Правовий статус органів виконавчої влади

У її рамках виконавчі органи вчиняють юридично значимі дії, що виражають їх адміністративну право-і дієздатність. У цьому сенсі найбільш показові різні варіанти нормотворчої (встановлення правил поведінки), правоисполнительной (забезпечення реалізації законодавчих і підзаконних правил поведінки) та правоохоронної (спостереження за правильністю проведення в життя правових норм) діяльності [7].
7. Характеризуючи виконавчі органи в цілому, необхідно враховувати, що практично від їхнього імені діють і, відповідно, представляють їх у конкретних управлінських відносинах посадові особи, самі по собі, природно, виконавчими органами не є.
8. Кожен орган виконавчої влади має визначений для нього чинним законодавством територіальний масштаб діяльності, що враховує особливості федеративного устрою РФ.
9. Освіта, організація і ліквідація виконавчих органів здійснюються в порядку, встановленому чинним законодавством РФ і її суб'єктів, Президентом РФ, главами республік, що входять до складу РФ або за поданням голів адміністрації країв, областей і т.п. відповідними представницькими (законодавчими) органами влади.
Такими є найбільш загальні риси, сукупність яких дозволяє отримати необхідне уявлення про адміністративну правосуб'єктності органів виконавчої влади (виконавчих органів) або ж органів державного управління.
Орган виконавчої влади - це структурний підрозділ державно-владного механізму (державного апарату), що створюється спеціально для повсякденного функціонування в системі поділу влади з метою проведення в життя (виконання) законів у процесі керівництва (регулювання) економічної, соціально-культурної та адміністративно-політичною сферами життя суспільства.
Глава II. Види органів виконавчої влади та їх класифікація.
Система органів виконавчої влади вельми різноманітна. Величезна територія країни, 89 різних по багатьом чинникам суб'єктів РФ (економічні, соціальні, географічні умови регіонів і територій тощо) - все це неминуче позначається на вирішенні організаційних проблем, пов'язаних з побудовою такої системи державного управління господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом, якась могла б з найбільшою ефективністю сприяти реформуванню життя Росії.
Критерії, відповідно до яких діючі органи виконавчої влади можуть бути розбиті на певні класифікаційні групи, різні. Їх може бути досить багато, якщо брати до уваги всі можливі відтінки характеристики тієї або іншої групи таких органів. Тому пропонується найбільш значна, тобто що має принципове значення, їх класифікація.
1. Виходячи з федеративного державного устрою РФ, на перший план висувається територіальний масштаб діяльності виконавчих органів. У відповідності з даним критерієм з єдиної системи виділяються:
a) федеральні органи виконавчої влади;
b) органи виконавчої влади суб'єктів РФ;
Остання група найбільш різноманітна, тому що включає у свій склад відповідні органи республік, країв, областей, міст федерального значення, автономної області і автономних округів [8].
Територіальний масштаб діяльності має і ряд інших організаційно-правових виразів як стосовно до федеральним органам виконавчої влади, так і до аналогічних органам суб'єктів Федерації. Так, федеральні органи виконавчої влади можуть створювати свої територіальні органи (управління, уповноважені і т.п.), що діють на території суб'єктів Федерації, але не входять у систему виконавчих органів республік, країв, областей і т.п. Крім того, окремі федеральні органи створюють міжтериторіальні виконавчі органи, що діють на території декількох суб'єктів Федерації (наприклад, органи військового управління).
Органи виконавчої влади суб'єктів РФ за своєю організаційною суті також можна характеризувати як територіальні, так як їх компетенція обмежена територією даного суб'єкта. Однак, враховуючи, що в складі цих суб'єктів є держави (республіки) і адміністративно-територіальні одиниці (тобто власне території), для їх загальної характеристики став все частіше використовуватися термін регіональне управління.
В якості одного з проявів територіального принципу побудови системи органів виконавчої влади іноді називають утворення місцевих виконавчих органів. Проте ні Конституція РФ, ні федеральне законодавство не містить ніяких згадок такого роду органах. Навіть територіальні органи, які утворюються федеральними органами виконавчої влади в суб'єктах Федерації, подібним чином не характеризуються.
Тим не менш, у ряді конституцій республік, що входять до складу РФ, прямо передбачаються органи місцевої державної влади та управління, тобто виконавчі і розпорядчі органи (конституції республік Інгушетія, Кабардино-Балкарія, Комі, Татарстан, Адигея, Башкортостан, Хакасія) [9]. Наприклад, у ст. 94 Конституції Республіки Комі записано: місцева адміністрація - орган виконавчої влади, безпосередньо здійснює державне управління; вона входить в систему виконавчої влади республіки. Стаття 108 Конституції Республіки Башкортостан передбачає два види місцевої влади: місцеве державне управління (у районах і містах) та місцеве самоврядування. В інших випадках це одночасно органи виконавчої влади та місцевого самоврядування (м. Москва).
Так чи інакше, але в подібних випадках наявності прагнення, перш за все республік забезпечити входять до їх складу адміністративно-територіальні одиниці відповідними ланками виконавчої влади.
Однозначного вирішення питання про долю такого роду органів поки що не запропоновано, у силу чого в ряді випадків до системи органів виконавчої влади включаються виконавчі органи системи місцевого самоврядування. Тим часом органи місцевого самоврядування відповідно до Конституції РФ (ст. 12) і федеральним законодавством не входять до системи органів державної влади. Отже, конструювати місцеві органи виконавчої влади на базі існуючих виконавчих органів місцевого самоврядування неможливо.
