Правове регулювання місцевого самоврядування

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

скачати

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

План
Введення
Глава 1 Характеристика місцевого самоврядування в сучасній Росії
Глава 2 Правове регулювання місцевого самоврядування в сучасній Росії
Висновок
Література

Введення
Систему державної влади не можна вважати стійкою до тих пір, поки вона не підкріплена ефективним механізмом самоврядування територій. Не можуть всі питання вирішуватимуться виключно на рівні державної влади, отже, повноваження повинні перерозподілятися на той рівень, де їх реалізація буде ефективніше і найбільш повно виражати інтереси населення - головного джерела влади в Російській Федерації. Конституцією Російської Федерації встановлено, що «народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» 1. Саме конституційне закріплення відносин у сфері місцевого самоврядування свідчать про відродження і розвиток демократичних засад в Росії.
Формування місцевого самоврядування в Росії ознаменувало собою серйозний прорив, ставши одним з ланок реформування в механізму народовладдя. Однак багато практичних проблем були обумовлені тим, що ідея місцевого самоврядування теоретично ще не була достатньо відпрацьована, а фактично була нав'язана з центру на місцевий рівень, де були досить сильні консервативні тенденції, і не встигли дозріти умови для адекватного сприйняття нових поглядів на організацію нового місцевого управління.
На шляху становлення місцевого самоврядування виникало безліч проблем, пов'язаних зі складнощами переходу до ринкових відносин, недостатність та суперечливості законодавчої бази, а також зростанням соціальної напруги, викликаного розпадом існувала соціальної інфраструктури, різким зниженням рівня життя, що в свою чергу призвело до різкого зниження довіри населення до інститутів влади.
В даний час інтерес до проблематики місцевого самоврядування викликаний зміцненням системи влади, де особливого значення набувають проблеми вибудовування вертикалі влади, питання демократії та самоврядування. Відсутність єдиної моделі місцевого самоврядування в рамках федеративної держави в умовах правового, політичного, соціального нігілізму; невдалі спроби побудови громадянського суспільства - зажадало подальшого його реформування. Основним питанням стало співвідношення інститутів місцевого самоврядування з інститутами державної влади. Російський досвід вибудовування вертикалі влади свідчить про те, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. У той же час, ні в одній країні світу цей принцип не знайшов втілення в тому обсязі, як у Росії. Світовий досвід свідчить про те, що муніципальна влада в більшості країн підзвітна центральному апарату. У цьому зв'язку в Росії ведеться пошук оптимальної моделі поєднання принципів централізації і децентралізації влади, що дозволяє забезпечувати тісну взаємодію органів державної влади та місцевого самоврядування у вирішенні питань державного будівництва в цілому та місцевого самоврядування - як невід'ємної його частини.

Глава 1. Характеристика місцевого самоврядування в сучасній Росії
Нормативне визначення місцевого самоврядування в Російській Федерації представлено у федеральних законах від 28 серпня 1995 р . № 154-ФЗ і від 6 жовтня 2003 р . № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», а також у Європейській хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р ., Ратифікованої Законом від 11 квітня 1998 р . № 55-ФЗ. Законодавець встановив, що місцеве самоврядування - визнана і гарантована Конституцією Російської Федерації самостійна й під свою відповідальність діяльність населення за рішенню безпосередньо і через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій. У ст. 1 Федерального закону № 131-ФЗ від 6 жовтня 2003 р . більш повно відтворені конституційні положення про те, що місцеве самоврядування - це форма здійснення народом своєї влади, визнана, гарантована і здійснювана на всій території Російської Федерації одна з основ конституційного ладу. У ст. 3 Європейської хартії місцеве самоврядування визначається як право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність в інтересах місцевого населення.
Нормативні визначення місцевого самоврядування, дані в законах «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» 1995 і 2003 рр.., Мають ряд істотних відмінностей у порівнянні з Європейською хартією місцевого самоврядування, оскільки в них чітко визначено, що місцеве самоврядування є вираженням влади, а отже, і волі народу. Чию волю висловлюють органи місцевого самоврядування, відповідно до Європейської хартії, залишається неясним, оскільки встановлений у Хартії порядок обрання органів місцевого самоврядування ще не є свідченням їх недержавного походження.
Предмет діяльності місцевого самоврядування в законах визначено словосполученням «питання місцевого значення». У Європейській хартії вони визначаються як публічні справи. При визначенні статусу місцевого самоврядування крім терміна «управляти», «вирішувати», в Хартії часто використовується термін «регламентувати». Даний термін передбачає можливість органами місцевого самоврядування створювати свої нормативно-правові моделі регулювання порядку вирішення «значної частини публічних справ», що істотно підвищує можливості місцевого самоврядування в плані реалізації самоврядних почав.
