Правове обгрунтування повноважень органів державної влади та м

5. Здійснення контролю за дотриманням правових актів муніципального освіти, участь у контролі за дотриманням законодавства на території муніципального освіти. Муніципальні освіти здійснюють контроль за дотриманням своїх статутів, загальнообов'язкових правил з предметів ведення муніципального освіти. У віданні муніципальних утворень знаходяться також питання контролю за використанням земель на території муніципального освіти. Муніципалітети беруть участь в охороні навколишнього середовища на території муніципального освіти, а також здійснюють іншу контрольну діяльність у відповідності з федеральним законодавством, статутами муніципальних утворень.
6. У коло предметів відання місцевого самоврядування входять також питання, пов'язані з формуванням та організацією роботи органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
У віданні муніципальних утворень знаходяться також інші питання місцевого значення, передбачені законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».
Для муніципальних утворень кожного виду ФЗ № 131 закріплює свій перелік питань місцевого значення:
- Для міських і сільських поселень;
- Для муніципальних районів;
- Для міських округів.
Стосовно до Рязанської області слід зазначити, що існує Закон Рязанської області «Про порядок вирішення на території Рязанської області питань місцевого значення поселень у 2008 році», в якому перераховано перелік питань місцевого значення, що вирішуються органами місцевого самоврядування міських і сільських поселень; але з 1 січня 2009 року він втрачає силу, а новий закон, що регулює дані відносини ще не прийнятий.
Повноваження - це права, якими наділений кожен рівень влади і управління для виконання покладених на нього функцій. Але водночас це і обов'язок виконувати ці функції. Таким чином, повноваження - це права, поєднані з обов'язками. Що стосується компетенції, то під нею розуміється поєднання предметів ведення і повноважень.
За предметів виняткового ведення суб'єкти Російської Федерації реалізують всю повноту регулятивних, виконавчо-розпорядчих і контрольних повноважень, які повинні здійснюватися виключно за рахунок бюджетів суб'єктів Російської Федерації. Основні повноваження законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта, а також вищого виконавчого державного органу влади суб'єкта Російської Федерації закріплені у федеральному законодавстві.
Відповідно до Конституції Російської Федерації здійснення окремих повноважень органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації може бути передано на основі угоди федеральним органам виконавчої влади. Проте слід встановити, що випадки, коли виконавчі органи влади суб'єктів Російської Федерації можуть передати здійснення своїх повноважень федеральним органам виконавчої влади, повинні регулюватися законами суб'єктів Російської Федерації. Органи державної властіe суб'єктів Російської Федерації не повинні знімати з себе відповідальність за здійснення належних їм повноважень без об'єктивних причин (наприклад, стихійне лихо). У федеральному законі повинні бути закріплені обставини, коли федеральні органи можуть взяти на себе повністю або частково здійснення повноважень регіональних органовf влади. Підстави і процедури такого "федерального втручання" повинні бути ретельно сформульовані у федеральному законі з метою виключення можливості зловживання цим правом. Аналогічні норми необхідно також встановити і щодо повноважень муніципальних органів влади. У рамках даної роботи необхідно зазначити повноваження органів державної влади суб'єктів Федерації у сфері місцевого самоврядування, а саме:
правове регулювання питань організації місцевого самоврядування в суб'єктах Російської Федерації у випадках і порядку, встановлених законом;
правове регулювання прав, обов'язків і ответственностіk регіональних органів влади Російської Федерації та їх посадових осіб у галузі місцевого самоврядування у випадках і порядку, встановлених федеральним законодавством;
правове регулювання прав, обов'язків і відповідальності місцевих органів влади та посадових осіб місцевого самоврядування з предметів ведення суб'єктів Російської Федерації, а також у межах повноважень регіональних органів державної влади з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації;
правове регулювання прав, обов'язків і відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування при здійсненні окремих державних повноважень, якими органи місцевого самоврядування наділені законами суб'єктів Російської Федерації у порядку, встановленому федеральним законодавством.
У відповідності до Статуту (Основним Законом) Рязанської області систему органів державної влади Рязанської області становлять:
1) Рязанська обласна Дума - законодавчий (представницький) орган державної влади Рязанської області;
2) Уряд Рязанської області - вищий виконавчий орган державної влади Рязанської області, очолюваний Губернатором Рязанської області;
3) інші виконавчі органи державної влади Рязанської області, утворені відповідно до цього Статуту (Основним Законом) та законами Рязанської області.
Ці органи державної влади наділені повноваженнями, які закріплені в Статуті Рязанської області.
Один з ключових питань конституційного правового регулювання місцевого самоврядування - визначення його компетенцій та повноважень. Ніякі заходи щодо вдосконалення структур місцевого самоврядування не дадуть результатів, якщо муніципального утворення не буде надано великий перелік прав, реалізація яких може суттєво впливати на стан справ відповідної території.
Повноваження місцевого самоврядування - це строго окреслене і закріплений нормами муніципального права (Конституцією РФ, федеральним законодавством, правовими актами суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування) за населенням, виборними та іншими органами місцевого самоврядування перелік конкретних прав і обов'язків, необхідних для реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування на території муніципальних утворень. Компетенція органу місцевого самоврядування - складна правова категорія, структура якої складається з предметів відання, прав і обов'язків.
