Поняття та конституційно-правова сутність правотворчості

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

скачати

Зміст
ВСТУП
РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ І КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВА СУТНІСТЬ ПРАВОТВОРЧЕСТВО
1. Поняття, принципи і способи правотворчості
2. Проблеми теорії правотворчості в класичній політико-правової думки нового часу: Томас Гоббс
3. Прийоми і методи, використовувані в правотворчому процесі
РОЗДІЛ 2. Правотворчий процес
РОЗДІЛ 3. Види правотворчості
1. Правотворча діяльність юриста
2. Правотворчість суб'єктів російської федерації з предметів спільного ведення
ВИСНОВОК
БІБЛІОГРАФІЯ

Введення
Право не може існувати без держави, як і держава не існує без права, оскільки правові форми організації життя суспільства притаманні тільки державі. Вирішальною і завершальною стадією формування права є правотворчість, яка виступає одночасно одним з ознак, що відрізняють державу від інших видів організацій, що функціонують в державно-організованому суспільстві. Характер, якість, ефективність правотворчої діяльності держави напряму залежать від його «правотворчої політики», ролі держави у її здійсненні. Настільки тісний зв'язок права і держави в області правотворчості визначає важливість дослідження категорії правотворча політика, визнання її провідною формою реалізації правової політики.
Правова політика сучасної Росії, з точки зору А.В. Малько та К.В. Шундікова, яку поділяє автор цієї публікації, повинна складатися з таких основних напрямів, які разом з тим можуть вважатися формами її реалізації:
правотворча;
правозастосовна;
правоінтерпретаціонная;
доктринальна;
правообучающая [1].
Хоча цей список не є вичерпним: він може змінюватися, коригуватися, доповнюватися [2].
Правова політика - це політика, заснована на праві. Будучи усвідомленою, консолідованої, ця політика втілюється, перш за все в законах, конституціях, кодексах, інших основоположних нормативно-правових актах. У літературі зазначається, що правова політика при всьому різноманітті характеристик і визначень цього явища розуміється і сприймається в суспільстві саме як політика правотворча. Це в кінцевому підсумку і спонукало автора до роботи над цією публікацією, оскільки, як справедливо зазначає О.В. Шопіна, сьогодні, в період формування єдиного правового простору, законодавча влада пильну увагу звертає на необхідність вибудовування правової політики у нормотворчій сфері [3].
Правотворчість являє собою складову частину правотворчої політики, яка разом з тим ширше за обсягом і включає в себе не тільки процес власне створення, зміни та скасування правових норм, а й діяльність з формування і управління правотворческим процесом (вона немислима без використання державного впливу), вироблення концепції, ідеї правотворчості, пріоритетів, цілей, завдань правотворчої політики. Така діяльність носить усвідомлений, раціонально-вольовий характер, отже, в її основі повинна лежати певна концепція, що припускає уявлення про цілі правотворчого процесу та методах впливу на нього. Вона повинна бути спрямована на вдосконалення системи правових засобів, формування ефективної системи правових актів.
Суб'єктом правотворчої політики може бути як держава, так і різні суспільні сили, перш за все політичні інститути. Можна говорити про правотворчої політиці будь-якого державного органу - Державної Думи, Президента РФ, Уряду РФ, про політику партії або лобістської групи. Державна правотворча політика - це не що інше, як державний вплив на правотворчий процес, що має бути осмисленим і систематизованим.
Правотворча форма реалізації правової політики багато в чому характеризує спрямованість, стратегічні основи правової політики. Проте абсолютизувати, виділяти її в якості самої головної форми реалізації правової політики, на думку О.Ю. Рибакова, навряд чи обгрунтовано. Бо відомо, що будь-які, самі правильні, справедливі, вивірені рішення в галузі правотворчості залишаться не реалізованими повною мірою, якщо не будуть підкріплені сильної політикою в області правозастосування. Саме у сфері застосування права, вважає О.Ю. Рибаков, реалізується зміст, потенціал законодавства, саме тут найбільш яскраво виявляється як правова культура, так і правовий нігілізм, юридична безкультур'я [4].
Проте слід визнати, що правозастосування можливо тільки і єдино за наявності сформованої правотворчої бази, тобто правотворчість, так само як правотворча політика мають першість у часі по відношенню до правозастосування і правозастосовчої політиці. Без нормативно-правової бази, створеної в результаті правотворчого процесу, сформованого під впливом правотворчої політики, існування правозастосування навіть при належній правозастосовчої політиці неможливо. У будь-якому випадку правотворча політика передує і визначає політику правозастосовчу, а тому вважаємо, що лідерство в системі існуючих напрямків правової політики Російської держави належить правотворчої формі, яка реалізується, втілюється в науково обгрунтованому прийняття, зміну та скасування уповноваженими суб'єктами нормативно-правових актів і нормативних договорів , у формуванні внутрішньо узгодженого масиву юридичних норм, що утворюють регулятивну основу правової політики. За справедливим твердженням вчених, основна проблема тут полягає не в кількості юридичних документів, а в тому, щоб вони були пов'язані в єдину систему. А для цього потрібно рішення завдань правотворчої політики, дотримання її принципів і облік пріоритетів.

РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ І КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВА СУТНІСТЬ ПРАВОТВОРЧЕСТВО
1. Поняття, принципи і способи правотворчості
Питанням правотворчості присвячені фундаментальні роботи, статті та навчальна література. У юридичній літературі можна зустріти безліч визначень терміну «правотворчість».
«Правотворча діяльність - форма здійснення функцій держави шляхом видання нормативних актів, видання чи санкціонування, зміни або скасування юридичних норм», «правотворчість - основний напрямок соціальної діяльності, що створює умова для існування і відтворення самого суспільства» [5]; правотворчість - діяльність компетентних суб'єктів , спрямована на видання та вдосконалення нормативних актів; «правотворчість - раціональна діяльність, спрямована на вирішення певних соціальних проблем, на досягнення певних цілей економічного, політичного, соціального, екологічного характеру і т.п.», «правотворчість - форма здійснення функцій держави, що складається в встановлення, зміну або скасування правових норм »,« правотворчість - одне з основних ланок механізму регулювання суспільних відносин »[6];« правотворчість - організаційно-правова форма діяльності суб'єктів безпосереднього народовладдя »,« правотворчість - комплексна діяльність, що складається з операцій, які є різновидом розумової діяльності і кожна з яких виконується різними способами і методами; правотворчість - організаційно оформлена діяльність держави по зведенню закону державної волі шляхом виявлення потреб у нормативно-правовому регулюванні суспільних відносин і створення відповідно до потреб нових правових норм, заміна і скасування чинних; «правотворчість - специфічна, що вимагає особливих знань і умінь інтелектуальна діяльність, пов'язана зі створенням або зміною існуючих у державі правових норм» [7].
Таким чином, термін «правотворчість» вже давно використовується у вітчизняній правовій науці. Однак немає єдиної думки щодо змісту поняття та сутності такої правової категорії.
До того ж підходи до правової дійсності, які претендують на новизну, неминуче викликають необхідність збагачення традиційних юридичних понять, вироблення нових загальних положень і в зв'язку з цим відомої раціоналізації і розвитку юридичної термінології.
На цій підставі було б невірно залишити без уточнення поняття «правотворчість».
З'ясування майже будь-якого поняття, перш за все пов'язане з розумінням етимології терміна. Так, термін «правотворчість» включає в себе дві частини - право і творчість. Перша визначає спрямованість цього виду діяльності - створення права, правових норм.
У зв'язку з цим також зумовлюється конкретне коло її суб'єктів - орган державної влади чи населення (народ) в цілому. Друга частина аналізованого терміна - творчість, тобто діяльність, спрямована на створення матеріальних і культурних цінностей, як правило, асоціюється у свідомості людей з якоюсь вільної реалізацією волі суб'єктів [8]. Особливе значення для творчості має уяву розуму, здібності абстрактного мислення, а також внутрішньої мотивації. Творчість правових норм, як і будь-який інший вид творчості, є певний процес знання (пізнання). У той же час творча активність розуму по-різному реалізується в тій чи іншій сфері матеріальної або духовної культури. Тому виділяють види пізнання: житейська, наукове, практичне і т.д.
У цілому під терміном «правотворчість» мається на увазі правотворчість в сенсі діяльності, особливість якого, на думку С.А. Піголкіна, полягає в його спрямованості на створення права, його вдосконалення та скасування. «Правотворчість є зведення державної волі до закону, її конструювання в загальнообов'язкові нормативні приписи», - зазначає вчений [9].
Правотворчість - один з важливих напрямків роботи будь-якої держави. Це специфічна, що вимагає особливих знань і умінь інтелектуальна діяльність, пов'язана зі створенням або зміною існуючих у державі правових норм. За результатами правотворчості, тобто за нормативними правовими актами, в тому числі за законами, судять про державу в цілому, ступеня його демократичності, цивілізованості, культурності. Людське суспільство завжди мало потребу в точних і досконалих правових рішеннях, у такій діяльності органів держави, в результаті якої створюються норми права, правила поведінки громадян і організацій. Одна з найважливіших характеристик правотворчості полягає в тому, що це державна діяльність, тобто діяльність головним чином органів держави. Вони приймають, створюють норми права, обов'язкові для тих, кому вони адресовані. Але іноді право створюється за уповноваженням органів держави громадськими організаціями (у вітчизняній правовій системі), безпосередньо в результаті прямого правотворчості народу (на віче в середньовічному Новгороді) або суду (в англосаксонській правовій системі) [10].
Поняття правотворчості (правотворення) зазвичай вживається у двох сенсах: освіта (походження) права; освіта окремого юридичного закону або більш широкого нормативного правового акту. До теперішнього часу не має однозначного вирішення проблема співвідношення права і закону.
Існує точка зору про те, що тільки держава є єдиним і виключним джерелом права, яке формується за допомогою прийнятих ним законів. У даному підході проглядається розуміння рівності між правом і законом.
Більш поширеною є інша точка зору. Вона полягає в тому, що право як регулятор суспільних відносин вважається «щонайменше відносно незалежним від держави і закону або навіть попереднім законом, наприклад, в якості надісторічного природного права або як права громадського, соціально-і сторіческі обумовленого, що народжується в об'єктивних суспільних відносинах »[11].
Наприклад, М.М. Марченко вважає, що держава володіє винятковими повноваженнями з формування законів, але не права. «Держава монополізує законотворчу, а зовсім не правотворчу діяльність, бо законотворчість і правотворчість, а разом з ними закон як результат процесу законотворчості і право як продукт правотворчості, згідно розвиває при такому підході поглядам, аж ніяк не завжди збігаються».
У той же час він визнає, що частина законів носить правовий характер. Критерії, що дозволяють ділити закони на правові та позаправові, а також розмежування права і закону теорія поки ще не виробила.
Під правотворчеством домовимося розуміти вид державної діяльності, що полягає в процесі формування і надання офіційної форми у вигляді закону волевиявленню, відповідному інтересам більшості населення.
Розрізняють три способи правотворчості:
безпосередня правовстановлювальних діяльність повноважних державних органів;
санкціонування державними органами норм, які склалися незалежно від них у вигляді звичаю (ділового звичаю) чи вироблені недержавними організаціями;
безпосереднє правотворчість народу, проведене у формі всенародного голосування (референдуму).
Деякі дослідники обгрунтовано вважають, що з безлічі використовуваних юридичною наукою категорій тільки один термін містить «творчу» складову - це «правотворчість».
З самого розуміння сутності демократії слід, що законодавча ініціатива повинна належати безпосередньо народу (як єдиного джерела і носія влади) чи виборному представницькому органу держави (парламенту - основним призначенням якого є вираження волі народу за допомогою здійснення правотворчого процесу).
У кожній державі коло суб'єктів, які мають право законодавчої ініціативи, визначається на конституційному і законодавчому рівнях. Цей перелік має досить жорсткий обмежувальний характер. В іншому випадку робота національних парламентів була б практично паралізована і носила хаотичний характер від великої кількості бажаючих прийняти участь в цьому процесі.
Створення сучасної теорії правотворчості, що базується на принципах, які відображають різноманітні аспекти правового буття, є однією з базових завдань, вирішення якої дозволить усунути деякі проблеми методологічного характеру.
Отже, правотворчість являє собою різновид державної діяльності. На відміну від інших форм діяльності держави - оперативного управління, правосуддя, нагляду та контролю, здійснення яких проводиться на основі діючого в суспільстві права, - правотворчість безпосередньо спрямоване на створення цього права. Основне його призначення полягає у виробленні правових норм і їх подальшому вдосконаленні (зміну, доповнення, об'єднанні). Результат правотворчої діяльності може також висловитися у скасуванні (визнання такими, що втратили чинність) правових норм. Необхідність такого роду нормативно-правовому регулюванні виникає у разі, коли правові норми втрачають своє значення, тобто фактично припиняють діяти.
Характерним для правотворчості є те, що воно завжди націлене на утворення єдиної внутрішньо узгодженої системи норм права. У ролі нормативних регуляторів суспільних відносин норми права покликані впливати на еволюцію цих відносин та їх гармонізацію в інтересах людини. Будь-яке цивілізоване суспільство прагне, тому до видання таких правових рішень, які б в першу чергу забезпечували реальну дію прав і свобод громадян, нейтралізували негативні чинники суспільного життя і посилювали дію чинників позитивних, сприяли прогресивному розвитку суспільства в цілому. Від рівня розробленості системи права, ефективності її функціонування багато в чому залежить ступінь демократичності, цивілізованості самої держави.
Дуже важливим видається дослідження проблем, що викликають потребу в правовому регулюванні, і вибір таких юридичних засобів, які б повною мірою забезпечували їх рішення. При встановленні потреби у врегулюванні нормами права тієї чи іншої соціальної проблеми до уваги повинні прийматися суспільна значущість останньої, ступінь її гостроти, актуальності, а також те, що в якості єдино можливої ​​форми реагування - з числа наявних методів впливу - в даному випадку може виступити тільки право.
Результативність будь скільки-небудь значимої правової норми багато в чому залежить і від того, чи буде знайдений при її формуванні баланс соціальних, національних, політичних інтересів; враховані матеріальні умови життя суспільства, рівень активності різних політичних сил, стан відносин між усіма національними утвореннями, що населяють країну , місце і роль держави в міжнародно-правовому середовищі. Певний вплив на створювану норму можуть також надати реально склалися в суспільстві цінності правової і політичної культури, соціальна психологія, звичаї, традиції тощо [12]

Висновок
Висновок дипломної роботи хотілося б доповнити наступними висновками:
По-перше, швидко мінливі суспільні відносини і приведення структури органів державної влади у відповідність з поставленими завданнями викликали велику кількість нормативно-правових актів, прийняття яких свідчить, що держава прагне врегулювати різні сторони суспільного життя. Все це ставить перед теорією права і держави необхідність виробляти адекватні реаліям життя теоретичні концепції, наукові висновки та положення, практичні рекомендації та пропозиції, пов'язані з правотворчої діяльністю.
Одним із проблемних питань у цій галузі є визначення поняття правотворчості, яке в юридичній літературі розуміють з різних позицій. На основі узагальнення думок різних авторів і з урахуванням практики правотворчої діяльності можна сформулювати зміст правотворчості: це юридична діяльність, спрямована на створення, зміна, доповнення, поправку, припинення дії (скасування) нормативних актів. Однак виникає інше проблемне питання. На що ж спрямована юридична діяльність в сфері правотворчості? Створюючи, змінюючи, доповнюючи, вносячи поправки, скасовуючи нормативні правові акти, правотворча діяльність формує джерела права. Дійсно, якщо закон є одним з видів, нехай основним видом нормативних правових актів, то створення законів, тобто законотворчість, є одним з видів правотворчості, в результаті якого виникає, змінюється і припиняє свою дію один з видів нормативних правових актів - закони. І оскільки до закону пред'являють більш високі юридичні вимоги - він регулює більш значущі суспільні відносини, ніж інші нормативні правові акти; він має найвищу юридичну силу, і йому не повинні суперечити всі інші нормативні акти, - природно, складається становище, що законотворчість - це самостійна, більш складна юридична діяльність зі створення нормативних правових актів, яка здійснюється в особливій процесуальній процедурі, регламент якої визначається спеціальним законодавством. В умовах формування правової держави, розвитку демократичного суспільства роль законів у суспільному житті підвищується, а, отже, буде зростати законотворчість.