Відзначено, що за своєю суттю обидва визначення місцевого самоврядування тотожні. Це проявляється, перш за все, в оцінці його як інституту публічної влади. Згідно з Конституцією Російської Федерації, місцеве самоврядування являє собою самостійний рівень публічної влади. Так, у Постанові Конституційного Суду Російської Федерації від 15 січня 1998 року № 3-П у справі про перевірку конституційності ст. 80, 92, 93, 94 Конституції Республіки Комі та ст. 31 Закону Республіки Комі від 31 жовтня 1994 р . «Про органи виконавчої влади в Республіці Комі» міститься «вказівку на те, що органи місцевого самоврядування є органами влади, що само по собі не свідчить про їх державну природі. Публічна влада може бути і муніципальної »1.
Аналізуючи наявні в юридичній доктрині підходи до дослідження природи місцевого самоврядування, відзначає позицію ряду авторів про те, що характер публічної влади місцевого самоврядування не відповідає його статусу, закріпленого в Конституції Російської Федерації, оскільки публічну владу від імені всього народу може представляти тільки держава. Місцеве самоврядування також є елементом державного устрою, і, отже, в публічному вираженні своєї волі органи місцевого самоврядування не відрізняються від органів державної влади. Таким чином, влада органів місцевого самоврядування похідна від державної влади і в цьому сенсі є її продовженням.
Згідно з положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування основні повноваження органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. У цих межах органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій для реалізації власної ініціативи з будь-якого питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не якого іншого органу власті2. Такого роду автономність реалізації владних повноважень свідчить про те, що суб'єкт, що несе ці владні повноваження, за деякими важливими параметрами не може входити в систему органів державної влади.
Неможливо ототожнення місцевого самоврядування з громадськими формуваннями, оскільки останні виникають і припиняють свою діяльність з волі їх членів.
Аналізуючи поняття місцевого самоврядування у світлі ст. 12 Конституції Російської Федерації, згідно з якою органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, автор поділяє погляди тих вчених, які не погоджуються з цим положенням і бачать необхідність його зміни. Так, М.А. Краснов вважає, що місцеве самоврядування є всього лише автономія публічної влади, а не самоврядування людей і що, розмежовуючи в теорії сферу державної влади та сферу місцевого самоврядування, треба мати на увазі не іншу природу органів місцевого самоврядування, а специфіку їх функцій1. На думку Н. В. Постового, тільки державна теорія самоврядування, що передбачає, що місцеве самоврядування є частина державного управління як єдиного цілого, виключає колізії між суспільством і державою. Принцип, відповідно до якого органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, скоріше означає не свободу від держави, а свободу всередині держави. Місцеве самоврядування розвивається відповідно до законів держави, за державної підтримки та гарантії його здійснення. Необхідно враховувати, що територія муніципального освіти - це і територія держави, а місцеві жителі - громадяни держави. Місцеві справи вирішуються самостійно, але на основі єдиної державної політики, поєднання місцевих і державних інтересів. Органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть наділятися окремими державними повноваженнями. Не входження органів місцевого самоврядування до системи органів державної влади слід розуміти як поділ влади «по вертикалі», і наділення їх власними, тільки їм притаманними полномочиями.2
Відзначено, що на муніципальному рівні присутні як громадські форми - форми безпосередньої участі населення у здійсненні місцевого самоврядування, включаючи територіальне громадське самоврядування, так і публічно-владні, що випливає з публічного характеру діяльності муніципальних органів. Владне вплив органів місцевого самоврядування є відображенням сутності органів, що здійснюють такий вплив. Причому публічність органів місцевого самоврядування проявляється в тому, яке місце вони займають у реалізації народовладдя, чиї інтереси здійснюють в результаті своєї діяльності, наскільки самостійні у вирішенні питань місцевого значення та залежні від волі населення муніципального освіти »3.
Для існування місцевого самоврядування необхідні певні умови: перелік місцевих проблем, вирішення яких можливе власними силами і засобами; правова база, яка гарантує реалізацію права населення на місцеве самоврядування; фінансово-бюджетні забезпеченість діяльності органів місцевого самоврядування; наявність кваліфікованих кадрів, і, звичайно ж, - ініціатива і бажання громадян самостійно вирішувати питання місцевого значення.