У Європейській Хартії місцевого самоврядування проголошені основні принципи встановлення компетенції органів місцевого самоврядування.
Повноваження, надані місцевим органам влади, повинні бути цілісними і всеохоплюючими. Межі повноважень органів місцевого самоврядування можуть бути розширені за їх ініціативи і з їхньої згоди. У разі передачі або обмеження повноважень органів місцевого самоврядування для виконання державних функцій місцеві громади повинні користуватися, наскільки це можливо, право контролю та свободою адаптувати свою діяльність до місцевих умов. Ключова проблема - розподіл повноважень між представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування. У Росії рішення цього завдання в даний час «спущено на місця» у вигляді права визначати структуру (статутами, положеннями) місцевого самоврядування. Вичерпний перелік повноважень представницьких і виконавчих органів, голови адміністрації і (або) глави муніципального освіти закріплюється в статуті муніципального освіти, що виносяться на референдум.
До виключних повноважень представницьких органів влади у відповідності з федеральним законом відносяться:
1) прийняття статуту муніципального освіти і внесення до нього змін і доповнень;
2) затвердження бюджету муніципального освіти та звіту про його виконання;
3) прийняття планів (у тому числі і містобудівних) і програм соціально-економічного розвитку муніципалітету, затвердження звітів про їх виконання;
4) встановлення, зміну та скасування місцевих податків і зборів;
5) встановлення порядку управління і розпорядження муніципальної власністю;
6) контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, передбачених статутами муніципальних утворень;
7) визначення порядку прийняття рішень про створення, реорганізації та ліквідації муніципальних підприємств і установ, а також про встановлення тарифів на їх послуги;
8) визначення порядку матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності місцевих органів влади;
9) визначення порядку участі муніципалітету в організаціях міжмуніципальної співпраці.
Інші повноваження представницьких органів муніципальних утворень визначаються федеральними законами та прийнятими відповідно до них конституціями (статутами), законами суб'єктів Російської Федерації, статутами муніципальних утворень.
Глава муніципального освіти є вищою посадовою особою муніципального освіти і наділяється статутом муніципального освіти власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення.
Федеральний закон № 131 зобов'язує муніципальні освіти формувати свій виконавчо-розпорядчий орган (місцеву адміністрацію), який також наділений повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення та здійснення окремих державних повноважень.
Таким чином, кожному рівню влади відповідає певний рівень правового регулювання. Тому можна виділити три рівні правового регулювання, що становлять правову систему держави:
1) федеральний уровеньw правового регулювання включає в себе Конституцію РФ, федеральні конституційні закони та федеральні закониw, мають пряму дію на всій території РФ.
2) регіональний рівень включає в себе Статути (Конституції) суб'єктів РФ і нормативні правові акти, чинні на території відповідних суб'єктів РФ.
3) місцевий (муніципальний) рівень правового регулювання включає в себе Статути муніципальних утворень і нормативно-правові акти місцевих органів влади, які мають дію на території відповідного муніципального освіти.
У цілому трирівнева правова система побудована за принципом верховенства правових актів більш високого рівня, але не з усіх питань, а тільки з питань, що входять у виняткову компетенцію відповідного рівня влади, або з питань спільного ведення різних рівнів влади. В інших випадках уповноважені органи відповідного рівня влади здійснюють власне правове регулювання.
В даний час на рівні РФ і суб'єктів РФ предмети ведення і повноваження відповідних державних органів досить чітко розмежовані. Конституцією РФ визначені предмети виняткового ведення РФ і суб'єктів РФ і предмети спільного ведення. Поза межами ведення РФ і повноважень з предметів совsместного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ регіональні органи мають всю повноту державної влади.
На наш погляд, подібний принцип розмежування предметів ведення і відповідно повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування має застосовуватися й на рівні регіональна - муніципальна влада. У Конституції РФ немає конкретизації порядку розмежування повноважень на цьому рівні. Дозвіл отмеченrной правової проблеми в розмежуванні повноважень між регіональними та муніципальними органами влади дозволить зняти напруженість у взаєминах цих органів і забезпечить їхню ефективну взаємодію.
1.2 Делегування державних повноважень органам місцевого самоврядування і державний контроль за їх виконанням
Проблема поділу влади по вертикалі у федеративній державі не обмежується виключно питаннями такого поділу між федеральним центром і суб'єктами Російської Федерації. Логічним продовженням її є проблемні питання розмежування владних повноважень між регіональними органами влади Російської Федерації і що знаходяться на їх території органами місцевого самоврядування.
Незважаючи на те, що органи місцевого самоврядування відповідно до статті 12 Конституції Російської Федерації не входять до системи органів державної влади, вони в будь-якому випадку здійснюють публічну владу з усіма притаманними влади ознаками (властивостями). Більш того відповідно до норм пункту 5 статті 4, пункту 6 статті 5 і частиною 4 статті 6 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» місцеві органи влади крім законодавчо закріплених за ними на федеральному рівні суб'єктів Російської Федерації предметів відання можуть наділятися також і окремими державними повноваженнями.
Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями здійснюється лише федеральними законами, законами суб'єктів РФ з одночасною передачею необхідних матеріальних і фінансових коштів. Реалізація переданих повноважень підконтрольна державі.
Делегування державних повноважень органам місцевого самоврядування - це надання органами державної властіw Російської Федерації або суб'єкта федерації належних їм повноважень органам та посадовим особам місцевого самоврядування.
Делегування органами державної властіr своїх повноважень місцевим органам влади здійснюється на основі наступних принципів:
- Законності і доцільності;
- Соціально-економічної обгрунтованості;
- Реальності та гласності здійснення делегованих повноважень;
- Матеріально-фінансової забезпеченості делегованих повноважень;
- Підконтрольності здійснення делегованих повноважень.
Делегування окремих державних повноважень здійснюється в інтересах соціально-економічного розвитку муніципального освіти і території суб'єкта Російської Федерації, з урахуванням можливості та реальності їх здійснення органаміt місцевого самоврядування. Делеговані державні повноваження не можуть створювати перешкоди для вирішення органами місцевого самоврядування питань місцевого значення та погіршувати соціально-економічне становище муніципального освіти. В процесі делегування державних повноважень повинен дотримуватися принцип гласності, інформованості населення про обсяг делегованих повноважень та їх фінансової забезпеченості.
Наділення органовr місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями обумовлено низкою факторів:
- Дані органи влади входять як складовий елемент в загальну систему публічної влади в державі, що передбачає їх тісну взаємодію і співпрацю з органами державної влади при вирішенні питань місцевого значення.
- В силу найбільшої наближеності до населення органи місцевого самоврядування можуть здійснювати окремі державні повноваження з більшою ефективністю, ніж державні органи.
Органиw місцевого самоврядування можуть наділятися окремими державними повноваженнями:
1) в області реєстрації актів цивільного стану (реєстрація актів громадянського стану на території муніципального освіти);
2) у галузі соціального захисту населення (соціальна підтримка ветеранів праці, соціальна підтримка багатодітних сімей тощо);
3) у галузі сільського господарства (повноваження щодо підтримки сільськогосподарського виробництва у формі субсидій на тваринницьку продукцію);
4) за освітою та організації діяльності адміністративних комісій, комісій у справах неповнолітніх і захисту їх прав (органи місцевого самоврядування утворюють ці комісії, забезпечують їх діяльність).
Органи місцевого самоврядування наділяються окремими державними повноваженнями і з інших питань, віднесених до ведення Російської Федерації і її суб'єктів.
Органи державної влади у разі делегування своїх повноважень у повному обсязі компенсують органам місцевого самоврядування витрати на їх здійснення і представляють реальні гарантії матеріально-фінансової забезпеченості при вирішенні питання про таку передачу. Місцеві органи влади здійснюють передані їм державні повноваження в тій мірі, в якій ці повноваження забезпечені матеріальними і фінансовими ресурсами. При неповному забезпеченні матеріальними і фінансовими ресурсами делегованих повноважень голова муніципального освіти вносить подання державним органам влади про неможливість здійснення переданих повноважень у повному обсязі і дає свої пропозиції про межі і ступеня їх виконання. Органи державної влади приймають рішення щодо внесених пропозицій або розглядають спірні питання в суді.
Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями органів державної влади здійснюється в таких організаційно-правових формах, як:
- Делегування за законом Російської Федерації;
- Делегування за законом суб'єкта федерації;
-Делегування на основі договорів та угод між виконавчими органами державної влади суб'єкта РФ і місцевого самоврядування (при обов'язковій ратифікації всіх договорів та угод законодавчим органом суб'єкта РФ і представницьким органом місцевого самоврядування).
Делегування державних повноважень може бути разовим, на певний строк або безстроковим. Наприклад, до разового слід віднести надання муніципального житла військовослужбовцям, працівникам податкових служб та іншим категоріям державних службовців; до термінового - надання безкоштовного проїзду на муніципальному транспорті окремим категоріям громадян, забезпечення виплати допомоги громадянам, які мають дітей; до безстрокового - державну реєстрацію актів цивільного стану, виконання завдань паспортно-візової служби, військовий облік громадян та ін Державні повноваження можуть делегуватися всім муніципальним утворенням або тільки окремим муніципалітетам.
Основною формою делегування державних повноважень є делегування за законом. При цьому не допускається делегування повноважень, які віднесені до виключної компетенції законодавчого та виконавчого органів державної влади і змінюють статут суб'єкта РФ, а також забезпечують захист прав і свобод громадян. При делегуванні державних повноважень органам місцевого самоврядування згідно із законом проект даного закону завчасно направляється представницьким органам відповідних муніципальних утворень для узгодження та мотивованого висновку. Заперечення органів місцевого самоврядування щодо характеру, обсягу делегованих повноважень та порядку їх фінансування підлягають розгляду в комісіях законодавчих органів державної влади.