По-друге, для вирішення задачі найбільш оперативного та адекватного реагування на проблеми правотворчості доцільно поряд з плануванням здійснювати моніторинг системи діючих нормативно-правових актів.
Це дозволило б встановити, наскільки ефективний той або інший нормативно-правовий акт, чи досяг він поставлених соціальних, економічних і інших цілей; чи відповідає поведінка адресатів норми права необхідним вимогам; як часто порушуються права громадян, юридичних осіб представниками влади при його застосуванні.
Для контролю над станом системи нормативно-правових актів РФ, її пробілами, слабкими місцями доцільно створити службу моніторингу [47].
Правотворча політика за змістом ширше, ніж законотворча, тому включає останню. У той же час характер сформованої в державі законотворчої політики визначає сутність усієї правотворчої політики держави, а через неї - і всієї правової політики.
Оцінити якість правотворчої політики Росії дозволяє її законотворча політика, рівень прийнятих законодавчих актів. Проте проголошений курс на соціалізацію російського законодавства нерідко обертається прийняттям у кращому разі «непрацюючих», а можливо, і прямо асоціальних законів.
Підтримуючи позицію Голови Ради Федерації Федеральних Зборів РФ С. Миронова, вважаємо, що необхідно принципово змінити підхід до організації законотворчості, відмовитися від практики, орієнтованої на прийняття окремих законів, і перейти до методології формування системи законодавства, створити постійно діючі механізми як загального характеру, що дають системні орієнтири для всього законодавства, так і забезпечують системність кожній стадії життєвого циклу законів [48].
Отже, в нинішніх умовах очевидна активізація проблеми вдосконалення правотворчої, і в тому числі законотворчої, політики держави, що, у свою чергу, вимагає повномасштабного та комплексного вивчення даного інституту, формування його теоретичної бази та основ практичного використання накопичених знань. Колосальний обсяг роботи у цьому напрямку вже проведено, проте це розкрило і підняло на поверхню нові не вирішені поки що проблеми, вирішення яких є першочерговим завданням юридичної науки.

БІБЛІОГРАФІЯ
Конституція Російської Федерації (прийнята всенародним голосуванням 12.12.1993) (з урахуванням поправок, внесених Законами РФ про поправки до Конституції РФ від 30.12.2008 N 6-ФКЗ, від 30.12.2008 N 7-ФКЗ)
Федеральний закон від 6 жовтня 1999 р . N 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» (в ред. Федеральних законів від 03.12.2008 N 249-ФЗ, від 25.12.2008 N 274-ФЗ, від 25.12.2008 N 281-ФЗ, з ізм., внесеними Постановами Конституційного Суду РФ від 07.06.2000 N 10-П, від 12.04.2002 N 9-П).
Закон Республіки Дагестан від 16.04.1997 N 8 (ред. від 03.10.2007) «Про нормативних правових актах Республіки Дагестан» (прийнятий Народними Зборами РД 31.03.1997)
Указ Президента Російської Федерації від 9 березня 2004 р . N 314 «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади» (в ред. Указів Президента РФ від 20.05.2004 N 649, від 14.11.2005 N 1319, від 23.12.2005 N 1522, від 15.02.2007 N 174, від 24.09. 2007 N 1274, від 12.05.2008 N 724, від 07.10.2008 N 1445)
Указ Президента РФ від 09.03.2004 N 314 (ред. від 07.10.2008) «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади»
Постанова ДД ФС РФ від 22.01.1998 N 2134-II ДД (ред. від 28.01.2009) «Про регламент державної думи федеральних зборів Російської Федерації»
Наказ Федеральної служби по нагляду у сфері природокористування від 19 вересня 2005 р . N 239 «Про порядок опублікування і набрання чинності актами Федеральної служби по нагляду у сфері природокористування, визнаних Міністерством юстиції Російської Федерації не потребують державної реєстрації» / / Російська газета. 2005. 4 жовтня.
Кодекс про адміністративні правопорушення Республіки Дагестан від 07.06.2006 N 32 (ред. від 04.12.2008) (прийнятий Народними Зборами РД 25.05.2006)
Актуальні проблеми конституційного та адміністративного права на сучасному етапі розвитку російської державності / / Матеріали науково-практичної конференції юридичного факультету МГУ 28 квітня 1998 р .
Алексєєв С.С. Загальна теорія права: Учеб. 2-е вид., Перераб. і доп. М., 2008.
Архіпцев Н.І. Кримінально-правове законотворчість: Проблеми і перспективи вдосконалення / / Журнал російського права. 2008. N 2.
Атаманчук Г.В. Теорія державного управління: Курс лекцій. 2-е вид., Доп. М.: Омега-Л, 2008.
Баранов В.М. Деструктивний вплив права і національні інтереси / / Журнал російського права. 2005. N 12.
Боброва Н.О. Деякі аспекти законодавчої діяльності суб'єктів Російської Федерації / / Держава і право. 2005. N 11.
Бочарникова М.А. Трудове законодавство як предмет спільного ведення Федерації і її суб'єктів / / Журнал російського права. 2008. N 12.
Бошно С.В. Вплив судової практики на законотворчість / / Держава і право. 2004. N 8.
Булаков О.М. Особливості реалізації законодавчої функції Радою Федерації і верхніми палатами європейських держав / / Держава і право. 2004. N 7.
Василевич Г.А. Право і національні інтереси: Погляд з Білорусі / / Журнал російського права. 2005. N 12.
Власенко Н.А. Основи законодавчої техніки. Іркутськ, 2005.
Гаврилов О.А. Стратегія правотворчості і соціальне прогнозування. М., 2003.
Голощапов А.М. Конституційні засади становлення державно-правової стратегії Російської Федерації / / Держава і право. 2005. N 11.
Горбуля Ю.А. Проблеми вдосконалення законотворчості в Російській Федерації / / Журнал російського права. 2004. N 6.
Закатнова А. Платник податків теж людина (Глава Конституційного суду закликає до чесних правил гри) / / Російська газета. 2007. 17 січня.
Іванов В.В. Загальні питання теорії договору. М., 2007.
Керімов Д.А. Культура і техніка законотворчості. М., 2001.
Концепції розвитку російського законодавства. М., 2008.
Краснова О.І. До питання про деякі принципи федерального законодавчого процесу в Росії / / Держава і право. 2005. N 12.
Кудінов О.А. Урядові проекти конституцій Російської імперії XIX ст. / / Журнал російського права. 2007. N 5. С. 73 - 79.
Кузнеченкова В.Є. Податковий правотворчий процес в системі юридичних категорій / / Журнал російського права. 2005. N 1.
Кузьмін В. Скільки коштує закон / / Російська газета. 2005. 2 березня
Кузякин Д.А. Федеральні закони: Проблеми вступу в силу / / Журнал російського права. 2005. N 10.
Ліхобабін В.А. Уряд як суб'єкт права законодавчої ініціативи: Російська модель і світовий досвід / / Конституційне й муніципальне право. 2005. N 7.
Лопатин В.Н. Конституційна законність і проблеми нормотворчості в Росії / / Журнал російського права. 2008. N 5.
Любашіц В.Я. Теорія держави і права (навчальний курс), М., вид. «Березень», 2002р.
Марченко М.М. Проблеми теорії держави і права: Підручник. М.: ТК Велбі; Проспект, 2006.
Світова фінансова криза: захист вкладників - пріоритетне завдання. А.В. Турбанов, М.М. Євстратенко. «ЕЖ-Юрист», 2008, N 5.
Нижник М.С., Шукшина Є.Г. Реалістичний позитивізм: У пошуках інтегративного типу праворозуміння / / Держава і право. 2005. N 10.
Загальна теорія права: Курс лекцій / За ред. В.К. Бабаєва. Нижній Новгород, 2005.
Панько К.К. Презумпції в кримінальному праві як прийом законотворчості / / Журнал російського права. 2005. N 3.
Поленіна С.В. Законотворчість в Російській Федерації. М., 2006.
Поляков В.А. Загальна теорія права: Проблеми інтерпретації в контексті комунікативного підходу: Курс лекцій. СПб.: Видавничий дім Санкт-Петербурзького державного університету, 2004.
Правова реформа: Проблеми, колізії, тенденції розвитку: Доповіді та повідомлення Міжнародної науково-практичної конференції (2004. 18 травня) / Под ред. А.В. Хорошилова, А.А. Романова, В.М. Белоновского. М.: МЕСИ, 2004.
Правотворчість / / Теорія держави і права / Відп. ред. В.М. Корельський, В.Д. Перевалів. М., 1998. С. 287; Байтін М.І. Сутність права (Сучасне нормативне праворозуміння на межі двох століть). Саратов, 2001.
Проблеми правотворчості суб'єктів Російської Федерації: Науково-методичний посібник / Відп. ред. А.С. Піголкін. М., 2008.
Скурко Є.В. Метод соціально-правового регулювання у вирішенні завдань правотворчості / / Держава і право. 2003. N 1.
Теорія держави і права / За ред. В.М. Корельского і В.Д. Перевалова. М.: Видавнича група ИНФРА-М-НОРМА, 2001.
Теорія держави і права: Підручник для вузів / Під ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Ебзеева. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, Закон і право, 2007.
Теорія держави і права: підручник для вищих навчальних закладів, М.І. Абдулаєв, Магістр-Прес, 2006.
Теорія держави і права: підручник для юридичних вузів, під ред. А.С. Піголкіна. ВАТ «Видавничий Дім« Городець », 2007.
Теорія держави і права: підручник. А.В. Мелехін, Маркет ДС, 2008.
Теорія держави і права: підручник. Н.І. Матузов, А.В. Малько. МАУП, 2008.
Толстой Ю.К. Проблеми розмежування повноважень Російської Федерації і її суб'єктів у сфері законодавчої діяльності / / Журнал російського права. 2005. N 12.
Хропанюк Н.В. Теорія держави і права, М. 2002р.


[1] Малько А.В., Шундиков К.В. Правова політика сучасної Росії: цілі та засоби / / Держава і право. 2005. N 7. с. 16
[2] Малько А.В. Сучасна російська правова політика та правове життя / / Правова політика та правове життя. 2003. с. 18
[3] Матузов Н.І., Малько А.В., Шундиков К.В. Правова політика сучасної Росії: пропонуємо проект концепції для обговорення / / Правова політика та правове життя. 2006. N 1. с. 22.
[4] Рибаков О.Ю. Форми реалізації правової політики / / Правова політика та правове життя. 2008. N 2. с. 8.
[5] Теорія держави і права: Підручник для вузів / Під ред. А.В. Венгерова. М.: Юриспруденція, 2004. с. 416.
[6] Юридична енциклопедія / За ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2002. с. 347.
[7] Теорія держави і права: Підручник для вузів / Під ред. В.М. Корельского. М.: Видавництво «НОРМА», 2004. с. 297.
[8] Ожегов С.І. Словник російської мови. 8-е изд. М., 1970. с. 779.
[9] Теорія держави і права / За ред. А.С. Піголкіна. М., 2006. с. 276.
[10] Теорія держави і права: Підручник для вузів / Під ред. проф. В.М. Корельского і проф. В.Д. Перевалова. 2-е вид., Зм. і доп. М., 2005. с. 297.
[11] Марченко М. Н. Проблеми теорії держави і права: Підручник. М.: ТК Велбі; Проспект, 2006. с. 660.
[12] Марченко М. Н. Теорія держави і права. Учеб. М.: Проспект, 2007. с. - 548.
[13] Марченко М. Н. Теорія держави і права. Учеб. М.: Проспект, 2007. с. - 549.
[14] Гоббс Т. Про громадянина. Основи філософії. Частина третя / / Гоббс Т. Твори: У 2 т. Т 1 .. М.: Думка, 1991. с. 337
[15] Законотворча техніка сучасної Росії: стан, проблеми, вдосконалення: Зб. ст.: У 2 т. / За ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2005. Т. 1. С. 82.
[16] Шекель Т. І Дума потрапила під скорочення / / Російська газета. 2007. 8 квітня.
[17] Закатнова А. Платник податків теж людина (Глава Конституційного суду закликає до чесних правил гри) / / Російська газета. 2007. 17 січня.
[18] «СВІТОВОЇ ФІНАНСОВА КРИЗА: ЗАХИСТ ВКЛАДНИКІВ - пріоритетне завдання» А.В. Турбанов, М.М. Євстратенко. «ЕЖ-Юрист», 2008, N 5
[19] Ісаков В.Б. Стадії підготовки проектів законів / / Законодавча техніка. М., 2007. с. 59.
[20] Баранов В.М. Концепція законопроекту. Н. Новгород, 2006. с. 36.
[21] Шкельов Т. Гарна ідея приходить вчасно. Думський портфель, незважаючи на закриття осінньої сесії, продовжує поповнюватися законопроектами / / РГ. 2007. 22 листопада.
[22] Фарізова С. Нова Дума буде працювати по-старому. Якщо в неї не прийде Володимир Путін / С. Фарізова, В. Хамраєв / / Коммерсант. 2007. 5 грудня.
[23] Горелік О. Паління в машині заборонити! Ці та інші скандальні ідеї обговорять депутати / / Вісті. 2007. 9 жовтня.
[24] Малишева І.В. Законотворчий ризик: поняття, види, детермінація: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Володимир, 2008. с. 29.
[25] Шевцов А.Л. Система джерел розвитку права Європейського союзу (теоретико-правове дослідження): Тамбов, 2008. с. 20.
[26] Коментарі до Методичних рекомендацій з юридико-технічному оформленню законопроектів. М., 2007.с. -215.
[27] Сорокін В.В. Концепція еволюційного перетворення правових систем у перехідний період: Монографія. Барнаул, 2006. с. 274.
[28] Кашаніна Т.В. Юридична техніка: Підручник. М., 2008. с. 137.
[29] Протасов В.Н. Теорія права і держави. Конспект лекцій для вузів. М.: Юрайт, 2007 с. 8.
[30] Проблеми загальної теорії права і держави: Підручник для вузів / За заг. ред. академіка РАН, д.ю.н., проф. В.С. Нерсесянца. М., 2007. с. 307.
[31] Сорокін В.В. Теорія держави і права перехідного періоду: Підручник. Барнаул, 2007. с. 314.
[32] Тихомиров Ю.А. Управління на основі права. М., 2008. с. 169.
[33] Марченко М. Н. Теорія держави і права. Учеб. М.: Проспект, 2007. с. - 552.
[34] Ліхобабін В.А. Уряд як суб'єкт права законодавчої ініціативи: Російська модель і світовий досвід / / Конституційне й муніципальне право. 2008. N 7. с. 24.
[35] Федеральний закон від 6 жовтня 1999 р . N 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» (в ред. Федеральних законів від 03.12.2008 N 249-ФЗ, від 25.12.2008 N 274-ФЗ, від 25.12.2008 N 281-ФЗ, з ізм., внесеними Постановами Конституційного Суду РФ від 07.06.2000 N 10-П, від 12.04.2002 N 9-П).
[36] Ліхобабін В.А. Уряд як суб'єкт права законодавчої ініціативи: Російська модель і світовий досвід / / Конституційне й муніципальне право. 2008. N 7. с. 27.
[37] Марченко М. Н. Проблеми теорії держави і права: Підручник. М.: ТК Велбі; Проспект, 2006. с. - 666.
[38] Нерсесянц В.С. Юриспруденція. М., 2002. с. 4.
[39] Кодан С.В. Підготовка сучасного юриста: правознавець або правник? / / Юридична освіта в Росії: у пошуках нової моделі. Саратов - Єкатеринбург, 2008. с. - 47.