У дореволюційній російській юридичній доктрині існувало два погляди на самоврядування. Прихильники господарсько-государсвенной теорії самоврядування розуміли даний інститут як особливу організацію державного управління. Такої концепції дотримувалися Б.Н.Чічерін1, М.І. Лазаревскій2 та інші. Відповідно до неї, самоврядування представляє собою здійснення державних прав за дорученням держави. Тобто це діяльність, щодо виконання місцевих завдань державним управлінням. Держава передає виконання державних завдань нижчестоящим місцевим структурам, які саме в зв'язку з цією передачею повноважень і стають державними. Це різновид місцевого державного управління, або децентралізоване державне управління, де самостійність місцевих органів забезпечується системою юридичних гарантій, що забезпечують зв'язок органів місцевого державного управління з цією місцевістю та її населенням. У її компетенції можуть бути як власні справи, так і передані з центру на місця «делеговані» - вони кваліфікувалися як повноваження держави, покладені на місцеве самоврядування.
Самоврядування, згідно із цією концепцією, здійснюється представниками місцевого населення, навіть якщо вони призначаються з центру. Саме в цьому і полягала ідея самостійності місцевого самоврядування.
Представники громадської теорії І. Андрієвський, М. Свєшніков, О. Васильчиков та інші сприймали самоврядування як відмова держави від завідування чужими для нього господарськими справами окремих адміністративних одиниць. Так, під самоврядуванням розумівся порядок внутрішнього управління, при якому місцеві справи і посади завідувати і заміщуються місцевими жителями - земськими обивателями.
Розглянувши динаміку інституту місцевого самоврядування в Росії, автор зазначив, що на різних історичних етапах його розвитку превалювали різні теоретичні концепції обгрунтування природи місцевого самоврядування. Так, в період царювання Олександра II в січні 1864 р . було розроблено Положення про губернські і повітові земські установи і в червні 1870р. Міське положення, за якими діяльність земських і міських органів самоврядування вважалася недержавною, а суспільної, їх виборні керівники не входили в систему державного управління. Такий підхід, як було зазначено раніше, відповідав офіційній громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування.
Проте в кінці XIX ст. в основу нормативних документів була покладена вже інша теорія місцевого самоврядування. У правління імператора Олександра III (Миротворця) у 1890р. було прийнято Положення про Земських установах, а в 1892р. Міському Положення, за яким виборні особи, що займають посади в колегіальних органах земського та міського самоврядування, були визнані перебувають на державній службі. Ці положення були орієнтовані на те, що місцеве самоврядування розглядалося як система децентралізованого державного управління [1].
У Росії вся історія земств складалася з протиборства з центральною владою, з постійними нестатками і заборонами з її боку. Проте вже тоді місцеві органи частково займалися медициною, школами, дорожнім будівництвом, тобто мали власні повноваження.
Таким чином, Росія другої половини XIX ст. дала два протилежні варіанти місцевого управління - недержавний і державний. Жоден з них не зміг укоренитися. Важливо те, що в результаті відбулося становлення нового владного інституту - місцевого (земського і міського) самоврядування. Відзначено, що напередодні революції 1917р. місцевий рівень розглядався як елемент децентралізованого державного управління.
Після Жовтневої революції місцевий рівень управління досить органічно вписався в систему радянського державного управління. У системі організації влади він був п'ятим після союзного, республіканського, обласного і районного, з самим низьким економічним і політичним потенціалом. Місцеві ради народних депутатів, з одного боку, були органами місцевого самоврядування, оскільки обиралися громадянами, в них депутати працювали на громадських засадах, а, з іншого, були органами державної влади на місцях, так як забезпечували проведення в життя єдиної державної політики відповідно до принципом демократичного централізму.
Через 70 років підсумком історичного процесу став період, іменований «перебудовою», відбулася демократизація та оновлення системи влади в країні. Початком реформи місцевого самоврядування в пострадянський час можна вважати прийняття союзного Закону 1990 р . «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР». Потім у 1991 р . з прийняттям Закону «Про місцеве самоврядування в РРФСР», який по суті передбачав створення державно-громадської структури, подібної з системою Рад. У цілому система місцевого самоврядування на початку 90-х рр.. не отримала повного розвитку, а існуючі в той час органи місцевого самоврядування фактично діяли як ланки державної виконавчої влади. Суб'єкти Федерації постійно вторгалися у повноваження органів місцевого самоврядування. Базовий закон про місцеве самоврядування не вирішував багатьох проблем функціонування влади на місцях. Реально не було ні концепції місцевого самоврядування, ні усвідомлення того, що це за інститут, і чи потрібен він взагалі.