2. Виходячи з установленого порядку утворення органів виконавчої влади, виділяються:
a) виконавчі органи, формування яких відповідно до пункту «г» ст. 71 Конституції РФ віднесено до ведення РФ. Маються на увазі федеральні органи виконавчої влади.
На федеральному рівні всі основні питання утворення органів виконавчої влади сконцентровані в руках Президента РФ. Указом Президента «Про систему федеральних органів виконавчої влади» від 14 серпня 1996 р. встановлено, що створення федеральних органів виконавчої влади, їх реорганізація і ліквідація здійснюються Президентом за пропозицією Голови Уряду РФ.
Крім того, на федеральному рівні вирішуються питання освіти федеральними органами виконавчої влади для здійснення своїх повноважень у суб'єктах Федерації територіальних органів та призначення відповідних посадових осіб (ст. 78 Конституції РФ);
b) виконавчі органи, формування яких відповідно до ст. 43 Конституції РФ і відповідних статей республіканських конституцій, статутів країв, областей і т.п. віднесено до відання суб'єктів РФ (ст. 63 Конституції Республіки Бурятія; ст. 22 Статуту (Основного закону) Оренбурзької області).
На республіканському рівні порядок утворення органів виконавчої влади в деталях різний. Вирішальну роль тут відіграють вищі посадові особи республік глави держав, президенти - глави виконавчої влади (ст. 54 Конституції Республіки Інгушетія; ст. 85 Конституції Республіки Комі).
У краях, областях, містах федерального значення, автономної області, автономних округах порядок приблизно такий же. Так, губернатор Ставропольського краю формує виконавчий орган - Уряд краю, будучи одночасно його головою (ст. 63 Статуту - Основного закону Ставропольського краю); голова адміністрації Читинської області формує апарат обласної адміністрації (ст. 38 Статуту - Основного закону Читинської області) і т. п. У віданні московської влади (мерія, уряд) знаходиться формування органів виконавчої влади - галузевих і функціональних органів міської адміністрації (ст. 52, 54 Статуту - Основного закону м. Москви) [10].
3. Органи виконавчої влади можна розрізняти і за характером компетенції. З цих позицій виділяються:
a) органи виконавчої влади загальної компетенції, які здійснюють свої функції щодо всіх або широкого кола об'єктів з питань основним їх діяльності. Це - Уряд РФ, уряду республік, що входять до складу РФ, а так само уряду (адміністрації), створені в деяких краях, областях, містах федерального значення, автономні області, автономних округах. У багатьох випадках на територіальному і регіональному рівнях ними керують губернатори;
b) органи виконавчої влади галузевої компетенції, які здійснюють свої функції щодо отриманих ним сфер галузевої діяльності. Як правило, це - федеральні та республіканські міністерства, інші галузеві виконавчі органи;
c) органи виконавчої влади міжгалузевої компетенції, які за дорученої їм сфері діяльності координують діяльність інших виконавчих органів. Як правило, це - державні комітети, федеральні комісії, а так само аналогічні органи суб'єктів Федерації (наприклад, державні комітети в республіках);
d) органи виконавчої влади спеціальної компетенції, які здійснюють різного роду регулятивні, дозвільні, контрольні та наглядові функції у різних сферах управлінської діяльності (наприклад, федеральні нагляди).
4. По порядку дозволу підвідомчих питань розрізняються колегіальні і єдиноначальні органи виконавчої влади. До перших належать уряду, державні комітети, федеральні комісії, а також адміністрації суб'єктів РФ, якщо це прямо зафіксовано в їх статус [11].
Так, найбільш важливі питання голова адміністрації Архангельської області виносить на розгляд на очолюваного ним консультативного органу - ради адміністрації області. Члени ради призначаються головою адміністрації (ст. 27 Статуту Архангельської області). А Статутом Псковської області передбачено утворення колегії адміністрації області (ст.40).
Питання тут вирішуються за принципом більшості голосів. Єдиноначальні є, як правило, всі інші виконавчі органи, перш за все міністерства. Єдиноначальні може діяти і відповідна адміністрація. Єдиноначальність тісно переплітається з початками колегіальності на рівні обговорення провідних питань. Для цих цілей у міністерствах, наприклад, створюються колегії, різного роду консультативні та інші поради.
5. В якості критерію класифікації виконавчих органів використовується також спосіб їх створення. З таких позицій можна розрізняти:
a) виконавчі органи, утворені в установленому порядку. Таких органів більшість як на рівні РФ, так і її суб'єктів (наприклад, освіта міністерств та інших виконавчих органів главами держав чи главами виконавчої влади);
b) в окремих випадках використовується спосіб обрання. Однак він не поширюється на той чи інший виконавчий орган, а відноситься до тих посадових осіб, які очолюють відповідний виконавчий орган. Так, обирається Голова Уряду Республіки Хакасія (ст.89 Конституції Республіки Хакасія); обираються голови адміністрацій суб'єктів РФ, які не є республіками (наприклад, мер м. Москви); обираються президенти республік, які є главами виконавчої влади (наприклад, ст. 71 Конституції Республіки Бурятія).