[40] Великий юридичний словник / За ред. А.Я. Сухарєва. М.: Инфра-М, 2006. с. 595.
[41] Ожегов С.І. Тлумачний словник російської мови. М.:, 2003. с. 672.
[42] Дудко І.Г. Законодавство суб'єктів Російської Федерації. Проблеми теорії та практики. Саранськ, 2007. с. 213
[43] Умнова І.А. Конституційні основи сучасного російського федералізму. М., 2008. с. 194.
[44] Хабрієва Т.Я. Розмежування законодавчої компетенції Російської Федерації і її суб'єктів. Співвідношення законодавства Російської Федерації та законодавства суб'єктів Російської Федерації. М., 2007. с. 114.
[45] «КОДЕКС ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ РЕСПУБЛІКИ ДАГЕСТАН» від 07.06.2006 N 32 (ред. від 04.12.2008) (прийнятий Народними Зборами РД 25.05.2006)
[46] Усачов В.П. Договірне розмежування повноважень суб'єктів Федерації у сфері регулювання трудових відносин / / Держава і право. 2006. N 4. с. 30.
[47] Поленіна С.В., Гаврилов О.А., Колдаева Н.П., Лук'янова Є.Г., Скурко Є.В. Деякі аспекти розвитку правотворчості в сучасній Росії / / Правова політика та правове життя. 2007. N 1. с. 7.
[48] ​​Миронов С. Правове поле у ​​країни об'єднані / / Парламентська газета. 2007. 22 січня.
Правотворча діяльність грунтується на певних принципах.
Одні автори відносять до принципів правотворчості наступні:
- Науковість, - демократизм, - безпосереднє правотворчість народу, - плановість, - обгрунтованість, - доцільність, - об'єктивність, - оперативність, - системність.
До числа найбільш важливих з них віднесено: законність правотворчості, науковий характер, професіоналізм, демократизм, гласність, гуманізм, використання правового досвіду.
Законність у сфері правотворчості передбачає проходження твердо встановленим порядком прийняття нормативних правових актів. Це означає, що всі дії щодо прийняття актів повинні проводитися в суворій відповідності з правової регламентаційної процедури і у межах компетенції відповідного правотворчого органу. Кожен ухвалений нормативний акт не може суперечити актам вищих органів. Обов'язковою умовою є дотримання форми прийнятого акту (закон, указ, постанова, розпорядження тощо).
Певними засобами законність покликана забезпечувати відповідність поточного законодавства Конституції країни. «Конституційними» повинні бути, перш за все закони, як акти вищої юридичної сили. Прийняття законів, що суперечать положенням Конституції, неминуче тягне за собою порушення засад правового, держави, почав демократизму, гуманізму, а вимога про дотримання таких законів перетворюється на формальність. Відстоюючи принцип відповідності законів Конституції, слід, однак, враховувати, що він має значення лише тоді, коли сама Конституція законна.
Науковий характер правотворчої діяльності виражається у вимозі, яке зводиться головним чином до того, щоб проект нормативного акту готувався на основі наявних досягнень науки, в першу чергу юридичної. Використання наукових висновків дозволяє правову дійсність значно наблизити до фактичних відносин і при регулюванні цих відносин враховувати назрілі потреби суспільного розвитку, його об'єктивні закономірності.
Принцип професіоналізму безпосередньо спрямований на підвищення якості правотворчої діяльності, ефективності прийняття правових рішень. Він проявляється в обов'язковому участі на всіх стадіях правотворчого процесу висококваліфікованих фахівців, що володіють досвідом і знаннями в певній галузі суспільного життя і мають спеціальну професійну підготовку (юристи, економісти, соціологи, політологи та ін.) Даний принцип до того ж передбачає, щоб кожен з учасників, задіяних в роботі, пов'язаній з правотворчістю, володів прийомами цієї роботи та виконував її на досить високому рівні. Перш за все, це стосується депутатів, покликаних забезпечувати прийняття законів. Щодо останніх необхідно, щоб всі вони проходили відповідну загальноправових підготовку.
Демократизм як принцип правотворчості увазі врахування громадської думки і відображення його в прийнятих нормативних рішеннях. Він може бути виражений в безпосередній участі населення у правотворчому процесі, яке забезпечується можливістю для громадян звертатися до правотворчий орган з пропозиціями щодо вдосконалення законодавства і правом громадян приймати нормативні правові акти у ході референдуму. Проявом демократизму є також залучення широких верств громадськості до обговорення проектів нормативних правових актів; встановлення нормотворчих процедур, що носять справді демократичний характер; вироблення заходів, спрямованих на охорону прав парламентської меншості і т.п.
Гласність полягає у відкритості обговорення та прийняття нормативних актів, доведенні до загального відома правових рішень. Впровадження принципу гласності в правотворчість багато в чому сприяє преса. У суспільну дискусію, що проводиться на сторінках преси з того чи іншого проекту, залучаються широкі верстви населення. Мета таких дискусій полягає у виявленні різноманітних думок і прийняття на цій основі оптимальних ефективних рішень. Представникам преси надана можливість бути присутніми на засіданнях правотворчих органів. Тому хоча засідання самі по собі не є публічними, повідомлення про них у пресі забезпечують необхідну гласність. Склалася практика трансляції таких засідань по радіо і телебаченню. Закриті засідання передбачено лише стосовно актів, прийнятих в інтересах оборони, державної безпеки, охорони державної таємниці. Певною мірою гласність дозволяє здійснювати контроль громадян, їх об'єднань, трудових колективів за роботою державних органів, знижуючи тим самим імовірність прояву з їх боку довільних, волюнтаристських дій.
Принцип гуманізму передбачає спрямованість нормативного акту на забезпечення реальної дії прав і свобод громадян, на задоволення їхніх матеріальних і духовних потреб. Важливе значення має те, щоб видавана юридична норма в рівній мірі відповідала інтересам кожної людини, якого даний інститут визнає суб'єктом права і не передбачала будь-яких дискримінаційних заходів відносно тієї чи іншої частини населення, породжують свавілля і безправ'я особистості.
Використання правового досвіду у правотворчості дозволяє орієнтуватися на запропоновані вітчизняної та зарубіжної наукою і апробовані правотворчої практикою найбільш ефективні способи створення нормативних актів. Впроваджуючи у свою діяльність все найкраще з накопиченого і досягнутого юридичної думкою і юридичною практикою, правотворчі органи разом з тим при роботі над конкретним актом не повинні виходити за рамки загальновизнаних правових стандартів. Певною гарантією результативності прийнятих ними правових рішень може служити постійний зв'язок з правоприменителем.
науковість (бо в процесі підготовки нормативних актів важливо вивчати соціально-економічну, політичну та інші ситуації, об'єктивні потреби розвитку суспільства і т.п.);
професіоналізм (займатися подібною діяльністю, повинні компетентні люди - юристи, управлінці, економісти та ін);
законність (дана діяльність повинна здійснюватися в рамках і на основі Конституції, інших законів і підзаконних актів);
демократизм (характеризує ступінь участі громадян у цьому процесі, рівень розвитку процедурних норм і інститутів у суспільстві);
гласність (означає відкритість, «прозорість» правотворчого процесу для широкої громадськості, нормальну циркуляцію інформації).
оперативність (передбачає своєчасність видання нормативних актів).
Отже, принципи правотворчості - це основоположні ідеї, керівні начала, вихідні положення діяльності, пов'язаної з прийняттям, скасуванням чи заміною юридичних норм, це орієнтир для органів, які творять право.
Правотворчість - багате за змістом явище, складна діяльність щодо формулювання загальних правил поведінки. Воно характеризується неоднорідністю.
Таким чином, правотворчість (або іншими словами - правотворчий процес, правотворча діяльність) - це діяльність по створенню тобто з розробки, прийняття, офіційному опублікуванню і введення в дію) нормативних правових актів [13].
2. Проблеми теорії правотворчості в класичній політико-правової думки нового часу: Томас Гоббс
Принципові проблеми процесу створення права завжди перебували в полі зору політико-правової науки. Теорія правотворчості, створена ще за радянських часів, з 90-х років XX ст. розвивалася швидкими темпами, відповідно до розвитку практики цієї діяльності. Повний перегляд законодавства сприяв науковому осмисленню теоретичних і галузевих проблем створення нормативних актів, питань як зовнішньої, так і внутрішньої юридичної техніки (і форми, і змісту правотворчих процесів).
Слід відзначити парадоксальний факт: роботи з теорії правотворчості, за галузеві проблеми створення та вдосконалення законодавства обчислюються тисячами, сама теорія правотворчості є вже достатньо розробленою, але практично відсутній історико-теоретичний фундамент даної частини наукового знання. Це пояснюється тим, що історія класичної політико-правової думки в радянський час в основному розглядалася лише як об'єкт критичних досліджень (за винятком марксизму та деяких егалітарних і утопічних теорій); з 90-х же років XX ст. основна увага приділялася практичним проблемам правотворчості; тому історія цієї приватної наукової теорії досліджено відносно слабко. А між тим слід зазначити, що крім власне історичного інтересу ідеями багатовікової давності можуть бути збагачені навіть сучасні загальнотеоретичні підходи.
В історії розвитку вчення про правотворчої діяльності державної влади принципове значення має Новий час. У період буржуазних революцій почався пошук нових підстав легітимності державної влади, була розроблена договірна теорія, з позицій якої багато проблем політико-правової науки придбали майже сучасну постановку. Важливе значення відводилося і правотворчості, що розумілося як діяльність, здійснювана утвореної договірним шляхом державною владою у відповідності зі справедливими началами організації суспільства. Ще Г. Гроцій, перший великий буржуазний мислитель, вказує на видання законів як на істотну складову діяльності держави. Законодавець має право скасувати будь-який закон у державі, правда, робити це треба тільки по серйозному підстави, щоб не схибити проти «правил урядової справедливості». Проблеми правотворчої діяльності, її принципи Г. Гроцій системно не обговорює, але у нього є чимало цікавих зауважень, які характеризують погляди античних і середньовічних авторів на проблеми правового регулювання різних відносин, на співвідношення у цьому процесі звичайних, релігійних норм, приписів різних держав.
У наступного видатного представника класичної політико-правової думки Нового часу Томаса Гоббса, також прихильника договірної та природно-правової доктрин, ми знаходимо вже досить розроблені методологічні підходи до здійснення правотворчої діяльності державної влади. У трактатах «Про громадянина» (1642) і «Левіафан» (1651) він звертається до різних проблем правотворчості, багато розмірковує про межах законотворчої діяльності, говорить про необхідність ясності права, доведення змісту прийнятих законів до відома населення і знання законів як про обов'язкову передумову реалізації права.
Т. Гоббс відзначає важливість законодавчої діяльності в державі. Одним з найважливіших повноважень суверена, утвореного в результаті суспільної угоди, є видання законів [14]. Перше завдання верховної влади - збереження внутрішньодержавного світу; попередження сварок, які виникають з різних уявлень людей про справедливість, найкращим чином досягається встановленням загальних для всіх правил. Тому обов'язком верховної влади є встановлення цивільних законів, які є вимоги того, хто має в державі верховною владою. Закони держави, таким чином, це положення, що стосуються дій громадян у майбутньому, що висуваються сувереном.
Свобода громадян, зазначає Т. Гоббс, полягає не в тому, щоб на них не поширювалися державні закони, і не в тому, щоб володіють верховною владою в державі не могли видавати будь-які закони. Всі дії та вчинки громадян ніколи не охоплюються законами, та й не можуть бути передбачені в силу свого розмаїття. Тому існує майже нескінченну безліч того, що і не потрібно законом, і не забороняється їм, але кожен вільний робити чи не робити на власний розсуд. Кожен повинен користуватися своєю свободою, свобода повинна розумітися як частина природного права, що надається громадянам цивільними законами. Завдання законів полягає не в тому, щоб утримати людей від будь-яких довільних дій, а в тому, щоб люди не пошкодили б самим собі своїми власними розгнузданими бажаннями і необережністю, «подібно до того, як огорожі поставлені не для того, щоб зупинити мандрівників, а для того, щоб не дати їм збитися з дороги ». У більш ранньому творі Т. Гоббса «Про громадянина» при вираженні цієї ж думки використовується наступна метафора: «Подібно до того, як вода, замкнена з усіх сторін берегами, застоюється і псується, а, опинившись на відкритому просторі, розливається і вільніше тече туди, де знаходить для цього більше шляхів, так і громадяни, якби вони нічого не робили без наказу законів, впали б в апатію, але, якщо б вони надходили всупереч законам у всьому, держава б зруйнувалося, і чим більше залишається не передбаченого законами, тим більше у них свободи. Обидві крайності небезпечні: адже закони придумані не для припинення людської діяльності, а для її напрямки, подібно до того, як природа створила берега не для того, щоб зупинити течію річки, а щоб направляти його. Міра цієї свободи повинна визначатися благом громадян і держави ». Слід зазначити, що ця позиція є більш конструктивною, ніж погляди деяких представників європейського лібералізму XIX ст., Відповідно до яких держава не має права примусово направляти діяльність людини.
Закон, на думку Т. Гоббса, поганий, коли він не виконує своєї істинної завдання. Можна було б думати, що закон добрий, коли він вигідний суверену, хоча б він не був потрібен народу, але це не так. «Непотрібні закони суть не хороші закони, а пастки з метою збору грошей, зайві там, де права суверенної влади визнані, і недостатні для захисту народу там, де ці права не визнані». Тому суперечить боргу правителів встановлювати більшу кількість законів, ніж це необхідно для блага держави і громадян. Треба мати на увазі й те, що зазвичай люди роблять свої вчинки не на підставі знання законів, а на підставі природного розуму. Там, зазначає Т. Гоббс, де законів занадто багато, що їх не можна все згадати, тим більше якщо вони забороняють те, чого природний розум не забороняє, люди неминуче через незнання законів і без жодного поганого наміру заплутуються в них, як в мережах, « всупереч тій не приносить шкоди свободі, яку правителі зобов'язані зберегти громадянам в силу природного закону ». Проблема постійно розростається законодавства (в обсязі, який Т. Гоббс, по всій видимості, і уявити собі не міг), турбує і сучасних авторів, принаймні, нерідкі з різних приводів висловлювані твердження про те, що відоме правило «незнання закону не звільняє від відповідальності »давно вже перетворилася на фікцію. Закон має бути зрозумілим, це, за Т. Гоббсом, залежить не стільки від його змісту, скільки від оголошення причин і мотивів видання закону - адже коли відомо намір законодавця, легше зрозуміти закон. Т. Гоббс висловлюється на користь стислості законів. Багатослівність не потрібно, тому що, за його висловом, усі слова двозначні і множення слів є також множення двозначності.
Сумніви, що виникають у змісті закону, повинні усуватися в процесі судового тлумачення. Тлумачення необхідно, так як писані закони у разі їх стислості легко можуть бути помилково зрозумілі через різного значення одного або двох слів, якщо ж вони розлогий, вони тим більше темні через різного значення багатьох слів. Оскільки симпатії Т. Гоббса знаходяться на стороні монархії, він, вказуючи на її переваги, говорить і про те, що в монархічних державах значно краще йде справа і з створенням законодавства. Критикуючи демократичні держави, Т. Гоббс вказує, що там, де верховна влада з видання законів належить «зборам, закони нестійкі і змінюються в залежності від того, що на збори з'явиться сьогодні більше прихильників однієї партії, а завтра - другий, бо що закони там носяться туди і сюди, як на хвилях ».