Новий етап реформ почався після видання в жовтні 1993 р . Президентом Російської Федерації Указу № 1760 «Про реформу місцевого самоврядування в Російській Федерації» [2], за яким проведення виборів представницьких органів місцевого самоврядування було призначено на період з грудня 1993 р . по червень 1994 р ., А потім цей термін був продовжений до осені 1994 р . Організація і подальша діяльність органів місцевого самоврядування, а також процедура виборів були залишені в значній мірі на розсуд законодавців суб'єктів Федерації. Однак у більшості регіонів законодавці не встигли підготувати закони про місцеве самоврядування в намічені терміни, тому кожен населений пункт обирав по-своєму органи місцевого самоврядування.
У грудні 1993р. принципові положення про місцеве самоврядування були закріплені у Конституції Російської Федерації, прийнятої при всенародному голосуванні. Позитивне ставлення до ідеї місцевого самоврядування призвели до активації розробки проблематики даного інституту, пошуку нових організаційно-правових форм.
Виробилося кілька теоретично можливих підходів, щодо перспектив подальшого розвитку місцевої влади в Російській Федерації: повернення до колишньої моделі організації влади, тобто включенню місцевих органів в систему державної влади, з притаманною їй централізацією, підпорядкованістю і підконтрольністю нижчестоящих органів вищестоящим.
Інша модель була заснована на поєднанні державних і самоврядних почав. Тобто звернення до мала місце раніше моделі місцевих органів, що виступають одночасно органами державної влади та місцевого самоврядування. У цьому випадку в сучасному розумінні зберігається самостійність муніципальної влади у вирішенні питань місцевого значення та неможливість їх повної підпорядкованості по вертикалі. Разом з тим, як державно-владні органи, органи муніципальної влади зобов'язані вживати заходів для втілення в життя загальнодержавної політики.
Наступний варіант був закріплений у ст. 12 Конституції Російської Федерації, він передбачив визнання абсолютної незалежності і самостійності муніципальних органів. Підкреслюючи, що «самостійність - визначальна риса місцевого самоврядування», залежність місцевих органів існує, але вона, у порівнянні з минулим, коли місцеві Ради виступали виключно «агентами держави», має інший характер. І ця модель отримала подальший розвиток у поточному законодавстві Російської Федерації і її суб'єктів. 28 серпня 1995 р . був прийнятий Федеральний закон № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», який закріпив систему гарантій незалежності місцевого самоврядування. зазначив у цілому його позитивний вплив на становлення інституту місцевого самоврядування, проте вказав, що даний нормативний правовий акт не вирішив ряду актуальних проблем: створення територіальних і фінансових основ місцевого самоврядування, які б забезпечили його самостійність; неефективність форм взаємодії з органами державної влади і відсутність механізмів державного контролю за місцевим самоврядуванням і ряду інших.
Невирішеність проблем організації місцевого самоврядування зажадала подальшої модернізації даного інституту, яка розпочалася 6 жовтня 2003 р . з прийняттям Федерального закону № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». На думку а, становлення в нашій країні місцевого самоврядування не повинно сприйматися як етап чергового реформування інститутів влади, що носить поверхневий характер, прикладів чому у нашій історії було предостатньо. Мета всіх нинішніх змін бачиться в тому, що місцеве самоврядування повинне реально заявити себе в якості важливого, самостійного і повноправного ланки в системі публічної влади.
У світовій практиці, в тому числі в Росії, існують певні моделі формування та розвитку місцевого самоврядування. Вони відрізняються своїм ставленням до держави, що впливає на визначення поняття місцевого самоврядування: автономне місцеве самоврядування (англосаксонська модель) або залежне від органів державної влади, спільно з ними здійснює державні функції і завдання місцевого значення (континентальна модель).
Необхідність аналізу зарубіжного досвіду формування та розвитку системи місцевого самоврядування набуває для Росії практичний сенс, оскільки проблеми, з якими вона зіткнулася, представляють собою прояв якихось загальносвітових тенденцій. Однак зазначено, що моделі місцевого самоврядування без урахування політичної культури, історичних традицій і багатоетнічної цивільної спільності в Росії є помилковими.
