чи іншим чином - потребують платежах. Десь може виникнути тимчасова нестача ліквідних активів, у той час як в іншому місці можна знайти їх надлишок. Так як єдине завдання ліквідних коштів - забезпечити платежі, то не грає ролі, де - географічно або організаційно - ліквідність виникла. Вся ліквідність держави може використовуватися для всіх державних платежів. Тому, незалежно від організаційної структури або ступеня децентралізації та самостійності, в системі державного управління громадськими фінансами є сильні аргументи на користь централізації управління всією ліквідності на одному рахунку, що дозволяє врівноважувати її дефіцит і профіцит. З цієї причини майже у всіх розвинених країнах, що мають сучасну структуру управління громадськими фінансами, були створені так звані системи Єдиного казначейського рахунку.
Основна ідея системи полягає в тому, що профіцит ліквідності в якійсь одній частині державних суспільних фінансів може використовуватися для покриття дефіциту в іншій її частині. Тому рахунки всіх міністерств, відомств, бюджетополучателей і ймовірних позабюджетних фондів підключаються до єдиної структури рахунків, яка сполучена з основним рахунком. Всі платежі держави повинні проходити через систему Єдиного казначейського рахунку. Сальдо на індивідуальних рахунках у цій системі в кожен момент часу дорівнює нулю. Рахунки використовуються тільки для цілей реєстрації руху ліквідності. Вся ліквідність у системі державних фінансів концентрується на основному рахунку і, завдяки цьому, може бути цілком і повністю використана для здійснення платежів.
В даний час в Росії створено передумови для впровадження методу управління ліквідністю за допомогою Єдиного казначейського рахунку - завершено перехід територіальних Управлінь федерального бюджету, що створює можливості для централізації всіх коштів на рівні федерального казначейства. Для реалізації функції управління ліквідністю Єдиного Казначейського Рахунки у федеральному казначействі необхідно в перспективі виділити окремий структурний підрозділ, який повинен буде забезпечити координацію всіх грошових потоків Російського бюджету.
У зв'язку з тим, що казначейська система передбачає обов'язковий облік різних видів державних фінансів з метою регулювання міжбюджетних пропорцій, дуже актуальною є постановка питання про виконання через органи казначейства всіх фінансових ресурсів держави, в тому числі і бюджетів державних позабюджетних фондів.
Перспективи управління коштами, зосередженими в цих фондах, нерозривно пов'язані з мобілізацією фінансових ресурсів на соціальні цілі в рамках загальнодержавної структури формування бюджетних ресурсів і жорстким контролем за цільовим характером їх витрачання. Забезпечити вирішення цієї задачі цілком під силу органам федерального казначейства, яким за своїм статусом належить концентрувати в своїй системі всі види доходів і видатків державного бюджету.
Оскільки ці фонди виконують типові операції органів державного управління і оперують великими коштами, найчастіше порівнянними з бюджетом сектору державного управління, органи економічного регулювання обов'язково повинні мати повну й оперативну інформацію з їх фінансових операцій. Відсутність такої інформації може різко знизити дієвість зусиль уряду щодо коригування бюджетної політики.
Крім того, при казначейському виконанні бюджетів державних позабюджетних фондів створюються умови для використання надлишкових грошових ресурсів цих органів, що знаходяться на єдиному казначейському рахунку.
Ще один напрямок, пов'язане з перспективами управління громадськими фінансами, на моє переконання, пов'язано з реалізацією національних проектів. На даний момент фінансування, що виділяється з федерального бюджету на їх реалізацію, йде різними шляхами: у вигляді субсидій, що виділяються регіональним бюджетам; через виділення коштів Територіальним Фонду обов'язкового медичного страхування на грошові виплати лікарям, а також міністерствам на проведення централізованих закупівель. Таким чином, порушується цілісність єдиного підходу до процедури управління, витрачання та контролю за коштами федерального бюджету.
