Вступ
У юридичній літературі неодноразово робилися спроби визначити поняття «державний службовець». У результаті більшість авторів дійшли висновку, що цей термін слід трактувати як в широкому, так і у вузькому сенсі. У широкому сенсі державний службовець - це професійний працівник будь-якої державної організації: органу, установи, підприємства, а у вузькому - це професійний працівник органів державної влади. На законодавчому рівні визначення поняття «державний службовець» закріплено в ст. 1 Закону України «Про державну службу» через визначення самої державної служби. Тобто державний службовець - це особа, яка здійснює професійну діяльність, займаючи посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержує заробітну плату за рахунок державних коштів. Таким чином, законодавець закріпив поняття «державний службовець» у вузькому розумінні.
Інститут державної служби робить державний механізм здатним вирішувати будь-які питання галузі державного управління.
Організовуючи і формуючи свою державну службу, держава в першу чергу використовує правовий інструмент. За допомогою юридичних норм здійснюється як організація держслужби, так і регламентація практичної діяльності державних службовців щодо реалізації наданих їм повноважень. Це, зокрема, встановлення посад найменувань, визначення повноважень відповідно посади, вироблення правил вступу на держслужбу, проходження служби та просування по ній, складання документів і порядок роботи з ними, прийом громадян і розгляд їх звернень, застосування заходів заохочення і відповідальності, припинення службових відносин і т.д.
Закон визначає поняття «посада» і «посадова особа».
Посада - визначена структурою і штатним розкладом структурна одиниця держоргану та його апарату, на яку покладено встановлений нормативними актами коло службових повноважень.
Посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.
Поняття державної служби
Державна служба органічно пов'язана з державою, його роллю і місцем у житті суспільства. У діяльності держслужбовців реалізуються завдання і функції держави, оскільки кожна посада - це коло службових повноважень, які складають частину компетенції відповідного органу, вона нерозривно пов'язана з його структурою і в той же час має на меті організацію особового складу держоргану або його апарату держслужбовців. Таким чином, якщо розглядати держслужбу з точки зору на місце, яке вона займає у державній організації, то вона починається там, де встановлюється посада. Встановлення посад завершує організацію державних органів та їх апарату.
Слід зазначити, що державна служба в залежності від форми діяльності поділяється на види:
- Держслужба в апараті законодавчих органів;
- Держслужба в органах виконавчої влади (органах держуправління та їх апараті);
- Держслужба в судових органах та органах прокуратури.
Державна служба, будучи завжди нерозривно пов'язаною з державою, в реальній дійсності втілюється у виконанні певних завдань і функцій держави - законодавчих, виконавчих, судових, прокурорсько-наглядових. Її напрями діяльності фактично відповідають основним формам державної діяльності. Держслужба в певній мірі відображає факт поділу владних повноважень у суспільстві.
Держапарат організовує виконання державних функцій в політичній, господарській, соціально-культурній та інших сферах. Без нього неможливо цілеспрямований вплив на всі сторони життя суспільства, вирішення найбільш важливих справ державного і суспільного життя.
Поняття держслужби об'єднує найважливіші елементи змісту службової діяльності:
а) державна служба - це професійна діяльність осіб, які займають посади в держорганах та їх апараті;
б) вона є частиною або однією зі сторін організаційної діяльності держави;
в) ця організаційна діяльність спрямована на комплектацію особового складу органів та інших організацій і правове регулювання роботи держслужбовців;
г) зміст діяльності держслужбовців полягає в практичному виконанні завдань і функцій держави;
д) особливість держслужби пов'язана з оплатою з держбюджету.
Закон України «Про державну службу», прийнятий у декабре1993 р., встановлює основні принципи держслужби, розкриває конституційне положення про рівне право громадян на вступ на держслужбу.
У ст.4 цього Закону встановлено, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які мають відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.
До державних службовців не відносяться особи, які проходять стажування в державних органах, оскільки вони не займають посад у цих органах, а тільки претендують на них.
