1. Правова природа концесійних угод та угод про розподіл продукції
Концесія (від лат. Concessio - наданий дозвіл, поступка) - здача державою в експлуатацію якій-небудь фірмі, іноземній або вітчизняній, частини своїх природних багатств, підприємств і технологічних комплексів, інших об'єктів. К. як форма залучення інвестицій в національні економіки широко поширена в сучасному світі. На території колишнього СРСР законодавство про К. після більш ніж 60-річної перерви стало відроджуватися на початку 90-х років. Першим відповідний закон ухвалив Казахстан ще в 1991 р. До 1993 р. цей акт уже перестав відповідати потребам республіки і був скасований Законом Республіки Казахстан «Про визнання таким, що втратив силу Закону Республіки Казахстан« Про концесії в Республіці Казахстан »від 8 квітня 1993 р. передбачає, що повинен бути розроблений новий закон про концесійні угоди, але це перешкодив зробити розпуск Верховної Ради Казахстану в 1994 р. Дещо пізніше, ніж у Казахстані, був прийнятий Закон Республіки Киргизстан «Про концесії та іноземних концесійних підприємствах в Республіці Киргизстан» від 6 березня 1992 р ., що діє до теперішнього часу. У 1995 р. набули чинності: Закон Республіки Грузія «Про порядок надання концесій зарубіжним країнам і компаніям» від 21 грудня 1994 р. Закон Республіки Узбекистан «Про концесії» від 30 серпня 1995 р. Закон Республіки Молдова «Про концесії» від 13 червня 1995
У Росії розробка концесійного законодавства затягнулася. Перший проект закону про концесії був розроблений ще у Верховній Раді, другий - прийнятий Державною Думою, але відхилений Президентом. У квітні 1996 р. Державною Думою був прийнятий у першому читанні підготовлений Урядом альтернативний проект закону «Про концесійні договори, які укладаються з іноземними та російськими інвесторами».
До 1997 р. основу правового регулювання у цій сфері становила ст. 40 Закону «Про 3іностранних інвестицій в РРФСР» 4 липня 1991 р., згідно з якою надання іноземним інвесторам 49прав на розробку та освоєння відновлюваних і невідновлюваних природних ресурсів та проведення господарської діяльності, пов'язаної з використанням об'єктів, що перебувають у державній власності, але не переданих підприємствам, установам, організаціям у повне господарське відання або оперативне управління, здійснюються на підставі концесійних договорів, що укладаються з іноземними інвесторами Урядом РФ або іншим уповноваженим на те державним органом у порядку, встановленим законодавством РФ про концесії. Термін дії концесійного договору визначається залежно від характеру та умов концесії, але не може бути більше 50 років. Одностороння зміна умов концесійного договору не допускається, якщо інше не обумовлено в договорі. Концесійні договори можуть містити вилучення з чинного на території РФ законодавства. У цьому випадку вони підлягають затвердженню Федеральними Зборами - Парламентом Росії.
Слід зазначити, що поки йшло обговорення проектів законів, в назву яких були включені слова «концесія» або «концесійний договір», «ріжучі слух» 2481определенним фахівцям, 30 грудня 1995 р. був прийнятий і введений в дію Федеральний закон РФ «Про угоди про розподіл продукції », спрямований на регулювання відносин, що виникають у процесі укладання приватного виду концесійних договорів - т.зв. договору про розподіл продукції. Згідно з цим законом під 0393соглашеніем про розподіл продукції розуміється договір, відповідно до якого Росія надає суб'єкту підприємницької діяльності на оплатній основі та на визначений термін виняткові права на пошуки, розвідку, видобуток мінеральної сировини на ділянці надр, зазначеному в угоді, і на ведення пов'язаних з цим робіт. У свою чергу суб'єкт підприємницької діяльності зобов'язується здійснити проведення зазначених робіт за свій рахунок і на свій ризик. Згаданий вище закон повинен був би бути прийнятий у розвиток більш загального закону про концесійні договори. Так у статті 5 проекту закону «Про концесійних договорах, укладених з російськими та іноземними інвесторами» говориться, що угода про розподіл продукції є одним з видів концесійних договорів.
Концесійну угоду (концесійний договір) - угода про надання концесії.
У чинному в даний час Законі України про іноземні інвестиції в РСФСР існують норми про концесійне угоді. У ньому міститься положення про те, що порядок укладення концесійних договорів буде передбачено в законодавстві про концесії, тому з моменту прийняття цього закону ведеться робота над прийняттям закону про концесійне угоді. Концесійні угоди застосовуються, як правило, в області видобутку корисних копалин. Вони були широко поширені в 60-ті роки при залученні іноземних інвестицій у нафтовидобувні галузі промисловості в країнах, що розвиваються. У 70-ті роки в результаті змін у практиці укладання концесійних угод найбільшого поширення набули угоди про розподіл продукції, які практично замінили собою концесійні угоди в галузі нафтовидобутку. У Росії діє спеціальний ФЗ «Про угоди про розподіл продукції» від 30.12.1995 № 225, який застосовується при залученні іноземних інвестицій в області видобутку корисних копалин. Концесійні угоди та угоди про розподіл продукції мають одну правову природу і пов'язані з наданням іноземному інвестору дозволу на видобуток корисних копалин.
Видача концесії (дозволи на здійснення економічної діяльності) означає надання дозволу приватній особі державою.
Важливою відмінною рисою концесії, широко практикувалася ще з часів феодальних відносин, є те, що стороною в правовідносинах завжди є держава (носій суверенної влади, государ), а дозвіл на здійснення діяльності пов'язано з монопольним правом держави на об'єкт діяльності (речей, що знаходяться в державній власності, або речей, вилучених з обороту), або на заняття діяльністю, що є прерогативою держави. Ця риса відображена і в тлумаченні самого поняття концесія, яку дають вітчизняні та зарубіжні тлумачні словники, як «поступка, передача, дозвіл, віддача права, присвоєння».
ГК РФ у частині II, прийнятої в 1995р., Вперше регулює відносини, що випливають з договорів про надання «комерційної концесії« (франшизи). На відміну від традиційного розуміння концесії, пов'язаної з актом держави, в даному випадку мова йде про цивільно-правовому договорі і про надання виняткового права одним суб'єктом цивільного права іншій стороні за договором. «Предметом договору комерційної концесії (франшизи) є комплекс виключних прав, що надаються правовласником і придбаваються (купуються) користувачем».
Тлумачення договору франшизи як «комерційної концесії» не знімає існуючої проблеми визначення правової природи концесійну угоду як особливого виду угод, що укладаються між державою та іноземним приватною особою, а тому що залишаються за межами сфери регулювання цивільно-правових договорів.