Таким чином, можна бачити, що постановка ряду теоретичних проблем правотворчої діяльності не просто співзвучна сучасності, а й досить розгорнуто, у зв'язку з загальфілософських і загальнотеоретичними позиціями мислителя. Заслуги Т. Гоббса в розробці питань теорії правотворчості повинні бути відомі (перегляд наукової літератури з правотворчості показує, що це далеко не так). Якість сучасної правотворчої діяльності (і, перш за все законотворчої) в цілому дозволяє здійснювати державно-правове управління суспільством; проте якість окремих нормативно-правових актів залишає бажати кращого [15]. Піддаючи аналізу досвід класичних мислителів, можна бачити, що вони в першу чергу намагалися вирішити найбільш принципові питання, розкрити сутність правотворчої діяльності в системі загальної концепції державно-правового регулювання суспільних відносин, у тому числі і з точки зору визначення меж і способів правового регулювання. Ясне розуміння концептуальних питань правотворчої діяльності, як видається, буде сприяти підвищенню ефективності законодавства.
3. Прийоми і методи, використовувані в правотворчому процесі
При виробленні правових норм, виданні нормативних актів використовуються певні правила і прийоми. Їх сукупність утворює юридичну техніку. Рівень юридичної техніки свідчить про правову культуру. Головним в юридичній техніці виступає термінологія. До засобів юридичної техніки належить юридична конструкція, тобто побудова нормативного матеріалу (наприклад, склад злочину).
Відбуваються в країні реформи в багатьох сферах суспільного життя пред'являють дуже високі вимоги до якості правотворчості, проте швидкі темпи проведення деяких реформ породжують прийняття актів низької якості, недоліки і упущення в законодавстві.
Проблема юридичної техніки як самостійна наукова проблема не нова, до її вивчення серйозно приступили ще в минулому сторіччі. Родоначальником юридичної техніки вважають німецького юриста XIX ст. Рудольфа Ієрінга, деякі з розробок якого актуальні й донині. Багато чого у цій сфері зроблено вітчизняними дореволюційними юристами, такими, як Є.В. Васьковський, В.Д. Катков, П.І. Люблінський, Н.С. Таганцев. Інтерес до юридичної техніки був високий і в радянський період.
В останні роки в російській правовій літературі з'явився ряд нових досліджень, присвячених проблемам юридичної техніки, серед яких можна назвати праці Д.А. Керімова, Д.А. Ковачева, В.М. Баранова, Ю.А. Тихомирова та ін Однак повноцінна теорія юридичної техніки в нашій країні ще не створена, відсутня усталене визначення юридичної техніки, її складових елементів, ролі та місця в правовій сфері.
Вимагає самостійного наукового дослідження проблема нормативності дефініцій. Потребують також у розробці питання про особливості підготовки галузевих і міжгалузевих актів, співвідношення норм загального та спеціального законодавства, конкуренції нормативних правових актів.
Юридична наука не може обійти увагою і проблему так званих технічних термінів. Практика останніх років свідчить про їх активному використанні в текстах нормативних правових актів. Фактично загальновизнано, що такого роду приписами не повинна надаватися сила юридично зобов'язує норми, однак зараз вони часто включаються в текст законів та інших нормативних правових актів. Тим часом дані терміни слід вживати в значенні, яке вироблено для них відповідною галуззю знання.
Поширена в даний час практика «точкового» законодавства породжує необгрунтоване зростання масиву законодавчих актів, порушує вимоги принципу системності побудови структури законодавства, породжує юридичні колізії та протиріччя, створює можливість неоднозначного тлумачення нормативних правових актів.
Серед прийомів вираження законодавчої волі виділяють абстрактний прийом - коли вся сукупність можливих юридичних фактів охоплюється узагальненим родовим поняттям; казуїстичний прийом, при якому фактичні обставини даються перерахуванням або шляхом вказівки на конкретні індивідуальні ознаки.
При вдосконаленні правотворчості необхідний облік громадської думки, поєднання демократизму з професіоналізмом, проведення правових експериментів, знання юридичної техніки, а також наукова обгрунтованість.
Під законодавчої технікою слід розуміти сукупність правил, засобів і прийомів, використовуваних при виробленні правових норм, виданні нормативних актів і наступної їхньої систематизації.
Під юридичною технікою розуміється сукупність правил, засобів і прийомів формулювання, винесення та обробки індивідуальних правових актів. Важлива роль в юридичній техніці відводиться термінології, реквізитами, структурі.
Говорячи про якість нормативного акту, слід мати на увазі не тільки його юридичну, соціальну та політичну характеристики, але необхідно звертати увагу і ще на одну досить важливу обставину - ціна закону. Вона включає в себе два види витрат:
перший - пов'язаний з бюджетними (і не тільки) витратами на його підготовку у ході проходження стадій нормотворчого процесу;
другий - пов'язаний з цільовими бюджетними витратами держави на забезпечення реалізації його положень. Російська Федерація 2007 р . його бюджет склав близько 130 млрд. дол) поки ще економічно не в змозі забезпечити повну реалізацію всіх діючих федеральних законів. Слід зазначити, що в 2002 р . бюджет країни (його обсяг становив близько 50 млрд. дол) повинен був бути в три рази більше, щоб в повному обсязі міг фінансуватися правореалізующей процес.
Витрати, пов'язані з прийняттям тільки федеральних законів Російської Федерації, досить значні. Наприклад, протягом 2007р. до Державної Думи було внесено 1265 законопроектів. Лише кожен шостий з них було розглянуто в декількох читаннях. З числа розглянутих законів кожен третій був тільки прийнятий, тобто лише 191 законопроект із загального числа став діючим законом (це трохи більше 16%). У практиці інших держав спостерігається прямо протилежна картина. Наприклад, у Фінляндії (2007р.) з двохсот з невеликим законопроектів парламент відхилив всього чотири, тобто більше 95% вступників законопроектів стали законами.
Авторами приблизно 20% вступників щорічно законопроектів є законодавчі збори суб'єктів Російської Федерації. Найефективнішими суб'єктами законотворчої ініціативи в 2007 р . були Президент і Уряд Росії. Усі що надійшли від них законопроекти стали законами (від Президента - 32, від Уряду - 82). Таке положення відповідає ситуації законотворчій практиці держав зі стабільним державним устроєм. У них приблизно 78% законів готуються урядом. У той же час з 623 законопроектів, підготовлених в 2007 р . депутатами Державної Думи, було реалізовано лише 5 [16].
Недосконалість та низька ефективність законотворчого процесу в Росії для її бюджету дуже обтяжливо. За оцінками фахівців, підготовка тільки одного законопроекту обходиться платникові податків приблизно в 490 тис. руб. На підготовку усіх законопроектів у 2007 р . було витрачено приблизно 630 млн. руб. Враховуючи, що 84% проектів були відхилені на різних стадіях, то в розряд витрат слід віднести понад 430 млн. рублів. Неефективні витрати російської законотворчої системи цим не обмежуються. Внесення і розгляд законопроектів також вимагають фінансових витрат, що йдуть на лобіювання (більше 820 млн. руб. Неефективного витрачання) і безпосередній розгляд законопроектів (1,7 млрд. руб. Неефективного витрачання). Таким чином, витрати на відхилені тільки Державною Думою законопроекти в 2007 р . склали майже 3 млрд. руб.
Негативні наслідки неякісного законодавства проявляються й іншим чином. Наприклад, недостатня якість новоприйнятих федеральних законів про податки і збори проявляється вже в тому, що вони потребують доопрацювання відразу ж після їх прийняття через елементарного порушення чи недотримання законодавчої техніки. Не відрізняються високою якістю і видаються на основі федерального податкового законодавства відповідні підзаконні нормативні правові акти, спрямовані на створення механізму їх реалізації.
За статистикою Вищого Арбітражного Суду, більше 70% справ за заявами платників податків дозволяється на їх користь. Практично кожне третє звернення у формі скарги до Конституційного Суду Росії надходить з приводу недосконалості податкового законодавства. Відсутність у федеральному законодавстві можливості застосування практики досудового врегулювання податкових суперечок тягне за собою значне збільшення навантаження на суддів арбітражних судів.
Крім того, ця проблема носить не тільки економічний, але і політичний характер. Наприклад, нестабільність податкової політики держави не дозволяє «чітко визначити не тільки межі економічних свобод, але й ступінь втручання в господарську діяльність в результаті здійснення заходів податкового контролю» [17]. В іншому випадку податковий контроль може перетворитися з необхідного інструменту податкової політики на засіб придушення економічної самостійності, а також одного із способів надмірного і невідповідного обмеження проголошуваних конституційних прав і свобод в економічній сфері - свободи підприємництва та права власності.
Наприклад, від недосконалості федерального закону про державні закупівлі держава може економити 10 - 15% (у 2006 р . економія склала 8%, а в 2007 р . - 7%). Сума всіх видів державних закупівель складала в 2007 р . 1 трильйон рублів. У світовій практиці подібні закони дозволяють економити до 25% закуповуються коштів. Про недосконалість законодавства цього виду свідчить наступний приклад. Для потреб армії паливно-мастильні речовини купують 14 різних структур. «Здавалося б, що простіше: нехай якась одна структура купує бензин для всіх, а потім розподіляє» [18]. А що робити Росії? У світі бушує фінансова криза. Оскільки Росія стала частиною світової капіталістичної системи, всі несприятливі події американського чи європейського ринків моментально позначаються і на нашій економіці. Багато організацій вже відчули на собі леденить дихання рецесії.
Таким чином, юридична техніка - це система засобів, правил і прийомів підготовки та впорядкування правових актів, що застосовується з метою забезпечення їх досконалості та підвищення ефективності.
Основним об'єктом юридичної техніки є текст правових актів, інформаційне втілення юридичних приписів. При їх прийнятті важливо враховувати, щоб зміст таких приписів (дух) і форма (літера) відповідали один одному, щоб не було неясностей, двозначності.
Юридична техніка покликана структурувати правовий матеріал, вдосконалювати мову правових актів, робити його більш зрозумілим, точним і грамотним. Багато в чому саме рівень юридичної техніки символізує собою певний рівень правової культури конкретного суспільства.
Технічними засобами є юридичні терміни (словесне вираження понять, що використовуються при викладі змісту правового акта) та юридичні конструкції (специфічна будова нормативного матеріалу, що складається з певного поєднання суб'єктивних прав, пільг, заохочень, обов'язків, заборон, призупинень, покарань і т.п.) . В якості юридичних конструкцій виступають ті чи інші правові режими, юридичний склад правопорушення і т.п.
До технічних правил належать:
ясність і чіткість, простота і доступність мови правових актів;
поєднання лаконічності з необхідною повнотою, конкретності з необхідною абстрактністю вираження відповідних правових приписів;
послідовність у викладі юридичної інформації;
взаємозв'язок, узгодженість і внутрішню єдність правового матеріалу.
Технічні прийоми - це способи, що фіксують офіційні реквізити (найменування правового акта, дата і місце його прийняття, підписи посадових осіб тощо), структурна організація правового акта (вступна частина - преамбула, загальна і особлива частини, нумерація розділів, глав, статей, пунктів тощо).
Юридична техніка підрозділяється на наступні види:
законодавча (правотворча);
систематизація нормативних актів;
облік нормативних актів;
правозастосовна.
Всі види юридичної техніки грають виключно важливу роль і використовуються на різних етапах механізму правового регулювання - від видання нормативних актів до прийняття на їх основі правозастосовних актів. Різні види юридичної техніки, все, разом організовуючи і конструюючи правовий матеріал, створюють умови для раціоналізації юридичної діяльності, для оптимізації процесу правового упорядкування суспільних відносин.
Під законодавчої технікою розуміється система правил і прийомів підготовки, найбільш досконалих за формою і структурою проектів нормативних актів, що забезпечують максимально повне і точне відповідність форми нормативних приписів їх змісту, доступність, простоту і видимість нормативного матеріалу, вичерпний охоплення регульованих питань. Від дотримання правил законодавчої техніки багато в чому залежить ступінь досконалості законодавства, дохідливість нормативних актів, високий рівень обліку та систематизація законодавства.
До форми готуються проектів пред'являються наступні вимоги:
логічна послідовність викладу, взаємозв'язок нормативних приписів, які розміщені в правовому акті;
відсутність суперечностей усередині нормативного акта, в системі законодавства;
максимальна компактність викладу норм права при глибині та всебічності відображення їх змісту;
ясність і доступність мови нормативних актів;
точність і визначеність формулювань і термінів, що вживаються в законодавстві;
скорочення до мінімуму кількості актів з одного й того самого питання в інтересах кращої видимості нормативного матеріалу, полегшення користування ними, укрупнення правових актів.
Якщо в діючих актах є повторення, неузгодженості, протиріччя з передбачуваним регулюванням, то повинні бути підготовлені в якості самостійних статей (пунктів) проекту або пунктів постанови про введення його в дію пропозиції про внесення до чинних актів змін у зв'язку з прийняттям нового нормативного вирішення, про визнання актів, їх частин, що втратили чинність, а також доручення нижчестоящим органам привести свої акти у відповідність з новим актом.
Найбільш вдала форма внесення змін до нормативних актів - оформлення нової редакції змінюваного приписи та приміщення його безпосередньо в текст акта замість старої редакції. Додатки також повинні вноситися в текст змінюваного акту.
Для нормативних актів характерні єдині уніфіковані стереотипи, формальні реквізити, заздалегідь встановлені структурні частини. Без таких офіційних атрибутів, як вказівку місця видання, дати, найменування (виду) нормативного акту (федеральний закон, Основи законодавства тощо), його заголовка, підписів офіційних осіб, а для низки актів - і порядкового номера видання, не може бути нормативного акта як офіційного документа.
Законодавчі акти звичайно діляться на статті, президентські, урядові та відомчі акти, а також акти представницьких органів місцевого самоврядування та їх виконавчих структур - на пункти. До статей закону, як правило, даються заголовки, в яких позначається предмет регулювання відповідної статті. Значні за обсягом акти поділяються на глави, розділи, частини. Деякі з них забезпечуються преамбулами, додатками.
Не слід включати в текст нормативного акта (за винятком преамбули, яка міститься, як правило, в проектах найбільш важливих актів) загальні міркування, наукові положення, заклики, декларації і т.п. Для того щоб нормативний акт був дійсно юридичним документом, він повинен викладатися простим, зрозумілим мовою, по можливості короткими фразами. У ньому не повинні вживатися образні порівняння, епітети, метафори, а також застарілі і багатозначні слова і вирази, терміни, які не є загальновживаними.
Точність, лаконічність і строгість стилю - характерні риси мови нормативних актів. Для законодавчого тексту не властиві емоційна забарвленість, вільна літературна обробка. Дуже важлива єдність вживання термінів: один і той же термін повинен послідовно використовуватись в тексті акта при позначенні одного і того самого поняття.
Це правило необхідно дотримуватися і при внесенні до нормативних актів змін і доповнень.
У проекті доцільно давати визначення мають принципове значення термінів (законодавчі дефініції), а також розшифровку маловідомих юридичних, технічних та інших спеціальних термінів, особливо якщо майбутній акт розрахований на широке застосування і стосується великого кола посадових осіб чи багатьох громадян.
В якості обов'язкового компонента в нормативному акті повинні бути передбачені спеціальні правові засоби, що забезпечують його дотримання: заходи заохочення, контролю, порядок вирішення суперечок і т.д.
У проекті, що містить приписи, які встановлюють обов'язки державних і громадських органів, підприємств, установ і організацій, посадових осіб та громадян, заходи відповідальності за їх порушення формулюються в тому випадку, якщо вони відсутні у чинному законодавстві. Якщо ж такі заходи вже передбачені, то слід дати відсилання до встановлює їх чинним актам.
У разі необхідності одночасно з проектом закону готується проект постанови про порядок введення закону в дію. У проекті такої постанови регламентуються питання скасування або зміни раніше прийнятих законів або їх окремих частин, початку дії закону, формулюються правила, які повинні поширюватися на відносини, що виникли до набуття законом чинності, вирішуються питання, що стосуються порядку його реалізації.
Сутність, практична цінність і техніко-юридичне оформлення ідеї законопроекту
У сучасній вітчизняній та зарубіжній юридичній літературі відсутня єдність думок з вельми важливого питання - який елемент законотворчої діяльності виступає її початковою ланкою.
Стадія законодавчої ініціативи, як правило, розглядається формально-юридично, без належної опори на реальні закономірності правотворчого процесу сучасної Росії.