Світовий досвід виробив різні моделі місцевого самоврядування. Системи управління періодично змінюються залежно від економіко-політичного розвитку територій та інших обставин. Нововведенням в практиці місцевого самоврядування в країнах-учасницях Європейського союзу вважається дія принципу загальної компетенції в поєднанні з принципом субсидіарності, які є дуже важливими, оскільки не існує якогось загального критерію для визначення ролі, відповідальності і функцій місцевого управління, яке визнається у всіх державах Європи .
У конституціях сучасних держав закріплено і гарантовано місцеве самоврядування як одна з основ демократичної системи управління. Поняття «місцеве самоврядування» відбиває складне і різноманітне явище, формування та розвиток якого залежить від цілого комплексу історичних, географічних, політичних, економічних та інших особливостей території. Воно найбільш повно дозволяє реалізувати конституційне положення про те, що єдиним джерелом влади є народ.
У більшості цивілізованих країн в адміністративно-територіальних одиницях публічна влада реалізується не державними органами, а місцевим населенням безпосередньо або утвореними ним органами і відповідним чином обираються або призначаються посадовими особами.
Ця влада набуває властивості самоорганізованої публічної влади, що здійснює управлінські функції, які визнаються і юридично закріплюються центральною владою. На муніципальному рівні керуюча система безпосередньо пов'язана з об'єктом управління, який є спільним для місцевого населення.
У зв'язку з цим у місцевому самоврядуванні парламентський принцип відділення управління від правотворчості і виконання майже не застосуємо. Тому в законодавстві розвинених зарубіжних країн муніципалітети закріплені як корпорації публічного права, тобто установи, що володіють правами публічної установи (суб'єкта адміністративно-правових відносин) і правами юридичної особи (США, Великобританія та ін.) У цьому і проявляється їх правова природа як організацій публічної влади на місцях. І хоча умови становлення, розвитку та еволюції цього інституту були різними у відповідних країнах, в цілому їх політико-юридична сутність та функції однакові.
Що стосується Російської Федерації, то виділені тенденції, орієнтовані на суспільну теорію і англосаксонську модель місцевого самоврядування. Вибір такої моделі розриває історичну спадкоємність і традиції Рад, хоча зовні іноді створюється враження, що сучасна система російського місцевого самоврядування їх у деякому сенсі продовжує. Однак фактично в її чистому вигляді в Російській Федерації дана модель не може бути реалізована, оскільки вона розрахована на більш економічно розвинені країни з більш високою політичною активністю населення, ніж в Росії.
У Російській Федерації на сучасному етапі простежуються деякі тенденції зміцнення вертикалі влади, які необхідні на даному шляху розвитку з метою недопущення свавілля. У даному контексті автор виявив деякі риси моделі континентальної. При цьому зазначено, що державно-правова природа місцевого самоврядування визначається не тільки децентралізацією публічної влади, а й організацією влади в принципі. Перш за все, місцеве самоврядування має бути результативним у функціональному відношенні. Вирішення даного питання багато в чому залежить від прийнятого органами державної влади законодавства про місцеве самоврядування.
Муніципальна влада має спільно з органами державної влади керувати і державними, і місцевими справами, виходячи не тільки з місцевих інтересів, особливостей і традицій, а й із загальнодержавних. При цьому управління на місцях повинно здійснюватися тільки на основі закону. У державі повинна діяти єдина концепція місцевого самоврядування інакше ідея місцевого самоврядування може виявитися незатребуваною. Тоді буде досягнуто єдність в управлінні на території всієї країни, і відбудеться скорочення розриву між суспільством і органами державної влади. Загальним підсумком міркувань фахівців по закордонному і вітчизняному місцевому самоврядуванню, на думку а, є визнання того факту, що питання місцевого значення невіддільні від державних інтересів, не залишаються і не можуть залишатися без впливу держави. Саме тому питанням місцевого значення надається легітимність на загальнодержавному рівні.
Таким чином, модель розвитку місцевого самоврядування в Росії можна охарактеризувати як змішану, яка поєднує в собі риси англосаксонської і континентальної моделей.

Глава 2. Правове регулювання місцевого самоврядування в сучасній Росії
Систематизація нормативних правових актів про місцеве самоврядування здійснено у відповідності до положень ст. 4 Федерального закону № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». Автор виділив міжнародно-правові акти та національне законодавство, яке в свою чергу включає 3 рівні правового регулювання: федеральний, суб'єктів Російської Федерації і муніципальний. Правові акти були систематизовані по об'єкту правового регулювання, наприклад, що визначають територіальні основи місцевого самоврядування, що регулюють форми безпосередньої демократії на місцях, питання організації муніципальних органів, муніципальної служби і т.д.