Існує практика делегування повноважень на основі договорів, яка застосовується в ряді суб'єктів Російської Федерації, хоча вона почасти суперечить федеральному законодавству. Договір в обов'язковому порядку повинен відображати:
- Цілі, обсяг і характер делегованих повноважень;
- Порядок їх здійснення і термін дії договору;
- Взаємні права і обов'язки по реалізації делегованих повноважень;
- Обсяг і порядок матеріально-фінансового забезпечення делегованих повноважень;
- Форми і міри відповідальності сторін за порушення умов договору;
- Умови розірвання договору та можливості повернення делегованих повноважень.
Зазначений договір підписується вищою посадовою особою суб'єкта РФ і главою адміністрації відповідного муніципального освіти і набуває чинності після його затвердження законом суб'єкта федерації і рішенням представницького органу місцевого самоврядування. Договір може передбачати укладення на його основі угод між регіональними органами виконавчої влади та відповідного муніципального освіти щодо делегування та прийнятті державних повноважень.
Здійснення делегованих державних повноважень органами місцевого самоврядування будується на відповідності федеральному законодавству і законодавству суб'єктів РФ. Органи місцевого самоврядування вільні у виборі форм і методів реалізації переданих державних повноважень. Разом з тим вони несуть відповідальність за здійснення переданих їм державних повноважень у тій мірі, в якій дані повноваження забезпечені органами державної влади матеріально-фінансовими ресурсами, а також наскільки здійсненні інші зобов'язання, необхідні для реалізації цих повноважень.
Повернення державних повноважень, делегованих органамc місцевого самоврядування, можливо з власної ініціативи делегували державних органів, якщо при сформованих умовах ці повноваження можуть бути найбільш ефективно виконані державними органами влади. Таке повернення визначений законодавством з обов'язковим завчасним повідомленням про це органів місцевого самоврядування.
Повернення делегованих повноважень з ініціативи органів місцевого самоврядування допускається в тому випадку, якщо виконання переданих повноважень стає неможливим з причин, не залежних від органів місцевого самоврядування. Вмотивоване подання про це представницький орган місцевого самоврядування вносить у законодавчий орган державної влади; при встановленні достовірності зазначених причин невиконання або неможливості їх оперативного усунення виконавчий орган державної влади вносить до законодавчого органу проект закону про повернення державних повноважень.
Повернення державних повноважень, делегованих за договором, можливе в разі порушень умов договору однією зі сторін і якщо ці порушення призвели до неналежного виконання або створили умови, що ускладнюють виконання державних повноважень органами місцевого самоврядування. При не досягненні угоди сторін щодо спірних питань рішення про повернення делегованих повноважень розглядається в суді.
Федеральний закон № 131 встановлює форми державного контролю:
- За здійсненням органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень;
- За використанням наданих на ці цілі матеріальних ресурсів та фінансових коштів.
Органи государcтвенной влади, які делегували повноваження органам місцевого самоврядування, має право здійснювати контроль за їх реалізацією, перевіряти законність і доцільність рішень муніципальних органів влади, прийнятих для здійснення переданих повноважень. Органи державної влади для здійснення контролю за делегованими державними повноваженнями має право:
1) проводити перевірки діяльності органів місцевого самоврядування та цільового використання коштів, що передаються на реалізацію державних повноважень;
2) запитувати і одержувати в термін інформацію, необхідні документи від органів і посадових осіб місцевого самоврядування про виконання переданих повноважень;
3) призначати уповноважених представників державної влади для оперативного контролю за здійсненням делегованих повноважень та цільовим використанням виділених на ці цілі ресурсів;
4) проводити методичну роботу та координацію діяльності органів місцевого самоврядування з питань здійснення переданих державних повноважень.
Органи та посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані надавати уповноваженим державним органам документи, пов'язані із здійсненням окремих державних повноважень.
Суб'єкти Федерації регулюють питання, пов'язані з передачею, фінансуванням окремих державних повноважень та здійсненням контролю за тим, як вони здійснюються муніципальними органами влади, приймаючи в межах своїх повноважень відповідні закони.
У відношенні Рязанської області необхідно зазначити, що існують порушення законодавства у сфері делегування окремих державних повноважень органам місцевого самоврядування. Зокрема проектом Закону області "Про наділення органів місцевого самоврядування муніципальних районів і міських округів Рязанської області окремими державними повноваженнями" в порушення вимог ст. 26.3 ФЗ від 6 жовтня 1999 р . "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" органам місцевого самоврядування передавалися окремі державні повноваження, віднесені до повноважень органів державної влади суб'єкта Федерації і здійснювані ними самостійно.
Також при вивченні законопроекту, що передбачав наділення органовb місцевого самоврядування муніципальних районів і міських округів Рязанської області державними повноваженнями за освітою та організації діяльності комісій у справах неповнолітніх і захисту їх прав, було встановлено, що в порушення ст. 19 ФЗ від 6 жовтня 2003 р . "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" у ньому не було переліку підлягають передачі у користування чи управління або в муніципальну власність матеріальних засобів, необхідних для здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування, а також не визначався порядок звітності муніципальних органів влади про здійснення переданих їм повноважень. Крім того, законопроект не містив норм, які регулюють відповідальність органів місцевого самоврядування за порушення при здійсненні державних повноважень за освітою та організації діяльності комісій у справах неповнолітніх і захисту їх прав. При прийнятті Закону зазначені правовідносини у зв'язку з втручанням прокуратури області були врегульовані відповідно до вимог законодавства.