Так чи інакше, але зі сфери наукового аналізу правознавців в силу різних причин, по суті, зник феномен «ідея законопроекту». У російському законодавстві ідея законопроекту відображення не отримала, хоча окремі її елементи виявити можна.
Представляється, що ідея законопроекту має цілком певним логіко-гносеологічний статусом, займає важливе місце в понятійних лавах теорії правотворчості. І саме головне - ідея законопроекту є активно функціонуючий практичний елемент правотворчої діяльності.
В якості робочого операціонального визначення можна запропонувати наступне.
Ідея законопроекту - відносно самостійний прийом законотворчої техніки, що застосовується для позначення організаційно автономної початковій стадії законодавчої діяльності, що представляє собою систему наукових або ненаукових суджень про необхідність прийняття нових або зміни або скасування чинних правових норм вищої юридичної сили, предмет і основні методи законодавчої регламентації, її цілі і очікуваний результат.
Необхідність включення в теорію і практику правотворчості ідеї законопроекту обумовлюється наступними обставинами.
По-перше, це потрібно для формування більш точного загальнотеоретичного уявлення про структуру, механізми та процесі «запуску» початковій стадії законотворчості. Ідея законопроекту дозволяє конкретизувати стадію законодавчої ініціативи і «висвітлити» нові змістовні та техніко-юридичні її лінії (ідеї законопроекту) взаємозв'язку з концепцією законопроекту. Ідея законопроекту нерідко ототожнюється з його концепцією. Так, В. Б. Ісаков дає таке найменування першій стадії підготовки проектів законів - «формування ідеї (концепції) законопроекту» [19].
Ідея законопроекту передує його концепції. Концепція законопроекту - набагато більш пізня стадія законотворчої діяльності, тобто коли ідея вже оцінена і прийнято рішення «розвивати» її в законопроект [20]. Розрізнення ідеї та концепції законопроекту бажано і з практичних обставин. Рівень юридичної підготовки нашого депутатського корпусу такий, що дуже мало хто з депутатів можуть самі підготувати повноцінну концепцію законопроекту, об'єктивно і своєчасно оцінити якість підготовленої кимось концепції. Але оцінити чітко сформульовану ідею законопроекту в стані майже всі депутати.
По-друге, визнання в якості початкового етапу ідеї законопроекту може сприяти удосконаленню планування законодавчої діяльності як на федеральному, так і на регіональному рівнях. Однак потрібно дещо змінити правовий режим роботи компетентних органів із вступниками ідеями законопроектів.
Терміни розгляду та оцінки висунутих ідей законопроектів повинні бути значно збільшені та відрізнятися, в залежності від масштабу пропонованого законодавчого нововведення. Від трьох місяців до одного року - видаються доцільними такі тимчасові інтервали для об'єктивної оцінки ідей законопроектів.
При цьому ми виходимо з того, що є сенс у складанні трирічних планів законодавчих робіт. Адже фінансово-економічне забезпечення законопроектів не може перебувати у відриві від державного бюджету і його тимчасових характеристик.
По-третє, чітке юридичне оформлення ідеї законопроекту і подальша ретельна аналітична робота всіх учасників правотворчого процесу над нею дозволять заощадити інтелектуальні, організаційні та матеріальні ресурси при вимушеному розгляді компетентними органами різних, часом зовсім «безглуздих», «легких» проектів нормативних правових актів.
У зв'язку з цим наведемо такі дані.
У день останнього пленарного засідання в Державну Думу Федеральних Зборів РФ четвертого скликання було внесено 24 законопроекту (за два дні до цього було ще 17). Деякі депутати, побоюючись, що вони позбудуться своїх повноважень, вирішили у спішному порядку залишити своє «правотворческое багатство» на розгляд нового складу законодавчого органу. Депутат Олексій Митрофанов за чотири роки виступав із законодавчими ініціативами 120 разів, Олексій Чуєв - 119 разів, Микола Безбородов - 103 рази, Геннадій Кулик - 102 рази, Владислав Резник - 100 разів, Павло Крашенінніков - 94 рази, Володимир Пехтін - 93 рази [21 ]. І це при тому, що ряд комітетів Державної Думи ФС РФ четвертого скликання (наприклад, Комітет у справах ветеранів) за ті чотири роки розглянув лише по п'ять-шість законопроектів [22].
Представляється, що такий потужний «фонтанування» законодавчими ідеями не може не позначатися на їх якості, обгрунтованості, реалізованим.
Адміністративна відповідальність за куріння за кермом, заборона розміщувати в ЗМІ оголошення про надання послуг сексуального характеру, обов'язковість залучення до громадських робіт тих, хто отримує допомогу по безробіттю, податок на бездітність, заборона абортів без згоди чоловіка - ось лише деякі «скандальні», як їх іменує преса, ідеї законопроектів, висунутих депутатами різних рівнів останнім часом [23].
У Зборах законодавства РФ систематично публікуються постанови Державної Думи Федеральних Зборів РФ з трьох типових пунктів: а) відхилити проект федерального закону, б) направити постанову і зазначений проект федерального закону автору (ініціатору), в) ця постанова набуває чинності з дня його прийняття. Відхиляються концепції законопроектів або проекти законів, як окремих депутатів, так і депутатських груп.
У зв'язку з цим виникає кілька питань: по скільки щорічно обходиться робота законодавчих зборів суб'єктів РФ і окремих депутатів при підготовці даних документів, скільки організаційних витрат пішло на їх розгляд у комітетах, робочих групах, експертних радах? Навіщо було доводити проблему до рівня проекту федерального закону? Чи не краще ретельно дослідити питання на рівні ідеї законопроекту? Для чого чекати вето Президента, якщо необгрунтована законодавча ініціатива може бути відкинута на стадії формулювання ідеї законопроекту?
Корисним щорічно готувати і публікувати огляд про відхилених законопроектних документах із зазначенням їх авторів і причин, по яких ці ініціативи були відкинуті. Огляди такого роду можуть мати неминущу правову цінність і об'єктивно допомогти:
визначити реальний рівень професіоналізму того чи іншого учасника законотворчого процесу;
депутатам Державної Думи і членів Ради Федерації Федеральних Зборів РФ набути досвіду законотворчості на «чужих» помилках;
населенню виробити позицію при виборі кандидатів до органів влади;
позбавити можливості депутата проявляти лжеініціатіву, маскувати свою бездіяльність посиланнями на те чи інше число запропонованих законопроектів;
«Вибити» з рук недобросовісних політиків аргументи про професійну слабкості (або сили) тих чи інших законодавців;
зупинити «вал» недоброякісних ідей, концепцій законопроектів і доповнень до законів;
науково-дослідної та навчально-виховної роботи юридичних вузів.
Таким чином, ми висловимо, може бути, спірне та малоприємне для учасників законотворчого процесу пропозицію.
Достовірне встановлення факту неодноразової пропозиції явно необгрунтованою ідеї, концепції законопроекту (або зміни чинного закону) повинно служити підставою для залучення конкретного учасника законотворчості до сумірною дисциплінарної або моральної відповідальності.
По-четверте, визначення статусу ідеї законопроекту, визнання її функціональних можливостей може допомогти кардинально змінити організацію науково-дослідної роботи в аспірантурах (ад'юнктура) і докторантура.
Абсолютно ненормально (і в цьому винні не тільки здобувачі наукових ступенів, а й їхні наукові керівники (наукові консультанти)), коли майже кожен дисертант пропонує за підсумками своїх «нетлінних» вишукувань видати кодекс, федеральний або регіональний закон, змінити ту чи іншу статтю Конституції РФ. Як правило, пропонується без жодної аргументації тільки найменування закону чи кодексу. Багато претендентів вчених ступенів у галузі економіки, педагогіки та інших гуманітарних наук, як не дивно, також у своїх дисертаціях пропонують «нові» закони.
Думаю, «планка» повинна бути знижена, бажано орієнтувати претендентів на короткий формулювання ідеї законопроекту (чи іншого акту). Непогано було б це умова відобразити в інструктивних документах ВАКу. Вважаю, що такий крок хоча б частково «оздоровить» ситуацію і виставить бар'єр для висунення свідомо штучних і суб'єктивних законодавчих ініціатив.
По-п'яте, оперування ідеєю законопроекту може допомогти в коректуванні деяких проблем методики існуючого юридичної освіти. Мова йде про деякі нюанси дидактичного аспекти ідеї законопроекту.
Критика, часто надмірно різка, чинного російського законодавства в нашій навчально-методичної літератури (я вже не кажу про усному лекційному творчості) не кращим чином позначається на професійній підготовці юристів. Ясно, що публічна критика діючого законодавства оживляє навчальний процес, дозволяє викладачеві самоствердитися, викликає непідробний (а іноді - і нездоровий) інтерес у учнів. Але хто знає - що в підсумку це позначається на почутті законності студента, на його подальшої готовності «культурно боротися» за правопорядок?
Один з «м'яких» варіантів - робити наголос на ідеї законів діючих і проектованих, на їх помилкову інтерпретацію і реалізацію.
По-шосте, офіційне закріплення правотворчого статусу ідеї законопроекту може виступити потужним каталізатором народної, громадянської законодавчої ініціативи. І зараз звернення громадян в самі різні інстанції з приводу необхідності прийняття того чи іншого нормативного правового акту, зміни сутності або порядку юридичної регламентації не так вже й рідкісні. Проте правова основа таких ініціатив настільки хитка, що переважна більшість їх реально не оцінюється.
Знання того, що оформлення ідеї законопроекту виступає одним з початкових юридичних фактів правотворчого процесу, дозволить ініціатору більш рішуче домагатися грунтовного розгляду своєї пропозиції.
Остерігатися величезного «сплеску» підготовки та направлення до компетентних органів ідей законопроектів не доводиться, але те, що процес участі громадян і їх законних об'єднань у законотворчості при такому підході впорядковується, стає демократичнішою, очевидно. Сам «мікроклімат» залучення громадян у правотворчість в такій ситуації покращується за рахунок демонстрації більш серйозного, більш уважного ставлення законосоставітелей до народного правотворчості.
Існуючі нині у федеральному і регіональному законодавстві умови реалізації права законодавчої ініціативи для переважної більшості громадян непосильні та організаційно-технічно нездійсненні.
По-сьоме, фіксація і подальше системне оперування ідеєю законопроекту необхідні для ранньої діагностики змістовних правотворчих помилок. Не слід забувати, що законотворча діяльність ріскогенна [24]. На стадії оцінки ідеї законопроекту цілком можна знизити її ріскоемкость, запобігти деяким із змістовних дефектів на початковому етапі правотворчості.
По-восьме, звернення до ідеї законопроекту може суттєво вплинути на техніко-юридичну складову актів вищої юридичної сили. З жалем доводиться констатувати, що кожен сьомий закон, підписаний Президентом Росії, містить техніко-юридичні, в тому числі граматичні помилки.
Ідея законопроекту, по всій видимості, повинна проглядатися і в найменуванні пропонованого юридичної акта.В зв'язку з цим важко визнати розумною і виправданою склалася і все розширюється практику підготовки і прийняття федеральних законів з таким невизначеним назвою - «Про внесення змін до окремих законодавчих актів». Кілька конкретніше, але настільки ж малопривабливий іменується Федеральний закон від 1 грудня 2007 р . N 311-ФЗ «Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації з питань забезпечення військовослужбовців та співробітників деяких федеральних органів виконавчої влади». Федеральний закон від 29 листопада 2007 р . N 287-ФЗ називається «Про внесення змін до Закону Російської Федерації« Про організацію страхової справи в Російській Федерації »і деякі інші законодавчі акти Російської Федерації».
Чи можна за таких назв вловити ідею і спрямованість вищезгаданих законів? Навряд чи суто технічна назва здатне привернути увагу громадян, воно, очевидно, розраховане на вузьких фахівців. Крім того, поняття «законодавчий акт» у Конституції Росії відсутня, а його доктринальні трактування дуже різнопланові і суперечливі.
По-дев'яте, директивне визначення статусу ідеї законопроекту дозволить по-іншому поглянути на проблему авторства законів. Вказівка ​​на авторство ідеї законопроекту може суттєво підвищити не тільки її якість, а й відповідальність ініціатора юридичного акту.
Суб'єкти ідей законопроектів надзвичайно численні і різноманітні за своїм соціальним вазі, політико-юридичним амбіціям, рівнем правової та загальної культури. Однаковим чи має бути ставлення держави до висунутим ними ідей законопроектів чи є сенс з яких-небудь критеріями виокремлювати найбільш цікаві, суспільно значущі, перспективні?
Напередодні грудневих виборів 2007 р . до Державної Думи Федеральних Зборів РФ політичними партіями і громадськими рухами було опубліковано в програмах безліч законодавчих ідей і запропоновано чимало конкретних законопроектів.
Задамо кілька важливих питань:
чи повинні держава і провідні інститути громадянського суспільства як-то оцінювати ці правові ідеї або вони - об'єкт суто політичної боротьби;
на основі яких критеріїв можна юридичні пропозиції кваліфікувати як ідеї законопроекту і на чому грунтуватися, відмовляючи в присвоєнні такого статусу;
чи зобов'язані перемогли на виборах і стали правлячими чотири партії узагальнити законодавчі пропозиції програм програли супротивників, піддати їх об'єктивної експертизи і включити в разі схвалення в план власних законопроектних робіт;
чи етично перемогли партіям підготувати та опублікувати розгорнуті негативні відгуки на необгрунтовані, явно популістські, демагогічні ідеї законопроектів, заявлених перед виборами у програмах опозиційних партій;
чи є сенс, наприклад, громадської палаті організувати широкомасштабні публічні обговорення реальності і цінності висунутих у програмах політичних партій ідей законопроектів?
Важливе також питання про місце закріплення правового статусу ідеї законопроекту.
Вважаємо, що дефініцію ідеї законопроекту доцільно (з метою швидшого «імплантації» цього феномена у правотворчу практику) помістити в декількох юридичних актах. Ідеальний варіант - дати розгорнутий опис ідеї законопроекту в підготовлюваному федеральному законі про нормативних правових актах. Але оскільки чекати його прийняття найближчим часом не доводиться, то обговорюване поняття можна «розташувати» в Регламенті Державної Думи Федеральних Зборів РФ перед описом структури та цілей концепції законопроекту.
Розкриваючи право законодавчої ініціативи, ст. 104 Регламенту Державної Думи РФ 1998 р . передбачає в якості вихідного пункту законодавчого процесу текст законопроекту (за винятком поправок до законопроекту). Це занадто високу вимогу. Стаття 95 Регламенту Державної Думи РФ 1994 р . була більш демократичною - право законодавчої ініціативи могло здійснюватися у формі внесення в Думу «законодавчих пропозицій щодо розробки і прийняття нових федеральних конституційних законів і федеральних законів».
Ідея законопроекту - точніша, більш визначене поняття, ніж законодавча пропозиція (яке часто у депутатів було тільки усною).
Крім цього, враховуючи реальну впливовість численних методичних правил, посібників, вказівок, порад, рекомендацій про законопроектної діяльності як на федеральному, так і на регіональному рівнях, доцільно зафіксувати ідею законопроекту і в них. З жалем доводиться констатувати, що не тільки жанр, але і юридична сила багатьох методичних правил, прийнятих самими різними органами державної влади та управління, не визначені.
Буквальне тлумачення деяких новітніх юридичних актів викликає нарікання.
Так, п. 2 Постанови Уряду РФ від 17 листопада 2007 р . N 781 «Про затвердження Положення про забезпечення безпеки персональних даних при їх обробці в інформаційних системах персональних даних» говорить: «Федеральній службі безпеки Російської Федерації і Федеральній службі з технічного та експортного контролю затвердити у межах своєї компетенції в 3-місячний термін нормативні правові акти та методичні документи, необхідні для виконання вимог, передбачених Положенням, затвердженим цією Постановою ». Тут союз «і» після словосполучення «нормативні правові акти» цілком однозначно означає, що методичні документи до них не відносяться. І при цьому Уряд підкреслює їх необхідність, а, по суті - обов'язковість для реалізації прийнятих юридичних норм.