Реформа законодавчих основ місцевого самоврядування, розпочата з ініціативи Президента Російської Федерації і включає в себе прийняття Федерального закону № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», була зумовлена ​​необхідністю наблизити органи місцевого самоврядування до населення, забезпечивши при цьому їх реальну здатність ефективно господарювати на своєму рівні. Поки зроблені лише перші кроки на шляху цієї реформи. Федеральний закон від 6 жовтня 2003р. передбачає тривалий перехідний період до введення його в дію в повному обсязі. Крім того, буде потрібно ще кілька років, перш ніж у розвиток цього Закону будуть прийняті інші федеральні закони і на їх основі - закони суб'єктів Федерації, будуть внесені зміни в сотні тисяч нормативних актів муніципальних утворень.
Федеральний закон № 131-ФЗ вже не рамково, а детально, через імперативне зобов'язування вирішив багато сутнісні питання організації місцевого самоврядування на всій території Росії. І все ж не всі питання були врегульовані даним нормативним правовим актом, у зв'язку з ніж 31 грудня 2005р. Президентом Російської Федерації було підписано ще один підготовлений за його дорученням Федеральний закон 199-ФЗ «Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням розмежування повноважень». Ці закони сформували певний масив повноважень із предметів спільного ведення. Відзначено, що передбачене Федеральним законом № 199-ФЗ розширення питань місцевого значення здійснювалося без відповідного фінансово-економічного обгрунтування та без внесення відповідних поправок до бюджетного та податкового законодавства в частині збільшення доходів місцевих бюджетів, що веде до порушення балансу між доходами та витратами органів місцевого самоврядування .
На думку а, настільки істотне розширення питань місцевого значення і відсутність достатніх для їх вирішення коштів місцевих бюджетів на практиці може призвести до того, що ряд питань місцевого значення вирішуватися в повній мірі не будуть, що в свою чергу, призведе на практиці до звернень населення з заявами і скаргами, у тому числі в судові інстанції.
У зв'язку з цим з метою виключення виникнення негативних наслідків запропоновано внести до чинного законодавства ряд змін, а саме:
- Доповнити Федеральний закон № 131-ФЗ положенням про неможливість розширення переліків питань місцевого значення, встановлених статтями 14-16 Закону № 131-ФЗ, без внесення відповідних змін до податкового та бюджетного законодавства, необхідних для збільшення доходів місцевих бюджетів на вирішення питань місцевого значення .
- Закріпити в Податковому кодексі Російської Федерації необхідність встановлення федеральними законами пільг по місцевих податках тільки за умови їх компенсації місцевим бюджетам. Ця поправка була б гарантією фінансової самостійності та бюджетної забезпеченості органів місцевого самоврядування.
Особливої ​​актуальності ця поправка набуває в умовах періодичного прийняття федеральних законів, за допомогою яких встановлюються пільги по місцевих податках. Причому на практиці не є рідкістю надання подібним законом зворотної сили, що є неприпустимим в умовах уже затвердженого і чинного бюджету муніципального освіти, оскільки це може негативним чином позначитися на ефективності реалізації органами місцевого самоврядування своїх повноважень. Це може підсилити залежність муніципальної влади від влади регіональної.
Федеральним законом № 199-ФЗ крім розширення питань місцевого значення всіх типів муніципальних утворень, були виключені питання організації та здійснення екологічного контролю, що на думку а, позбавляє органи місцевого самоврядування можливості благоустрою території муніципальних утворень, охорони міських лісопарків, тобто вирішення питань місцевого значення.
Крім того, Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» № 131-ФЗ було доповнено Законом № 199-ФЗ положеннями, згідно з якими органи місцевого самоврядування:
а) має право брати участь у здійсненні не переданих їм державних повноважень із здійсненням витрат за рахунок коштів бюджету муніципального освіти, якщо це участь передбачено федеральними законами;
б) має право, не беручи участь у здійсненні зазначених повноважень, витрачати кошти місцевих бюджетів на їх реалізацію, якщо можливість здійснення таких витрат передбачено федеральними законами.
Також органи місцевого самоврядування мають право встановлювати за рахунок коштів бюджету муніципального освіти додаткові заходи соціальної допомоги для окремих категорій громадян. При цьому фінансування зазначених повноважень не є обов'язком муніципального освіти, здійснюється за наявності такої можливості, однак не є підставою для виділення додаткових коштів з бюджетів органів державної влади Російської Федерації, якого суб'єкта РФ.