У зв'язку з перерахованим необхідно зазначити, що передача державних повноважень на рівень місцевого самоврядування є одним із способів зміцнення співпраці органів державної влади та місцевого самоврядування у їх взаємодії щодо здійснення державного та муніципального управління.
Однак питання наділення муніципальних органів влади державними повноваженнями, незважаючи на їх важливе місце в системі місцевого самоврядування, залишаються досі мало вивченими і розробленими, отже, і досить проблематичними. Як показує практика, цілий радий проблем у справі передачі регіональними органами влади Російської Федерації органам місцевого самоврядування державних повноважень викликано не тільки відсутністю законодавчого акта із зазначених питань, а й існуючими недосконалостями положень чинного Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».
Разом з тим, необхідність у якнайшвидшому врегулюванні цих питань федеральним законодавцем, за допомогою прийняття федерального закону щодо порядку та принципів наділення органів муніципальної влади окремими державними.

РОЗДІЛ 2. Проблеми та шляхи оптимізації взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування
2.1 Проблеми взаємодії органів державної влади суб'єкта Російської Федерації і місцевого самоврядування
Інститут місцевого самоврядування відіграє значну роль у процесі формування громадянського суспільства, так як всі цивільні права і масові види активності, різні недержавні прояви суспільного життя людей зароджуються і в кінцевому підсумку реалізуються в місцевих спільнотах, що утворюють базу громадянського суспільства. Особливо актуальне значення і звучання набуває сьогодні проблема взаємодії держави і місцевого самоврядування, осмислення теоретичних і правових аспектів взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування з позицій наукового аналізу, співвідношення держави і суспільства, правової держави і громадянського суспільства.
У процесі своєї діяльності органи місцевого самоврядування тісно взаємодіють з органами державної влади, і, перш за все, з органами регіонального управління, якими в РФ є в першу чергу державні органи влади суб'єктів федерації.
Необхідно сказати про проблему розмежування повноважень між регіональними органами влади і органами місцевого самоврядування. У Конституції Російської Федерації порядок розмежування повноважень між ними не конкретизуються. Зміст предметів ведення і повноважень органів місцевого самоврядування в Конституції РФ розкривається через визначення «питання місцевого значення» та «окремі державні повноваження», якими можуть наділятися муніципальні органи влади. Тим самим у Конституції РФ визначені два концептуальних підходи. Через поняття «питання місцевого значення» підкреслюється самостійність місцевого самоврядування та його відокремленість від держави, через поняття «окремі державні повноваження» визначається можливість залучення місцевого самоврядування до управління державними справами.
Проте, надалі у Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», який покликаний конкретизувати конституційні норми про місцеве самоврядування, була прийнята така юридична конструкція визначення предметів відання місцевого самоврядування, яка значно ускладнила проблему розмежування повноважень між регіональними органами державної влади та органами місцевого самоврядування.
Можна виділити наступні основні правові проблеми, які вимагають свого законодавчого розв'язання.
Перша проблема полягає в тому, що Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» містить перелік питань місцевого значення, віднесених до ведення муніципальних утворень. Цей перелік питань місцевого значення потребує уточнення, у зв'язку з тим, що багато з них з достатнім на те підставою можуть бути віднесені до державних. Наприклад, такі як забезпечення санітарного благополуччя населення, охорона громадського порядку, створення умов для житлового та соціально-культурного будівництва, утримання доріг, організація транспортного обслуговування населення, соціальна підтримка населення, сприяння зайнятості населення, охорона навколишнього середовища. Очевидно, що всі ці питання мають і державне значення, тому точніше було б назвати ці питання предметами спільного ведення органів державної влади суб'єкта РФ і органів місцевого самоврядування.
Необхідно найближчим часом визначити порядок реалізації повноважень муніципальних органів влади та органів державної влади з питань спільного ведення та спільного фінансування. Без такого розмежування повноважень при реалізації повноважень при вирішенні питань, що знаходяться у винятковому віданні органів місцевого самоврядування, і питань, що знаходяться у спільному віданні, виникнуть суперечки, в першу чергу, міжбюджетні. Крім цього органи державної влади та місцевого самоврядування можуть втручатись у компетенцію одне одного. Все це не сприяє стабільності та ефективності у взаємовідносинах між органами державної влади та місцевого самоврядування.
Друга проблема - правове забезпечення умов для дії органів місцевого самоврядування в межах власної компетенції. Муніципалітети не можуть наділяти себе додаткової компетенцією, окрім передбаченої законодавством. У цьому сенсі формулювання, передбачена у Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», про те, що муніципальні освіти має право приймати до свого розгляду інші питання, не виключені з їх ведення і не віднесені до відання інших муніципальних утворень і державних органів влади повинна бути виключена, у зв'язку з тим, що тут також можливе втручання в компетенцію інших органів влади. Механізм вирішення спорів у цих випадках не передбачено, а діючий судовий порядок досить повільним.