Тим часом чимало методичних правил, вказівок оформляється наказами міністерств, постановами чи розпорядженнями посадових осіб державного апарату.
Вважаємо, що цей тип юридичних актів (назвемо їх «методичні правові документи») необхідно уніфікувати, дати їм одне найменування і в кожному конкретному випадку при його затвердженні обирати адекватну форму (закон, указ, наказ, розпорядження).
На думку фахівців, відсутність у рекомендацій обов'язкової сили не дає підстав для позбавлення їх статусу джерел вторинного права ЄС, а лише виключає можливість застосування санкцій за невиконання закріплених в них правил [25]. І дійсно, вони є самостійне нормативне явище, оскільки створюють умови для прийняття норм права. Іншими словами, правові рекомендації тут утримують спонукання до юридичної дії.
В кінці 2005р. вийшло в світ невелику, але дуже цікаве в теоретичному аспекті і корисне в практичному плані видання - «Коментарі до Методичних рекомендацій з юридико-технічному оформленню законопроектів». У 2007р. з'явилося друге, виправлене і доповнене видання [26]. Робота включає не тільки методичні рекомендації щодо юридико-технічному оформленню законопроектів, але й коментарі до деяких їх положень.
У Коментарях наводяться приклади і правові конструкції, які не ввійшли в текст Методичних рекомендацій, але мають практичну значимість, акцентується увага на помилках, найбільш часто зустрічаються при оформленні законопроектів, розкривається суть деяких рекомендацій і роз'яснюються мети встановлення і застосування. Конкретних юридико-технічних правил.
Мова йде про те, що коментарі в будь-якому випадку не можуть містити рекомендаційні норми права, а в даному випадку висловлюють особисту думку авторів. Але набагато важливіше інший юридичний нюанс - за виданням неясно, хто саме і коли затвердив ці Методичні рекомендації. А без цих реквізитів, думається, відносити матеріал до офіційного і юридично обов'язкового документа не можна.
Деякі з пропонованих в цьому документі рекомендацій (наприклад, про преамбулах нормативних правових актів) неприйнятні і в змозі заподіяти, шкода поточного і планованому законотворчого процесу.
І останнє. Потрібно створення багаторівневої системи обліку та організації оцінки висунутих ідей законопроектів. Поступово сформується банк ідей законопроектів. Для виконання цієї масштабної роботи необхідний незалежний громадський центр, який сам не повинен оцінювати суть ідей законопроектів. Він повинен взяти на себе суто технічні функції - реєстрацію та організацію громадської експертизи якості та перспективності ідей законопроектів. І тут неоціненну допомогу може надати Інститут законодавства та порівняльного правознавства при Уряді РФ, де за радянських часів велася картотека законодавчих пропозицій (вона і зараз існує).

РОЗДІЛ 2. Правотворчий процес
Правотворчість - це процес, який складається з певних стадій - це законодавча ініціатива з боку строго визначених Конституцією суб'єктів права; рішення компетентного органу про необхідність видання акта; підготовка концепції та проекту нормативного акту; обговорення проекту нормативного акту в комісіях, комітетах, палатах, на сесіях законодавчого органу; прийняття нормативного акту в певному порядку (наприклад, шляхом голосування); опублікування нормативного акту. Але основна складова стадії правотворчості - це законотворчий процес.
Будь-який вид організаційної діяльності держави протікає в певних процесуальних рамках, має свою особливу процедуру, розпадається на певні етапи. Чим більше розроблена і досконала така процедура, тим глибше зміцнюються демократичні принципи наукового управління суспільством, тим ефективніше держава впливає на розвиток суспільних відносин.
Є своя особлива процедура і в сфері створення норм права. Без встановлення певного порядку правотворчості і суворого проведення його в життя неможливо оперативно здійснювати вдосконалення законодавства, підвищувати його ефективність, проводити початку законності у правотворчій діяльності.
Не відкидаючи існування неписаних джерел права, в даній статті з метою дослідження автор виходить із формального підходу і під правотворчістю розуміє створення норм виключно писаного права.Тем більше що важливою особливістю правотворчої діяльності в перехідний період (у якому перебуває зараз наша держава) виступає закономірний пріоритет писаного права; переважне значення отримує правовстановлювальних діяльність держави. Основні нормотворчі функції в перехідний період повинні бути зосереджені в руках компетентних органів державної влади з умовою вираження ними загальносоціальних інтересів [27].
Існує загальнотеоретичне поняття юридичного процесу, одним з видів якого є правотворчий юридичний процес. Вважаємо, що правотворчість і правотворчий юридичний процес - це синонімічні поняття, оскільки правотворчість, як і правотворчий юридичний процес, проходить ряд суворо окреслених етапів, стадій. Правотворчість досягає мети виключно в рамках правотворчого юридичного процесу. Правотворчий юридичний процес є легальна форма правотворчості.
Пропонуємо під юридичним процесом розуміти регламентовану нормами права цілеспрямовану динамічну діяльність будь-якого суб'єкта права, що володіє правами та обов'язками, що носить комплексний характер і являє собою сукупність послідовних взаємопов'язаних правових процедур, дій, що виникають з приводу захисту прав, охоронюваних законом інтересів.
Розглянемо декілька підходів до визначення правотворчого процесу та правотворчості.
Так, Т.В. Кашаніна, виходячи з аналізу чинного російського законодавства, вказує, що в Російській Федерації видано і діє близько двох тисяч законів. Федеральних нормативних актів (законів, указів, постанов, інструкцій) налічується близько 121 тисячі. Якщо ж скласти разом федеральні нормативні акти та акти суб'єктів Федерації, всього вийде більше 500 тисяч. Цифра виходить значною. Звідси випливає, що правотворчість - настільки важлива діяльність, що вона:
зачіпає інтереси кожного громадянина;
визначає основні параметри поведінки всіх людей.
Отже, правотворчість - це діяльність по створенню (зміни або скасування) правових норм [28]. На жаль, Т.В. Кашаніна в зазначеному визначенні не позначає суб'єктів, уповноважених створювати (змінювати, скасовувати) правові норми.
У правотворчому процесі, що завершується виданням юридичної нормативного акта, має суттєве значення не тільки процедура проходження проекту нормативного акту в правотворчому органі, а й процедура його підготовки. При цьому визначальним у правотворчій процедурі є рішення компетентного органу про вироблення проекту. Це первинне для офіційної правотворчої процедури дію, в якому і виражається політичне рішення про необхідність тих чи інших перетворень в нормативному змісті правової системи. Однак з таким висновком професора С.С. Алексєєва потрібно не погодитися, оскільки процедура підготовки проекту нормативного акта може й не завершитися ініціюванням правотворчого юридичного процесу. Є ймовірність, що проект акта з ряду причин буде не реалізований і залишиться без руху. Отже, в такому випадку, ні про яке правотворчому юридичному процесі мова не йде.
Пропонуємо під правотворческим юридичним процесом розуміти те ж, що В.М. Протасов іменує правотворчої юридичною процедурою. Зокрема, він стверджує, що для останньої головним є правовідношення, що знаходиться поза сферою загальної, «масової» реалізації правових норм, правовідносини, в рамках якого існує і реалізується специфічне юридичне «право на правотворчість» і що має особливе цільове призначення - формування правових норм [29].
У підручнику з проблем теорії права і держави під редакцією професора В.С. Нерсесянца під правотворчістю розуміється форма державної діяльності, спрямована на створення правових норм, а також на їх подальше вдосконалення, зміна або скасування [30]. У цьому випадку автори не беруть до уваги такий суб'єкт правотворчості, як суспільство (народ), а, отже, такий вид правотворчого юридичного процесу, як правотворчість народу. Зауважимо принагідно, що основними видами правотворчості можна вважати: а) правотворчість компетентних державних органів; б) правотворчість уповноважених державою громадських організацій; в) безпосереднє правотворчість народу.
Проаналізувавши вищесказане, приєднуємося до думки професора В.В. Сорокіна, що визначає правотворчість як цілеспрямовану діяльність органів державної влади або самого суспільства щодо встановлення або санкціонування загальнообов'язкових правил поведінки [31]. Отже, правотворчий юридичний процес - це регламентована нормами права цілеспрямована динамічна діяльність органів державної влади або самого суспільства, що носить комплексний характер і представляє собою сукупність послідовних взаємопов'язаних правових процедур, дій, що виникають з приводу встановлення або санкціонування загальнообов'язкових правил поведінки.
Далі важливо відзначити надзвичайно важливу роль правотворчого юридичного процесу. Ще К. Маркс писав, що «ту роль, яку в судах грає судочинство, в законодавчих органах грають порядок дня і регламенти». А.Ф. Шебанов відзначає, що особливість стадій правотворчості полягає в тому, що вони здійснюються у відповідності зі строго встановленими процедурними правилами. Для всіх галузей законодавства загальнообов'язковими є регламенти, процедури підготовки та прийняття правових актів органами законодавчої, виконавчої та судової влади.
Поговоримо про послідовність стадій правотворчого юридичного процесу. У науковій юридичній літературі стадія правотворчого процесу визначається як самостійний етап процедурних дій щодо формування державної волі, організаційно відокремлений комплекс тісно пов'язаних між собою дій, які спрямовані на створення даного нормативного акту. З цим визначенням слід погодитися.
Більшість вчених називають першим етапом (стадією) правотворчості оцінку суспільних явищ і процесів з метою визначення їх організованості (впорядкованості) - так званий аналітичний етап; або законодавчу (правотворчу) ініціативу; або підготовку проекту.
Так, Є.М. Трубецькой вказує, що, перш ніж отримати остаточну формулу та обов'язкову силу, кожний закон повинен пройти через чотири стадії:
законодавча ініціатива, або почин;
обговорення закону;
затвердження закону
оприлюднення закону.
Однак ми можемо визнати правотворческим юридичним процесом лише останні три з зазначених стадій. Перша ж стадія не включається до правотворчий процес, оскільки не пов'язана з процесом правотворення, а виступає діяльністю з підготовки правових актів, при якій упорядочивающего результату немає.
На нашу думку, першою стадією правотворчості є прийняття самим правотворца юридичного рішення про включення проекту правового акту до порядку денного. Другий етап - обговорення правового становища. Третій етап - прийняття правового припису. Додаткова стадія - опублікування (для документальних правових актів). Останній етап - вступ правового акта в юридичну силу. Підтвердженням сказаного є думка А.Ф. Шебанова, який вказує, що «правотворчість не можна ототожнювати з правотворення взагалі. Такі стадії правотворення, як формування суспільної правосвідомості, висунення правових припущень, освіта загальної волі колективу, групи, класу, можуть проходити і без участі державних органів, але зведення загальної волі до закону - прерогатива держави ».
Правотворчий процес зовні виступає у вигляді послідовних стадій підготовки, обговорення, затвердження та опублікування окремих нормативних правових актів. Правотворчий процес є порядок послідовних операцій, в результаті яких в правову систему вливається новий елемент (нормативний акт). Тому в цей вид юридичного процесу не входять ті організаційні дії, які допомагають, сприяють правотворчої діяльності, створюють для неї необхідні умови і передумови, але не є яким-небудь етапом роботи над виробленням нормативного акту. Зокрема, до правотворчий процес не належать: діяльність по обліку, аналізу та узагальнення пропозицій щодо вдосконалення законодавства, загальні організаційні заходи щодо поліпшення діяльності тих чи інших правотворчих органів.
Це зовсім не означає, що ми маємо справу зі спрощенням правотворчого юридичного процесу. У зв'язку з цим важливо, щоб «спрощення правотворчого процесу не перетворилося на практиці в процесуальне упрощенство, оскільки відмова від розвинених процесуальних форм на шкоду початків законності вже мав місце в кінці 20-х - початку 30-х років минулого століття. Правотворчість за своєю природою є цілісністю, системою. Принцип спрощення системи такий, що воно повинно проводитися до тих пір, поки це не позначається негативно на інших параметрах системи ».
В.Н. Протасов визначив системні параметри юридичної процедури. Вважаємо, що з деякими доповненнями дані критерії цілком застосовні при характеристиці правотворчого юридичного процесу. До таких параметрів належать:
раціональна достатність, яка означає, що повинна бути оптимальною ступінь регуляційного проникнення правотворчого юридичного процесу в поведінкову тканину. Оскільки необхідність і достатність властивостей для досягнення мети - це головні параметри будь-якої системи;
надійність, згідно з якою правотворчий юридичний процес за своєю суттю є алгоритм, послідовна реалізація якого повинна привести до бажаного результату. У даному випадку - прийняття нормативно-правового акту. Повертаючись до питання про спрощення правотворчого юридичного процесу, зазначимо, що від його простоти можуть залежати доступність, демократизм, але не надійність. Надійність залежить від: забезпеченості його правовими та іншими гарантіями; того, наскільки в ньому враховано зовнішні умови його функціонування; оброблені;
часовий параметр, з використанням якого в процесі можуть бути виділені динамічні елементи і динамічна структура. Динамічними елементами є те, що прийнято іменувати стадіями процесу, процедурами. Динамічною структурою процесу є доцільні зв'язки між стадіями, процедурами.
Особливе значення у правотворчості відводиться його принципам. У науковій та навчальній літературі виділяється ряд принципів правотворчості: демократизм, законність, гуманізм, науковий характер, професіоналізм, технічна досконалість прийнятих актів, системність, ретельність, скрупульозність підготовки проектів та ін І більшість з них абсолютно вірні. Але нам би хотілося спеціально виділити і підкреслити такий принцип, як процедурно-процесуальна забезпеченість (розробка регламенту для підготовки, обговорення, прийняття нормативно-правового акта), без якого всі інші принципи, та й саме правотворчість, не зможуть належним чином і в повному обсязі реалізуватися.
Надаючи важливого значення громадської думки щодо існуючих правових актів, інститутів тощо, з метою ілюстрації рівня правотворчого процесу в Російській Федерації я наведу дані опитування учасників II Всеросійській конференції «Моніторинг правового простору і правозастосовчої практики», що відбулася 20 травня 2008 р . в Російській академії державної служби [32].
Таблиця 1.Як Ви в цілому оцінюєте стан правотворчого процесу? (% Від усіх опитаних)
високо
середньо
низько
важко відповісти
на федеральному рівні
6
55
36
3
на рівні суб'єкта РФ
3
54
27
16
на муніципальному рівні
0
12
60
28
Наведені табличні дані додатково свідчать про низький рівень законодавчого процесу в Російській Федерації та відповідному думці різних груп населення, зокрема вчених-юристів і практиків, щодо якості прийнятих актів. Це підтверджує необхідність подальшого вдосконалення правотворчого юридичного процесу, оскільки «правотворча діяльність повинна бути так процедурно врегульована вже на початковому етапі перехідного періоду, щоб був сформований дієвий механізм з обліку та узгодження інтересів всіх соціальних груп і прошарків перехідного суспільства».
Гарантією правильного й успішного обговорення законопроектів у парламентах є норми, що встановлюють порядок дебатів. В історії функціонування законодавчих органів право слова належало всім членам парламенту без винятку, але воно піддавалося деяких обмежень, в попередження можливості затягувати дебати. У більшості парламентів було прийнято за загальне правило, що ніхто з одного й того самого питання не може говорити більше одного разу. У Північно-Американських Штатах ніхто з членів парламенту не мав права говорити більше однієї години поспіль.
Цим, однак, скористалися в 80-х роках XIX століття ірландські депутати з метою обструкції. Мета цієї обструкції полягала в тому, щоб затягувати до нескінченності парламентські дебати з кожного питання і зводити таким чином всю законодавчу роботу парламенту на ні, до тих пір поки не буде поставлений на чергу і ухвалено білль про ірландську автономії.