Відзначено, що закріплення у Федеральному законі № 131-ФЗ нових правомочностей органів місцевого самоврядування може розглядатися в якості відходу від принципу розмежування повноважень між різними рівнями публічної влади в частині витрачання коштів місцевих бюджетів. Враховуючи, що ці кошти будуть використані не на вирішення питань місцевого значення, а на вирішення питань, які знаходяться у віданні держави, їхнє фінансування буде проводитися на шкоду вирішенню багатьох інших питань місцевого значення.
Одним з найважливіших напрямків реформування системи місцевого самоврядування є встановлення кордонів муніципальних утворень. му виявлено, що в більшості випадків картографічне опис кордонів муніципальних утворень, на підставі яких зазначені кордону були затверджені, виявилися далекі від вимог законодавства, у зв'язку з чим більшості суб'єктів Російської Федерації було необхідно повторно повторити процедуру з їх опису і затвердженню.
При створенні нових муніципальних утворень виникли деякі проблеми, які виражалися, у тому числі у відсутності механізмів врахування думки населення. Наприклад, у м. Рибінську Ярославської області населення, не погодившись із статусом, визначеним йому рішенням обласної Адміністрації та обласної Думи, прийняло інше рішення. За підсумками референдуму, що відбувся 4 вересня 2006 р ., 95% жителів м. Рибінська проголосували за відокремлення міста від району, проявивши небачену виборчу активність.
Основні вимоги до строків і процедуру встановлення кордонів муніципальних утворень визначені п. 1 ч. 1 та ч. 3 ст. 85 Федерального закону № 131-ФЗ. У результаті проведеної роботи в суб'єктах Федерації були прийняті відповідні законодавчі акти. Зокрема, в Самарській області був прийнятий закон про наділення муніципальних утворень Самарської області статусом міських округів і муніципальних районів. Даним законом були наділені статусом міських округів - міста обласного підпорядкування, статусом муніципальних районів - адміністративні райони, розташовані на території області. Було прийнято 37 законів про встановлення кордонів муніципальних районів і міських округів, що містять картографічне опис меж відповідних муніципальних районів і міських округів; 27 законів про освіту в межах муніципальних районів міських і сільських поселень і встановлення їх меж, що містять перелік міських і сільських поселень, утворених у межах кожного з муніципальних районів на території області, а також картографічне опис меж кожного з відповідних поселень. На підставі розроблених та прийнятих актів на території області утворено 342 муніципальних утворення.
Беручи до уваги масштаби проведеної реформи місцевого самоврядування та обмежені терміни, визначені положеннями Федерального закону № 131-ФЗ, зазначено, що практично всі суб'єкти Російської Федерації на першому етапі затвердили межі муніципальних утворень у вигляді картографічного опису.
На думку а, перед органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування в даний час стоїть завдання приведення кордонів муніципальних утворень у відповідність до вимог містобудівного та земельного законодавства.

Висновок
У висновку позначені проблеми в реалізації даних норм. У федеральному законодавстві в даний час відсутнє чітке визначення поняття «картографічне опис кордонів», що призвело до його різного трактування при затвердженні меж, у зв'язку з чим у ряді суб'єктів Російської Федерації картографічне опис кордонів муніципальних утворень виявилося максимально наближеним до даних державного земельного кадастру.
Ще одна територіальна проблема - наявність розбіжностей між суб'єктами Федерації або муніципальними утвореннями у встановленні меж суміжних територій. Досить значна кількість суб'єктів Федерації перебувають у стадії вирішення розбіжностей в частині суміжних територій, що не дозволяє їм завершити процес встановлення меж. Тим часом відсутність кордонів між Республікою Інгушетія, Чеченської Республікою, Республікою Північна Осетія-Аланія дозволяє органам державної влади зазначених суб'єктів Федерації декларувати неможливість проведення заходів щодо впровадження Федерального закону № 131-ФЗ.
Враховуючи положення Федерального закону № 131-ФЗ в частині встановлення кордонів муніципальних утворень, запропоновано:
- Закріпити єдині вимоги, необхідні до встановлення кордонів муніципальних утворень у містобудівному й земельному законодавстві;
- Чітко регламентувати зміст поняття «опис кордонів муніципальних утворень»;
- Встановити компетенцію та принципи затвердження кордонів муніципальних утворень відповідно до вимог містобудівного та земельного законодавства;
- Визначити відповідальність органів державної влади та місцевого самоврядування за невиконання норм земельного законодавства в частині встановлення кордонів.