Також треба сказати, що ряд питань місцевого значення, якими доповнені статті 14-16 Закону № 131-ФЗ, фактично не вносять реального правового регулювання, тому що органи місцевого самоврядування вирішують їх в рамках інших повноважень, встановлених федеральними законами. Наприклад, в переліки питань місцевого значення муніципальних утворень включені питання сприяння у розвитку сільськогосподарського виробництва та створення умов для розвитку малого підприємництва. Самі ці визначення вкрай розпливчасті, незрозуміло, чим ці повноваження відрізняються від повноважень суб'єктів Російської Федерації з підтримки сільськогосподарського виробництва.
Треба відзначити, що в різних положеннях Федерального закону № 131-ФЗ є більше 30 відсилань до законів суб'єктів Російської Федерації та приписів, що покладає регулювання тих чи інших питань на законодавчі акти суб'єктів Федерації. При цьому у Федеральному законі не вказується (і не може вказуватися), якими саме законами суб'єктів Федерації мають регулюватися ці питання і як мають називатися ці закони. Отже, відсутність у Федеральному законі прямої приписи про необхідність або про право прийняття суб'єктами Російської Федерації законів, що регулюють питання організації місцевого самоврядування в частині, що не була віднесена до відання Російської Федерації, не може трактуватися як заборона на правове регулювання цих питань суб'єктами Федерації.
Повноваження мають визначатися точно. Або це - право, тоді органи публічної влади самостійно приймають рішення і самостійно їх фінансують. Або це - обов'язок; тоді той, хто встановив обов'язок, а саме держава, має нести відповідальність за забезпечення фінансування.
Нарешті слід зазначити, що сьогодні дуже важлива позиція федеральних органів влади в питаннях удосконалення нормативно-правової бази для подальшого розмежування повноважень між державними та муніципальними органами влади. На законодавчому рівні більшості суб'єктів Російської Федерації це питання не може бути вирішене в силу двох основних причин. Перша полягає в тому, що в більшості суб'єктів Російської Федерації дуже сильний апарат, спрямований на обмеження прав муніципалітетів. Друга - це протиріччя та недоліки правового регулювання питань розмежування повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування у федеральному законодавстві і, перш за все, при визначенні власних повноважень органів місцевого самоврядування; які не дозволяють удосконалювати законодавство суб'єктів Російської Федерації про місцеве самоврядування.
Існують проблеми і в сфері передачі суб'єктами Російської Федерації органам місцевого самоврядування державних повноважень. За доцільне зупинитися на наступних проблемних моментах:
1. До теперішнього часу залишається відкритим питання про межі делегування державних повноважень. Очевидно, що існують окремі державні повноваження, які не можуть бути делеговані органам місцевого самоврядування, ні за яких обставин.
2. Також не є єдиної думки з питання, що стосується обсягу переvдаваемих муніципальних утворень повноважень - здійснювати передачу рівного обсягу повноважень одночасно всім органам місцевого самоврядування, або, використовуючи механізм поступової поетапної передачі, наділяти повноваженнями конкретні муніципалітети.
3. Існує необхідність законодавчого вирішення питань, що стосуються підстав і порядку повернення (відкликання) делегованих муніципальним органам державних повноважень.
4. Не має логічної та правової завершеності також питання щодо форми передачі муніципальних утворень для виконання державних повноважень необхідних матеріальних і фінансових коштів. Це пов'язано з тим, що наділити матеріальними і фінансовими коштами різні за своїми масштабами і специфіці муніципальні освіти та визначити розміри таких коштів на необмежений термін, закріпивши це в нормах одного конкретного закону, що регламентує загальні положення передачі державних повноважень, практично неможливо.
5. Нечіткість і неясність при визначенні суб'єкта, якому передається здійснення державних повноважень, породжує теоретичну можливість наділення такими повноваженнями відповідно до абзацу 5 частини 1 статті 1 та частиною 1 статті 14 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» виборних та інших органів місцевого самоврядування, утворених відповідно до статуту муніципального освіти. Щоб уникнути порушення статусу органів місцевого самоврядування найбільш оптимальним і юридично вірним представляється передача повноважень представницького органу з вказівкою на можливість або неможливість вторинного делегування.
6. Неоднозначність у розумінні викликають також і положення останнього абзацу частини 2 статті 6 у взаємозв'язку з нормами частини 4 цієї статті, оскільки, якщо прийняття до свого розгляду муніципалітетами інших питань місцевого значення, встановлених законами суб'єктів Російської Федерації є їх правом, передбачає добровільність такого прийняття, то представляється неясним характер делегування муніципальним органам влади державних повноважень.
Рязанська область не є винятком і в ній також як і в інших суб'єктах Російської Федерації існують проблеми в даній сфері. Так, при вивченні прокуратурою області законопроекту "Про внесення змін до Закону Рязанської області" Про наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями Рязанської області у сфері соціальної підтримки та соціального обслуговування населення до 2008 року "з'ясувалося, що пропонується передати органам місцевого самоврядування не державні повноваження, а функції посадових осіб управління праці та соціального захисту області щодо дотримання встановленого постановою уряду області порядку оформлення документів та видачі засобів інвалідам.
