Правове забезпечення економіки регіонів
Одне з основних напрямів діяльності держави - управління економікою. Це найбільш ємна сфера суспільних відносин, що включає галузі матеріальної і нематеріальної сфери. Управління економікою здійснюється в різних напрямках. Це перш за все формування правової бази ринкових відносин, створення адміністративних структур для здійснення державного регулювання, участь держави у виробництві (функціонування державних, муніципальних унітарних підприємств), здійснення націоналізації і приватизації, регулювання розвитку окремих галузей народного господарства. Великі простори нашої країни зумовлюють відмінності в темпах і масштабах соціально-економічного розвитку конкретних регіонів. З одного боку, впровадження ринкової економіки передбачає створення єдиного економічного простору. З іншого - диспропорції в соціально-економічному розвитку регіонів підштовхують до збільшення самостійності і суб'єктивної їх автономності. Тому важливе місце займає державне регулювання економіки, спрямоване на зниження нерівномірності в розвитку різних територій.
У зв'язку з цим особливо зростає роль економічного законодавства, яке має певні тенденції та пріоритети. Зважаючи на очевидну комплексності воно вимагає наукового осмислення для формування теоретичних основ його подальшої динаміки * (1).
В даний час в Російській Федерації, у багатьох її суб'єктів прийняті основні закони і безліч підзаконних актів, регулюючих економіку.
Основна проблема - виявлення співвідношення між "справжнім" і "належним", реальною і можливою роллю законодавства у сфері регіональної економіки. Метою регіонального економічного законодавства є правове регулювання на території суб'єкта РФ економічних відносин. Це і безпосередньо економічне виробництво (промисловість і будівництво), і агропромисловий комплекс, і господарська інфраструктура (транспорт, зв'язок, торгівля тощо), податки, фінанси, кредит, а також бюджетні відносини і відносини власності. Зрозуміло, ці завдання стоять перед органами державного управління Російської Федерації і її суб'єктів у будь-якому регіоні. Однак кожна республіка, край, область мають свої особливості економічного й соціального, територіального та природно-кліматичного, національно-культурного характеру, які впливають на напрями змісту правового регулювання економічної діяльності в регіоні.
Основи функціонування економіки визначає законодавство Російської Федерації. У блок економічного законодавства країни входять Цивільний і Податковий кодекси, закони про конкуренцію, про валютне регулювання, про ліцензування і т.д. Відповідно до Конституції РФ правові основи єдиного ринку, федеральні податки і збори встановлюються федеральної законодавчою владою. Згідно ст.71 Конституції РФ остання здійснює кредитне, валютне, митне, фінансове регулювання. Визначальний для економіки держави цивільне законодавство максимально здійснюється федеральним центром.
Суб'єкти РФ, формуючи регіональне законодавство, конкретизують певні його спрямування в єдиному руслі федерального законодавства. Правове поле для такої діяльності досить широке: статут (конституція), закони, розпорядження губернатора, постанови адміністрації (уряду), правові акти законодавчих зборів.
Засоби правового регулювання економічних відносин на рівні регіону становлять у сукупності правове забезпечення регіональної економічної діяльності. Воно включає два основних елементи:
1. Економічні органи виконавчої влади в регіоні;
2. Правові акти та методи правового регулювання економіки.
Відповідно до Конституції Російської Федерації суб'єкти РФ мають власну систему органів державної влади. Багато в чому вони копіюють федеральні при збереженні вертикальної співпідпорядкованості. Можна виділити три основні групи, що становлять систему економічних органів виконавчої влади в регіоні: 1) губернатор і адміністрація (уряд), виконують загальні економічні функції; 2) спеціальні економічні органи області, які входять до складу обласної адміністрації і що знаходяться в подвійному підпорядкуванні з домінантою підпорядкування губернатору ; 3) територіальні економічні органи, створювані федеральними органами виконавчої влади. Вони входять до системи органів виконавчої влади суб'єктів РФ, але підпорядковуються федеральним органам виконавчої влади.
Правову основу їх діяльності складають: Конституція РФ; федеральні закони; нормативні акти Президента РФ і Уряду РФ; регіональні правові акти. До останніх можна віднести Статут (Конституцію) суб'єкта Федерації, положення про департаменти (відділах, комітетах) адміністрації, регіональні закони, постанови адміністрації (уряду). Наприклад, діють закони "Про адміністрації Пермської області", "Про Уряд Свердловської області". Адміністрація Нижегородської області прийняла постанову "Про закріплення за галузевими департаментами (комітетами) адміністрації галузей промисловості".
У Статуті Іркутської області чітко виділені предмети ведення і відповідних повноважень адміністрації як органу виконавчої державної влади Іркутської області. Відповідно до ст.37 на неї покладаються розпорядчі функції з вироблення і реалізації ефективної економічної і соціальної, податкової та бюджетної політики, концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку області, управління та розпорядження власністю, а також ряд інших виконавчих функцій. У відповідності зі ст.33 Статуту організовує і контролює роботу адміністрації області з реалізації її завдань і повноважень та несе відповідальність за результати її діяльності губернатор. Він є вищою посадовою особою і серед безлічі функцій йому поставлено за обов'язок розпоряджатися коштами обласного бюджету. Його постанови і розпорядження є обов'язковими для виконання на території області.
Спеціальні економічні органи, які виконують управлінські, регулятивні і контрольні функції, створюються зазвичай в рамках структури адміністрації області, яка затверджується законодавчими зборами. Це - департаменти економіки і прогнозування; транспорту, доріг та зв'язку, сільського господарства і переробної промисловості; фінансів; паливно-енергетичного комплексу; цін; будівництва; лісового господарства та лісової промисловості; зовнішньоекономічних зв'язків; департамент промисловості тощо
До територіальним структурам федеральних органів виконавчої влади, безпосередньо не підпорядкованих губернаторові, відносяться управління Міністерства РФ з антимонопольної політики і підтримки підприємництва, регіональне відділення по ринку цінних паперів, управління Міністерства РФ з податків і зборів та багато інших. Різноманітність таких територіальних структур досить широко. І тому слід було б, на наш погляд, подумати про деяке їх скорочення з паралельним сполученням низки функцій. Перш за все необхідно привести ці структури у відповідність з територіальним поділом країни на федеральні округи, надати їм системність і стрункість.
Систему органів виконавчої влади в регіоні доповнює ще один інститут - повноважного представника Президента у федеральному окрузі, перетворений Указом Президента РФ від 13 травня 2000 року з інституту повноважного представника Президента РФ у регіонах РФ. Відповідно до затвердженого Положення визначено статус повноважного представника Президента у федеральному окрузі як федерального державного службовця, що входить до складу Адміністрації Президента РФ. Діяльність цього інституту має безпосереднє відношення до організації економічних відносин в суб'єкті РФ.
Створення федеральних округів передбачає зміцнення виконавчої вертикалі влади - від Президента через повноважного представника в федеральному окрузі до федеральних територіальних округів, посилення контролю за реалізацією федеральних законів, указів, розпоряджень і доручень глави держави на місцях. У зв'язку з цим повноважному представнику ставиться в обов'язок забезпечення координації діяльності федеральних органів виконавчої влади в окрузі, організація взаємодії федеральних органів з органами державної влади суб'єкта РФ, органами місцевого самоврядування, організація контролю за виконанням федеральних законів. Спільно з міжрегіональними асоціаціями економічної взаємодії повноважний представник розробляє програми соціально-економічного розвитку, організовує проведення погоджувальних процедур для вирішення розбіжностей між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, що знаходяться в межах федерального округу, і т.д.
Указ глави держави і затверджене ним Положення про повноважного представника Президента у федеральному окрузі містить його великі функції, будучи єдиним правовим актом, який регламентує діяльність цього інституту. На території регіону повноважний представник виконує функції федеральної влади. Його основна діяльність сконцентрована на виявленні стратегічних напрямків діяльності округу, в тому числі входять до його складу суб'єктів Федерації. В економіці це - концентрація фінансів на найбільш важливих напрямках господарської діяльності; оптимізація технологічних і сировинних потоків; розвиток підприємництва, підвищення якості продукції.