6. Різноманітні організаційно-правові форми органів виконавчої влади. Тут досить багато різних модифікацій, дуже часто відбуваються зміни, в силу чого стійким даний вид класифікації визнати не представляється можливим. Тим не менш, за даним критерієм зараз доступні для виділення:
a) уряду (РФ, що входять до її складу республік, міст федерального значення, а також в окремих краях, областях);
b) міністерства (федеральні, республіканські);
c) державні комітети (федеральні та республіканські);
d) федеральні комісії, російські агентства, федеральні служби, федеральні нагляди (тільки на федеральному рівні);
e) адміністрації або мерії (в суб'єктах федерації, які не є республіками);
f) департаменти, головні управління, управління, комітети, відділи, структурні підрозділи органів виконавчої влади або самостійні органи управління в суб'єктах Федерації (див., наприклад, ст. 69 Статуту - Основного закону Тамбовської області) [12].
Глава III. Основні принципи організації і діяльності органів виконавчої влади.
Принципи, на базі яких будується і функціонує система органів виконавчої влади, зумовлюється сучасними особливостями організації державної влади РФ, закріпленими в її Конституції 1993 р.
Тим не менш, використовуючи конституційну базу в якості вихідної, можна розглянути проблему основних принципів організації і діяльності виконавчих органів державної влади з позицій їх співвідношення з суб'єктами інших гілок єдиної державної влади, федералізму, законності, відповідальності.
1. Самостійність органів виконавчої влади.
Основоположне значення для виконавчої влади в її сучасному вигляді має те, що відповідно до ст. 10 Конституції РФ вона представляє собою оснащену необхідними атрибутами гілка єдиної за своєю державно-правовою суттю державної влади. При цьому головне, принципове полягає в тому, що в рамках поділу влади органи виконавчої влади (так само як законодавчі і судові) самостійні. Даний принцип виражається насамперед у тому, що органи виконавчої влади не належать до організаційному підпорядкуванні в органів законодавчої влади, мають власне функціонально-компетенційні вираз, що дозволяє їм діяти, висловлюючи виконавство в якості своєї особливої ​​функції, вторгнення в яку для інших державних органів неприпустимо. Звичайно, мова не може йти про їх повної самостійності. Остання відносна, бо, з одного боку, органи виконавчої влади на всіх рівнях державної організації РФ створюються саме для того, щоб забезпечувати організацію виконання волевиявлень суб'єктів законодавчої (представницької) влади. З іншого боку, вони знаходяться під відповідним контрольно-наглядовим впливом з боку органів судової влади.
З цих позицій очевидно, що здійснення державної влади на засадах її поділу не може і не повинно бути абсолютизувати, що неминуче призвело б до повної незалежності її гілок, тобто фактично до вторгнення однієї гілки влади в сферу іншої. Тому самостійність органів виконавчої влади - перший принцип їх спільного буття. Як наслідок його - необхідність тісної взаємодії виконавчої гілки влади з її іншими гілками.
До цього слід додати деякі особливості прояву самостійності органів виконавчої влади. Мається на увазі, перш за все значний обсяг президентського впливу на організацію і діяльність цих органів, а також недостатньо розвинений інститут парламентського контролю за ними.
2. Єдність системи органів виконавчої влади.
Одним з принципів сучасної організації та діяльності органів виконавчої влади є те, що в межах ведення РФ і повноважень РФ з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів вони утворюють єдину систему виконавчої влади в РФ (ст. 77 Конституції РФ). З цього випливає, що система органів виконавчої влади суб'єктів РФ встановлюється ними самостійно відповідно до основами конституційного ладу РФ і загальними принципами організації виконавчих органів державної влади, встановленими федеральним законом. На такій самій основі формується і апарат федеральної виконавчої влади.
Єдність системи виконавчої влади органічно переростає в єдність системи органів виконавчої влади в загальнодержавному масштабі. Воно пов'язує воєдино за цільовим призначенням і за співвідношенням з іншими органами державної влади федеральні органи виконавчої влади з виконавчими органами будь-якого іншого внутрішньодержавного рівня. Але ця єдність не носить на собі відбиток адміністративної підлеглості як цементуючого всю систему початку, хоча, зрозуміло, ізолювати однієї ланки системи від інших виключається.
Практика поки ще дає приклади відходу від вимог даного принципу, виражаються у відомій "самостійності" місць, що слід оцінювати в першу чергу як невміння правильно використовувати широку оперативну самостійність, якась надана кожному ланці єдиної за своєю суттю системи виконавчих органів, так само як і наслідок незавершеності законодавчого процесу [13].
Саме в силу цього особливу актуальність в сучасних умовах набула проблема конкретизації конституційного поняття єдиної системи виконавчої влади в РФ. Інакше кажучи, мова йде про закон, присвяченому системі та механізму виконавчої влади в країні.
3. Федералізм в його новій якості безсумнівний принцип організації та діяльності органів виконавчої влади. Його вихідні початку були закладені ще Федеративним договором, а потім знайшли своє закріплення в Конституції РФ, в конституціях і статутах суб'єктів РФ. Як відомо, федеративний устрій Росії засновано на її державної цілісності, єдності системи державної влади, розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади її суб'єктів, рівноправність і самовизначення народів. Відповідно конституційно визначено коло питань, віднесених до ведення РФ (ст. 71 Конституції РФ), одночасно були визначені предмети ведення, віднесені до спільного ведення РФ і її суб'єктів (ст. 72 Конституції РФ), що включають, зокрема, встановлення загальних принципів організації системи органів виконавчої влади. Поза названих меж суб'єкти РФ мають усю повноту державної влади (ст. 73 Конституції РФ).