Окремою проблемою, яка впливає на процес встановлення кордонів муніципальних утворень відповідно до вимог законодавства, є питання розмежування державної власності на землю. Розпочаті в 2002 р . роботи з розмежування державної власності на землю до теперішнього часу дозволили визначитися з правом власності не більше ніж на 8% земель, що підлягають розмежуванню. Решта землі, що знаходяться в державній власності та підлягають розмежуванню, залишаються не оформленими. Подібний стан справ створило певні складності у визначенні меж земельних ділянок, за якими має пройти кордон муніципального освіти.
Підкреслено, що встановлення кордонів муніципальних утворень відповідно до вимог містобудівного та земельного законодавства не може означати передачу всіх земель у складі затверджених меж у власність муніципального освіти. Органами місцевого самоврядування здійснюються управління та розпорядження тільки земельними ділянками, які знаходяться в муніципальній власності. Отже, встановлення кордонів муніципальних утворень не може заміняти вимоги федерального законодавства щодо розмежування державної власності на землю.
Також найбезпосередніший вплив на процес встановлення кордонів муніципальних утворень надає кадастрова оцінка земель, необхідна для справляння земельного податку. Аналіз ходу виконання державної кадастрової оцінки земель показує, що дані роботи завершені в основних бюджетоутворюючих категоріях земель. Земельний податок віднесено до місцевих податків, тому право встановлення, справляння та надання пільг надано органам місцевого самоврядування. Оскільки з 2006р. почали діяти нові вимоги до стягування земельного податку, встановлені гл. 31 Податкового кодексу Російської Федерації, на початковому етапі цілком можливі деякі проблеми, пов'язані з його нарахуванням та справлянням. У зв'язку можуть не виправдатися очікування, що затвердження кордонів муніципальних утворень буде фінансуватися за рахунок коштів, що надходять від сплати земельного податку. Отже, питання фінансування зазначених робіт, як і раніше залишиться не вирішеним на федеральному рівні.

Література:
1. Топоркова Є.В. Формування законодавчих основ місцевого самоврядування України / / Державне управління і право. Збірник наукових праць кафедри державного управління та правового забезпечення державної служби Російської академії державної служби при Президентові Російської Федерації, випуск IV. - М., 2006. - С. 46-51.
2. Морон А.Д.. Реалізація положень Федерального закону № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації: на прикладі Самарської області / / Право і економіка. Збірник наукових праць. - М.: МГУ ім. Ломоносова, 2007 - Випуск 2
3. Максимова О.В. Моделі місцевого самоврядування в світовій практиці: порівняльно-правова характеристика / / Право та економіка. Збірник наукових праць. - М., МГУ ім. Ломоносова, 2007. Випуск 3. - С. 18-28. - 0,8 д.а.
4. Максименко Є.В. Проблеми, що виникають у процесі реалізації положень Федерального закону № 131-ФЗ від 6 жовтня 2003 року / / «Чорні дірки» в Російському законодавстві. - 2007. - № 6.


1 Збори законодавства Російської Федерації. - 1998. - № 4. - Ст. 532.
2 Федеральний закон від 11 квітня 1998 р . № 55-ФЗ "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування" / / Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 15. - Ст. 4.
1 Див: Краснов М.А. Введення в муніципальне право. М., 1993.С.10.
2 Див: Постовий Н.В. Муніципальне право. М., 1998.С.20
3 Див: Атаманчук Г.В. Теорія державного управління. - М., 1997. - С.133.
1 Див: Б.М. Чичерін. Конституційний питання в Росії. - М., 1906.
2 Див: М.І. Лазаревський. Теорія місцевого самоврядування. - М., 1903. - С.2.
[1] Лазаревський Н.І. Лекції з російської державного права. - СПб., 1910. -Т. II. - Ч.I. - С.46-47.
[2] Відомості Верховної Ради та Уряду РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4188.

Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Держава і право | Реферат
82.6кб. | скачати


Схожі роботи:
Правове регулювання місцевого самоврядування 3
Правове регулювання місцевого самоврядування 2
Правове регулювання місцевого самоврядування в Російській Федерації
Цивільно-правове становище органів місцевого самоврядування
Особливості місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим повноваження місцевого самоврядування
Правове обгрунтування повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування в Російській
Сучасне законодавче регулювання територіального громадського місцевого самоврядування
Система органів та посадових осіб місцевого самоврядування у світлі сучасного правового регулювання
Питання місцевого значення та повноваження органів місцевого самоврядування міста Єкатеринбурга
© Усі права захищені
написати до нас