На сьогоднішній день формування управлінських структур в семи федеральних округах породжує чимало проблем. З одного боку, легше здійснювати координацію діяльності територіальних органів федеральних міністерств і відомств та їх зв'язків з органами суб'єктів РФ. З іншого - має бути пошук форм економічної діяльності в рамках такого регіону чи округу. Будуть потрібні нові програми для об'єднання ресурсів суб'єктів Федерації, нестандартні рішення. У Південному федеральному окрузі вже розробляється програма соціально-економічного розвитку округу. Рада Сибірського федерального округу розглянув у листопаді 2000 року концепцію реструктуризації РАО "ЄЕС Росія", оскільки стан енергетики в регіоні складна. У Приволзькому федеральному окрузі створено комісію щодо приведення законодавства суб'єктів РФ у відповідність з федеральним законодавством. У жовтні 2000 року проведено нараду голів регіональних судів округу. Проте існує потреба у прийнятті нормативних актів, більш конкретно визначають повноваження повноважного представника і основи взаємодії його з іншими ланками виконавчої влади, перш за все з органами державної влади в регіоні, органами місцевого самоврядування.
Важливою складовою законодавчого забезпечення є правові акти, що визначають різні методи регулювання економіки. Їх, у свою чергу, можна розділити на: а) правові акти про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і суб'єктів РФ, у тому числі в економічній сфері, а також про статус регіональних органів, що здійснюють організацію та управління економічною діяльністю в регіоні; б) загальне тематичне законодавство, що регулює перелічені напрямки в сфері економіки, в) договори та угоди з питань міжрегіональної взаємодії і відносин з федеральним центром.
У першу групу входить насамперед Конституція РФ, де перераховані питання спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ. До економічній сфері належать питання володіння і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами; розмежування державної власності; встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в Російській Федерації; адміністративне, трудове законодавство та ін
Федеральний конституційний закон "Про Уряд Російської Федерації" виділяє повноваження Уряду в сфері економіки, бюджетної, фінансової, кредитної та грошової політики. Основи правового статусу законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ і основні повноваження вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ, їх взаємовідносини визначає Федеральний закон "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ". При цьому на вищий виконавчий орган державної влади суб'єкта РФ покладаються повноваження щодо розробки та здійснення заходів щодо забезпечення комплексного соціально-економічного його розвитку, в тому числі управління та розпорядження власністю суб'єкта РФ і переданої йому в управління федеральної власністю, розробка і виконання бюджету суб'єкта РФ і т.д.
Мова йде також про здійснення повноважень федеральними органами виконавчої влади на території суб'єкта безпосередньо або через створювані ними територіальні органи. Положення про ці органи затверджуються федеральними органами виконавчої влади, а нова їх структура затверджена Указом Президента РФ від 17 травня 2000 року. Уряд РФ керує роботою федеральних міністерств та інших федеральних управлінських структур.
У цю групу правових актів входить Федеральний закон "Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ". Він встановлює порядок прийняття федеральних законів з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, основні принципи і порядок розмежування предметів ведення і повноважень при укладенні договорів між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади її суб'єктів. Але, на жаль, в цьому законі мало предметних критеріїв, до того ж залишилися поза полем зору питання управління та організації.
Важливе місце серед складових правового забезпечення економічної діяльності в регіоні займають Бюджетний і Податковий кодекси. Бюджетний кодекс фіксує компетенцію органів державної влади суб'єктів РФ у сфері регулювання бюджетних відносин, визначає повноваження законодавчих і виконавчих органів суб'єктів Федерації щодо формування доходів регіональних бюджетів. Податковий кодекс РФ регулює ряд відносин, пов'язаних із компетенцією суб'єктів Федерації в податковій сфері. З 1 січня 2001 року вступила в дію другу частину Податкового кодексу. Зміни в ньому стосуються насамперед податку на додану вартість та на утримання житлового фонду. З її введенням частина податків, раніше розподілялися в регіоні, переходить у федеральний бюджет (податок на додану вартість, податок на утримання житлового фонду, недоїмки підприємств з ПДВ). Втрата цих джерел поповнення обласного бюджету, мабуть, змусить владу посилити місцеві податки для збільшення доходів скарбниці і викличе необхідність прийняття ряду правових актів з питань оподаткування.
До цієї ж групи актів можна віднести ті, які визначають правовий статус економічних регіональних органів. Це положення про спеціальні економічні органах, затверджувані зазвичай губернаторами. Більшість повноважень галузевих департаментів або комітетів адміністрації області або апарату уряду суб'єкта Федерації пов'язано з їх конкретною сферою діяльності, закріплено в правових актах федеральних органів виконавчої влади, Статуті (Конституції). Серед типових регіональних законів, що регулюють конкретні економічні питання, назвемо закони "Про енергозбереження", "Про державну підтримку промислових підприємств", "Про державну підтримку інвестиційної діяльності" та ін Вони містять права та обов'язки органів державної влади суб'єкта Російської Федерації, визначають їх компетенцію в різних сферах економічної діяльності.
До групи правових актів, що визначають статус регіональних економічних органів, належать постанови і розпорядження про створення нетрадиційних структур управління економічною сферою, консультативних органів. У Нижньогородській області це, наприклад, Комісія з врегулювання питань, пов'язаних з введенням єдиного податку на поставлений дохід для певних видів діяльності, Міжвідомча колегія по зовнішньоекономічній діяльності, Координаційні ради з розвитку медичної промисловості та з питань земельно-майнових відносин. Всі перераховані структури покликані сприяти більш ефективному розвитку тієї чи іншої галузі господарства, вбудовуючись в структуру державного управління економічною сферою в області.
Одне з основних напрямів діяльності держави - управління економікою. Це найбільш ємна сфера суспільних відносин, що включає галузі матеріальної і нематеріальної сфери. Управління економікою здійснюється в різних напрямках. Це перш за все формування правової бази ринкових відносин, створення адміністративних структур для здійснення державного регулювання, участь держави у виробництві (функціонування державних, муніципальних унітарних підприємств), здійснення націоналізації і приватизації, регулювання розвитку окремих галузей народного господарства. Великі простори нашої країни зумовлюють відмінності в темпах і масштабах соціально-економічного розвитку конкретних регіонів. З одного боку, впровадження ринкової економіки передбачає створення єдиного економічного простору. З іншого - диспропорції в соціально-економічному розвитку регіонів підштовхують до збільшення самостійності і суб'єктивної їх автономності. Тому важливе місце займає державне регулювання економіки, спрямоване на зниження нерівномірності в розвитку різних територій.
У зв'язку з цим особливо зростає роль економічного законодавства, яке має певні тенденції та пріоритети. Зважаючи на очевидну комплексності воно вимагає наукового осмислення для формування теоретичних основ його подальшої динаміки * (1).
В даний час в Російській Федерації, у багатьох її суб'єктів прийняті основні закони і безліч підзаконних актів, регулюючих економіку.
Основна проблема - виявлення співвідношення між "справжнім" і "належним", реальною і можливою роллю законодавства у сфері регіональної економіки. Метою регіонального економічного законодавства є правове регулювання на території суб'єкта РФ економічних відносин. Це і безпосередньо економічне виробництво (промисловість і будівництво), і агропромисловий комплекс, і господарська інфраструктура (транспорт, зв'язок, торгівля тощо), податки, фінанси, кредит, а також бюджетні відносини і відносини власності. Зрозуміло, ці завдання стоять перед органами державного управління Російської Федерації і її суб'єктів у будь-якому регіоні. Однак кожна республіка, край, область мають свої особливості економічного й соціального, територіального та природно-кліматичного, національно-культурного характеру, які впливають на напрями змісту правового регулювання економічної діяльності в регіоні.
Основи функціонування економіки визначає законодавство Російської Федерації. У блок економічного законодавства країни входять Цивільний і Податковий кодекси, закони про конкуренцію, про валютне регулювання, про ліцензування і т.д. Відповідно до Конституції РФ правові основи єдиного ринку, федеральні податки і збори встановлюються федеральної законодавчою владою. Згідно ст.71 Конституції РФ остання здійснює кредитне, валютне, митне, фінансове регулювання. Визначальний для економіки держави цивільне законодавство максимально здійснюється федеральним центром.