Суб'єкти РФ у своїх конституціях і статутах закріпили предмети відання, пов'язані з їх власної компетенції, в числі яких визначення системи органів виконавчої влади, порядку їх організації і діяльності (наприклад, див. ст. 53 Конституції Республіки Адигея). В окремих випадках ці питання адресно віднесені до компетенції вищих представницьких і законодавчих органів державної влади республік (у Республіці Марій Ел порядок організації і діяльності республіканських органів управління визначається відповідно до ст. 73 її Конституції, Державним Зборами Республіки).
За Статутом Архангельської області поза межами ведення федеральних органів, а також спільного ведення цих органів та органів області виконавчі органи державної влади області мають на своїй території всю повноту влади (ст. 7). При цьому обласні збори стверджує схему управління галуззю за поданням глави адміністрації області і т.п [14].
Принцип федералізму виражається також у тому, що поза межами ведення РФ, спільного ведення РФ і її суб'єктів останні здійснюють власне правове регулювання, включаючи прийняття законів та інших нормативних правових актів. Федеральні органи виконавчої влади за погодженням з органами виконавчої влади суб'єктів РФ можуть передавати їм здійснення частини своїх повноважень, якщо це не суперечить Конституції РФ і федеральних законів.
Органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації за згодою з федеральними органами виконавчої влади можуть передавати їм здійснення частини своїх повноважень. На території суб'єктів РФ можуть створюватися територіальні органи федеральних органів виконавчої влади. Взаємини з ними здійснюються на засадах співробітництва та координації дій.
Спори з питань спільного відання між органами виконавчої влади суб'єктів РФ і відповідними органами РФ дозволяються за допомогою погоджувальних процедур, а при не досягненні згоди - в судовому порядку.
Принцип федералізму постійно отримує нові форми. Так, в останні роки було укладено безліч договорів та угод про розмежування предметів ведення і повноважень між Російською Федерацією і деякими республіками (наприклад, Татарстан, Саха-Якутія, Башкортостан), а також між федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів Федерації (наприклад, Свердловській, Калінінградської областей) [15]. Відповідно створюється збалансована система взаємних прав і відповідальності федерального і регіонального рівнів. Це, зокрема, спрямовано на те, щоб: функції, віднесені до відання Російської Федерації, здійснювалися лише федеральними органами; у сфері спільних предметів ведення федеральний центр здійснював переважно регулюючі, координуючі та контрольні функції; в цій же сфері ширше використовувалася політика диференційованого делегування виконавчо -розпорядчих функцій органам суб'єктів Федерації під їх повну відповідальність.
4. Законність - один з провідних принципів організації і діяльності органів виконавчої влади. Свої вихідні початку він бере з Конституції РФ, федеральних законів, конституцій і статутів суб'єктів РФ та його законодавства (див., наприклад, ст. 15, 75 Конституції РФ).
5. Для організації та діяльності органів виконавчої влади суттєве значення має також принцип економічності. Його значимість визначається тим, що механізм реалізації виконавчої влади вкрай многоструктурен і оснащений, м'яко кажучи, значною кількістю службовців (чиновників), що виконують повсякденно його функції. При цьому необхідно враховувати, що витрати на утримання такого механізму, будучи за своєю природою непродуктивною, обтяжують державний і регіональний бюджети. У силу цього постійно здійснюється організаційно-правові заходи, спрямовані на забезпечення економії у витрачанні державних коштів у сфері управління.
6. В даний час раніше стоїть на чолі кута принцип поєднання централізації і децентралізації може бути зрозумілий через зміст принципу федералізму; принцип "подвійного підпорядкування", і раніше колишній вельми специфічним, зараз втратив свої чітко виражені форми. Іншого роду принципи своє пряме відношення мають до окремих проявів виконавчої влади (наприклад, ефективність управління, лінійні і функціональні початку і т.п.), а тому й не розкриваються в якості основних.
7. У числі діючих принципів називаються також: народовладдя; гласність, забезпечення прав і свобод людини і громадянина; відповідальність. Сутність цих принципів, так само як і соціально-юридична значимість, очевидні.
Розглянувши поняття, види та принципи діяльності органів виконавчої влади, можна перейти до аналізу їх діючої системи.
Глава IV. Організаційно-правові форми центральних органів федеральної виконавчої влади Росії та їх правовий статус.

1. Уряд РФ як вищий виконавчий орган державної влади.

Уряд здійснює державну владу в Російській Федерації поряд з Президентом, Федеральним Зборами і судами Російської Федерації. Згідно зі ст. 11 федеральне Уряд здійснює виконавчу владу Російської Федерації. Незважаючи на те, що Конституція РФ не вживає по відношенню до Уряду терміна «вищий», воно, тим не менш, є вищим виконавчим органом державної влади в масштабі всієї країни. Правове становище Уряду визначається гл. 6 Конституції РФ і Федеральним конституційним законом 1997 р. «Про Уряді Російської Федерації».