Таке явище викликало необхідність встановити правила, що обмежують свободу дебатів. Проте ж на практиці такі правила призводять іноді до небажаних результатів, тому що завдяки їм багато частин законопроектів залишаються необсужденнимі. Так було, наприклад, зі знаменитим Біллем про ірландську автономії (Home rule bill), багато питань боку якого були залишені в свій час без обговорення. Цей історичний приклад яскраво показує необхідність теоретичної і практичної розробки теорії правотворчого юридичного процесу, яка дозволить уникнути крайнощів при прийнятті нормативно-правових актів.
Підкреслюючи ще раз важливість правотворчості, слід навести висловлювання Б.В. Дрейшева про те, що «система правотворчих відносин - це, образно кажучи,« кровоносна система »правової надбудови, що подає необхідне харчування в кожну її функціонуючу клітку».
Таким чином, важливість юридичного процесу в створенні норм писаного права надзвичайно велика. На наш погляд, не викликає сумніву нагальна потреба в подальшій розробці даної проблеми.
Стадії правотворчого процесу
У юридичній літературі законотворчу діяльність держави зазвичай називають правотворчістю, що, звичайно, не відповідає природі права.
Законотворчий процес - головна складова частина правотворчого процесу, його серцевина. Саме прийняття законів, перш за все характеризує даний процес в цілому. Крім законів продукцією правотворчості виступають підзаконні нормативні акти, правові звичаї, нормативні договори, юридичні прецеденти [33].
Законотворчість - складний, неоднорідний процес, що включає в себе наступні стадії:
1) законодавча ініціатива - закріплене в Конституції РФ право певних суб'єктів внести пропозицію про видання закону і відповідний законопроект у законодавчий орган. Право законодавчої ініціативи породжує у законодавчого органу обов'язок розглянути пропозицію і законопроект, але прийняти або відхилити його - право законодавця. Право законодавчої ініціативи (згідно з ч. 1 ст. 104 Конституції РФ) належить Президенту РФ, Раді Федерації, членам Ради Федерації, депутатів Державної Думи, Уряду РФ, законодавчим (представницьким) органам суб'єктів РФ, Конституційному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Вищому Арбітражному Суду РФ з питань їх відання;
2) обговорення законопроекту - важлива стадія, яка починається в Державній Думі із заслуховування доповіді представника суб'єкта, який вніс законопроект. Дана стадія необхідна для того, щоб довести документ до високого рівня якості: усунути суперечності, прогалини, неточності та інші дефекти. Найбільш істотні законопроекти виносяться на всенародне обговорення;
3) прийняття закону, що досягається за допомогою двох механізмів голосування (простою більшістю і кваліфікованим). Прийняття закону - головна стадія, яка, у свою чергу, розпадається на три подстадии:
прийняття закону Державною Думою (федеральні закони приймаються простою більшістю голосів від загального числа депутатів Державної Думи, тобто 50% + 1 голос; федеральні ж конституційні закони вважаються прийнятими, якщо за них проголосувало не менше 2 / 3 голосів від загального числа депутатів Державної Думи);
схвалення закону Радою Федерації (відповідно до ч. 4 ст. 105 Конституції РФ «федеральний закон вважається схваленим Радою Федерації, якщо за нього проголосувало більше половини від загальної кількості членів цієї палати або якщо протягом чотирнадцяти днів він не був розглянутий Радою Федерації»; згідно з ч. 2 ст. 108 Конституції РФ, «федеральний конституційний закон вважається прийнятим, якщо він схвалений більшістю не менше трьох чвертей голосів від загальної кількості членів Ради Федерації»);
підписання закону Президентом РФ (згідно з ч. 2 ст. 107 і ч. 2 ст. 108 Конституції РФ, Президент протягом чотирнадцяти днів підписує схвалений закон і оприлюднить його);
опублікування закону (як правило, федеральні конституційні закони та федеральні закони підлягають офіційному опублікуванню протягом семи днів після їх підписання Президентом РФ; неопубліковані закони не застосовуються).
Депутати 1995 - 1999 рр.. скликання в Держдумі взяли 901 закон. За 2005 - 2008 рр.. депутати Держдуми прийняли близько 2100 законів.
Нормативні правові акти мають свою структуру. Так, кодекси включають в себе загальну і особливу частини. Кожен нормативний акт має свою назву: закон, указ, постанова та ін
У Російській Федерації на відміну від інших держав визначено широке коло осіб, що володіють правом законодавчої ініціативи, що відображають федеративний устрій держави. Відповідно до статті 104 Конституції Російської Федерації 1993 р . їх загальна кількість становила 723. У зв'язку з наступним об'єднанням суб'єктів Російської Федерації (з 89 до 87 в 2008 р .) Їх стало 722.
Глава 3 (ст. 65) Конституції РФ, в якій закріплено федеративний устрій Російської Федерації, містить найменування і кількість суб'єктів РФ: Республіка Адигея (Адигея), Республіка Алтай, Республіка Башкортостан, Республіка Бурятія, Республіка Дагестан, Республіка Інгушетія, Кабардино-Балкарська Республіка , Республіка Калмикія, Карачаєво-Черкеська Республіка, Республіка Карелія, Республіка Комі, Республіка Марій Ел, Республіка Мордовія, Республіка Саха (Якутія), Республіка Північна Осетія - Аланія, Республіка Татарстан (Татарстан), Республіка Тива, Удмуртська Республіка, Республіка Хакасія, Чеченська Республіка, Чуваська Республіка - Чувашія (21 суб'єкт);
Алтайський край, Краснодарський край, Красноярський край, Пермський край, Приморський край, Ставропольський край, Хабаровський край (7 суб'єктів).
Згідно з Федеральним конституційним законом від 12 липня 2006 р . N 2-ФКЗ в результаті об'єднання двох межують між собою суб'єктів РФ - Камчатської області і Коряцького автономного округу - з 1 липня 2007 р . утворюється новий суб'єкт РФ: Камчатський край.
Згідно з Федеральним конституційним законом від 14 жовтня 2005 р . N 6-ФКЗ в результаті об'єднання трьох межують між собою суб'єктів РФ - Красноярського краю, Таймирського (Долгано-Ненецького) автономного округу і Евенкійського автономного округу - з 1 січня 2007 р . утворюється новий суб'єкт РФ: Красноярський край.
Згідно з Федеральним конституційним законом від 25 березня 2004 р . N 1-ФКЗ в результаті об'єднання двох межують між собою суб'єктів РФ - Пермської області та Комі-Пермяцького автономного округу - з 1 грудня 2005 р . утворився новий суб'єкт РФ: Пермський край;
Амурська область, Архангельська область, Астраханська область, Білгородська область, Брянська область, Володимирська область, Волгоградська область, Вологодська область, Воронезька область, Іванівська область, Іркутська область, Калінінградська область, Калузька область, Камчатська область, Кемеровська область, Кіровська область, Костромська область , Курганська область, Курська область, Ленінградська область, Липецька область, Магаданська область, Московська область, Мурманська область, Нижегородська область, Новгородська область, Новосибірська область, Омська область, Оренбурзька область, Орловська область, Пензенська область, Псковська область, Ростовська область, Рязанська область, Самарська область, Саратовська область, Сахалінська область, Свердловська область, Смоленська область, Тамбовська область, Тверська область, Томська область, Тульська область, Тюменська область, Ульяновська область, Челябінська область, Читинська область, Ярославська область (49 суб'єктів).
Згідно з Федеральним конституційним законом від 30 грудня 2006 р . N 6-ФКЗ в результаті об'єднання двох межують між собою суб'єктів РФ - Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу - з 1 січня 2008р. утворюється новий суб'єкт РФ: Іркутська область;
Москва, Санкт-Петербург - міста федерального значення (2 суб'єкта);
Єврейська автономна область (1 суб'єкт);
Агінський Бурятський автономний округ, Коряцький автономний округ, Ненецький автономний округ, Усть-Ординський Бурятський автономний округ, Ханти-Мансійський автономний округ - Югра, Чукотський автономний округ, Ямало-Ненецький автономний округ (7 суб'єктів)).
Іншими словами, в даний час в Російській Федерації налічується 87 суб'єктів.
Правом законодавчої ініціативи в Росії володіють: Президент Росії; депутати Державної Думи; члени Ради Федерації; Рада Федерації; Уряд Росії; федеральні судові органи - Конституційний Суд, Верховний Суд, Вищий Арбітражний Суд (з питань їх компетенції); суб'єкти Федерації (в особі їх законодавчих органів).
Всі перераховані суб'єкти користуються правом законодавчої ініціативи в повному обсязі, тобто їм дано конституційне право вносити законопроекти з будь-яких питань, які відносяться до ведення Російської Федерації і спільному ведення Федерації і її суб'єктів. Перед тим як внести проект у Державну Думу, проводиться велика робота, що вимагає залучення різних установ і фахівців. При підготовці законопроекту до розгляду необхідно підготувати цілий пакет документів: текст законопроекту, обгрунтування необхідності його прийняття, фінансове і економічне обгрунтування на підтвердження, чи потрібні будуть витрати на реалізацію майбутнього закону; необхідність розробки нових правових актів, щоб майбутній закон міг бути реалізований.
Для розгляду цих та інших питань Держдума призначає відповідальний комітет по законопроекту. Після його рішення законопроект направляється на висновок Уряду, а також відповідних міністерств (на наукову експертизу).
Підготовлений законопроект направляється до Ради Думи для розгляду. Щорічно до Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації вноситься близько 900 законопроектів. Це майже у два рази перевищує реальні можливості їх розгляду. Кожен другий законопроект розробляється за ініціативи депутатів Державної Думи. 7% законопроектів надходить від Президента Росії і 23% - від Уряду Росії. Щоб вийти з такого становища, деякі фахівці (наприклад, А. М. Шохін) пропонують право законодавчої ініціативи надавати тільки групам депутатів. Для підвищення ролі Уряду Росії у правотворчому процесі Президент Російської Федерації своїм указом поклав на федеральні міністерства функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у встановлених формах відповідних сфер.
«Коефіцієнт виходу» в урядових законопроектів у Росії та в інших державах значно перевищує подібний показник у підготовлених депутатами законопроектів. Як свідчить досвід правотворчої діяльності 69 держав, у 33-х з них від 90 до 100% законопроектів вносяться урядами цих країн, а ще в 22-х на частку уряду доводиться більше 50% законопроектів. З 60-ти держав у 42-х національні парламенти схвалюють від 90 до 100% законопроектів, підготовлених урядом, у 9 - від 80 до 89%, а 4 - від 70 до 79% законопроектів. У Росії 27,9% законопроектів, підготовлених Урядом, стають законами, а депутатських - тільки 9,9%.
У ряді держав передбачені певні обмеження у депутатських повноваженнях правотворчої діяльності [34]. У Японії Закон про парламент передбачає обов'язок надання депутатом законопроекту тільки за підтримки не менше 20 депутатів в Палаті представників і не менше 10 депутатів у Палаті радників. У Швеції право законодавчої ініціативи мають лише постійні комісії Риксдагу, а в Австрії - комітети Національної Ради. В Угорщині - всі комісії Державної Ради Угорської Республіки. У Словаччині - також комітети Національної Ради Словацької Республіки. У Чехії - групи депутатів Палати депутатів і Сенату Чеської Республіки.
Особливе значення в діяльності Федеральних Зборів має розгляд законопроектів з фінансових питань. Вони вносяться в Державну Думу тільки при наявності висновку Президента. У ньому міститься інформація про наслідки прийняття того чи іншого законопроекту з бюджетній і фінансовій політиці суспільства, а саме:
про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати;
про випуск державних позик;
про зміну фінансових зобов'язань держави;
інші законопроекти, які передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету.
Після розгляду та прийняття законопроекту Державною Думою він стає федеральним законом. Відповідно до встановленого регламенту Державна Дума приймає федеральний закон в трьох читаннях (певних стадіях законодавчого процесу):
під час першого читання обговорюються тільки основні положення законопроекту. Обговорення починається з доповіді ініціатора законопроекту. Потім заслуховуються співдоповідачі, проводяться дебати. Після цього Державна Дума приступає до прийняття рішення по законопроекту. У тому випадку, якщо Дума схвалює цей законопроект, вона передає його для продовження роботи в комітет, який відповідав за його підготовку;
на друге читання законопроект виноситься вже з поправками, з урахуванням зауважень і пропозицій, які були висловлені депутатами в першому читанні. На цьому етапі депутати обговорюють законопроект за статтями разом з поправками;
третє читання полягає тільки у голосуванні «за» чи «проти» законопроекту в цілому. У його зміст поправки більше не вносяться, і сам законопроект не обговорюється. Для прийняття федерального закону необхідно більшість голосів від загального числа депутатів Державної Думи.
У практику законотворчої діяльності Державної Думи Російської Федерації з 2003 р . увійшло розгляд законопроектів у «нульовий читанні». Це дозволяє ще до його офіційного розгляду скоригувати позиції законодавців з авторами законопроектів. Найчастіше в цій ролі виступає Уряд Росії. Висловлюється думка про необхідність розгляду в «нульовому читанні» всіх законопроектів, які зачіпають економічні та соціальні інтереси громадян, а також визначають гарантії їх конституційних прав і свобод.
Радою Державної Думи Російської Федерації або профільним комітетом Правовому управлінню Державної Думи може бути доручено проведення правової або лінгвістичної експертизи приймається законопроекту із зазначенням конкретного строку, але, як правило, не менше двох-трьох тижнів. Зміст роботи проведеної експертизи залежить від того, в якому читанні розглянуто законопроект. За результатами проведеної правової експертизи складається висновок, в якому даються відповіді на наступні три основні питання:
Відповідає чи не відповідає розглянутий законопроект Конституції Російської Федерації, федеральним конституційним законам, федеральним законам, основним «профільним» законодавчим актам?
Чи є протиріччя в структурі законопроекту між розділами, главами, статтями, частинами та пунктами?
Чи повністю приведений перелік актів федерального законодавства, підлягають визнанню такими, що втратили силу, призупинення, зміни або прийняття в зв'язку з даним законопроектом?
Від приналежності прийнятого законопроекту до предмета відання Російської Федерації або до предмету спільного ведення залежить процедура його прийняття. Проекти федеральних законів з предметів спільного ведення узгоджуються з законодавчими (представницькими) і вищими виконавчими органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, які повинні в 30-денний термін дати відгуки на отримані законопроекти. Якщо більше однієї третини суб'єктів Російської Федерації [35] висловляться проти прийняття відповідного федерального закону, то за рішенням Державної Думи створюється погоджувальна комісія.
Проекти федеральних законів по предмету спільного ведення, прийняті Державною Думою в першому читанні, направляються в законодавчі (представницькі) органи державної влади суб'єктів Російської Федерації для подання в Державну Думу поправок у 30-денний термін. До закінчення цього строку розгляд зазначених законопроектів у другому читанні не допускається.
Проекти федеральних законів про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати, про випуск державних позик, про зміну фінансових зобов'язань держави, а також інші законопроекти, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесені до Державної Думи тільки при наявності висновку Уряду Російської Федерації. Замість висновку часто дається відгук (позитивний або негативний). Це відбувається в тому випадку, коли воно не може зробити точних розрахунків, немає фінансово-економічного обгрунтування та фінансово-економічної оцінки поданого законопроекту. Прийняття рішення щодо голосування про прийняття законопроекту не рекомендується.
При проведенні правової експертизи законопроектів в області бюджетних відносин основним актом законодавства на порівнянність порівняння є Бюджетний кодекс Російської Федерації.
Прийнятий Державною Думою федеральний закон передається протягом п'яти днів до Ради Федерації для подальшого розгляду. Таким чином, прийняття закону здійснюється послідовно обома палатами. Рада Федерації протягом чотирнадцяти днів розглядає прийнятий Державною Думою федеральний закон. Можливі такі варіанти вирішення: схвалює його або відхиляє, або утримується від розгляду. У разі відхилення прийнятого Думою федерального закону обидві палати створюють погоджувальну комісію для подолання розбіжностей, що виникли. Дана комісія розглядає заперечення Ради Федерації і виносить рішення. Після цього закон вдруге розглядається Думою. Якщо комісія не прийшла до узгодженого рішення або її рішення не влаштовує Державну Думу, відхилений закон ставиться на голосування в раніше прийнятій редакції. У цьому випадку закон вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше двох третин від загального числа депутатів Державної Думи.