Крім того, передавалися повноваження щодо прийому і оформлення пакету документів для призначення компенсації страхової премії за договором обов'язкового страхування цивільної відповідальності власників транспортних засобів, отриманих інвалідами через органи соціального захисту населення, в тому числі через Федеральне агентство з охорони здоров'я і соціальному розвитку. Проте суб'єкт Федерації не має розширювати надані йому федеральним законом повноваження, а також без прямої вказівки на те федерального закону самостійно, на основі власного рішення делегувати реалізацію наданих йому повноважень іншим органам влади.
Необхідно також відзначити найбільш істотну проблему - фінансове і матеріальне забезпечення місцевого самоврядування. Наявність у муніципальних утворень власних фінансових коштів є важливою гарантією і умовою самостійності місцевого самоврядування. Вже на підготовчому етапі реформи позначилося небажання регіональної влади забезпечувати право громадян на самоврядування: багато суб'єктів Федерації спробували обійти гарантії, передбачені населенню, і не враховувати його думку при зміні статусу муніципальних утворень.
Регіональні власті скористалися ситуацією перехідного періоду з метою максимального скорочення самостійності муніципалітетів. При цьому фактичне позбавлення органів місцевого самоврядування можливостей самостійно встановлювати місцеві податки жорстко обмежив їхню свободу дії у фінансовій сфері. Реформа податкового законодавства залишила за муніципалітетами тільки два місцеві податки - податок на землю і податок на майно фізичних осіб, які не можуть забезпечити витратні зобов'язання місцевого самоврядування навіть у містах, а на рівні більшості дрібних сільських поселень наповнюють бюджети максимум на 8 -10%. При цьому в регіонах, як і раніше зберігається практика недофінансування переданих державних повноважень.
Місцеві податки і збори не покривають більшої частини витрат, пов'язаних з реалізацією питань місцевого значення, що порушує конституційний принцип самостійності місцевого самоврядування. Однією з найголовніших причин такої ситуації є неадекватність доходів муніципальних утворень їх видатковими повноваженнями.
У питаннях фінансово-економічної складової взаємодії муніципальних і регіональних органів влади, також слід зазначити, що в останні роки спостерігається чітка тенденція зниження частки податкових надходжень у бюджети всіх муніципальних утворень. В даний час обласні дотації в місцевих бюджетах складає 40 - 60% для міських округів і 60 - 80% для муніципальних районів. Про високий ступінь фінансової залежності муніципалітетів свідчить і той факт, що розподіл додаткової допомоги муніципальних утворень здійснюється обласною владою на власний розсуд. У цілому ж проблема відповідності доходів муніципальних утворень їх витратам може бути пов'язана з невизначеністю питань місцевого значення, наявністю так званих фінансується мандатів, недостатнім розмежуванням предметів відання, повноважень і відповідальності між державою та муніципальними утвореннями.
Необхідно також відзначити, що прагнення регіонального центру самостійно розпоряджатися податковими надходженнями, що збираються на її території, призводить до боротьби за доходи між регіональними та міськими органами влади і виступає постійним джерелом напруженості у відносинах.
Таким чином, можна зробити висновок, що політика регіонального керівництва явно спрямована на скорочення автономії муніципальних утворень. З цим пов'язані як спроби обласного уряду присвоїти деякі повноваження муніципалітетів (зокрема, у сфері розпорядження землею), так і законодавчі ініціативи, що ставлять за мету посилити контроль над міськими округами і муніципальними районами, в тому числі і органами влади обласного центру.
Позиція населення також розглядається як важливий фактор, що робить істотний вплив на розвиток муніципальної автономії в області. Пасивне ставлення мешканців до вирішення місцевих проблем виступають однією з головних причин слабкості місцевого самоврядування. Слід зазначити, що проблема взаємодії - це проблема взаімоувязиванія процесів, що відбуваються в муніципальних утвореннях, з регіональними процесами та динамікою розвитку регіону, прямим наслідком якого має стати залучення населення у процеси нормотворчої діяльності і виконання правових норм, тобто розвитку соціальної та економічної ініціативи населення.
У різних країнах реформи місцевого самоврядування мають свої особливості, але в цілому вони виражаються у двох взаємозалежних тенденціях - зміцнення та укрупнення муніципалітетів. У розвитку місцевого самоврядування в Росії формуються інші тенденції. За підсумками аналізу результатів муніципальної реформи в Росії, можна виділити особливості формується російської моделі місцевого самоврядування:
• тенденція до уніфікації системи місцевого самоврядування на всій території країни;
• збереження практики передачі муніципалітетам державних повноважень, що фінансуються не в повному обсязі;
• перевантаженість багатьох територій неефективними органами місцевої влади (карликові муніципалітети);
• радикальне скорочення місцевих податкових джерел доходів.