Концесія, як акт держави, може містити в собі різні умови, на яких надається концесія. В області недропріродопользованія такою умовою неодмінно є умови, що забезпечують екологічну безпеку місцевості, де ведеться видобуток природних ресурсів. Для того, щоб концесія могла створювати у концесіонера не тільки права, передбачені в концесії, але також і зобов'язувати концесіонера до дотримання умов, тобто передбачати виконання концесіонером певних зобов'язань перед державою, перерахованих в концесії, концесій, зокрема, концесій, які практикувалися в зарубіжних країнах у період після другої світової війни, стали надавати форму концесійного договору або концесійної угоди. Однак форма концесійного договору не може сама по собі змінити правову природу відносин, що виникають на підставі концесії. Концесійний договір, як і «безумовна» концесія в чистому вигляді, продовжує залишатися легальною підставою, що дозволяє іноземній особі - сторону в договорі приступити до тієї чи іншої діяльності, наприклад, почати видобуток корисної копалини на умовах, зазначених у самому акті про надання концесії або в концесійному договорі.
Визначення концесійних договорів міститься в Законі про іноземні інвестиції в РФ 1991р. Згідно з цим визначенням «надання іноземним інвесторам прав на розробку та освоєння відновлюваних і невідновлюваних природних ресурсів та проведення господарської діяльності, пов'язаної з використанням об'єктів, що перебувають у державній власності, але не переданих підприємствам, установам, організаціям у повне господарське відання або оперативне управління, здійснюється на підставі концесійних договорів, що укладаються з іноземними інвесторами Радою Міністрів РРФСР або іншим уповноваженим на те державним органом у порядку, встановленому законодавством РРФСР про концесії. »З визначення, що міститься у чинному в даний час законі випливає, що концесійні договори регулюють відносини між державою та іноземним приватним інвестором і можуть бути використані в будь-яких випадках здійснення іноземним приватним особою своєї господарської діяльності на території РФ (на це вказують слова «та проведення господарської діяльності»), а не тільки у зв'язку з освоєнням природних ресурсів. Іншими словами концесійні договори є більш загальною категорією, пов'язаної з законодавством про іноземні інвестиції, а не категорією будь-якої галузі народного господарства і відповідному цієї галузі законодавства, наприклад, категорією законодавства про надрокористування, навіть якщо область видобутку корисних копалин і є основною сферою докладання концесії .
В якості основної особливості правової категорії «концесійний договір» закон про іноземні інвестиції виділяє те, що «концесійні договори можуть містити вилучення з чинного на території РРФСР законодавства», а також те, що «одностороння зміна умов концесійного договору не допускається, якщо інше не обумовлено в договорі ». Прирівнювання категорії «концесійний договір» до законодавчого акту за своєю дією («містять вилучення із чинного законодавства») і по порядку прийняття («підлягають затвердженню Верховною Радою РРФСР») не тільки дозволяє говорити про концесіонних договорах як особливої правової категорії, але також і дозволяє виділити основні їх риси: незмінність умов концесійних договорів (звідси і проблема незмінності концесійних договорів, що виникає у будь-якому випадку, як результат здійснення державою законодавчої діяльності за межами дії концесійного договору), особливий порядок їх укладення (схвалення в тій чи іншій формі органом влади) . Рішення виникають у зв'язку з особливостями концесійних договорів проблем має становити зміст законодавства про концесійні договори, як це і передбачено у чинному законі про іноземні інвестиції.
У самому факті прийняття закону про іноземні інвестиції, на підставі якого стало можливим економічна діяльність іноземної особи на території РРФСР, виражена готовність держави визначити умови надання іноземній особі права на здійснення економічної діяльності іноземним особою на території РРФСР. Основним недоліком діючого в Росії закону про іноземні інвестиції залишається відсутність в ньому загального порядку і процедури надання такого права іноземній особі, включаючи ст.40 закону про концесійному договорі. У законі про іноземні інвестиції, в статті, що стосується концесійних договорів, expresis verbis передбачено: «Концесійні договори можуть містити вилучення з чинного на території РРФСР законодавства.» (Ст.40) У цьому випадку вони підлягають затвердженню органом, які мають функціями законодавчого органу (Верховним Радою РРФСР в момент прийняття закону). Концесійний договір, таким чином, слід розглядати як особливу форму допуску іноземного особи до економічної діяльності на підставі договору з державою, що передбачає умови на яких надається дозвіл на здійснення економічної діяльності, зокрема, в області видобутку корисних копалин. У той же час у ст.40 лише вказаний концесійний договір як форма допуску іноземного особи до господарської діяльності, але щодо порядку надання права іноземній особі - концесіонеру на підприємницьку діяльність міститься відсилання до майбутнього концесійного законодавства.
Грунтуючись на тлумаченні ст.40 закону про іноземні інвестиції як форми допуску іноземного особи до підприємницької діяльності, можна припустити, що в законі про іноземні інвестиції повинен бути передбачений перелік галузей народного господарства, де іноземній особі заборонено займатися підприємницькою діяльністю, галузей народного господарства, де іноземному обличчю можна здійснювати господарську діяльність на умовах, зазначених державою (концесійні договори) і галузей народного господарства, де іноземній особі дозволено займатися підприємницькою діяльністю, тобто перелік відкритих для іноземного капіталу галузей народного господарства.
Проблема незмінності умовах Концесійної угоди та інших угод «гібридного» типу, що включають в себе цивільно-правові та адміністративно-правові відносини, в тому числі і угод про УРП, як вони врегульовані в чинному законодавстві, була вирішена в зарубіжній практиці застосування таких договорів. Концесійному угоді та пов'язані з незмінюваність їх умов спори складають основну частину інвестиційних спорів, які розглядаються Міжнародним Центром з розгляду інвестиційних спорів (МЦВІС), створеним на підставі Вашингтонської Конвенції про порядок вирішення інвестиційних спорів між державою та іноземним інвестором, підписаної в 1965р. Хоча Росія до цих пір і не ратифікувала цю конвенцію, проте навіть у цих умовах не можна ігнорувати спеціально створений міжнародно-правовий механізм вирішення інвестиційних спорів. Створення МЦВІС свідчить про одне з можливих шляхів вирішення проблеми концесійну угоду
Проблема незмінності умовах Концесійної угоди тісно пов'язана з проблемою захисту прав іноземного інвестора, а, отже, вирішення цієї проблеми пов'язане з виконанням завдання стимулювати приплив іноземних інвестицій до Росії. Слід підкреслити, що проблема захисту прав приватної особи виникає завжди, коли мова йде про здійснення державою економічної діяльності. Істота реформенних перетворень як раз і полягає в тому, щоб за рахунок звуження сфери економічної діяльності держави стимулювати економічну діяльність приватних підприємців. Зміни, що відбулися в зарубіжній практиці укладання концесійної угоди і перехід від Концесійної угоди до угод про розподіл продукції відображають рух більшості країн в світі у бік економічних реформ і розвитку ринкових відносин. З'явилися в результаті еволюції концесійну угоду угоди про розподіл продукції характеризувалися однією з основних рис, характерних для цивільно-правових угод - рівність сторін у правовідносинах. У практиці укладання концесійної угоди є приклади угод, в яких рівність у правовому статусі сторін забезпечувалося шляхом підняття правового статусу іноземного інвестора, тобто шляхом участі в угоді в області видобутку корисних копалин органу іноземної держави в якості іноземного інвестора. Поява таких угод стало підставою для твердження, що і «контракти», зараховують до типу концесійних договорів, також носять включають в себе риси, характерні для міжнародно-правового договору (наприклад, умова про застосування норм міжнародного права при вирішенні конфліктних ситуацій). Теорія «інтернаціоналізації комерційних контрактів» була використана для доведення необхідності підпорядкувати концесійні угоди нормам міжнародного права.