У разі передачі функцій по касовому виконанню національних проектів органам федерального казначейства проблеми попереднього і поточного контролю відпадають самі собою, тому що основний контроль за рухом фінансових потоків держави буде вестися і на стадії виділення коштів, і на стадії їх використання через територіальні органи Федерального казначейства, а крім того значно збільшитися оперативність доведення коштів до кінцевих одержувачів.
Розвиток казначейської системи виконання регіональних і місцевих бюджетів, впровадження передових технологій управління витратами не самоціль, а засіб підвищення ефективності загального процесу управління державними фінансами.
Касове виконання бюджету органами Федерального казначейства сприяє запобіганню неефективного і ненормативного витрачання грошових коштів. У результаті додаткові ресурси місцевого бюджету залишаються у розпорядженні органу місцевого самоврядування.
У цілому за підсумками роботи можна зробити висновок про те, що ніяких нездоланних труднощів при перекладі бюджетів на касове виконання в системі Федерального казначейства не існує в принципі. Технологічна частина розроблена в достатній мірі добре. Технічні та матеріальні питання можуть і повинні бути вирішені в короткі терміни. Кадрові проблеми завжди були і будуть основними, але вони носять вже суб'єктивний характер.
Чи можливо протягом короткого терміну здійснити переклад бюджетів на касове виконання в системі федерального казначейства? Безумовно, можна. Для цього потрібно тільки одне - добра воля і бажання працювати.
Органи місцевого самоврядування знаходяться ближче всіх до конкретних людей і саме вони повинні вирішувати повсякденні питання життєзабезпечення на тій чи іншій території. А роль фінансистів полягає в тому, щоб максимально використовувати наявні в нашому розпорядженні засоби інформаційних та комунікаційних технологій, використовувати їх як дієві інструменти управління місцевими фінансами.
За останній час бюджетне законодавство нашої країни зазнало істотних змін як в частині процесу виконання федерального бюджету, так і в значній частині на рівні регіональних і місцевих бюджетів.
Всі зміни бюджетного законодавства, спрямовані на підвищення ефективності витрачання фінансових ресурсів держави, безумовно, спричиняють виникнення безлічі проблем, що вимагають невідкладного рішення. Існують проблеми як технічного характеру, пов'язані з ходом реалізації поставлених завдань з касового обслуговування виконання бюджетів, так і проблеми більш масштабні, що зачіпають структурні особливості економіки регіонального та місцевого рівня. Серед поточних проблем, що виникають на території Алтайського краю, хотілося б виділити наступні:
- З одного боку, брак грамотних фахівців у фінансових органах на місцевому рівні, з іншого боку, слабке технічне забезпечення, що перешкоджає ефективній роботі;
- В деяких сільських поселеннях нашого регіону відсутні затверджені в установленому порядку бюджети, що створює перешкоди для реалізації положень Бюджетного кодексу Російської Федерації;
- Певні складності виникають при складанні та поданні звітності як на рівні сільських поселень, так і на рівні Алтайського краю;
- Проблема з підвищення якості адміністрування податків (податок на доходи фізичних осіб та податок на майно фізичних осіб) на місцевому рівні.
Торкаючись більш масштабні проблеми, що виникають при касовому обслуговуванні виконання бюджетів, має сенс зупинитися на тих, вирішення яких сприяло б більш ефективному використанню фінансових коштів.
Зокрема, перехід до середньострокового фінансового планування на регіональному рівні, при цьому суб'єктам Російської Федерації і муніципальних утворень надано право вибору: або залишитися в річному плануванні, стверджуючи середньостроковий фінансовий план на три роки, або приймати бюджет на три роки, вносячи при необхідності щорічні коригування .
Крім того, в Алтайському краї, є високодотаціонним регіоном, гостро стоїть проблема незбалансованості як місцевих бюджетів, так і в цілому бюджету краю за доходами і видатками. Наслідком цього є дефіцит бюджетів і недофінансування, або відмова від фінансування багатьох видаткових повноважень.