Важливе практичне значення має питання моменту виникнення статусу державного службовця (з моменту зарахування на посаду або з моменту прийняття Присяги). Слід мати на увазі, що в чинному законодавстві про державну службу він не вирішене. Пленум Верховного Суду України, узагальнюючи практику розгляду судами справ про корупцію та інші дії, пов'язані з корупцією, встановив, що статус державного службовця особа набуває з моменту зарахування на посаду, незалежно від того, взяло воно присягу чи ні, попереджено воно про обмеження, передбачених для державних службовців, чи ні, присвоєний йому ранг, чи ні.
Вперше в законодавстві України про державну службу сформульовано поняття етики поведінки держслужбовця, відповідно до якого він повинен сумлінно виконувати свої службові обов'язки, шанобливо ставитися до громадян, керівників, співробітникам, мати високу культуру спілкування, не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам держави або негативно вплинути на репутацію державного службовця. На даний момент розробляється проект Кодексу основних правил поведінки державних службовців.
Основні принципи державної служби:
- Служіння народу України;
- Демократизм і законність;
- Гуманізм і соціальна справедливість;
- Пріоритет прав людини і громадянина;
- Професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність;
- Персональна відповідальність за виконання службових обов'язків;
-Дотримання прав і законних інтересів органів місцевого самоврядування, прав підприємств, установ.
Коло державних службовців досить різноманітний і різноплановим. Усіх державних службовців можна класифікувати на різні види залежно від:
- Розподілу державної влади - державні службовці органів законодавчої, виконавчої та судової влади;
- Характеру державної служби - цивільні та спеціалізовані державні службовці;
- Обсягу посадових обов'язків - посадові особи та особи, які не є посадовими.
Залежно від характеру повноважень, що визначають роль і ступінь участі державних службовців у здійсненні державно-владних функцій, вони поділяються на керівників, фахівців і виконавців.
Керівник - це державний службовець, який займає державну посаду, пов'язану з безпосереднім здійсненням завдань і функцій державних органів. До цієї категорії державних службовців можна віднести: керівників державних органів та їх заступників, керівників структурних підрозділів державних органів та їх заступників; осіб, наділених повноваженнями приймати рішення і давати вказівки підлеглим їм службовцям.
Кожен керівник несе персональну відповідальність за:
- Виконання завдань і функцій державного органу, підрозділи і організацію діяльності підлеглих державних службовців;
- Дотримання державної та службової дисципліни;
- Дотримання та захист прав і свобод людини і громадянина в сфері діяльності державного органу;
- Якість та ефективність державної діяльності у ввіреній йому сфері.
У юридичній літературі виділяють безпосереднього керівника, керівника вищого рівня і керівника вищого рангу. Наприклад, в міністерстві керівник відділу є безпосереднім керівником своїх підлеглих (фахівців), керівник департаменту - безпосереднім керівником своїх підлеглих (керівників відділів) та керівником вищого рівня їхніх підлеглих (фахівців), заступник міністра - керівником вищого рангу.
Безпосереднім керівником є особа, яка приймає правові рішення щодо особистих справ підлеглого йому державного службовця. До його основних повноважень і функцій відносяться: надання чергового і позачергового відпустки або відмова в наданні відпустки, а також дозвіл на звільнення зі служби; прийом заяв про звільнення, встановлення факту невідповідності займаній посаді; видання офіційних документів; прийняття рішень щодо дисциплінарних справ; контроль за дотриманням обмежень, пов'язаних з державною службою; атестація персоналу; прийняття рішень з питань роботи з персоналом (переклад на іншу посаду, у тому числі в одному й тому самому державному органі; переведення в інший державний орган та ін.)
Спеціаліст - це державний службовець, який має необхідне професійну освіту і сприяє виконанню завдань і функцій державного органу в межах займаної державної посади. До цієї категорії належать державні службовці, наділені повноваженнями здійснювати державні владні функції, але не мають права здійснювати службові юридично-владні дії як засоби управління людьми. Їх повноваження пов'язані з підготовкою проектів рішень, юридичних актів, обробкою питань, які потребують спеціальних знань. Фахівці, крім знань теорії державного управління, володіють знаннями у сферах певної професійної діяльності: економіки, фінансів, медицини, торгівлі, екології і т. д.