Підпорядкування концесійних угод нормам міжнародного права на підставі теорії інтернаціоналізації концесійних угод довгий час забезпечувало стабільність, тобто незмінюваність умовах Концесійної угоди, і розглядалося зарубіжними юристами як найбільш ефективний засіб захисту прав іноземного приватного інвестора.
У той же час теорія «інтернаціоналізації» концесійної угоди, що лежить в основі застосування норм міжнародного права до концесійних договорів, отримала різку критику з боку радянської юридичної науки.
Заперечення міжнародно-правової природи концесійної угоди у вітчизняній і зарубіжній літературі було пов'язане з визнанням її протиріччя загальноприйнятим нормам міжнародного права. Завершенням теоретичних суперечок з приводу міжнародно-правової природи концесійних угод слід вважати введення в практику двосторонніх міжнародних угод про гарантії і захист інвестицій. Іншими словами, щоб вирішити проблему незмінності концесійних договорів, були знайдені різні правові засоби. Що стосується самої правової конструкції концесійного договору, то, розуміючи всі її недоліки і переваги, в зарубіжній практиці держав з ринковою економікою вона рідко застосовується окрім як в особливих («індивідуальних») випадках. Основну функцію, яку виконувала історично конструкція концесійного договору виконує тепер система допуску іноземних інвестицій, передбачена у законах про іноземні інвестиції.
2. Правове регулювання надрокористування на умовах УРП
Відповідно до законодавства Російської Федерації родовища корисних копалин можуть освоюватися або на умовах діючого податкового режиму на базі ліцензійних угод (ПС), або на підставі спеціального податкового режиму - угод про розподіл продукції (УРП).
Як правило, рішення про розробку родовищ на умовах УРП приймається у випадках, коли їх освоєння в режимі чинного податкового законодавства - нерентабельно. Надрокористування на умовах УРП дозволяє залучити необхідні інвестиції для освоєння нових перспективних ділянок, а також великих і унікальних родовищ, розташованих у важкодоступних і малоосвоєних місцях. В даний час перелік ділянок УРП включає 29 об'єктів. Серед них три діючі проекту («Сахалін-1», «Сахалін-2» і «Хар'ягінське родовище»).
Система державного регулювання надрокористування на умовах УРП має ряд важливих переваг, які доцільно розглянути більш детально.
Серйозні зрушення у дискусії про доцільність використання у сфері надрокористування договірних відносин між Державою та Інвестором відбулися після що відбулася у вересні 2000 р. в м. Южно-Сахалінську першої Міжнародної практичної конференції «УРП-2000». Брав участь у роботі конференції Президент Росії В.В. Путін твердо і відкрито заявив, що «проблема реалізації УРП - це найважливіша проблема для Росії», що «практика застосування таких угод показала, що цей механізм є ефективним і широко використовується у всьому світі» і «УРП можуть і повинні стати найважливішою частиною інвестиційної політики держави ». Через рік на Всесвітньому економічному форумі (Москва, 30 жовтня 2001 р.) В.В. Путін схвалив наміри компанії «Ексон» взяти участь у найбільшому проекті УРП «Сахалін-1» і вкласти в нього $ 12-15 млрд, підкресливши, що «це значна сума, враховуючи загальний обсяг інвестицій в економіку Росії», і що він надасть всебічну підтримку проектам такого роду.
Режим УРП є на сьогодні єдиним прийнятним для інвесторів правовим режимом надрокористування при освоєнні родовищ арктичного шельфу, важкодоступних і малоосвоєних територій Далекого Сходу, Західної та Східної Сибіру.
Освоєння цих регіонів на умовах ліцензійних угод і в режимі чинного законодавства представляється малоймовірним.
Процедура отримання права користування надрами на умовах УРП дійсно є для інвестора поки в організаційному плані більш тривалою і складною, ніж робота в режимі чинного законодавства. Разом з тим УРП дозволяє вести роботи в режимі більш гнучкою податкового навантаження, що враховує об'єктивні природні умови розташування родовища і його гірничо-геологічні умови. Головне - інвестор отримує можливість працювати і планувати багаторічний і дуже ризикований виробничий процес в стабільних умовах, що гарантують йому не погіршення комерційних результатів при можливій зміні правового режиму в країні на весь період дії угоди (практично на термін у 25-30 років).
Відповідно до УРП до закінчення терміну дії інвестор має можливість накопичити необхідні кошти на проведення ліквідаційних робіт. До того ж законодавством щодо УРП встановлено, що відрахування до ліквідаційного фонд інвесторові компенсуються і він може дозволити собі запланувати необхідний обсяг ліквідаційних робіт. При роботах у звичайному стандартному режимі по закінченню дії ліцензії всі ліквідаційні роботи надрокористувач повинен здійснювати за рахунок власного прибутку, розмір якої до кінця розробки родовища через відпрацювання «хлібних» пластів, як правило, скорочується. Може виникнути ситуація, коли державі доведеться самому брати участь у вирішенні проблем, пов'язаних з екологічно прийнятним завершенням ліквідаційних робіт.
Режим УРП дозволяє кратно збільшити річний видобуток сировини за рахунок введення в розробку великих і унікальних родовищ. Так, наприклад, при розробці Харампурского родовища видобуток газу із сеноман-туронського покладів спільно з попутним газом складе 11,9 млрд. куб. м на рік. Середньорічна видобуток газу тільки на одній платформі Штокманівського родовища буде дорівнює 22,5 млрд. куб. м. На Прирозломного нафтовому родовищі намічається вихід на рівень річного видобутку в 7,55 млн. тонн. За проектом «Сахалін-3» (Киринський блок) планується виробництво природного газу в обсязі до 15,5 млрд. куб. м. на рік. На родовищах проекту «Сахалін-1» середньорічна видобуток нафти складе до 12,3 млн. тонн і газу - до 20,4 млрд. куб. м.
Правовий механізм УРП універсальний і застосовується для родовищ, що знаходяться в будь-якій стадії освоєння (для нових або в значній мірі відпрацьованих родовищ, для перспективних ділянок з високим ступенем ризику і тривалим строком окупності). Його формування в повній мірі ще не завершено. Найбільш важливим заходом представляється введення в силу 24 глави другої частини Податкового Кодексу РФ, присвяченій питань оподаткування у режимі УРП. Мабуть, слід визнати передчасним рішення про відмову від роялті, що застосовувався в інтервалі від 6 до 12% і заміну цього платежу, на фіксований показник податку на видобуток (8,25%), який не адекватний різним від природи геологічною будовою й добивним можливостям родовищ.
Правовий режим УРП необхідний не тільки нафтовикам і газовикам. Через механізми УРП нафтової і газової промисловості формується сприятлива ресурсна база для розвитку вітчизняної енергетики, металургії, машинобудування та інших галузей економіки Росії.