Уряд - це колегіальний орган, який очолює єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації. До його складу входять Голова, заступники Голови Уряду та федеральні міністри. У період з січня 1994 р. по 1997 р. була проведена реорганізація федеральних органів виконавчої влади, зокрема скорочено кількість міністерств і відомств з тим, щоб вони не дублювали один одного і не втручалися в управління сферами, не віднесеними Конституцією РФ до відання Федерації. Була також проведена реорганізація структури апарату Уряду, спрямована на скорочення дії галузевого принципу і посилення функціональної спрямованості роботи апарату [16].
У результаті перетворень федеральна виконавча влада була розділена на два ступені: Уряд Росії і федеральні органи - міністерства та інші органи.
Конституція РФ закріплює певний порядок формування Уряду.
Голова Уряду Російської Федерації призначається Президентом Російської Федерації за згодою Державної Думи. Включення до Конституції спеціальної статті про порядок призначення та узгодження з Державною Думою кандидатури Голови Уряду пов'язано з більш складною процедурою вирішення цих питань, а також з дуже серйозними наслідками для Державної Думи кількаразового відхилення кандидатур на цю посаду. Справа в тому, що зі змісту цієї статті не випливає, що Президент в обов'язковому порядку представляє новообраної Державній Думі кандидатуру глави Уряду, і повноваження Уряду автоматично припиняються у зв'язку з обранням нового складу парламенту. У той же час обов'язковість дострокового розпуску Державної Думи у разі триразового відхилення кандидатури Голови Уряду ставить депутатський корпус перед дуже відповідальним вибором.
Голова Уряду РФ звільняється з посади Президентом РФ у разі неможливості виконання Головою Уряду своїх повноважень або за заявою Голови Уряду про відставку. Звільнення Голови Уряду з посади одночасно тягне за собою відставку Уряду.
Заступники Голови Уряду і федеральні міністри призначаються ні посади і звільняються з посади Президентом за пропозицією Голови Уряду.
Члени Уряду зобов'язані надавати в податкові органи відомості про отримані та є об'єктами оподаткування доходи, цінні папери, а також про що є об'єктом оподаткування майно, що належить їм на праві власності. На членів Уряду поширюються обмеження, пов'язані з перебуванням у складі Уряду, передбачені Федеральним законом від 31 липня 1995 р. «Про основи державної служби Російської Федерації» і Федеральним Конституційним законом від 17 грудня 1997 р. «Про Уряді Російської Федерації».
Конституція РФ визначає коло повноважень Уряду Російської Федерації:
- Розробка та надання Державній Думі федерального бюджету, забезпечення його виконання та звіт про це перед Державною Думою;
- Забезпечення проведення в країні єдиної фінансової, кредитної та грошової політики;
- Забезпечення проведення єдиної державної політики в галузі культури, науки, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, екології;
- Здійснення управління федеральної власністю;
- Здійснення заходів щодо забезпечення оборони, державної безпеки та реалізації зовнішньої політики країни;
- Здійснення заходів щодо забезпечення законності, прав і свобод, охорони власності і громадського порядку, боротьбі зі злочинністю [17].
Відповідно до Федеральним конституційним законом Уряд у межах своїх повноважень: організовує реалізацію внутрішньої і зовнішньої політики; здійснює регулювання у соціально-економічній сфері; забезпечує єдність системи виконавчої влади в Російській Федерації, спрямовує і контролює діяльність її органів; реалізує надане йому право законодавчої ініціативи. У ряді випадків, якщо це не суперечить Конституції РФ, Уряд за погодженням з органами виконавчої влади суб'єктів Федерації може передавати їм здійснення частини своїх повноважень. Крім того, Уряд здійснює повноваження, передані йому органами виконавчої влади суб'єктів Федерації на підставі відповідних угод.
Однією з основних функцій Уряду є організація виконання федеральних законів, систематичний контроль за їх виконанням органами виконавчої влади всіх рівнів та прін6ятіе необхідних заходів щодо усунення допущених порушень. Дана задача визначає зміст і характер його повноважень, подзаконность його рішень, тобто прийняття їх на основі та на виконання Конституції, федеральних законів і указів Президента.
Свої повноваження Уряд реалізує через ухвалення постанов та розпоряджень щодо стратегічних і поточних питань управління, а також використовуючи право законодавчої ініціативи шляхом розробки та внесення в Державну Думу проектів законів, які формують необхідну правову базу. Активну участь Уряду у законотворчому процесі, обов'язковість його висновків по всіх проектах, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, дають можливість Уряду здійснювати покладені на нього функції і намічену економічну програму.
Для забезпечення діяльності Уряду та організації контролю за виконанням органами виконавчої влади прийнятих Урядом рішень утворюється Апарат Уряду. Він взаємодіє з Адміністрацією Президента і апаратами палат Федеральних Зборів.
Відповідно до Конституції, федеральними конституційними законами, федеральними законами, указами і розпорядженнями Президента Уряд керує роботою федеральних міністерств та інших федеральних органів виконавчої влади та контролює їх діяльність.

2. Місце і роль федеральних міністерств та інших федеральних органів виконавчої влади в системі виконавчої влади.

Федеральні міністерства та інші федеральні органи виконавчої влади підпорядковуються Уряду і відповідальні перед ним за виконання доручених завдань.