Виконавці - це службовці, службова діяльність яких не пов'язана з діями, що тягнуть юридичні наслідки або що впливають на зміст рішень державного органу. Їх правомочність визначається завданнями забезпечення службової діяльності керівників і фахівців шляхом створення матеріальних, інформаційних, дорадчих та інших умов, необхідних для виконання останніми службових функцій. До них можна віднести: секретаря-референта, інженера, діловода, бухгалтера, економіста та ін
Необхідно відзначити, що деякі вчені пропонують свою класифікацію:
а) публічні державні службовці;
б) службовці та представники технічного персоналу, які перебувають на державній службі.
Посада і посадова особа
У юридичній науці особлива увага приділяється з'ясуванню сутності терміна «посадова особа». Визначення поняття «посадова особа» наводиться в Законі «Про державну службу». Відповідно до ст. 2 Закону, посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апаратів, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій. Таке визначення видається досить неконкретним і нечітким.
В адміністративній науці посадовою особою в системі державної служби вважається службовець, який наділений державно-владними повноваженнями, має у підпорядкуванні інших державних службовців чи розпоряджається в адміністративному порядку матеріальними та грошовими ресурсами.
Визначальними критеріями сутності посадової особи є організаційно-розпорядчі та консультативно-дорадчі функції.
Як зазначено в постанові Пленуму Верховного Суду України від 7 жовтня 1994 р. «Про судову практику в справах про хабарництво», організаційно-розпорядчої функції - це «функції щодо здійснення керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи на підприємствах, в установах чи організаціях ...». Іншими словами, це повноваження з безпосереднього управління людьми, ділянками роботи, виробничими або технологічними процесами. Ці повноваження виявляються в правах і обов'язках щодо добору і розстановки кадрів, прийому і звільнення, в плануванні діяльності підприємства, установи, організації та керівництві ними.
Визначення консультативно-дорадчих функцій відсутнє як у законодавстві, так і в судовій практиці. Виходячи з лексичного тлумачення слів «консультант» - спеціаліст, який дає поради, «радник» той, хто дає установки як поступати, щодо Закону «Про державну службу» можна вважати, що консультативно-дорадчі функції - це повноваження по розробці проектів нормативно-правових актів і рішень, що видаються посадовими особами, які здійснюють організаційно-розпорядчі функції. Такі функції виконують помічники, радники та секретарі Президента України, Голови Верховної Ради України, членів уряду та інших
Таким чином, державні службовці виконують покладені на них обов'язки на постійній чи тимчасовій основі, на підставі, як правило, конкурсного відбору, залежно від категорії посади.
Посада, яку займає держслужбовець, визначає зміст його діяльності і правове становище. Від посади залежать обсяг, форми, методи участі держслужбовця в практичному здійсненні компетенції того держоргану, в якому він працює.
Згідно ст.2.Закона, посада - визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлений нормативними актами коло службових повноважень. Це поняття може бути використане для будь-якого держоргану, структурного підрозділу, їх апарату.
Практичне значення поняття «посадова особа» тісно пов'язане з кримінальним законодавством, інститутом адміністративної відповідальності, всіма галузями та сферами управлінської діяльності.
Поняття державного політичного діяча
Надзвичайно важливим і складним є питання розмежування понять «державний службовець» та «державний політичний діяч». Визначення поняття та сутності державного службовця наведено вище. Що ж стосується визначення «державний політичний діяч», то чинне законодавство про державну службу Україні його не передбачає. У юридичній науці з цього приводу висловлюються різні думки. Їх узагальнення дає можливість стверджувати, що до цієї категорії слід віднести посади Президента України, народних депутатів, членів Кабінету Міністрів України, перших заступників міністрів. До державних політичним діячам не можуть бути віднесені депутати місцевих рад і місцеві голови, оскільки органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.
У зв'язку з цим слід підкреслити, що політичний характер зазначених посад не зводиться до факту обов'язкової належності вищезазначених осіб до певної політичної партії (критерій необов'язковий, хоча і цілком можливий).
Специфіка статусу державних політичних діячів проявляється в наступному:
а) особливий порядок призначення (або обрання) на посади державних політичних діячів, який регламентується насамперед Конституцією України;
б) специфічний порядок звільнення з посад зазначених осіб та припинення їх повноважень;
в) особливий вид відповідальності - політичної, яка носить відкритий публічний характер (усунення з посади; оголошення резолюції недовіри; відставка; необрання повторно Президента або народного депутата як опосередковане «притягнення до відповідальності», процедура імпічменту).