Так, наприклад, відповідно до Указу Президента України від 30 листопада 1991 року № 1517 при реалізації на умовах УРП проектів освоєння Прирозломного і Штокмановського родовищ, розташованих на шельфі Печорського і Баренцева морів, передбачається широке використання потужностей конверсіруемих підприємств оборонно-промислового комплексу. На Далекому Сході в аналогічних роботах з виготовлення конструкцій для розроблюваних на умовах УРП морських родовищ шельфу Охотського моря бере участь Амурський суднобудівний завод.
За експертними оцінками, зафіксованим у Рекомендаціях конференції «УРП-2002: Від законів - до інвестицій», до 2008 р. за проектами на умовах СРП в економіку Росії може бути залучено до $ 85 млрд. Це створює сприятливі передумови для розвитку суміжних галузей та сфери послуг , дозволить зміцнити виробничу і соціальну інфраструктуру регіонів видобутку.
Режим УРП передбачає публічний розгляд умов освоєння ділянок надр та родовищ. При цьому перед обговоренням законопроекту про включення ділянки до переліку об'єктів, освоєння яких можливе на умовах СРП, потрібно провести порівняння економічних показників ТЕО УРП з результатами розробки в режимі чинного податкового законодавства.
Рішення про розробку родовища на умовах СРП дійсно приймається тільки в тому випадку, якщо за діючої ліцензійної системі неможливо домогтися рентабельною і комплексної розробки родовища. Прийняття закону про включення ділянки надр до переліку - це публічний процес, в якому беруть участь не тільки представники державних органів, а й широка громадськість. Відповідні слухання регулярно проводяться в Державній Думі РФ (парламентські слухання, обговорення в комітетах, комісіях та депутатських об'єднаннях), в регіонах, де ці ділянки розташовані, за участю громадських організацій, що захищають інтереси корінних нечисленних народів.
Проекти на умовах УРП здійснюються інвесторами без бюджетного фінансування, повністю за свій рахунок і на свій ризик. Пошуки, розвідка і розробка нових великих і унікальних родовищ потребує залучення в російський ПЕК багатомільярдних інвестицій. Російські та зарубіжні інвестори в цих умовах готові прийняти на себе серйозні ризики інвестиційних проектів при забезпеченні Державою лише високої стабільності простих і прийнятних для них умов оподаткування і певного непорушного на весь період освоєння родовищ зводу фіксованих умов надрокористування.
Всім перерахованим умовам залучення великомасштабних інвестицій відповідає тільки режим УРП, нічого іншого за десять років реформ у Росії створено не було.
Нафтова компанія "Роснафта" - родоначальник створюваної в Україні системи розподілу продукції. Відкриті компанією «Роснефть-Сахалинморнефтегаз» родовища Одопту (1977 р.), Чайво (1979 р.), Лунського (1984 р.), Пільтун-Астохського (1986 р.) і Арктун-Дагінское (1989 р.) служать сировинною базою для проектів «Сахалін-1», «Сахалін-2», в освоєнні яких вже вкладено мільярди доларів. Цілком природно, що ці гігантські вкладення принесуть в перспективі певні частки прибуткової продукції інвесторам (в тому числі і НК «Роснефть») і Державі, яка практично «кредитує» проекти УРП стабільним правовим і спеціальним податковим режимом.
УРП є єдиним в чинному законодавстві режимом надрокористування, при якому передбачається використання до 80% російського виробничого персоналу і до 70% російських підрядників і постачальників. На жаль, що регламентується законом норма російської участі в підрядних роботах у середньому реалізується не повною мірою. За даними доповіді Уряду РФ «Про підсумки робіт з реалізації УРП за 2008 рік» частка участі російських підприємств і організацій коливається в межах від 25,3% («Са-Халін-2») до 60,8% («Хар'ягінське родовище») .
УРП дозволяє задіяти потужний важіль державного контролю, який відсутній у звичайній ліцензійної системі. Таким важелем є твердження річних програм інвестора і звіту про їх виконання. По суті справи УРП дозволяє державі брати участь у розробці та затвердження бізнес-плану надрокористувача на майбутній рік. У режимі УРП це - правило, закріплене законом. У режимі ліцензійної системи можливість такого систематичного та комплексного контролю відсутня.
Порівняння діючих в сфері надрокористування режимів дозволяє зробити однозначний висновок про переваги спеціального режиму надрокористування (УРП) в порівнянні з роботою на умовах чинного законодавства при освоєнні великих і унікальних родовищ шельфу та інших маргінальних в економічному сенсі об'єктів.
Разом з тим, необхідно хоча б коротко перелічити недоліки, що виявилися на першому етапі впровадження УРП в практику геолого-розвідувальних робіт і нафтовидобутку, щоб сформулювати пропозиції щодо вдосконалення процесу підготовки та затвердження документації УРП.
Головним недоліком залишається вкрай низький темп підготовки передпроектної документації на дистанції від конкурсу до підписання УРП.
Схема розміщення об'єктів УРП включає вже майже тридцять перспективних на нафту і газ ділянок і родовищ. Разом з тим за станом на 1 грудня 2002 р. в Російській Федерації здійснюються всього три проекти на умовах угод про розподіл продукції (УРП) - «Сахалін-1», «Саха-лін-2» і «Хар'ягінське родовище». Реалізація четвертого підписаної угоди по Самотлорському родовищу, як відомо, відкладено.
• З початку робіт щодо УРП - організації міжнародного конкурсу на право геологічного вивчення ділянок або розробки розвіданих родовищ до моменту підписання УРП проходить недозволено великий час.
Так, наприклад, за проектом «Сахалін-3» (Киринський блок) конкурс відбувся в 1993 р., а підготовка ТЕО УРП і проект СРП до сих пір не завершені - інвестори російських проектів СРП неодноразово зверталися з пропозиціями про дебюрократизації процесу підготовки УРП.
• Утворені Урядом РФ для розробки умов користування надрами та підготовки проектів СРП комісії за останні два роки працювали неефективно. З 18 таких комісій - шість не проводили свої засідання жодного разу, сім - збиралися на засідання лише один раз, чотири - збиралися більше трьох разів і тільки одна - (по Самотлорському родовищу) - завершила свою роботу (17 засідань).
У 2006-2008 рр.. Уряд РФ утворило три Комісії для переговорів про умови надрокористування та підготовки для підписання проектів СРП:
1. Уватскій проект (розпорядження Уряду РФ від 24 липня 2008 р. № 1010-р; голова Комісії - В. В. Шелепов). З 18 лютого 2009 р. робота Комісії припинена без пояснення причин.
2. Прирозломного нафтове родовище (розпорядження Уряду РФ від 20 листопада 2007 р. № 1671-р; голова Комісії - І. С. Матері). Проведено одне засідання. З 18 лютого 2008 р. робота Комісії припинена без пояснення причин.
3. Комсомольського нафтогазоконденсатного родовища (розпорядження від 10 грудня 2007 р. № 1744-р; голова Комісії - Л. А. Стежки). Проведено одне засідання. З 18 лютого 2008 р. робота Комісії припинена без пояснення причин.