Сучасна система і структура федеральних органів виконавчої влади визначена низкою указів Президента: від 14 серпня 1996 р. «Про систему федеральних органів виконавчої влади», «Про структуру федеральних органів виконавчої влади» від 6 вересня 1996 р. «Питання федеральних органів виконавчої влади», від 17 березня 1997 р. «Про вдосконалення структури федеральних органів виконавчої влади» та ін
У систему федеральних органів виконавчої влади входять крім Уряду РФ галузеві і міжгалузеві федеральні органи виконавчої влади. Їх структурний склад досить різноманітний і в різний час включав міністерства, державні комітети, комітети, федеральні служби, агентства, нагляди, міжвідомчі комісії та інші органи державного управління, які здійснюють повноваження виконавчої влади. В даний час систему федеральних органів виконавчої влади складають: міністерства РФ, державні комітети РФ, федеральні комісії РФ, федеральні служби Росії, Російські агентства, федеральні нагляди Росії.
Міністерство Російської Федерації - як і інші федеральні органи виконавчої влади - це самостійний орган системи. Він має центральний апарат, який реалізує функції даного органу в межах визначеної компетенції з предметної області державного управління, яка входить до його відання.
Міністерство Російської Федерації, за визначенням Указу від 6 вересня 1996 р., - це «федеральний орган виконавчої влади, який проводить державну політику і здійснює управління у встановленій сфері діяльності, а також координує у випадках, встановлених федеральними законами, указами Президента РФ, діяльність у цій сфері інших федеральних органів виконавчої влади ». Хоча традиційно міністерство є органом галузевого управління, по суті, багато міністерств є міжгалузевими і поширюють свої повноваження на всі інші орган, об'єкти управління по певній сфері функціонального характеру [18].
У період з 1994 по 1997 рік система міністерств зазнала ряд структурних перетворень. В даний час вона нараховує 22 міністерства.
Уряд призначає та звільняє з посади заступників федеральних міністрів, крім того воно має право скасовувати і припиняти дію актів міністерств.
Державні комітети Російської Федерації теоретично призначені для виконання міжвідомчих або надвідомчого повноважень. Їх рішення, що приймаються колегіально, поширюються або на всю систему виконавчої влади, або на сферу, безпосередньо пов'язану з профілем державного комітету.
Згідно з визначенням до цього виду органів ставляться федеральні органи виконавчої влади, які здійснюють на колегіальній основі міжгалузеву координацію з питань, віднесених до їх відання, а також функціональне регулювання у визначеній сфері діяльності. Держкомітет очолює голова державного комітету Російської Федерації. Нинішня система виконавчої влади налічує 16 державних комітетів.
Федеральні комісії - це колегіальні органи, створюються Президентом РФ. Особливістю функціональної спрямованості цих органів є те, що не існує певного критерію для їх утворення. Передбачено три комісії: Федеральна енергетична комісія РФ; з ринку цінних паперів; з нерухомого майна та оцінці нерухомості.
У систему федеральних органів виконавчої влади входять і такі органи, як федеральні служби, нагляди та агентства. Це органи виконавчої влади, які здійснюють спеціальні (виконавчі, контрольні, дозвільні, регулюючі та ін) функції в встановлених сферах ведення. Федеральну службу очолює керівник (директор) Федеральної служби Росії; російське агентство - генеральний директор; федеральний нагляд Росії - начальник федерального нагляду Росії.
В даний час діють 21 федеральна служба, 2 російських агентства, 2 федеральних нагляду Росії.
До федеральним органам виконавчої влади відносяться також міжвідомчі, урядові комісії та поради.
Це найбільш рухлива і змінна частина структури виконавчої влади. Комісії створюються і ліквідуються, їх статус часто змінюється чи оновлюється. Тим не менш в даний час число діючих комісій досить велике. Ці органи покликані заповнювати недолік координаційних функцій основних структур виконавчої влади. В основному вони мають координаційне призначення, деякі виконують аналітичні і консультативні функції. Існують і комісії Уряду РФ наділені повноваженнями держоргану, і приймає обов'язкові для інших органів рішення. Прикладом таких комісій є Комісія Уряди РФ з оперативних питань і Міжвідомча комісія з перепідготовки та підвищення кваліфікації держслужбовців федеральних органів виконавчої влади (рішення обов'язкові тільки для органів, представлених у складі даної комісії).
Діють також міжвідомчі комісії, рішення яких є обов'язковими для органів, що делегують до її складу своїх представників. Така, наприклад, комісія із запобігання надходжень на внутрішній ринок недоброякісних, небезпечних для здоров'я населення споживчих товарів.
Тут важливо зазначити, що така безліч комісій свідчить про те, що відбувається девальвація повноважень міністерств та державних комітетів. По суті, освіта комісії говорить про вилучення функцій від відомства і перекладенні їх на тимчасово діючий орган. Крім того, хоч би представницької не була комісія, її рішення не можуть бути прирівняні до акта органу виконавчої влади Російської Федерації, хоча є випадки, коли комісія кваліфікується саме як «орган уряду».
Говорячи про структуру федеральних органів виконавчої влади не можна не згадати про те, що для здійснення своїх повноважень Уряд може створювати свої територіальні органи та призначати відповідних посадових осіб. Воно встановлює порядок створення та діяльності територіальних органів виконавчої влади, розмір асигнувань на утримання їхніх апаратів в межах коштів, передбачених на ці цілі у федеральному бюджеті.
Відповідно до постанови Уряду від 27 травня 1993 р. «Про порядок створення та діяльності територіальних органів міністерств та відомств Російської Федерації» територіальні органи є складовою частиною системи виконавчої влади і діють під керівництвом відповідних федеральних органів виконавчої влади, а з питань, що входять до компетенції країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга, - у взаємодії з відповідними органами виконавчої влади суб'єктів Федерації [19].