Державний політичний діяч - це особа, яка набула даний статус у результаті обрання народом України або призначення всенародно обраними носіями влади за допомогою особливих процедур на певний строк, приймає в межах своїх повноважень нормативні рішення, керується власними політичними пріоритетами і несе політичну відповідальність за свою діяльність.
Класифікація посад державних службовців
Посади держслужбовців класифікуються за категоріями та рангами. Основними критеріями класифікації посад держслужбовців є:
- Організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу;
- Обсяг і характер компетенції на конкретній посаді;
- Роль і місце посади в структурі державного органу.
Усього встановлено 7 категорій і 15 рангів. Кожній категорії відповідає 3 рангу. Таким чином, держслужбовцю присвоюється один із трьох рангів, що відповідає категорії, під яку підпадає та чи інша посада.
Встановлено такі категорії та ранги.
Перша категорія (3, 2, 1 ранги) посади:
- Голів держкомітетів, які не є членами уряду;
- Голів інших центральних органів виконавчої влади при КМУ
- Постійного Представника Президента України в АР Крим;
- Голів держадміністрацій в областях, Києві, Севастополі;
- Перших заступників міністрів, перших заступників голів держкомітетів, які входять до складу Уряду;
- Керівників Адміністрації Президента України;
- Секретаріату ВРУ та інші, прирівняні до них посади.
Друга категорія (5, 4, 3 ранги) посади:
- Заступників керівника Адміністрації Президента України;
- Заступників керівника Секретаріату ВРУ;
- Заступників керівника апарату КМУ;
- Секретаріатів комісій ВРУ, Адміністрації Президента, апарату КМУ;
- Радників і помічників Президента, Голови ВРУ, Прем'єр-міністра;
- Заступників міністрів, заступників голів держкомітетів КМУ;
- Перших заступників, заступників голів комітетів та інших центральних органів виконавчої влади при КМУ;
- Першого заступника Постійного Представника Президента в АР Крим;
- Перших заступників голів обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та інші прирівняні до них посади.
Третя категорія (7, 6, 5 ранги) посади:
- Заступників керівників структурних підрозділів, завідуючих секторами, головних спеціалістів, експертів, консультантів Адміністрації Президента України, Секретаріату ВРУ та апарату КМУ;
- Заступників Постійного Представника Президента в АР Крим;
- Заступників голів обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій;
- Начальників управлінь, самостійних відділів у складі міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та ін прирівняні до них.
Четверта категорія (9, 8, 7 ранги) посади:
- Фахівців Адміністрації Президента, Секретаріату ВРУ та апарату КМУ;
- Заступників начальників управлінь, самостійних відділів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;
- Начальників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та інші прирівняні до них посади;
П'ята категорія (11, 10, 9 ранги) посади:
- Фахівці міністерств, інших центральних органів виконавчої влади;
- Заступників голів держадміністрацій в районах;
- Заст. начальників управлінь, відділів служб обласних, міських адміністрацій;
- Спеціалісти апарату цих апаратів та інші прирівняні до них посади;
Шоста категорія (13,12,11 ранги) посади:
- Керівники управлінь, відділів, служб районних держадміністрацій;
- Спеціалісти управлінь, відділів, служб обласних держадміністрацій та інші прирівняні до них посади;
Сьома категорія (15, 14, 13 ранги) посади:
- Спеціалістів районних держадміністрацій, їх управлінь і відділів та інші прирівняні до них посади;
Ранг службовцю присвоюється відповідно до покладеного посади, рівня професійної кваліфікації і результатів роботи. Ранги, які відповідають посадам першої категорії - присвоюються Президентом України. Ранги, які відповідають посадам другої категорії - присвоюються Кабінетом Міністрів України. Ранги, які відповідають посадам з третьої по сьому категорії - присвоюються керівником.
Правовий статус держслужбовців, посадових осіб
Держслужбовець має право: безперешкодно знайомитися з матеріалами, що стосуються його державної служби; на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей; участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії; вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри; на здорові, безпечні та належні для високопродуктивної роботи умови праці; на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу; захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та у судовому порядку.