Суб'єкти РФ, формуючи регіональне законодавство, конкретизують певні його спрямування в єдиному руслі федерального законодавства. Правове поле для такої діяльності досить широке: статут (конституція), закони, розпорядження губернатора, постанови адміністрації (уряду), правові акти законодавчих зборів.
Засоби правового регулювання економічних відносин на рівні регіону становлять у сукупності правове забезпечення регіональної економічної діяльності. Воно включає два основних елементи:
1. Економічні органи виконавчої влади в регіоні;
2. Правові акти та методи правового регулювання економіки.
Відповідно до Конституції Російської Федерації суб'єкти РФ мають власну систему органів державної влади. Багато в чому вони копіюють федеральні при збереженні вертикальної співпідпорядкованості. Можна виділити три основні групи, що становлять систему економічних органів виконавчої влади в регіоні: 1) губернатор і адміністрація (уряд), виконують загальні економічні функції; 2) спеціальні економічні органи області, які входять до складу обласної адміністрації і що знаходяться в подвійному підпорядкуванні з домінантою підпорядкування губернатору ; 3) територіальні економічні органи, створювані федеральними органами виконавчої влади. Вони входять до системи органів виконавчої влади суб'єктів РФ, але підпорядковуються федеральним органам виконавчої влади.
Правову основу їх діяльності складають: Конституція РФ; федеральні закони; нормативні акти Президента РФ і Уряду РФ; регіональні правові акти. До останніх можна віднести Статут (Конституцію) суб'єкта Федерації, положення про департаменти (відділах, комітетах) адміністрації, регіональні закони, постанови адміністрації (уряду). Наприклад, діють закони "Про адміністрації Пермської області", "Про Уряд Свердловської області". Адміністрація Нижегородської області прийняла постанову "Про закріплення за галузевими департаментами (комітетами) адміністрації галузей промисловості".
У Статуті Іркутської області чітко виділені предмети ведення і відповідних повноважень адміністрації як органу виконавчої державної влади Іркутської області. Відповідно до ст.37 на неї покладаються розпорядчі функції з вироблення і реалізації ефективної економічної і соціальної, податкової та бюджетної політики, концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку області, управління та розпорядження власністю, а також ряд інших виконавчих функцій. У відповідності зі ст.33 Статуту організовує і контролює роботу адміністрації області з реалізації її завдань і повноважень та несе відповідальність за результати її діяльності губернатор. Він є вищою посадовою особою і серед безлічі функцій йому поставлено за обов'язок розпоряджатися коштами обласного бюджету. Його постанови і розпорядження є обов'язковими для виконання на території області.
Спеціальні економічні органи, які виконують управлінські, регулятивні і контрольні функції, створюються зазвичай в рамках структури адміністрації області, яка затверджується законодавчими зборами. Це - департаменти економіки і прогнозування; транспорту, доріг та зв'язку, сільського господарства і переробної промисловості; фінансів; паливно-енергетичного комплексу; цін; будівництва; лісового господарства та лісової промисловості; зовнішньоекономічних зв'язків; департамент промисловості тощо
До територіальним структурам федеральних органів виконавчої влади, безпосередньо не підпорядкованих губернаторові, відносяться управління Міністерства РФ з антимонопольної політики і підтримки підприємництва, регіональне відділення по ринку цінних паперів, управління Міністерства РФ з податків і зборів та багато інших. Різноманітність таких територіальних структур досить широко. І тому слід було б, на наш погляд, подумати про деяке їх скорочення з паралельним сполученням низки функцій. Перш за все необхідно привести ці структури у відповідність з територіальним поділом країни на федеральні округи, надати їм системність і стрункість.
Систему органів виконавчої влади в регіоні доповнює ще один інститут - повноважного представника Президента у федеральному окрузі, перетворений Указом Президента РФ від 13 травня 2000 року з інституту повноважного представника Президента РФ у регіонах РФ. Відповідно до затвердженого Положення визначено статус повноважного представника Президента у федеральному окрузі як федерального державного службовця, що входить до складу Адміністрації Президента РФ. Діяльність цього інституту має безпосереднє відношення до організації економічних відносин в суб'єкті РФ.
Створення федеральних округів передбачає зміцнення виконавчої вертикалі влади - від Президента через повноважного представника в федеральному окрузі до федеральних територіальних округів, посилення контролю за реалізацією федеральних законів, указів, розпоряджень і доручень глави держави на місцях. У зв'язку з цим повноважному представнику ставиться в обов'язок забезпечення координації діяльності федеральних органів виконавчої влади в окрузі, організація взаємодії федеральних органів з органами державної влади суб'єкта РФ, органами місцевого самоврядування, організація контролю за виконанням федеральних законів. Спільно з міжрегіональними асоціаціями економічної взаємодії повноважний представник розробляє програми соціально-економічного розвитку, організовує проведення погоджувальних процедур для вирішення розбіжностей між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, що знаходяться в межах федерального округу, і т.д.
Указ глави держави і затверджене ним Положення про повноважного представника Президента у федеральному окрузі містить його великі функції, будучи єдиним правовим актом, який регламентує діяльність цього інституту. На території регіону повноважний представник виконує функції федеральної влади. Його основна діяльність сконцентрована на виявленні стратегічних напрямків діяльності округу, в тому числі входять до його складу суб'єктів Федерації. В економіці це - концентрація фінансів на найбільш важливих напрямках господарської діяльності; оптимізація технологічних і сировинних потоків; розвиток підприємництва, підвищення якості продукції.
На сьогоднішній день формування управлінських структур в семи федеральних округах породжує чимало проблем. З одного боку, легше здійснювати координацію діяльності територіальних органів федеральних міністерств і відомств та їх зв'язків з органами суб'єктів РФ. З іншого - має бути пошук форм економічної діяльності в рамках такого регіону чи округу. Будуть потрібні нові програми для об'єднання ресурсів суб'єктів Федерації, нестандартні рішення. У Південному федеральному окрузі вже розробляється програма соціально-економічного розвитку округу. Рада Сибірського федерального округу розглянув у листопаді 2000 року концепцію реструктуризації РАО "ЄЕС Росія", оскільки стан енергетики в регіоні складна. У Приволзькому федеральному окрузі створено комісію щодо приведення законодавства суб'єктів РФ у відповідність з федеральним законодавством. У жовтні 2000 року проведено нараду голів регіональних судів округу. Проте існує потреба у прийнятті нормативних актів, більш конкретно визначають повноваження повноважного представника і основи взаємодії його з іншими ланками виконавчої влади, перш за все з органами державної влади в регіоні, органами місцевого самоврядування.
Важливою складовою законодавчого забезпечення є правові акти, що визначають різні методи регулювання економіки. Їх, у свою чергу, можна розділити на: а) правові акти про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і суб'єктів РФ, у тому числі в економічній сфері, а також про статус регіональних органів, що здійснюють організацію та управління економічною діяльністю в регіоні; б) загальне тематичне законодавство, що регулює перелічені напрямки в сфері економіки, в) договори та угоди з питань міжрегіональної взаємодії і відносин з федеральним центром.
У першу групу входить насамперед Конституція РФ, де перераховані питання спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ. До економічній сфері належать питання володіння і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами; розмежування державної власності; встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в Російській Федерації; адміністративне, трудове законодавство та ін
Федеральний конституційний закон "Про Уряд Російської Федерації" виділяє повноваження Уряду в сфері економіки, бюджетної, фінансової, кредитної та грошової політики. Основи правового статусу законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ і основні повноваження вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ, їх взаємовідносини визначає Федеральний закон "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ". При цьому на вищий виконавчий орган державної влади суб'єкта РФ покладаються повноваження щодо розробки та здійснення заходів щодо забезпечення комплексного соціально-економічного його розвитку, в тому числі управління та розпорядження власністю суб'єкта РФ і переданої йому в управління федеральної власністю, розробка і виконання бюджету суб'єкта РФ і т.д.