Створюються, реорганізуються і ліквідуються територіальні органи відповідним федеральним органом виконавчої влади за погодженням з адміністраціями країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга. Ті ж питання на території автономного округу, що входить в край, область, вирішуються за взаємною згодою сторін. Визначено правове становище територіальних органів, принципи їх діяльності та основні повноваження.
Глава V. Правовий статус органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації.
1. Органи виконавчої влади в республіках, які входять до складу Російської Федерації.
Органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації.
Що являє собою діюча система органів виконавчої влади в суб'єктах РФ, формована ними самостійно?
Дати однозначну відповідь на це питання не представляється можливим, перш за все в силу того, що занадто різнохарактерні 89 суб'єктів РФ.
Не можна також забувати при цьому, що сама державно-правова природа суб'єктів РФ дуже різна. З одного боку, республіки, що увійшли до складу РФ зі своїми конституціями і витікаючими звідси особливостями організації виконавчої влади, з іншого боку - краю та області, тобто типово адміністративно-територіальні одиниці, які живуть за власними статутами; з третього боку - автономні утворення (область і округи) як форма державного визначення малих народів, по-четверте, міста федерального значення (м. Москва та м. Санкт-Петербург), у ряді випадків перевершують за своїм потенціалом всі інші освіти окремо, а іноді і разом узяті.
У силу цього в цей час доводиться враховувати суттєві відмінності в організованих системах органів виконавчої влади на відповідних рівнях Російської Федерації.
1. Органи виконавчої влади в республіках, які входять до складу РФ (їх 21). Вони мають багато спільного, одночасно висловлюючи відому специфіку, що надає певний вплив на ті ланки системи органів державної влади республік, які уособлювати виконавчу владу. При цьому виявляються такі варіанти:
a) Президентська республіка (ст.25 Степового уложення (Основного закону) Республіки Калмикія; ст.65 Конституція Республіки Саха (Якутія) - Президент є вищою посадовою особою і главою виконавчої влади в республіці). У ряді випадків роль Президента характеризується значно ширше. Так, Президент Республіки Бурятія одночасно є Главою Республіки, її виконавчої влади та Головою республіканського Уряду (ст.69 Конституції Республіки Бурятія); Президент Кабардино-Балкарської Республіки є главою держави і виконавчої влади (ст.73 Конституції Кабардино-Балкарської Республіки). Іноді виконавчу владу здійснює Глава Республіки та очолюване ним Уряд (ст. 80 Конституції Республіки Комі); фактично він виконує президентські функції, очолюючи систему органів державного управління республіки. [20]
Главою держави визнається і Президент республіки Татарстан, але він також очолює систему органів державного управління республіки і спрямовує діяльність місцевих адміністрацій (ст. 106, 111 Конституції Республіки Татарстан). Президент Республіки Марій Ел є главою держави і вищою посадовою особою в системі виконавчої влади.
b) Республіка, в якій главою виконавчої влади визнається Уряд. Найбільш характерна в цьому сенсі Республіка Хакасія. Її Конституція не передбачає пост Президента республіки; виконавчу владу в ній здійснюють Голова Уряду Республіки, очолюване ним Уряд (ст.88 Конституції Республіки Хакасія). Втім, вищим органом виконавчої влади в Республіки Мордовія (Президента тут зараз немає) також є її Уряд (ст.93 Конституції Республіки Мордовія). Аналогічна картина спостерігається в Республіці Інгушетія, де Президент Республіки - тільки глава держави, а Уряд здійснює виконавчу владу (ст.48 Конституції Республіки Інгушетія). Нарешті, главою виконавчої влади і вищим посадовою особою Республіки Карелія є обраний всім населенням Голова Уряду (ст.64 Конституції Республіки Карелія).
c) Республіка, в якій виконавча влада належить особливому органу державної влади. У цьому плані показова Республіка Дагестан, у відповідності зі ст.87 Конституції якої очолює виконавча влада та забезпечує взаємодію органів державної влади республіки Державна Рада Республіки Дагестан.
Незалежно від того, хто реально очолює виконавчу владу в цій республіці (президент, уряд і т.п.), її виконавчо-розпорядча суть виражається досить виразно.
Так, Президент Республіки Татарстан, очолюючи систему органів державного управління Республіки, представляє Державній Раді Республіки на затвердження кандидатуру на пост прем'єр-міністра Республіки; за погодженням з Державною Радою формує Кабіні Міністрів республіки, вносить до його складу зміни, звільняє з посади прем'єр-міністра і членів Кабінету Міністрів; представляє Державній Раді пропозиції про утворення і ліквідацію міністерств і державних комітетів; скасовує постанови і розпорядження Кабінету Міністрів; видає укази і розпорядження (ст.111 - 112 Конституції Республіки Татарстан).
Президенти республік мають право стверджувати структуру урядів, головувати на їх засіданнях (див. ст.83 Конституції Республіки Північна Осетія-Аланія); встановлювати структуру органів виконавчої влади республіки (див. ст.79 Конституції Республіки Марій Ел); очолювати Уряд Республіки (див. ст . 73 Конституції Республіки Тива) і т.п. Практично дії вищих посадових осіб республік здійснюються на підставах, аналогічних тим, якими керується у подібних випадках Президент РФ [21].