У відповідності з правами, держслужбовець має обов'язки:
дотримання Конституції України та інших актів законодавства України, забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини і громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків; своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб , розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома при виконанні обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціативи і творчості в роботі.
Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов'язаний невідкладно в письмовій формі повідомити про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні - повідомити вищому за посадою особі.
Конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.
Крім цього, для державних службовців передбачені особливі умови декларування доходів. Так, особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця третьої - сьомої категорій, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе та членів своєї сім'ї. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця першої і другої категорій, повинна подати також відомості про належні їй та членам її сім'ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери. Зазначені відомості подаються державним службовцем щорічно. Порядок подання, зберігання і використання цих відомостей встановлюється Кабінетом Міністрів України.
У правовий статус державного службовця органічно входять норми, що встановлюють певні обмеження для службовця у зв'язку з державною службою. Передбачено два види обмежень.
По-перше, це обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу. Згідно з ними, не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи: визнані у встановленому порядку недієздатними; мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади; у разі прийняття на службу осіб, які будуть безпосередньо підпорядковані особам, які є їх близькими родичами. Крім перерахованих, законами України можуть бути встановлені інші обмеження щодо прийняття на державну службу.
По-друге, обмеження, пов'язані з проходженням служби. До них належать: обмеження загального порядку; заборона на вчинення дій, які є корупційними; спеціальні з метою запобігання корупції; обмеження щодо держслужбовців і посадових осіб, уповноважених виконувати функції держави.
Обмеження загального порядку полягають в тому, що держслужбовці не можуть брати участь у страйках або вчиняти інші дії, які перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.
Корупційними (передбачені ст.1 Закону України «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 р.) діями є:
а) незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням цих функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою фактичної (справжньої) вартості;
б) одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів і позик, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.
У порядку спеціальних обмежень (передбачені ст.5 Закону України «Про боротьбу з корупцією» від 5.10.1995 р.) держслужбовець або інша особа, уповноважена на виконання функцій держави, не має права:
а) сприяти, використовуючи службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а також в отриманні субсидій, дотацій, кредитів, пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг або інших переваг;
б) займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо, через представників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики);
в) входити самостійно, через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств, а саме, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, які здійснюють підприємницьку діяльність.
Держслужбовець, який є посадовою особою, не має також права:
а) сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної, кредтно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг або інших переваг;
б) неправомірно втручатися, використовуючи своє службове становище, у діяльність інших державних органів чи посадових осіб з метою перешкоджання виконання ними своїх повноважень;
в) бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює;
г) давати незаконні переваги, фізичним і юридичним особам у процесі підготовки та прийняття нормативно-правових актів чи рішень.
Особи, які претендують на зайняття посади в системі державної служби або на виконання інших функцій держави, попереджаються про встановлені щодо них обмеження. Інші обмеження пов'язані з проходженням державної служби окремими категоріями держслужбовців, встановлюються виключно законодавчими актами України.
Висновки
Таким чином, можна зробити наступні висновки:
Посадова особа - особа, яка здійснює за призначенням або за результатами виборів функції представника влади постійно, тимчасово або за спеціальним повноваженням, що займає в держустановах, органах місцевого самоврядування, громадських установах, організаціях посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків.
Посада, яку займає держслужбовець, визначає зміст його діяльності і правове становище. Від посади залежить обсяг, форми, методи участі у практичному здійсненні компетенції того органу, в якому він працює.
Згідно ст.2.Закона, посада - визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлений нормативними актами коло службових повноважень.
Посади класифікуються за категоріями та рангами. Основними критеріями класифікації посад є:
- Організаційно-правовий рівень органу, установи;
- Обсяг і характер компетенції на конкретній посаді;
- Роль і місце посади в структурі державного органу, установи.
Усього встановлено 7 категорій і 15 рангів.
Список літератури
Закон України "Про державну службу" від 26 грудня 1993 p.
Закон України «Про боротьбу з корупцією» від 5.10.1995 р.
Адміністративне право України - під. ред. Ківалова С.В.
Адміністративне право України, навч.-методичний посібник, Одеса-2008
Битяк Ю. П. Державна служба та розвиток її демократичних основ .- Харків, 1990.