Мова йде також про здійснення повноважень федеральними органами виконавчої влади на території суб'єкта безпосередньо або через створювані ними територіальні органи. Положення про ці органи затверджуються федеральними органами виконавчої влади, а нова їх структура затверджена Указом Президента РФ від 17 травня 2000 року. Уряд РФ керує роботою федеральних міністерств та інших федеральних управлінських структур.
У цю групу правових актів входить Федеральний закон "Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ". Він встановлює порядок прийняття федеральних законів з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, основні принципи і порядок розмежування предметів ведення і повноважень при укладенні договорів між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади її суб'єктів. Але, на жаль, в цьому законі мало предметних критеріїв, до того ж залишилися поза полем зору питання управління та організації.
Важливе місце серед складових правового забезпечення економічної діяльності в регіоні займають Бюджетний і Податковий кодекси. Бюджетний кодекс фіксує компетенцію органів державної влади суб'єктів РФ у сфері регулювання бюджетних відносин, визначає повноваження законодавчих і виконавчих органів суб'єктів Федерації щодо формування доходів регіональних бюджетів. Податковий кодекс РФ регулює ряд відносин, пов'язаних із компетенцією суб'єктів Федерації в податковій сфері. З 1 січня 2001 року вступила в дію другу частину Податкового кодексу. Зміни в ньому стосуються насамперед податку на додану вартість та на утримання житлового фонду. З її введенням частина податків, раніше розподілялися в регіоні, переходить у федеральний бюджет (податок на додану вартість, податок на утримання житлового фонду, недоїмки підприємств з ПДВ). Втрата цих джерел поповнення обласного бюджету, мабуть, змусить владу посилити місцеві податки для збільшення доходів скарбниці і викличе необхідність прийняття ряду правових актів з питань оподаткування.
До цієї ж групи актів можна віднести ті, які визначають правовий статус економічних регіональних органів. Це положення про спеціальні економічні органах, затверджувані зазвичай губернаторами. Більшість повноважень галузевих департаментів або комітетів адміністрації області або апарату уряду суб'єкта Федерації пов'язано з їх конкретною сферою діяльності, закріплено в правових актах федеральних органів виконавчої влади, Статуті (Конституції). Серед типових регіональних законів, що регулюють конкретні економічні питання, назвемо закони "Про енергозбереження", "Про державну підтримку промислових підприємств", "Про державну підтримку інвестиційної діяльності" та ін Вони містять права та обов'язки органів державної влади суб'єкта Російської Федерації, визначають їх компетенцію в різних сферах економічної діяльності.
До групи правових актів, що визначають статус регіональних економічних органів, належать постанови і розпорядження про створення нетрадиційних структур управління економічною сферою, консультативних органів. У Нижньогородській області це, наприклад, Комісія з врегулювання питань, пов'язаних з введенням єдиного податку на поставлений дохід для певних видів діяльності, Міжвідомча колегія по зовнішньоекономічній діяльності, Координаційні ради з розвитку медичної промисловості та з питань земельно-майнових відносин. Всі перераховані структури покликані сприяти більш ефективному розвитку тієї чи іншої галузі господарства, вбудовуючись в структуру державного управління економічною сферою в області.
У другу групу заходів правового забезпечення регіональної економічної діяльності входить нормативно-правове регулювання питань державного програмування соціально-економічного розвитку області, відносин власності й бюджетних правовідносин, антимонопольне законодавство, ціноутворення та захист прав споживачів. До них відносяться заходи державної підтримки економічної діяльності та галузеве законодавство (про промисловість, сільському господарстві, паливно-енергетичному комплексі, економічній інфраструктурі, податки і фінансах та ін.)
Важливий напрямок правового регулювання економіки в регіоні - розробка, затвердження та реалізація прогнозів і програм соціально-економічного розвитку. Порядок прогнозування і складання програм і відповідні повноваження державних органів у цій сфері закріплені в регіональних законах. Ось низка таких законів: "Про концепцію, прогнозах і програмах соціально-економічного розвитку Московської області", "Про державне прогнозування та програмах соціально-економічного розвитку Республіки Дагестан", "Про порядок розробки та реалізації територіальних (обласних) програм" (в Брянській області ). Довгострокові цільові програми повинні представляти механізм комплексного управління як у галузевому, так і в територіальному зрізі. Ця проблема в свій час активно розроблялася. В даний час комплексне галузеве управління в країні ослаблене, хоча воно дозволяє знизити дисбаланс у структурі регіональної економіки, виділити найбільш перспективні (не тільки "дохідні") галузі, знайти шляхи найбільш раціонального використання ресурсів регіону.
Децентралізація управління та розширення самостійності господарюючих суб'єктів обумовлює необхідність комплексного управління територією. У зв'язку з цим актуальним є питання про створення схем управління регіоном. У ряді статутів областей і країв присутні подібні норми, що закріплюють сукупність всіх органів виконавчої влади, управління, контролю, органів місцевого самоврядування, розташованих і діють в області, включаючи характер, види, основний зміст адміністративних відносин між ними. Відповідно до Статуту Іркутській області правом затвердження Схеми управління області наділений губернатор (після попереднього узгодження з Законодавчими зборами області) * (2).
У 2000 р. Інститут законодавства та порівняльного правознавства при Уряді РФ провів наукове дослідження різних аспектів взаємовідносин федеральних і регіональних органів виконавчої влади. Була запропонована Схема управління Нижегородської областю. Важливість такого роду документів визначається тим, що вони дозволяють виявити способи комплексного управління областю як суб'єкта Федерації, посилити горизонтальні зв'язки * (3).
Визначальний вплив на регіональну структуру економіки роблять відносини власності. Власність є головною економічною основою суб'єкта РФ. До числа останніх правових актів, прийнятих на федеральному рівні, можна віднести постанову Уряду Російської Федерації від 16 жовтня 2000 року "Про передачу окремих видів об'єктів, що перебувають у федеральній власності, у власність суб'єктів Російської Федерації", де конкретизуються об'єкти, що знаходяться у федеральній власності та передаються у власність суб'єктів РФ, визначається порядок передачі об'єктів нерухомості у власність суб'єктів РФ. Назвемо також постанова Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації "Про розмежування державної власності в Російській Федерації", де мова йде про необхідність призупинити передачу суб'єктам РФ об'єктів власності до прийняття федерального закону, що регламентує питання віднесення державного майна до федеральної власності і власності суб'єктів РФ. Але є й деякі суперечності між цими актами.
Правовий режим власності регіонів встановлюють нормативно-правові акти суб'єктів Федерації - конституції, статути, регіональні закони. Діють закони "Про державну власності Орловської області", "Про порядок управління та розпорядження власністю Псковської області", "Про управління державною власністю Амурської області". Основні напрями в цій сфері - управління державними підприємствами; управління територіально-виробничими зонами; приватизація державних підприємств і об'єктів нерухомості, створення кадастру нерухомості, управління нерухомістю і державне регулювання земельно-майнових відносин і ринку нерухомості, розвиток землеустрою та підвищення державного контролю за цільовим використанням земель та дотриманням земельного законодавства; управління акціями та іншими цінними паперами, що перебувають у державній власності області.
У Нижегородській області зараз впроваджується системний підхід до управління власністю на регіональному рівні. Створено концепцію, складена і реалізована комплексна програма управління власністю. У зв'язку з цим затверджені цільова програма "Державна автоматизована система земельного кадастру Нижегородської області", "Програма приватизації державних і муніципальних підприємств та інших перетворень відносин власності в Нижегородській області", "Положення про порядок використання коштів земельного податку та орендної плати за землю, централізуемих в обласний бюджет ". Прийнято Закон "Про гарантії приватних інвестицій в Нижегородській області", введений Реєстр муніципальної власності і т.д.
Незважаючи на детальну регламентацію багатьох питань власності в регіоні, явним недоліком є відсутність закону, за допомогою якого всі чинні нормативно-правові акти склали б єдиний механізм, що "працює" у напрямку впорядкування і систематизації відносин власності * (4). Тому в даний час здійснюється спроба прийняти Закон "Про державну власності в Нижегородській області". Цей законопроект вже пройшов обговорення у першому читанні.