Конституції Республік, що входять до складу Російської Федерації, досить докладно регламентують усі основні сторони організації діяльності республіканських урядів (кабінетів міністрів). Деякі відмінності спостерігаються лише в тих випадках, коли уряд існує поряд з президентом або діє в якості єдиного республіканського органу виконавчої влади.
Характерною рисою республіканських урядів є те, що вони здійснюють виконавчу владу в республіці за керівництвом Президента Республіки, який був водночас його Головою (ст.92 Конституції Республіки Бурятія), або є виконавчим і розпорядчим органом державної влади, лише формується Президентом Республіки (ст.67 Конституції Республіки Інгушетія), або виконавчим органом державної влади, підзвітним Президентові Республіки (ст.110 Конституції Кабардино-Балкарської Республіки), або вищим органом виконавчої влади (ст.93 Конституції Республіки Мордовія). Тільки Республіка Калмикія не має свого виконавчого органу державної влади.
У республіках, де не діє інститут президентської влади (Дагестан, Карелія, Хакасія), роль республіканських урядів досить висока. Але й тут є певні відмінності. Так, у Республіці Дагестан, де виконавчу владу очолює Державний Рада Республіки, Уряд утворюється ним у складі Голови Уряду, його заступників та міністрів; є можливість введення до складу Уряду за пропозицією Державної Ради керівників інших республіканських органів управління (ст.103 Конституції Республіки Дагестан) . Уряд здійснює управління республіканською власністю, бере участь в управлінні спільно з Російською Федерацією власністю; об'єднує і спрямовує діяльність міністерств, інших органів виконавчої влади; утворює в разі необхідності комітети, управління та інші відомства Уряду з питань економічного і соціально-культурного управління; видає постанови і розпорядження .
Виконавчо-розпорядчі функції в Республіці Карелія здійснюються главою виконавчої влади (тобто Головою Уряду) і органами державного управління (міністерствами, державними комітетами та іншими відомствами, посадовими особами). Голова Уряду подає на затвердження Законодавчих Зборів Республіки структуру виконавчої влади республіки, призначає керівників республіканських органів державного управління, звільняє з посади керівників та інших посадових осіб республіканських органів державного управління; формує з числа керівників республіканських органів державного управління Уряд Республіки та визначає порядок його діяльності; видає постанови і розпорядження (ст. 63, 68 Конституції Республіки Карелія).
У Республіці Хакасія виконавчу владу здійснює Голова Уряду, очолюване ним Уряд, органи виконавчої влади районів і міст республіканського значення (ст. 88 Конституції Республіки Хакасія). Уряд є колегіальним органом і працює у складі Голови, його заступників, міністрів і голів державних комітетів.
Слід додати, що, як правило, у республіканських конституціях фіксується право відповідних урядів скасовувати акти міністерств, державних комітетів, інших підвідомчих уряду органів, а також розпорядження органів місцевої влади та управління (див., наприклад, ст.71 Конституції Республіки Інгушетія). Підкреслюється також, що уряд має повноваження вирішувати всі питання державного управління, віднесені до ведення даної Республіки, оскільки вони не входять до компетенції Парламенту або Президента Республіки (див., наприклад, ст. 113 Конституції Кабардино-Балкарської Республіки).
Що стосується складу республіканських урядів, то він принципово різноманітний - міністри, голови державних комітетів і керівники республіканських відомств, утворених відповідними урядами.
Встановлено, що керівники міністерств, державних комітетів та інших республіканських органів державного управління несуть відповідальність за стан і розвиток доручених їм сфер управління (див., наприклад, ст.75 Конституції Республіки Карелія); що міністерства, державні комітети та інші органи державного управління керують відповідними галузями або здійснюють міжгалузеве управління (ст.96 Конституції Республіки Бурятія). Перелік міністерств, державних комітетів та інших центральних органів державного управління, а також їх повноваження визначаються республіканськими законами (ст.117 Конституції Кабардино-Балкарської Республіки). У деяких випадках передбачається формування Президії Уряду республіки в якості його постійно діючого органу (ст.97 Конституції Республіки Мордовія).
У республіках найчастіше функціонують стабільні, тобто традиційно створювані як на рівні Російської Федерації, так і на рівні її національно-державних суб'єктів виконавчі органи. Це, наприклад, міністерства внутрішніх справ, юстиції, культури, охорони здоров'я, освіти, соціального захисту населення, сільського господарства, охорони природних ресурсів і т.п.
2. Органи виконавчої влади в територіальних суб'єктах РФ. Тут органом виконавчої влади визнається адміністрація краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу. Це узагальнене найменування має нерідко різні конкретні форми свого вираження. Так, відповідно до Статуту (Основним Законом) Ставропольського краю виконавчу владу в краї здійснюють губернатор і очолюване ним уряд краю (ст.8); в Іркутській області - губернатор і очолювана ним адміністрація області (ст.4); в Пермській області - губернатор , який очолює адміністрацію області і керує на принципах єдиноначальності та особистої відповідальності (ст.10); в Курганській області - адміністрація (уряд) і виконавчо-розпорядчі органи районів, міст Кургану і Шадринськ (ст.78). При цьому вищою посадовою особою області є голова (губернатор), що втілює єдність усіх гілок влади, тобто не виступають в ролі голови обласної адміністрації [22].