• Розширення списку об'єктів УРП обмежує встановлена квота розвіданих запасів (точніше - неправильний спосіб її застосування). Відповідно до пункту 2 статті 2 федерального Закону «Про УРП" дозволено використання на умовах УРП не більше 30% врахованих державним балансом запасів корисних копалин. Відповідно до застосовуваного нині підходом, коли враховуються запаси всіх заявлених проектів СРП, зазначена квота практично вичерпана. При підрахунку використовуваної в режимі УРП квоти повинні враховуватися тільки запаси підписаних (введених у дію) УРП. При такому способі підрахунку встановлена законом квота фактично заповнена сьогодні лише на перші відсотки. Такий підхід буде стимулювати підбір нових об'єктів і створить необхідну конкурентне середовище для об'єктів, включених до переліків.
• Відсутня фінансове забезпечення робіт з підготовки проектів УРП. Робота утворених Урядом РФ комісій з вироблення умов користування надрами та підготовки проектів СРП ведеться практично на громадських засадах.
• Законодавчо закріплена складна система затвердження УРП по морським об'єктам окремими федеральними законами. Для ділянок і родовищ, розташованих на континентальному шельфі та у виключній економічній зоні, відповідно до пункту 3 статті 2 та статті 6 федерального Закону «Про угоди про розподіл продукції» передбачається дворазове розгляд та затвердження федеральними законами спочатку переліку ділянок чи родовищ, а потім - і самих підписаних УРП.
• Відсутня постійна система обліку і контролю за роботами, які виконуються у відповідності з УРП. У кінцевому підсумку це позначається на якості звітів компаній і подаються щорічно до Державної Думи доповідей Уряду РФ про підсумки роботи з реалізації УРП. Необхідно в установленому порядку ввести стандартні форми звітності.
• продекламував, але надзвичайно важко реалізується принцип рівної доступності у використанні російських нафто-і газопроводів системи компаній «Транснефть» і «Газпром».
• Відсутній механізм реалізації державної частки продукції. Раніше ця робота була доручена ВАТ «НК« Роснефть ». У період підготовки компанії до приватизації - ця функція була скасована. Доцільно доручити реалізацію державної частки продукції уповноваженим організаціям. У цьому випадку можна було б достатньо обгрунтовано вирішити питання про фінансування робіт, виконуваних при підготовці проектів СРП робочими групами, експертами та консультантами.
• До цих пір не усунені суперечності між окремими законами природно-ресурсного блоку, а також і між нормативно-правовими актами, прийнятими суб'єктами Федерації і федеральним законодавством у сфері УРП.
Концепція легалізації угод про розподіл продукції (УРП) в Росії обговорювалася в середині 90-х років 20 ст. Після прийняття закону в юридичній літературі складені коментарі, зустрічається багато публікацій, даються різні оцінки цього договору в частині співвідношення публічно-правових та цивільно правового регулювання.
На думку М.М. Вознесенської, незважаючи на наявність специфічних умов, угоду про розподіл продукції за своєю правовою природою належить до цивільно-правовими договорами, в яких держава виступає не як орган владарювання, а як суб'єкт цивільного права. Як вона вважає, у зв'язку з цим було б доцільно внести в Закон про УРП зміни, які б прямо вказували на цивільно-правовий характер таких угод, а також усунути протиріччя, що містяться в законах «Про угоди про розподіл продукції» та «Про надра» . До цього зводяться та численні побажання іноземних інвесторів, що побоюються можливого втручання держави як органу владарювання в процес укладання та виконання угод.
С.А. Сосна вважає: те, що в Росії чітко оформляться дві альтернативні системи надрокористування - адміністративно-дозвільна і цивільно-договірна - можна оцінювати по-різному. З позицій принципу однаковості законодавчого регулювання однієї і тієї ж сфери суспільних відносин (у даному випадку надрокористування) така альтернативність здається ненормальною. З позицій же практичних потреб країни, коли існуюча адміністративно-дозвільна система виявилася непрацездатною, введення більш ефективної альтернативної системи не тільки виправдано, але й необхідно. Однак він виходить з того, що однаковість законодавчого регулювання відносин надрокористування має бути відновлено, і шлях до цього тільки один - через радикальну перебудову існуючого законодавства (і перш за все закону «Про надра») на цивільно-правової ринковій основі ».
О.М. Теплов висловлює думку про те, що доцільно з метою уніфікації основних вимог держави до структури зобов'язань у рамках УРП затвердити модельну структуру такої угоди (прийнявши відповідну постанову Уряду Російської Федерації). При цьому, на його думку, повинні зберігатися основні принципи надрокористування та інвестиційних відносин:
- Державна форма власності на надра і корисні копалини в їх природному заляганні;
- Заборона на заставу прав надрокористування, їх вільну поступку надрокористувачем третім особам;
- Платність за надра і терміновий характер надрокористування;
- Адміністративно-правове регулювання податкових і митних відносин інвестора з державою, відносин з охорони навколишнього природного середовища та санітарного благополуччя населення, з питань встановлення та застосування державних стандартів у процесі експлуатації надр, з питань меж обмежень державного імунітету, з питань реалізації державного гірничого нагляду, екологічного, геологічного та радіологічного державного контролю;
- Пріоритет законодавчих актів Російської Федерації (в тому числі законів суб'єктів Російської Федерації) над умовами угод з інвесторами (у тому числі в рамках угод про розподіл продукції).
Необхідність дотримання в законі «національного інтересу» зазначають А. Клішина і А. Шугаїв, підкреслюючи, що закон вимагає серйозного теоретичного осмислення; реалізація на практиці його деяких норм і положень може призвести до серйозних соціально-економічних конфліктів і в кінцевому рахунку стане «працювати» проти інтересів держави в цілому. Проблеми, які сфокусувалися в названому законі, безперечно, є фундаментально важливими для нинішнього етапу економічної реформи в Росії. Це питання про природу і межах державної власності на природні ресурси, про необхідність масової участі приватних капіталів в освоєнні таких ресурсів, про концепцію та принципи правового регулювання користування копалинами ресурсами. Автори відзначають також недоліки: ст. 1 визначає, що у випадку, якщо законодавчими актами України встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені цим федеральним законом у сфері регулювання відносин, зазначених в п. 1 цієї статті, застосовуються правила цього закону. Таким чином, дані норми закону юридично встановили певний пріоритет цього федерального закону над цивільним законодавством РФ, включаючи ГК РФ, що навряд чи слід визнати правильним.
СМ. Богданчиков, А.І. Перчик на основі детального економіко-правового аналізу Закону про УРП і практики його застосування приходять до основного висновку про те, що необхідно в галузі теорії права:
- Визначити стосовно до надрокористування організаційно-правові форми участі держави у відносинах, регульованих цивільним законодавством;
- Чітко розмежувати і визначити відносини, що регулюються в рамках режиму УРП нормами адміністративного та цивільного права;
- Визначити правовий статус угоди про розподіл продукції.
В «Основних концептуальних положеннях розвиток нафтогазового комплексу Росії» підкреслюється необхідність повного правового забезпечення закону «Про угоди про розподіл продукції» необхідними нормативними документами.