Одна з бюджетоутворюючих галузей економіки - промисловість. У тих регіонах, де сконцентровані підприємства військово-промислового комплексу, пріоритетними напрямками промислової політики є конверсія та оптимізація структури промисловості. І практично у всіх суб'єктах Федерації проводиться політика залучення інвестицій, протекціонізму в податковій і кредитній сфері, розвитку малого та середнього підприємництва. Вживаються відповідні нормативно-правові акти. На федеральному рівні видані розпорядження Уряду РФ "Про створення в Нижньогородській області позабюджетного фонду сприяння конверсії" та "Про надання адміністрації Нижегородської області податкового кредиту з метою переорієнтації військового виробництва підприємств області на випуск цивільної продукції". Була розроблена Програма державної підтримки малого підприємництва на 1998-1999 роки, затверджена постановою Уряду Російської Федерації. Діє Федеральний закон "Про ліцензування окремих видів діяльності" та ін
На регіональному рівні підготовлені законодавчі акти про прогнозування і програмах соціально-економічного розвитку області, державної підтримки малого підприємництва, інвестиційної діяльності і т.п. Значущими є закони "Про промислову політику", "Про промислової діяльності", які визначають промислові та економічні засади, мета, елементи і принципи реалізації промислової політики в регіоні. Вони прийняті в Нижегородській, Челябінської та Пермської областях, в місті Москві. У Челябінській області реалізована Програма розвитку підприємств легкої промисловості на 1999 - 2000 рр.. і Програма з охорони та відтворення лісів. Там само діють постанови Законодавчих зборів "Про видачу кредитів" та "Про надання поруки банкам" та ін
Для вирішення завдань стабілізації економічного зростання сільськогосподарського виробництва здійснюється фінансово-правове та організаційно-правове забезпечення управління сільськогосподарськими підприємствами. Деякі регіони приймають комплексні закони, що визначають економічні, соціальні та правові основи організації та діяльності АПК. Набули чинності закони Республіки Адигея, Удмуртської Республіки, Республіки Комі "Про державне регулювання агропромислового виробництва", "Про агропромисловому комплексі Рязанської області". Ці правові акти містять основні засоби державного регулювання сільського господарства. У Костромській і Нижегородської області дещо інша практика вирішення питань регулювання сільськогосподарської діяльності, коли приймаються підзаконні нормативно-правові акти * (5). При цьому часом вони суперечать чинному законодавству. Наприклад, адміністрація Нижегородської області видала розпорядження "Про відкриття особливих рахунків" Посівна-99 "сільськогосподарським підприємствам всіх форм власності" для зарахування на них бюджетних надходжень, авансів за майбутні поставки продукції сільськогосподарського виробництва, щоб сконцентрувати грошові кошти сільгоспвиробників. Однак воно не цілком законно, оскільки суперечить ст.855 Цивільного кодексу Російської Федерації про жорстку черговості списання грошових коштів з рахунків юридичних осіб * (6).
Незважаючи на те, що на території багатьох областей виробничі потужності недовантажені, інвестиції у виробничу сферу знижуються, їх структура змінюється не в кращий бік. Інвесторів приваблюють більш дохідні фінансові активи, короткі терміни отримання прибутків. Тому першочерговим завданням є відновлення потенціалу інвестиційного комплексу регіонів.
За останні роки прийнято закони "Про обласної державної інвестиційної політики" (Іркутська область), "Про державну підтримку інвестиційної діяльності на території Тульської області". Вони визначають форми, обсяги, джерела, умови інвестування. При цьому найбільш поширеними формами є введення для суб'єктів інвестиційної діяльності податкових пільг; надання інвестиційного податкового кредиту, обов'язкових державних гарантій повернення залучених для інвестиційної діяльності грошових коштів; інвестування з державних джерел фінансування. У Нижегородській області суб'єктам інвестиційної діяльності надаються ще пільги при оренді об'єктів нерухомості державної власності, переважне право на викуп (минаючи конкурс, аукціон) державної частки області в об'єкті нерухомості; встановлюються мінімальні ставки орендної плати при оренді ділянок для здійснення на них інвестиційної діяльності * (7 ).
Значне коло бюджетних відносин закріплює Бюджетний кодекс Російської Федерації, конкретизує саме бюджетне пристрій відповідне регіональне законодавство суб'єктів Федерації. У Нижегородській і Іванівській областях прийняті закони про обласні бюджети розвитку, у Тверській і Новосибірської - про обласні бюджетних та позабюджетних фондах, у Тюменській, Челябінській, Брянській областях - про обласний валютному фонді.
Податкове і цінове регулювання в регіоні здійснюється або комплексними актами, які регламентують сукупність податкових відносин і відносин ціноутворення * (8), або актами, вирішальними конкретні питання вказаної сфери * (9).
Прийняття актів фінансового законодавства часто призводить до колізій з федеральним законодавством. Так, Закон Республіки Мордовія "Про фонд розвитку села" не відповідає нормам НК РФ щодо встановлення індивідуальних податкових пільг та переліку обов'язкових платежів, службовців дохідними джерелами фонду "Розвитку села". Інший приклад. Закон Республіки Мордовія "Про податок з продажів" у п.1, 2 ст.1 передбачає, що філії, представництва та інші відокремлені підрозділи російських юридичних осіб є платниками податку з продажів. Це суперечить ст.19 НК РФ, де міститься норма про те, що філії російських юридичних осіб не є платниками податків * (10).
Прийняття в регіонах нормативно-правових актів, що регулюють економічну сферу, переслідує головну мету - забезпечити економічне зростання на основі поєднання цільового регулювання економіки органами влади з механізмами складається ринку, залучення інвестицій у виробництво і економічну інфраструктуру, гнучкої податкової і цінової політики, розвитку малого й середнього підприємництва, міжрегіональної інтеграції та взаємодії з федеральним центром.
Важливу роль у розвитку регіональної економіки грають міжрегіональні асоціації економічної взаємодії (МАЕВ), які були створені з метою розширення співробітництва та координації. Їх правовий статус визначений Федеральним законом "Про загальні принципи організації діяльності асоціацій економічної взаємодії суб'єктів Російської Федерації" 1999 р., де перераховані права і обов'язки членів МАЕВ, завдання та принципи їх різнобічних відносин. В даний час існує вісім таких асоціацій. Це - асоціація з економічної взаємодії республік і областей Поволзької регіону "Велика Волга", "Сибірська угода", "Черноземье", "Центральна Росія" та ін Діяльність у рамках асоціацій певною мірою активізує процес інтеграції між економічними регіонами - її членами, сприяє розвитку господарства. Практика показує, що МАЕВ є досить ефективними формами регіональної інтеграції. З одного боку, в їх рамках створені органи і структури за певними напрямами їх діяльності, розроблені та реалізуються міжрегіональні економічні проекти. З іншого - МАЕВ адаптуються до мінливої вертикалі виконавчої влади. Тому головне зараз - знайти нове місце МАЕВ в управлінні економікою, можливо, поєднавши їх з федеральними округами.
Досить проблемним залишається питання укладання договорів про розмежування повноважень між суб'єктами Російської Федерації і федеральним центром * (11).
Не тільки міжрегіональні, але і міжнародні зв'язки регіонів є значним за обсягом компонентом економічних відносин. Прийнято федеральні закони "Про координацію міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації", "Про заходи щодо захисту економічних інтересів РФ при здійсненні зовнішньої торгівлі товарами". Регіони, намагаючись підтримати гідний рівень соціально-економічного розвитку в умовах ринкової економіки, намагаються якомога інтенсивніше брати участь у різноманітних зовнішньоекономічних зв'язках. Це призводить до необхідності правового регулювання даної сфери діяльності. Так, закони Кабардино-Балкарської Республіки та Республіки Комі "Про зовнішньополітичну діяльність" регламентують питання сприяння з боку державних органів влади розвитку зовнішньоторговельної діяльності. Способи та форми їх розв'язання передбачені в постановах обласної адміністрації "Про заходи щодо посилення державного контролю за зовнішньоекономічною діяльністю на території Нижегородської області" та "Про додаткові заходи щодо залучення в область валютних ресурсів", у спільному розпорядженні адміністрацій Нижегородської області та Нижнього Новгорода "Про розвиток співробітництва між Нижегородської областю та державними організаціями і компаніями Фінляндії ". Дана сфера регулюється і Законом Нижегородської області "Про міжнародні та міжрегіональних відносинах", який встановлює процедуру укладання, підписання, приєднання, виконання угод, визначає компетенцію органів державної влади області у цих питаннях.