Необхідно відзначити, що стан місцевого самоврядування в російських регіонах не відповідає сучасним вимогам і посилюється безліччю проблем, що істотно знижують можливості зміцнення муніципальної автономії:
· Низька ефективність управління з боку місцевих органів влади як наслідок проведеної реорганізації;
· Слабкий рівень професійної підготовки кадрів;
· Нестача фінансових коштів, що виділяються для виконання закріплених повноважень;
· Відсутність необхідних організаційних і матеріально-технічних умов для функціонування муніципальних органів влади.
Законодавче рішення перерахованих проблем, безсумнівно, принесе необхідну збалансованість у систему взаємних прав, обов'язків, повноважень і відповідальності федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування.
2.2 Напрями вдосконалення взаємозв'язку органів державної та місцевої влади
Місцеве самоврядування є одним із ключових елементів державного устрою не тільки України і Російської Федерації, а й будь-якого демократичного держави. Значення місцевого самоврядування в державному устрої Росії важко переоцінити, оскільки воно в силу своєї природи виступає сполучною ланкою між населенням і державними структурами. Самостійність місцевого самоврядування в межах його повноважень і недержавний статус його органів вимагають послідовного переходу від централізованого керівництва їхньою діяльністю з боку органів державної влади щодо законодавчого регулювання, методичної підтримки місцевого самоврядування та формування органами влади суб'єктів Федерації ефективної системи контролю над відповідністю законодавству рішень, прийнятих органами місцевого самоврядування.
Що стосується проблеми регулювання предметів ведення і повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування необхідно сказати, що при законодавчому вирішенні даних питань необхідно враховувати чотири основні чинники:
1) який рівень публічної влади за які функції відповідає;
2) яким обсягом ресурсів має кожен рівень публічної влади, щоб виконувати покладені на нього Конституцією Російської Федерацією і законом повноваження;
3) які механізми забезпечують виконання органами державної влади, місцевого самоврядування покладених на них функцій з цільовим використанням коштів платників податків;
4) які органи є носіями цих повноважень, розпорядниками фінансових ресурсів.
Крім того, у Федеральному законі слід виділити питання, які перебувають у винятковому веденні місцевого самоврядування, і питання спільного ведення суб'єкта РФ і місцевого самоврядування. Певні кроки в цьому напрямку законодавцем вже зроблені. Статтями 84, 85, 86, 87 Бюджетного кодексу РФ визначені види витрат, фінансування яких відбувається або виключно і окремо з федерального бюджету, бюджету суб'єкта РФ або місцевого бюджету, або спільно з бюджетів всіх рівнів. Ці витрати вже не збігаються з переліком питань місцевого значення, передбачених ст.7 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ».
Необхідно найближчим часом визначити порядок реалізації повноважень органів місцевого самоврядування і регіональних державних органів влади з питань спільного ведення і совnместного фінансування. Без такого розмежування повноважень при реалізації повноважень при вирішенні питань, що знаходяться у винятковому віданні органів місцевого самоврядування, і питань, що знаходяться у спільному віданні, виникнуть суперечки, в першу чергу, міжбюджетні. Крім цього органи державної влади та місцевого самоврядування можуть втручатись у компетенцію одне одного. Ці обставини явно не сприяє стабільності та ефективності у взаємовідносинах між органами державної влади та місцевого самоврядування.
Представляється, що до законодавчого уточнення питань, що відносяться до спільної ведення, спільному правовому регулюванню, спільному фінансуванню можливе укладання угод (договорів) між органами державної влади суб'єкта Російської Федерації і муніципальними органами влади відповідного муніципального освіти на певний строк, наприклад, на час дії бюджету суб'єкта Російської Федерації та відповідного муніципалітету. Це може стати одним з варіантів для знаходження компромісу та подальшої роботи з розмежування повноважень між регіональними та муніципальними органами влади в Російській Федерації.
В якості правового інструменту оптимізації процесу взаємодії органів державної влади суб'єкта слід розглядати регламентацію взаємовідносин органів виконавчої влади суб'єкта Федерації та органів місцевого самоврядування окремим федеральним законом або внесенням відповідних поправок до чинного Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування». Регламентація взаємовідносин з питань реалізації власних повноважень місцевого самоврядування та при здійсненні державних повноважень створить міцний механізм співвідношення органів місцевого самоврядування. Це допоможе, з одного боку, вирішити і існуючі правові проблеми в організації місцевого самоврядування в регіонах, а з іншого - змусити суб'єкт Федерації при визначенні рівнів, типів і видів своїх взаємин з органами місцевого самоврядування дотримуватися співвідношення органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування.
У відношенні делегування окремих державних повноважень необхідно у федеральному законодавстві відокремити правове регулювання питань місцевого значення від інших питань, пов'язаних із здійсненням органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень. Також необхідно уточнити поняття окремих державних повноважень, виділяючи з них ті, які повинні бути передані органам місцевого самоврядування під контролем держави з точки зору більш ефективної їх реалізації та оптимізації процесу управління, і ті, які відносяться до виключного відання органів державної влади і не можуть бути передані для виконання на інший рівень. І, звичайно, вкрай важливо, щоб передані на рівень місцевого самоврядування державні повноваження були забезпечені необхідними для їх виконання матеріальними і фінансовими ресурсами.