У виступі на Першій, міжнародній практичній конференції «УРП-2000», що відбувся 2 вересня 2000 р. в м. Южно-Сахалінську В.В. Путіним було відзначено, що лише для оптимізації роботи УРП у Росії потрібно розробити і змінити приблизно 25-30 нормативних актів.
Міністр енергетики на цій конференції також підкреслив: «Відсутність достатньої нормативно-правової бази стримує процес розвитку УРП. Це відноситься до угод, укладених у 1994-1995 рр.. ».
Основними рекомендаціями учасників конференції є наступні.
1. Необхідність створення нормативно-правової бази щодо УРП, у тому числі прийняття та вдосконалення першочергових нормативних актів з:
- Податкового регулювання, включаючи питання відшкодування ПДВ при УРП;
- Висновку, виконання та контролю за виконанням УРП, беручи до уваги первинні конкурсні умови;
- Декларуванню комерційного відкриття;
- Складу і порядку відшкодування витрат при реалізації УРП, у тому числі з розділення витрат при створенні спільної інфраструктури проектів;
- Формування і використання ліквідаційного фонду;
- Прикордонному, митному, а також банківського регулювання та бухобліку;
- Порядку застосування міжнародних норм і стандартів;
- Екологічної безпеки та реагування на надзвичайні ситуації;
- Безпеки мореплавства при виконанні УРП на континентальному шельфі;
- Категоризації рибогосподарських водойм і компенсації шкоди морським біологічним ресурсам при виконанні УРП.
2. Усунення протиріч в частині законодавчого регулювання режиму оподаткування при виконанні УРП. Зокрема, прискорення роботи з підготовки окремої глави за податковим режимом УРП у другій частині Податкового кодексу, передбачивши сплату роялті та прибуткової продукції як у грошовій, так і в натуральній формі, а також механізм нульової ставки ПДВ для російських підрядників з метою підвищення їх конкурентоспроможності. Прийняття відповідних нормативних актів щодо застосування положень Податкового кодексу щодо режиму УРП.
Аналізуючи актуальні проблеми практичної реалізації закону «Про угоди про розподіл продукції» Б.К. Кутичкін відзначає, що при укладанні угод Мінпаливенерго, на який покладено здійснення прав і зобов'язань Російської Федерації за угодами щодо родовищ вуглеводневої сировини, важко поєднувати владні (адміністративні) і цивільно-правові функції. У зв'язку з чим він пропонує покласти практичне, «протокольне рішення завдань на етапі підготовки УРП на спеціалізовану державну консалтингову компанію, видавши їй відповідну ліцензію».
Досвід країн, що розвиваються, залучають інвестиції за рахунок укладання угод про розподіл продукції, свідчить про те, що стороною в договорі, як правило, виступає держава в особі компетентного органу або державна нафтогазова компанія 19. У зв'язку з цим навряд чи доцільно передавати повноваження держави спеціалізованій фірмі, як це пропонується Б.К. Кутичкіньш.
В оглядовій статті про реалізацію нафтогазових проектів СРП у Росії станом на 2000 р. автори відзначають наступне. До теперішнього часу спеціальними законами дозволено укладати такі угоди по 56 нафтогазовим об'єктах, у тому числі 43 родовищ і 13 перспективним ділянок надр. Затверджені і плановані до затвердження в якості об'єктів УРП, включаючи об'єкти вже діючих проектів, складають перелік з 113 родовищ і перспективних ділянок надр. Сумарні запаси вуглеводнів об'єктів з виявленою промислової нафтогазоносністю, включених до цього переліку, складають по нафті 8,9 млрд. т, по газу - 6,7 трлн. м 3. Із значної кількості проектів, за якими вже тривалий час ведеться робота з підготовки та укладення угод, до початку 2000 р. вдалося довести до стадії підписання лише Самотлорське. Автори вважають, що тривалі терміни підготовки угод, зумовлені громіздкою узаконеною процедурою, обережністю і високими вимогами російських федеральних і особливо регіональних учасників процесу, а також жорсткою позицією інвесторів, ведуть до прямих істотних втрат як у видобутку нафти, так і у надходженнях до бюджетів різних рівнів . Крім того, вони вважають недоцільним законодавче обмеження запасів корисних копалин, які можуть освоюватися на умовах СРП.
У відповідності з федеральним законом «Про угоди про розподіл продукції», така угода являє собою договір, за яким інвестору надаються на оплатній та строковій основі виняткові права на здійснення господарської діяльності по відношенню до природних ресурсів та інших об'єктів державної (муніципальної) власності. За своїм змістом угоду про розподіл продукції відповідно до закону носить цивільно-правовий характер, грунтуючись на публічно-правових засадах. Абсолютно правильно зазначено А. стругових, що угода містить три основні групи умов: дозвільні, дозвільно-договірні, договірні. Ця угода і не може бути чисто цивільно-правовим, заснованим на принципах рівності сторін, автономії волі, майновій самостійності. У будь-якому випадку, оскільки предметом даного договору є специфічна діяльність у сфері природокористування, неминуча публічно-правова регламентація відносин у частині надання у користування ділянок надр, що містять корисні копалини, а також встановлення податкових правил.
Тут можна звернутися до китайського досвіду по УРП. Відповідно до положень, власність на нафтові ресурси в межах юрисдикції КНР належить державі (як і всі надра і ресурси за Конституцією РФ). В якості ПДВ держава отримує 5% видобутої нафти. На платежі за право розробки родовища (роялті), відшкодування витрат ГНК та іноземного контрактора виділяється 62,5% видобутку. Величина роялті визначається рівнем прогнозованої видобутку і досягає максимальної величини в 12,5% від річного видобутку, що перевищує 4млнт (за ЗСРП інвестори крім роялті в 6-16% за наявними проектами здійснюють ще одноразові (бонуси) і орендні (ренталс) платежі державі). Що залишилася «компенсаційна» частина (50% і більше) йде на покриття інвестицій інофірми у досліди, а потім витрат обох сторін на освоєння та експлуатацію пропорційно їх вкладенням. Останні 32,5% нафти діляться на «державну» і «прибуткову» частини. Частка належної державі частини (у межах 5-30% від вищевказаної величини) визначається НК і також залежить від прогнозованого обсягу нафтовидобутку, «прибуткова» частину і приєднується до неї залишок від «компенсаційної» частини (якщо такий є), після відрахувань у рахунок виплати державі податку на прибуток, діляться відповідно до дольової участі сторін. Податок на прибуток складає 33%. Пропорції розділу нафти залежить головним чином (як і по ЗСРП) від досягнутих і затверджених державою угод. На практиці іноземний інвестор отримує, незважаючи на значні державні капіталовкладення, в залежності від відносних витрат від 20 до 40% спільно видобутої нафти. Згідно з російським проектом «Сахалін-2», за відсутності госвложеній, інвестор вивчить розрахунково 43% нафти.
Необхідно, на наш погляд, відзначити найбільш важливі моменти.