Не можна обійти увагою органи місцевого самоврядування. Їм як органам публічної влади відводиться в регулюванні економічної діяльності в регіоні значна роль. При цьому найбільш складна проблема - розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів державної влади. Складність полягає в тому, що економічні відносини включають в себе цілий комплекс питань виробничого, фінансового, адміністративного, соціального порядку, регульованих на всіх рівнях влади. Виділити ті проблеми, які повинні вирішуватися тільки на рівні муніципальних утворень, досить важко. Тому поряд з Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" у регіонах прийняті свої закони.
Закони про порядок наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями є в Псковській, Бєлгородської, Тамбовської, Володимирській, Нижньогородській областях. У них регламентуються основні форми взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, порядок делегування органами державної влади та здійснення окремих державних повноважень муніципальними утвореннями. У Нижегородській області прийнято постанови обласної адміністрації "Про роботу органів місцевого самоврядування щодо розвитку конкуренції та захисту прав споживачів" та "Про передачу повноважень з регулювання цін і тарифів органам місцевого самоврядування". Цікаво розпорядження адміністрації області "Про угоди з органами місцевого самоврядування", хоча такого роду угоди не є правилом. Суперечливо вирішуються проблеми забезпечення муніципальних органів фінансами і матеріальними ресурсами в ході делегування їм окремих державних повноважень. Вони нерідко здійснюються без згоди органів місцевого самоврядування, через прийняття підзаконних актів.
Отже, розвиток економіки в регіоні регулюється цілим комплексом засобів економічного та державно-правового характеру. Регіональне законодавство у цій сфері розвивається відповідно до федеральними актами стосовно до різних галузей регіональної економіки.
У зв'язку з цим належить вирішити ряд актуальних проблем. Краще налагодити взаємодію обласних, окружних і федеральних структур. Привести регіональні акти у відповідність з федеральним законодавством. Створити більш ефективні механізми узгодженого правотворчості Російської Федерації з її суб'єктами. Посилити увагу регіональних органів до реалізації федеральних законів та інших актів.
І.В. Міхєєва,
старший викладач кафедри права
Державного університету - Вища
школа економіки (Нижегородський
філія), кандидат юридичних наук
"Журнал російського права", 2001, N 2
-------------------------------------------------- -----------------------
* (1) Детально див: Виконавча влада: організація та взаємодія / Відп. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юрид. Дім "Юстіцінформ", 2000; Проблеми організації та діяльності законодавчої та виконавчої влади в суб'єктах Російської Федерації. М.: Изд-во Моск. ун-ту, 2000; Толстошеєв В.В. Регіональне економічне право в Росії: Навчально-практичний посібник. М.: БЕК, 1999; Антюганов С.В. Методологія управління власністю: регіональний аспект. Нижній Новгород: Изд-во ВВАГС, 1999; Правотворчість в Республіці Мордовія / Авт. колектив і ін
* (2) Ігнатенко В.В. Статут Іркутської області як законодавчий акт. Іркутськ: Изд-во ІГЕА, 1999. С. 114.
* (3) Детально про результати дослідження див: Виконавча влада: організація та взаємодія. М.: Юрид. Дім "Юстіцінформ", 2000. 240 с.
* (4) Антюганов С.В. Методологія управління власністю: регіональний аспект. Нижній Новгород: Изд-во ВВАГС, 1999. С. 19.
* (5) Постанова адміністрації Нижегородської області "Про першочергові заходи щодо впорядкування взаємозаліків та укладення цінових угод в АПК", прийняте на виконання ФЗ "Про державне регулювання агропромислового виробництва" від 14 липня 1997 року, та ін
* (6) Муратшін Ф. Правове регулювання аграрних відносин у суб'єктах РФ / / Законодавство і економіка. 2000. N 1 (190). С. 40-41.
* (7) Закон Нижегородської області "Про державну підтримку інвестиційної діяльності на території Нижегородської області" від 22 червня 2000 року N 116-З.
* (8) Закон Волгоградської області "Про податковій системі на території Волгоградської області" від 18 грудня 1998 року; Закон Іркутської області "Про податковій системі Іркутської області" від 5 жовтня 1998 року; Закон Республіки Башкортостан "Про ціноутворення" та ін
* (9) Закон Бєлгородської області "Про продовольчий податок з сільгосптоваровиробників" від 22 липня 1996 року; Закон Республіки Комі "Про податкові пільги" від 17 березня 1997 року; Закон Республіки Карелія "Про державне регулювання тарифів на електричну і теплову енергію" від 2 червня 1997 року.
* (10) Детальніше див: Правотворчість в Республіці Мордовія / Авт. колл.: Дудко І.Г. (Відп. ред.), Буянкіна С.В., Єрьомін А.Р. та ін Саранськ, 2000. С. 77.
* (11) Детальніше див: Єлісєєв Б.П. Договори та угоди між Російською Федерацією та суб'єктами Російської Федерації: регулювання або породження проблем? / / Держава і право. 1999. N 4. С. 5-13; Рузенков В. Асоціації економічної взаємодії суб'єктів Російської Федерації: правовий статус і роль у становленні федеративних відносин / / Російський федералізм: конституційні передумови і політична реальність. Збірник доповідей / За ред. Н.В. Варламової, Т.А. Васильєвої. М., 2000. С. 84-97.
Важливий напрямок правового регулювання економіки в регіоні - розробка, затвердження та реалізація прогнозів і програм соціально-економічного розвитку. Порядок прогнозування і складання програм і відповідні повноваження державних органів у цій сфері закріплені в регіональних законах. Ось низка таких законів: "Про концепцію, прогнозах і програмах соціально-економічного розвитку Московської області", "Про державне прогнозування та програмах соціально-економічного розвитку Республіки Дагестан", "Про порядок розробки та реалізації територіальних (обласних) програм" (в Брянській області ). Довгострокові цільові програми повинні представляти механізм комплексного управління як у галузевому, так і в територіальному зрізі. Ця проблема в свій час активно розроблялася. В даний час комплексне галузеве управління в країні ослаблене, хоча воно дозволяє знизити дисбаланс у структурі регіональної економіки, виділити найбільш перспективні (не тільки "дохідні") галузі, знайти шляхи найбільш раціонального використання ресурсів регіону.
Децентралізація управління та розширення самостійності господарюючих суб'єктів обумовлює необхідність комплексного управління територією. У зв'язку з цим актуальним є питання про створення схем управління регіоном. У ряді статутів областей і країв присутні подібні норми, що закріплюють сукупність всіх органів виконавчої влади, управління, контролю, органів місцевого самоврядування, розташованих і діють в області, включаючи характер, види, основний зміст адміністративних відносин між ними. Відповідно до Статуту Іркутській області правом затвердження Схеми управління області наділений губернатор (після попереднього узгодження з Законодавчими зборами області) * (2).
У 2000 р. Інститут законодавства та порівняльного правознавства при Уряді РФ провів наукове дослідження різних аспектів взаємовідносин федеральних і регіональних органів виконавчої влади. Була запропонована Схема управління Нижегородської областю. Важливість такого роду документів визначається тим, що вони дозволяють виявити способи комплексного управління областю як суб'єкта Федерації, посилити горизонтальні зв'язки * (3).