Одним з варіантів рішення вищезазначеної проблеми є орієнтація муніципалітетів на самостійну реалізацію власних дохідних і видаткових повноважень. Так при застосуванні методики вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості на місцевому рівні необхідно збільшувати питому вагу неподаткових доходів (орендна плата та частина прибутку муніципальних унітарних підприємств, що підлягає зарахуванню до муніципального бюджету), при цьому при розрахунку обсягу дотацій неподаткові доходи не враховуються. Методика вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості, у свою чергу, має ряд недоліків, зокрема, у зв'язку з істотним розходженням економічного потенціалу територій питома вага неподаткових доходів у бюджетах міських поселень вище, ніж у бюджетах муніципальних районів.
Перспективними напрямами реформування регіональних та місцевих фінансів слід відзначити:
- Перехід до середньострокового бюджетного планування на регіональному та місцевому рівні;
- Як наслідок вищезазначеного напрямки підвищення ефективності управління фінансовими ресурсами на регіональному та муніципальному рівні;
- Повномасштабне впровадження системи електронного документообігу між усіма учасниками бюджетного процесу, включаючи одержувачів бюджетних коштів.
У висновку хотілося б відзначити, що на даний момент реформа бюджетних відносин у Російській Федерації знаходиться у вирішальній стадії, в ході якої належить завершити перехід до ефективної системи взаємодії між усіма рівнями бюджетної системи, яка в кінцевому підсумку дозволить підвищити рівень добробуту населення. На шляху вирішення таких масштабних завдань виникає безліч проблем, благополучне вирішення яких буде запорукою успішного розвитку як Алтайського краю, так і країни в цілому.

Висновок
У ході дипломного дослідження була виконана робота по вивченню казначейської системи виконання місцевого бюджету. Були знайдені відповіді на основні поставлені на початку роботи питання. Внаслідок чого було з'ясовано, що в умовах ринкової економіки казначейська система виконання бюджету на сьогоднішній день найбільш ефективна, і альтернативи такій системі не існує. Контроль, здійснюваний органами федерального казначейства, дозволяє не тільки виявити порушників фінансової дисципліни, але й запобігти ці порушення. Казначейство є одним з головних інструментів економічної безпеки країни.
Федеральному казначейству як суб'єкту управління бюджетної власністю належить ключова роль у фінансовій системі країни, що дозволить зосередити на його основі основні важелі щодо регламентації бюджетних пропорцій в державі.
З метою забезпечення комплексного підходу до управління державними фінансами, вони повинні бути повністю зосереджені в одному місці, тобто в системі органів федерального казначейства, включаючи не тільки бюджетні кошти, а й позабюджетні фонди, всі позабюджетні кошти державних організацій та установ, митні платежі та кошти державних бюджетних фондів.
Казначейська система виконання бюджетів дозволяє: підвищити ефективність використання бюджетних коштів шляхом забезпечення цільової спрямованості, своєчасності і раціональності їх витрачання; прискорити оборотність бюджетних коштів за рахунок скорочення пробігу коштів від розпорядника до кінцевих одержувачів.
Беручи до уваги провідну роль бюджету в економічному і соціальному житті суспільства, потрібно істотно підвищити роль федерального казначейства у виконанні бюджету. Тому необхідно розширити функції його територіальних органів, зробивши їх головними провідниками коштів федерального і територіальних бюджетів.
До числа найважливіших стратегічних завдань розвитку російської казначейської системи слід віднести:
- Вдосконалення законодавчої та нормативної бази функціонування казначейської системи РФ;
- Істотне розширення виконуваних функцій органами федерального казначейства з управління бюджетом, регулювання боргових відносин і активів, фінансування капітальних витрат, федеральних цільових програм, участі в банківсько-кредитній сфері, на фондовому ринку.
Стабілізуюча роль органів казначейства в Алтайському краї значно зросла. УФК створює ту систему норм і правил, важелів та інструментів, яка змушує фінансові та податкові органи прагнути до стандартів казначейства як загальнонаціонального ринкового інституту, до ритмічності та точності виконання дохідної складової державного бюджету Росії. Органи казначейства ефективно вирішують завдання, для реалізації яких вони і були створені. На справжній момент казначейська система досягла реального економічного впливу на території краю.

Список використаної літератури