1. Публічно-правове регулювання УРП об'єктивно необхідно в силу специфічного предмета договору; у зв'язку з цим доцільно розробити і прийняти типовий договір про розділ продукції.
2. При визначенні безпосередньо умов угоди сторони керуються приватно-правовими нормами.
3. Рамки розділу продукції визначаються учасниками відповідно до норм податкового законодавства (це сфера публічно-правового регулювання).
4. Застосовуючи запропоноване раніше виділення групи публічних підприємницьких договорів, УРП слід віднести до цієї групи виходячи з того, що в основі даного договору знаходяться публічно-правові засади.
3. Створення та характеристика нормативно-правової бази щодо УРП
Говорячи про реалізацію в Росії угод про розподіл продукції (УРП), має сенс коротко розповісти про законодавство, що регулює їх організаційно-правове забезпечення.
До закону «Про угоди про розподіл продукції» в Росії діяв Указ Президента РФ від 24 грудня 1993 року «Питання угод про розподіл продукції при користуванні надрами», в якому була зроблена спроба створити правові основи та визначити принципи угод про розподіл продукції (УРП). Незважаючи на те, що Указ повною мірою не досяг поставленої перед ним мети, на його підставі були підписані три угоди за участю іноземних інвесторів - «Сахалін-1», «Сахалін-2» і Хар'ягінське, які в даний час є єдиними чинними.
Враховуючи позитивні і негативні сторони даного Указу, а також вже наявну в Росії практику роботи над угодами про розподіл продукції, був розроблений і 30 грудня 1995 прийнято Федеральний закон «Про угоди про розподіл продукції». Закон повинен був сприяти:
- Значному притоку в країну іноземного капіталу;
- Збільшення доходів консолідованого бюджету держави;
- Розвитку окремих галузей національної промисловості і створенню нових робочих місць;
- Пожвавленню російського товарного ринку;
- Створенню сприятливого інвестиційного клімату в супутніх галузях промисловості.
21 липня 1997 прийнятий Федеральний закон РФ «Про ділянках надр, право користування якими може бути надано на умовах розподілу продукції». Законом до них віднесені: Самотлорське нафтогазоконденсатне родовище, Красноленінське, Ромашкінское і Прирозломного нафтові родовища, Куранахская група родовищ золота, Яковлевское родовище залізних руд, родовища острова Сахалін, розташовані на території Сахалінської області.
Отже, на той період діяли проекти «Сахалін-1», «Сахалін-2», була підписана, але не набула чинності угода по Хар'ягінського родовищу, якими треба було керувати з боку держави, прийнятий Закон «Про УРП», який треба було реалізовувати і розробляти угоди про розподіл продукції по семи родовищ. Управління ж з боку держави в питаннях розподілу продукції грунтувалося на загальних нормах законодавства, Конституції, федеральних законах та інших нормативних правових актах РФ, а також законів та інших нормативних правових актах суб'єктів РФ. Слід зазначити, що формування законодавства суб'єктів РФ та його органів з управління угодами про розподіл продукції вироблялося більш оперативно. Так, в Сахалінській області для управління проектами УРП був утворений відповідний Департамент, який здійснював права та обов'язки з боку суб'єкта РФ - Сахалінської області і фактично з боку Уряду РФ. Перед державою гостро постало питання організаційно-правового забезпечення та управління підготовкою та укладанням угод про розподіл продукції, а також контролю за їх реалізацією.
Для вирішення зазначених питань Президентом РФ 8 липня 1997 року був виданий Указ № 694 «Про заходи щодо реалізації Федерального закону« Про угоди про розподіл продукції », а Урядом РФ 2 вересня 1997 року - постанову № 1132« Про заходи щодо реалізації Федерального закону «Про угоди про розподіл продукції ».
Суть цих актів зводилася до наступного.
По-перше, була створена Комісія Уряди РФ по координації діяльності федеральних органів виконавчої влади та органів державної влади суб'єктів РФ з реалізації угод про розподіл продукції, яка виконувала найбільш важливі завдання:
- Підготовку пропозицій щодо розроблення і фінансування інвестиційних проектів на умовах УРП;
- Розгляд переліку ділянок надр, право користування якими може бути надано на умовах розподілу продукції;
- Розгляд проектів угод про розподіл продукції перед їх внесенням до Уряду РФ;
- Координацію діяльності федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів РФ, при реалізації угод про розподіл продукції;
- Розгляд проектів договорів про розподіл державної частки виробленої продукції між РФ і суб'єктами РФ.
По-друге, здійснення прав і зобов'язань РФ по УРП щодо родовищ вуглеводневої сировини, інформаційно-аналітичне та організаційно-технічне забезпечення діяльності Комісії покладалося на Міненерго Росії. Цьому міністерству надавалося право виступати від імені Уряду РФ з питань таких угод. Здійснення прав і зобов'язань РФ за угодами про розподіл продукції відносно інших видів мінеральної сировини покладалося на Міністерство природних ресурсів РФ.
По-третє, Міністерством енергетики РФ для здійснення прав і зобов'язань, покладених на нього відповідно до постанови Уряду РФ, було утворено спеціалізований підрозділ - Департамент з підготовки та реалізації угод про розподіл продукції.
З позицій сьогоднішнього дня можна сказати, що в ухваленні цих актів та їх реалізації були як позитивні, так і негативні моменти.
Позитивним є те, що були визначені конкретні органи, які займаються питаннями координації та управління УРП, і ці органи, зіткнувшись з проблемами управління, виробили конкретні напрями, механізми та методи управління, які на сьогодні реалізуються в документах Уряду РФ, Державної Думи і федеральних органів виконавчої влади. Які ж ці напрямки, механізми і методи?
Розробкою і реалізацією переліку ділянок надр, право користування якими може бути надано на умовах розподілу продукції, була визначена довгострокова програма розвитку мінерально-сировинної бази країни та її окремих територій на умовах СРП.
Плануванням роботи Комісії та підготовки законодавства про угоди про розподіл продукції була забезпечена єдина державна політика в галузі законодавства, підготовки, реалізації і контролю за виконанням УРП.
З метою реалізації програми визначення ділянок надр, право користування якими може бути надано на умовах СРП, а також для управління діючими угодами та підготовки проектів угод про розподіл продукції були розроблені механізми взаємодії структурних підрозділів в Міненерго Росії та інших міністерствах і відомствах, координації федеральних органів виконавчої влади та органів державної влади суб'єктів РФ.
Якщо говорити конкретно, то в міністерствах, відомствах та інших органах і організаціях, що знаходяться у віданні міністерств, визначився склад фахівців, що займаються цими питаннями.
Вже тоді застосовувався популярний сьогодні принцип "одного вікна", при якому всю роботу за діючими і готуються проектам, включаючи розгляд і підготовку відповідних висновків і угод про розподіл продуктів, здійснювала одна певна організація.
Заходи щодо реалізації УРП, визначені постановою Уряду № 132, незабаром дали певний результат. На початку 1999 року, після тривалих суперечок, були прийняті федеральні закони «Про внесення змін і доповнень до Федерального закону« Про угоди про розподіл продукції »та« Про внесення до законодавчих актів РФ змін і доповнень, що випливають з Федерального закону «Про угоди про розподіл продукції ».