Визначальний вплив на регіональну структуру економіки роблять відносини власності. Власність є головною економічною основою суб'єкта РФ. До числа останніх правових актів, прийнятих на федеральному рівні, можна віднести постанову Уряду Російської Федерації від 16 жовтня 2000 року "Про передачу окремих видів об'єктів, що перебувають у федеральній власності, у власність суб'єктів Російської Федерації", де конкретизуються об'єкти, що знаходяться у федеральній власності та передаються у власність суб'єктів РФ, визначається порядок передачі об'єктів нерухомості у власність суб'єктів РФ. Назвемо також постанова Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації "Про розмежування державної власності в Російській Федерації", де мова йде про необхідність призупинити передачу суб'єктам РФ об'єктів власності до прийняття федерального закону, що регламентує питання віднесення державного майна до федеральної власності і власності суб'єктів РФ. Але є й деякі суперечності між цими актами.
Правовий режим власності регіонів встановлюють нормативно-правові акти суб'єктів Федерації - конституції, статути, регіональні закони. Діють закони "Про державну власності Орловської області", "Про порядок управління та розпорядження власністю Псковської області", "Про управління державною власністю Амурської області". Основні напрями в цій сфері - управління державними підприємствами; управління територіально-виробничими зонами; приватизація державних підприємств і об'єктів нерухомості, створення кадастру нерухомості, управління нерухомістю і державне регулювання земельно-майнових відносин і ринку нерухомості, розвиток землеустрою та підвищення державного контролю за цільовим використанням земель та дотриманням земельного законодавства; управління акціями та іншими цінними паперами, що перебувають у державній власності області.
У Нижегородській області зараз впроваджується системний підхід до управління власністю на регіональному рівні. Створено концепцію, складена і реалізована комплексна програма управління власністю. У зв'язку з цим затверджені цільова програма "Державна автоматизована система земельного кадастру Нижегородської області", "Програма приватизації державних і муніципальних підприємств та інших перетворень відносин власності в Нижегородській області", "Положення про порядок використання коштів земельного податку та орендної плати за землю, централізуемих в обласний бюджет ". Прийнято Закон "Про гарантії приватних інвестицій в Нижегородській області", введений Реєстр муніципальної власності і т.д.
Незважаючи на детальну регламентацію багатьох питань власності в регіоні, явним недоліком є відсутність закону, за допомогою якого всі чинні нормативно-правові акти склали б єдиний механізм, що "працює" у напрямку впорядкування і систематизації відносин власності * (4). Тому в даний час здійснюється спроба прийняти Закон "Про державну власності в Нижегородській області". Цей законопроект вже пройшов обговорення у першому читанні.
Одна з бюджетоутворюючих галузей економіки - промисловість. У тих регіонах, де сконцентровані підприємства військово-промислового комплексу, пріоритетними напрямками промислової політики є конверсія та оптимізація структури промисловості. І практично у всіх суб'єктах Федерації проводиться політика залучення інвестицій, протекціонізму в податковій і кредитній сфері, розвитку малого та середнього підприємництва. Вживаються відповідні нормативно-правові акти. На федеральному рівні видані розпорядження Уряду РФ "Про створення в Нижньогородській області позабюджетного фонду сприяння конверсії" та "Про надання адміністрації Нижегородської області податкового кредиту з метою переорієнтації військового виробництва підприємств області на випуск цивільної продукції". Була розроблена Програма державної підтримки малого підприємництва на 1998-1999 роки, затверджена постановою Уряду Російської Федерації. Діє Федеральний закон "Про ліцензування окремих видів діяльності" та ін
На регіональному рівні підготовлені законодавчі акти про прогнозування і програмах соціально-економічного розвитку області, державної підтримки малого підприємництва, інвестиційної діяльності і т.п. Значущими є закони "Про промислову політику", "Про промислової діяльності", які визначають промислові та економічні засади, мета, елементи і принципи реалізації промислової політики в регіоні. Вони прийняті в Нижегородській, Челябінської та Пермської областях, в місті Москві. У Челябінській області реалізована Програма розвитку підприємств легкої промисловості на 1999 - 2000 рр.. і Програма з охорони та відтворення лісів. Там само діють постанови Законодавчих зборів "Про видачу кредитів" та "Про надання поруки банкам" та ін
Для вирішення завдань стабілізації економічного зростання сільськогосподарського виробництва здійснюється фінансово-правове та організаційно-правове забезпечення управління сільськогосподарськими підприємствами. Деякі регіони приймають комплексні закони, що визначають економічні, соціальні та правові основи організації та діяльності АПК. Набули чинності закони Республіки Адигея, Удмуртської Республіки, Республіки Комі "Про державне регулювання агропромислового виробництва", "Про агропромисловому комплексі Рязанської області". Ці правові акти містять основні засоби державного регулювання сільського господарства. У Костромській і Нижегородської області дещо інша практика вирішення питань регулювання сільськогосподарської діяльності, коли приймаються підзаконні нормативно-правові акти * (5). При цьому часом вони суперечать чинному законодавству. Наприклад, адміністрація Нижегородської області видала розпорядження "Про відкриття особливих рахунків" Посівна-99 "сільськогосподарським підприємствам всіх форм власності" для зарахування на них бюджетних надходжень, авансів за майбутні поставки продукції сільськогосподарського виробництва, щоб сконцентрувати грошові кошти сільгоспвиробників. Однак воно не цілком законно, оскільки суперечить ст.855 Цивільного кодексу Російської Федерації про жорстку черговості списання грошових коштів з рахунків юридичних осіб * (6).
Незважаючи на те, що на території багатьох областей виробничі потужності недовантажені, інвестиції у виробничу сферу знижуються, їх структура змінюється не в кращий бік. Інвесторів приваблюють більш дохідні фінансові активи, короткі терміни отримання прибутків. Тому першочерговим завданням є відновлення потенціалу інвестиційного комплексу регіонів.
За останні роки прийнято закони "Про обласної державної інвестиційної політики" (Іркутська область), "Про державну підтримку інвестиційної діяльності на території Тульської області". Вони визначають форми, обсяги, джерела, умови інвестування. При цьому найбільш поширеними формами є введення для суб'єктів інвестиційної діяльності податкових пільг; надання інвестиційного податкового кредиту, обов'язкових державних гарантій повернення залучених для інвестиційної діяльності грошових коштів; інвестування з державних джерел фінансування. У Нижегородській області суб'єктам інвестиційної діяльності надаються ще пільги при оренді об'єктів нерухомості державної власності, переважне право на викуп (минаючи конкурс, аукціон) державної частки області в об'єкті нерухомості; встановлюються мінімальні ставки орендної плати при оренді ділянок для здійснення на них інвестиційної діяльності * (7 ).
Значне коло бюджетних відносин закріплює Бюджетний кодекс Російської Федерації, конкретизує саме бюджетне пристрій відповідне регіональне законодавство суб'єктів Федерації. У Нижегородській і Іванівській областях прийняті закони про обласні бюджети розвитку, у Тверській і Новосибірської - про обласні бюджетних та позабюджетних фондах, у Тюменській, Челябінській, Брянській областях - про обласний валютному фонді.
Податкове і цінове регулювання в регіоні здійснюється або комплексними актами, які регламентують сукупність податкових відносин і відносин ціноутворення * (8), або актами, вирішальними конкретні питання вказаної сфери * (9).
Прийняття актів фінансового законодавства часто призводить до колізій з федеральним законодавством. Так, Закон Республіки Мордовія "Про фонд розвитку села" не відповідає нормам НК РФ щодо встановлення індивідуальних податкових пільг та переліку обов'язкових платежів, службовців дохідними джерелами фонду "Розвитку села". Інший приклад. Закон Республіки Мордовія "Про податок з продажів" у п.1, 2 ст.1 передбачає, що філії, представництва та інші відокремлені підрозділи російських юридичних осіб є платниками податку з продажів. Це суперечить ст.19 НК РФ, де міститься норма про те, що філії російських юридичних осіб не є платниками податків * (10).
Прийняття в регіонах нормативно-правових актів, що регулюють економічну сферу, переслідує головну мету - забезпечити економічне зростання на основі поєднання цільового регулювання економіки органами влади з механізмами складається ринку, залучення інвестицій у виробництво і економічну інфраструктуру, гнучкої податкової і цінової політики, розвитку малого й середнього підприємництва, міжрегіональної інтеграції та взаємодії з федеральним центром.