Після цього істотно просунувся процес визначення ділянок надр, право користування якими може бути надано на умовах розділу. Було прийнято 6 федеральних законів, відповідно до яких на умовах УРП можуть розроблятися 28 родовищ вуглеводневої сировини і три родовища твердих корисних копалин.
Проте бажаного конкретного результату не було. Процес підготовки та укладання угод по вказаних родовищах рухається вкрай повільно. Підписано угоду тільки по одному родовищу, і ще по двом родовищ північній частині острова Сахалін, Ромашкинского і Прирозломного, підготовка практично завершена.
Проблеми, пов'язані з організаційно-правовим забезпеченням реалізації угод про розподіл продукції були предметом парламентських слухань. Це:
- Відсутність послідовної державної політики щодо УРП;
- Відсутність пакету необхідних нормативних правових актів;
- Недосконалість законодавства про УРП;
- Відсутність динаміки й послідовності при веденні переговорів щодо укладення УРП у відношенні ділянок надр і родовищ, затверджених федеральними законами;
- Наявність серйозних протиріч у позиціях органів виконавчої влади.
За підсумками парламентських слухань 12 лютого 2001 року було прийнято рекомендації, суть яких зводиться до наступного. Необхідно було:
- Розробити документ, що визначає основи стратегії розвитку мінерально-сировинної бази країни та її окремих територій, передбачивши режим УРП в якості одного з найважливіших інструментів залучення вітчизняних та іноземних інвестицій у видобувні та пов'язані з ними галузі економіки Росії;
- Забезпечити суворе дотримання умов УРП, укладених до набрання чинності Законом «Про УРП»;
- Завершити створення нормативно-правової бази щодо УРП, продовжити роботу щодо вдосконалення законодавства про УРП;
- Створити єдину і цілісну систему державного регулювання УРП, прискорити прийняття документів, що визначають повноваження, компетенцію і відповідальність відповідних органів державної влади.
Чим же були викликані вимоги зазначених рекомендацій?
Постановою Уряду РФ № 1132 не були чітко визначені повноваження інших федеральних органів виконавчої влади та їх відповідальність.
У результаті прийняття рішень та підготовка матеріалів на Комісію Уряду РФ з питань, пов'язаних з організаційно-правовим забезпеченням, підготовкою, реалізацією та контролем УРП, вироблялися Міністерством енергетики РФ без участі інших федеральних органів виконавчої влади. Те ж Міністерство в однині виступало від імені Уряду РФ з питань УРП по вуглеводневому сировини.
Їм же здійснювалася підготовка законів та інших нормативних актів з розподілу продукції, представлення в Уряді РФ і від імені Уряду РФ у Державній Думі, вносилися доповнення до угоди за проектом «Сахалін-2», формувався керуючий комітет і уповноважений державний орган, визначався порядок використання і розпорядження грошових коштів, одержуваних при реалізації угод про розподіл продукції, затверджувалися програми робіт і цілий ряд інших повноважень.
У результаті цього знижувалася роль і відповідальність інших федеральних органів виконавчої влади з питань, пов'язаних з угодами про розподіл продукції, хоча, відповідно до Положень про зазначених органах, розгляд перерахованих вище питань та прийняття управлінських рішень входило також і в їх обов'язки.
Але найголовнішою стратегічною помилкою було те, що на Міненерго Росії покладалося здійснення прав і обов'язків Уряду РФ щодо УРП, а також інформаційно-аналітичне та організаційно-технічне забезпечення діяльності Комісії. Тобто це Міністерство стало органом, у віданні якого перебували нафтогазовидобувні компанії - майбутні надрокористувачі на умовах УРП і майбутня сторона в угодах про розподіл продукції - і фактично «управляло» їх діяльністю.
Постанова Уряду РФ від 2 лютого 2001 року № 86 «Про заходи щодо вдосконалення діяльності федеральних органів виконавчої влади щодо підготовки, укладення та реалізації угод про розподіл продукції, а також по контролю за їх реалізацією» розставив, як прийнято говорити, всі крапки над i.
Постанова покладає здійснення прав і зобов'язань Російської Федерації з УРП у відношенні ділянок надр і родовищ усіх видів мінеральної сировини на Міністерство економічного розвитку і торгівлі РФ. Міністерству надано право виступати від імені Уряду РФ з усіх питань, що стосуються зазначених угод, за винятком таких питань, рішення по яких приймаються безпосередньо Урядом РФ:
- Визначення порядку використання державної частини виробленої продукції, що надходить у федеральну власність;
- Укладання договорів про розподіл виробленої продукції, отриманої державою в результаті розподілу продукції відповідно до умов угод про розподіл продукції, або її вартісного еквівалента між Російською Федерацією і суб'єктами РФ, на території яких розташовані надаються в користування ділянки надр або проводяться роботи за такими угодами;
- Призначення та визначення повноважень представників Уряду РФ з числа федеральних державних службовців в керуючих комітетах, що створюються відповідно до умов угод про розподіл продукції;
- Укладення, зміна і розірвання угод про розподіл продукції;
- Укладення угод про розподіл продукції без проведення конкурсів чи аукціонів у випадках, встановлених законодавством;
- Затвердження умов конкурсів чи аукціонів на право укладення угод про розподіл продукції;
- Визначення порядку зарахування та використання грошових коштів, одержуваних при реалізації угод про розподіл продукції;
- Визначення порядку надання тарифних пільг відносно товарів, що переміщуються через митний кордон РФ при реалізації угод про розподіл продукції;
- Визначення порядку використання і розпорядження федеральної державної власністю, набуває при реалізації угод про розподіл продукції;
- Згода на передачу інвесторами повністю або частково своїх прав і обов'язків за угодами про розподіл продукції третім особам.
У постанові вказано сфери діяльності та компетенції кожного з федеральних органів виконавчої влади.
Уряд РФ і федеральні органи виконавчої влади знову «повернули» свої повноваження, передбачені Конституцією РФ, федеральними законами та іншими нормативними актами з питання підготовки та укладання УРП, а також по контролю за їх реалізацією. Тим самим була посилена і провідна роль державного управління.
Більше того, постанова чітко визначає роль (і зрозуміло, відповідальність) федеральних органів виконавчої влади із зазначених питань. А це означає, що підвищується якість і професіоналізм опрацювання питань практично на всіх стадіях підготовки, реалізації і контролю з питань розподілу продукції.
Прийняття даних заходів, дотримання балансу інтересів держави і потенційних інвесторів дозволять більш повно розкрити потенціал російських і іноземних компаній, підвищити ефективність надрокористування в Росії, збільшити зайнятість населення і підвищити його доходи, а також створити надійний і стабільний джерело фінансових надходжень у федеральний бюджет і бюджети суб'єктів РФ.
Однак для цього необхідно вирішити деякі питання взаємодії і ділової атмосфери в діяльності федеральних органів виконавчої влади, а також співпраці в рамках реалізації проектів на умовах угод про розподіл продукції.
Позначимо складу законодавчої бази УРП.
В состав законодательной базы СРП вх