Важливу роль у розвитку регіональної економіки грають міжрегіональні асоціації економічної взаємодії (МАЕВ), які були створені з метою розширення співробітництва та координації. Їх правовий статус визначений Федеральним законом "Про загальні принципи організації діяльності асоціацій економічної взаємодії суб'єктів Російської Федерації" 1999 р., де перераховані права і обов'язки членів МАЕВ, завдання та принципи їх різнобічних відносин. В даний час існує вісім таких асоціацій. Це - асоціація з економічної взаємодії республік і областей Поволзької регіону "Велика Волга", "Сибірська угода", "Черноземье", "Центральна Росія" та ін Діяльність у рамках асоціацій певною мірою активізує процес інтеграції між економічними регіонами - її членами, сприяє розвитку господарства. Практика показує, що МАЕВ є досить ефективними формами регіональної інтеграції. З одного боку, в їх рамках створені органи і структури за певними напрямами їх діяльності, розроблені та реалізуються міжрегіональні економічні проекти. З іншого - МАЕВ адаптуються до мінливої вертикалі виконавчої влади. Тому головне зараз - знайти нове місце МАЕВ в управлінні економікою, можливо, поєднавши їх з федеральними округами.
Досить проблемним залишається питання укладання договорів про розмежування повноважень між суб'єктами Російської Федерації і федеральним центром * (11).
Не тільки міжрегіональні, але і міжнародні зв'язки регіонів є значним за обсягом компонентом економічних відносин. Прийнято федеральні закони "Про координацію міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації", "Про заходи щодо захисту економічних інтересів РФ при здійсненні зовнішньої торгівлі товарами". Регіони, намагаючись підтримати гідний рівень соціально-економічного розвитку в умовах ринкової економіки, намагаються якомога інтенсивніше брати участь у різноманітних зовнішньоекономічних зв'язках. Це призводить до необхідності правового регулювання даної сфери діяльності. Так, закони Кабардино-Балкарської Республіки та Республіки Комі "Про зовнішньополітичну діяльність" регламентують питання сприяння з боку державних органів влади розвитку зовнішньоторговельної діяльності. Способи та форми їх розв'язання передбачені в постановах обласної адміністрації "Про заходи щодо посилення державного контролю за зовнішньоекономічною діяльністю на території Нижегородської області" та "Про додаткові заходи щодо залучення в область валютних ресурсів", у спільному розпорядженні адміністрацій Нижегородської області та Нижнього Новгорода "Про розвиток співробітництва між Нижегородської областю та державними організаціями і компаніями Фінляндії ". Дана сфера регулюється і Законом Нижегородської області "Про міжнародні та міжрегіональних відносинах", який встановлює процедуру укладання, підписання, приєднання, виконання угод, визначає компетенцію органів державної влади області у цих питаннях.
Не можна обійти увагою органи місцевого самоврядування. Їм як органам публічної влади відводиться в регулюванні економічної діяльності в регіоні значна роль. При цьому найбільш складна проблема - розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів державної влади. Складність полягає в тому, що економічні відносини включають в себе цілий комплекс питань виробничого, фінансового, адміністративного, соціального порядку, регульованих на всіх рівнях влади. Виділити ті проблеми, які повинні вирішуватися тільки на рівні муніципальних утворень, досить важко. Тому поряд з Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" у регіонах прийняті свої закони.
Закони про порядок наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями є в Псковській, Бєлгородської, Тамбовської, Володимирській, Нижньогородській областях. У них регламентуються основні форми взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, порядок делегування органами державної влади та здійснення окремих державних повноважень муніципальними утвореннями. У Нижегородській області прийнято постанови обласної адміністрації "Про роботу органів місцевого самоврядування щодо розвитку конкуренції та захисту прав споживачів" та "Про передачу повноважень з регулювання цін і тарифів органам місцевого самоврядування". Цікаво розпорядження адміністрації області "Про угоди з органами місцевого самоврядування", хоча такого роду угоди не є правилом. Суперечливо вирішуються проблеми забезпечення муніципальних органів фінансами і матеріальними ресурсами в ході делегування їм окремих державних повноважень. Вони нерідко здійснюються без згоди органів місцевого самоврядування, через прийняття підзаконних актів.
Отже, розвиток економіки в регіоні регулюється цілим комплексом засобів економічного та державно-правового характеру. Регіональне законодавство у цій сфері розвивається відповідно до федеральними актами стосовно до різних галузей регіональної економіки.
У зв'язку з цим належить вирішити ряд актуальних проблем. Краще налагодити взаємодію обласних, окружних і федеральних структур. Привести регіональні акти у відповідність з федеральним законодавством. Створити більш ефективні механізми узгодженого правотворчості Російської Федерації з її суб'єктами. Посилити увагу регіональних органів до реалізації федеральних законів та інших актів.
І.В. Міхєєва,
старший викладач кафедри права
Державного університету - Вища
школа економіки (Нижегородський
філія), кандидат юридичних наук
"Журнал російського права", 2001, N 2
-------------------------------------------------- -----------------------
* (1) Детально див: Виконавча влада: організація та взаємодія / Відп. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юрид. Дім "Юстіцінформ", 2000; Проблеми організації та діяльності законодавчої та виконавчої влади в суб'єктах Російської Федерації. М.: Изд-во Моск. ун-ту, 2000; Толстошеєв В.В. Регіональне економічне право в Росії: Навчально-практичний посібник. М.: БЕК, 1999; Антюганов С.В. Методологія управління власністю: регіональний аспект. Нижній Новгород: Изд-во ВВАГС, 1999; Правотворчість в Республіці Мордовія / Авт. колектив і ін
* (2) Ігнатенко В.В. Статут Іркутської області як законодавчий акт. Іркутськ: Изд-во ІГЕА, 1999. С. 114.
* (3) Детально про результати дослідження див: Виконавча влада: організація та взаємодія. М.: Юрид. Дім "Юстіцінформ", 2000. 240 с.
* (4) Антюганов С.В. Методологія управління власністю: регіональний аспект. Нижній Новгород: Изд-во ВВАГС, 1999. С. 19.
* (5) Постанова адміністрації Нижегородської області "Про першочергові заходи щодо впорядкування взаємозаліків та укладення цінових угод в АПК", прийняте на виконання ФЗ "Про державне регулювання агропромислового виробництва" від 14 липня 1997 року, та ін
* (6) Муратшін Ф. Правове регулювання аграрних відносин у суб'єктах РФ / / Законодавство і економіка. 2000. N 1 (190). С. 40-41.
* (7) Закон Нижегородської області "Про державну підтримку інвестиційної діяльності на території Нижегородської області" від 22 червня 2000 року N 116-З.
* (8) Закон Волгоградської області "Про податковій системі на території Волгоградської області" від 18 грудня 1998 року; Закон Іркутської області "Про податковій системі Іркутської області" від 5 жовтня 1998 року; Закон Республіки Башкортостан "Про ціноутворення" та ін
* (9) Закон Бєлгородської області "Про продовольчий податок з сільгосптоваровиробників" від 22 липня 1996 року; Закон Республіки Комі "Про податкові пільги" від 17 березня 1997 року; Закон Республіки Карелія "Про державне регулювання тарифів на електричну і теплову енергію" від 2 червня 1997 року.
* (10) Детальніше див: Правотворчість в Республіці Мордовія / Авт. колл.: Дудко І.Г. (Відп. ред.), Буянкіна С.В., Єрьомін А.Р. та ін Саранськ, 2000. С. 77.
* (11) Детальніше див: Єлісєєв Б.П. Договори та угоди між Російською Федерацією та суб'єктами Російської Федерації: регулювання або породження проблем? / / Держава і право. 1999. N 4. С. 5-13; Рузенков В. Асоціації економічної взаємодії суб'єктів Російської Федерації: правовий статус і роль у становленні федеративних відносин / / Російський федералізм: конституційні передумови і політична реальність. Збірник доповідей / За ред. Н.В. Варламової, Т.А. Васильєвої. М., 2000. С. 84-97.