Рада Федерації, як правило, самостійно вирішує питання про те, розглядати чи не розглядати прийнятий Державною Думою закон. Ст. 106 Конституції робить виняток з цього правила, даючи перелік законів, які Рада Федерації зобов'язаний розглянути. Всі вони відносяться до предметів виняткового ведення Російської Федерації:
закони з питання федерального бюджету;
закони з питань податків і зборів;
закони з питань ратифікації міжнародних договорів;
закони з питань статусу і захисту державного кордону Російської Федерації;
закони з питань війни і миру.
Скоротити перелік законів, які в обов'язковому порядку підлягають розгляду Радою Федерації, можна тільки шляхом внесення змін до Конституції РФ.
Прийнятий парламентом закон має бути офіційно проголошений і опубліковано в офіційних джерелах, після чого закон набуває обов'язкову силу. У разі схвалення Радою Федерації федерального закону, прийнятого Державною Думою, він протягом п'яти днів надсилається Радою Федерації Президенту для підписання та оприлюднення. Якщо ж прийнятий Думою федеральний закон не був розглянутий Радою Федерації, то після закінчення чотирнадцяти днів з моменту його напрямку до Ради Федерації Державна Дума направляє закон Президенту.
Чотирнадцятиденний термін для підписання прийнятого федерального закону необхідний для того, щоб глава держави мав можливість уважно ознайомитися з його змістом і прийняти рішення про підписання закону або про відхилення. Після підписання Президентом закон має бути оприлюднений. Офіційним вважається опублікування закону в "Парламентській газеті», «Російській газеті» або «Зборах законодавства Російської Федерації». У разі опублікування в цих виданнях вказується повне найменування закону, дата його підписання, повний текст.
Президенту Російської Федерації надано право на повернення переданого йому на підпис закону для повторного розгляду в парламенті. Відхиляючи його, Президент пропонує свою редакцію закону в цілому, або його частин, або повідомляє про недоцільність ухвалення даного закону. У такому разі Державна Дума включає до порядку денного питання про повторний розгляд закону. У процесі повторного вирішення даного закону в Думі ставляться на голосування три пропозиції:
схвалити федеральний закон в редакції Президента. Якщо ця пропозиція не прийнято, голосується друге речення;
схвалити федеральний закон в раніше прийнятій редакції Державної Думи.
якщо не прийнято жодне з цих пропозицій, палата проводить голосування по окремих розділах, главах, статтях, пунктах в редакції Президента.
У разі прийняття Думою рішення схвалити федеральний закон в раніше прийнятій редакції Голова Державної Думи направляє закон до Ради Федерації. При повторному розгляді федерального закону, схваленого Думою в раніше прийнятій редакції, Рада Федерації після обговорення або без обговорення голосує про схвалення федерального закону в раніше прийнятій редакції. Схвалений Радою Федерації федеральний закон направляється Президентові Росії для підписання та оприлюднення. Семиденний термін для підписання Президентом закону обчислюється з моменту отримання ним тексту закону, спрямованого Радою Федерації.
За статистикою, з 50 федеральних законів, прийнятих Державною Думою, близько 20 розглядаються повторно після відхилення їх Радою Федерації і Президентом Росії.
У ряді держав (у тому числі і в Росії) президенти наділені правом вето. Це розглядається як важливий спосіб впливу глави держави на законодавчий процес. Наприклад, Президент США з 1789 по 1989 рр.. скористався цим правом 1421 разів. У 103-х випадках Конгресу США вдалося його подолати.
Федеральні конституційні закони займають особливе місце в російському законодавстві, і порядок їх прийняття забезпечується статтею 108 Конституції РФ. Особлива юридична сила федеральних конституційних законів полягає в тому, що їм не повинні суперечити звичайні федеральні закони [36].
У Конституції Російської Федерації дається перелік питань, по яких повинні прийматися федеральні конституційні закони. До них, зокрема, віднесені закони:
про умови та введення надзвичайного стану, а також режим воєнного стану (ст. 56, 87, 88);
про прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта, а також про зміну конституційного статусу Федерації (ст. 65, 66, 137);
про державний герб, прапор, гімн Росії (ст. 70);
про референдум (ст. 84);
про Уповноваженого з прав людини (ст. 103);
про діяльність Уряду (ст. 114);
про судову систему Російської Федерації, про порядок утворення та діяльності Конституційного Суду, Верховного Суду, Вищого Арбітражного Суду та інших федеральних судах (ст. 118, 128);
про Конституційний Зборах (ст. 135).
Особливе місце конституційних законів, їх верховенство по відношенню до інших законів обумовлено і складною процедурою їх прийняття. Федеральні конституційні закони приймаються кваліфікованою (тобто не менш 3 / 4 від загальної кількості членів Ради Федерації і не менше 2 / 3 від загального числа депутатів Державної Думи) більшістю голосів у кожній з палат Федеральних Зборів. Для порівняння - для прийняття звичайного федерального закону достатньо простої більшості голосів, крім цього, Президент має право повернути звичайний закон до парламенту на новий розгляд.
У відношенні федерального конституційного закону Конституція зобов'язує Президента незалежно від того, чи згодний він з прийнятим конституційним законом чи ні, підписати його в тій редакції, в якій він прийнятий Федеральними Зборами, і оприлюднити не пізніше, ніж після закінчення чотирнадцяти днів. Конституційні закони публікуються в тих же офіційних виданнях, де і звичайні федеральні закони.
Встановлено наступний порядок набуття чинності законів, прийнятих Федеральними Зборами Російської Федерації:
з дня його офіційного опублікування або з дати, зазначеної в тексті закону;
якщо в тексті закону не вказана дата його вступу в силу - то через 10 днів з дня офіційного опублікування;
після настання визначених у тексті закону умов (вступу в силу нового нормативного правового акту або набрання чинності внесеними до чинних законів змін і доповнень).
Указом Президента РФ визначено порядок опублікування і набрання чинності актами Президента РФ, Уряду РФ і нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади від 23 травня 1996 р . N 763 (в ред. Указів Президента РФ від 16.05.1997 N 490, від 13.08.1998 N 963, від 28.06.2005 N 736).
Акти Президента Російської Федерації, що мають нормативний характер, набувають чинності одночасно на всій території Російської Федерації після закінчення семи днів після дня їх першого офіційного опублікування.
Інші акти Президента Російської Федерації, в тому числі акти, які містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості конфіденційного характеру, набирають чинності з дня їх підписання. Такий же порядок поширюється і на подібні акти Уряду Російської Федерації.
Акти Уряду Російської Федерації, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, встановлюють правовий статус федеральних органів виконавчої влади, а також організацій, набирають чинності одночасно на всій території Російської Федерації після закінчення семи днів після дня їх першого офіційного опублікування.
В актах Президента Російської Федерації і актах Уряду Російської Федерації може бути встановлено інший порядок набуття ними чинності.
Нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, встановлюють правовий статус організацій або мають міжвідомчий характер (далі іменуються - нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади), що пройшли державну реєстрацію в Міністерстві юстиції Російської Федерації, підлягають обов'язковому офіційному опублікуванню. Подібна вимога не поширюється на акти або окремі їх положення, які містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості конфіденційного характеру.
Нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади підлягають офіційному опублікуванню в газеті «Российские вести» протягом десяти днів після дня їх реєстрації, а також в Бюлетені нормативних актів федеральних органів виконавчої влади видавництва «Юридична література» Адміністрації Президента Російської Федерації.
Нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади, крім актів та окремих положень, що містять відомості, що становлять державну таємницю, або відомості конфіденційного характеру, які не пройшли державну реєстрацію, а також зареєстровані, але не опубліковані в установленому порядку, не тягнуть правових наслідків, як не вступили в силу. Вони не можуть служити підставою для регулювання відповідних правовідносин, застосування санкцій до громадян, посадовим особам і організаціям за невиконання містяться в них приписів. На зазначені акти не можна посилатися при вирішенні спорів.
Контроль за правильністю та своєчасністю опублікування нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади здійснює Міністерство юстиції Російської Федерації.
Нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади набирають чинності одночасно на всій території Російської Федерації після закінчення десяти днів після дня їх офіційного опублікування, якщо самими актами не встановлено інший порядок набуття ними чинності.
В умовах сучасної Росії визнано доцільним покласти, на Міністерство юстиції обов'язок щодо здійснення системного моніторингу законодавства. Крім здійснюваного контролю над процесом формування регіонального законодавства Мін'юсту надається право контролю за прийняттям відомчих нормативних правових актів. Наприклад, в 2007 р . було відмовлено в реєстрації 206 відомчим нормативним правовим актам.
Зайва зарегламентированность суспільних відносин іноді може призвести до прийняття, з точки зору російської дійсності, досить екзотичних законів. Ось кілька таких прикладів із законодавства американських штатів, які у нас могли б бути опубліковані під рубрикою «Навмисно не придумаєш»:
в Неваді забороняється переганяти верблюдів по шосе.
в Каліфорнії ставити мишоловку може лише той, у кого є дозвіл на полювання.
в Арканзасі (рідному штаті президента Білла Клінтона) чоловік може бити дружину, але не частіше одного разу на місяць.
в Техасі злочинець за 24 години до вчинення злочину зобов'язаний повідомляти майбутній жертві, до чого він готується.
в Оклахомі грошового штрафу або тюремного ув'язнення піддається той, хто будує гримаси собаці.
в Західній Віргінії забороняється йти до школи дитині, від якого пахне цибулею.
в Теннессі не можна ловити рибу за допомогою ласо.
у Флориді навесні заборонено ловити сачками жаб.
в Пенсільванії забороняється помсти сміття під килим.
в Коннектикуті покаранню піддаються ті, хто ходить по бруківці на руках.
в Іллінойсі залучають до суду того, хто пропонує палаючу сигару собаці, кішці або іншому домашній тварині.

РОЗДІЛ 3. Види правотворчості
У сучасній вітчизняній теорії права виділяють кілька видів правотворчості, основним з яких визнається правотворча діяльність держави, її органів. Саме за допомогою цієї діяльності виробляється єдина державна воля, яка знаходить своє вираження в загальнообов'язкових юридичних встановлення.
Право державного органу на прийняття того чи іншого нормативного акта визначається його компетенцією і залежить від місця, яке він займає в ієрархічній структурі механізму держави.
Законотворчими повноваженнями в Російській Федерації наділені Федеральне Збори і законодавчі (представницькі) органи суб'єктів Федерації. Важливість законодавчих рішень, велика ступінь їх впливу на всі значущі сфери державного і суспільного життя зумовлює наявність особливої ​​процедури, в рамках якої здійснюється робота щодо прийняття законів. Відмінними рисами цієї процедури є: детальна регламентація, обов'язковість, формальна визначеність, тобто фіксованість в офіційних документах. Віднесене до діяльності органів, обраних і уповноважених безпосередньо народом, законотворчість в цілому характеризується принципами і формами, що забезпечують найбільш повне втілення його волі та інтересів.
Крім парламентів правом прийняття нормативних актів в Російській Федерації мають Президент РФ, федеральні органи виконавчої влади, вищі посадові особи та органи виконавчої влади суб'єктів Федерації. Акти нормативного характеру можуть також видаватися адміністрацією державних підприємств, установ, організацій (акти локального правотворчості, що регулюють відносини всередині відповідних підрозділів). Всі перераховані органи відносяться до суб'єктів так званого підзаконного правотворчості. Результатом їх правотворчої діяльності можуть бути виключно підзаконні нормативні акти, тобто акти, видані не інакше як на основі закону, що виходить від парламенту. Конкретизуючи закон, такі акти обов'язково повинні йому відповідати і не виходити за його межі. Вони визнані здійснювати правову регламентацію лише з тих питань, нормативне врегулювання яких необхідно для забезпечення виконання закладених у законі положень.
Порядок розгляду, прийняття (затвердження) підзаконних актів заснований на єдиних принципах. Наявні відмінності пов'язані з характером і значенням окремих видів актів, особливостями діяльності тих чи інших органів. Так, постанови та інші нормативні акти Уряду, державних комітетів обговорюються і приймаються колегіально на засіданнях цих органів. Укази Президента держави, акти міністерств, інших органів одноосібного керівництва затверджуються в персональному порядку відповідно Президентом, міністром і т.п. Найбільш важливі акти міністерств можуть бути перед їх затвердженням обговорені на колегії міністерства.
Близьким за своєю природою і способів здійснення підзаконному правотворчості є правотворчість органів місцевого самоврядування. До числа органів місцевого самоврядування, наділених правом приймати нормативні правові акти, відносяться районні, міські, районні у містах, селищні, сільські представницькі органи влади та відповідні їм місцеві адміністрації. Не включені Конституцією Російської Федерації до системи органів держави органи місцевого самоврядування утворюють особливу категорію органів, що займаються правотворчої діяльністю. У їх завдання входить вирішення питань місцевого значення, врегулювання яких вони виробляють, виходячи з інтересів населення та з урахуванням закріплених за ними матеріальних і фінансових ресурсів.
Поряд з правотворчої діяльністю державних органів в Російській Федерації конституційно закріплений такий вид правотворчості, як прийняття нормативних актів шляхом референдуму (всенародного голосування). У даному випадку акт законодавчої влади здійснюється безпосередньо народом, який самостійно приймає правотворческое рішення. Референдум проводиться з найбільш важливих питань державного і суспільного життя. На всенародне голосування може бути винесено проект закону, за яким громадянам пропонується висловити свою думку.
Для проведення референдуму встановлюється спеціальна процедура. Вона передбачає порядок порушення питання про проведення референдуму, етапи його проведення, порядок підведення підсумків всенародного голосування та їх оприлюднення. Згідно з Федеральним законом «Про референдум Російської Федерації», ініціатива проведення референдуму може виходити від населення Росії. Для її реалізації потрібно не менше двох мільйонів підписів громадян, що мають право на участь у референдумі. З ініціативою проведення референдуму може також виступити Конституційні Збори, якщо ним приймається рішення про винесення на референдум проекту нової Конституції Російської Федерації. Референдум призначається Президентом Російської Федерації за допомогою видання спеціального указу, в якому визначається дата його проведення [37].
Велике значення в процедурному аспекті має законодавче закріплення самого порядку прийняття населенням правотворчого рішення. Голосування по приймається рішенням відповідно до Закону здійснюється шляхом подачі бюлетенів встановленої форми. Якщо бюлетень не відповідає офіційній формі, допущені помилки при його заповненні або ж у ньому нечітко виражене рішення голосуючого, бюлетень анулюється, про що складається окремий акт. Рішення приймається таємним голосуванням. Кожен учасник референдуму голосує особисто, голосування за інших осіб не допускається. Рішення вважається прийнятим, якщо в голосуванні брало участь більше половини осіб, що володіють правом голосу, і за рішення подано більше половини голосів учасників референдуму. Прийняті референдумом рішення в будь-якому додатковому затвердження не потребують і набувають чинності з дня їх офіційного опублікування. Вони володіють вищою юридичною силою і обов'язкові для застосування на всій території Російської Федерації. Подальші зміни, що вносяться до рішення, або його скасування проводяться тільки референдумом.
Самостійним видом правотворчості, що одержали в останні роки поширення в Російській Федерації, є укладення угод, що містять обов'язкові для виконання нормативні приписи. До таких угод належать, зокрема, договори про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Федерації. Правові договори, укладені між зазначеними суб'єктами, можуть бути спрямовані на регулювання та інших питань (економічних, політичних).
Укладення угод нормативного характеру все ширше використовується в даний час у взаєминах між громадськими об'єднаннями та державними структурами. Так, Законом Російської Федерації «Про колективні договори і угоди» працівникам підприємств, установ, організацій надано право укладати колективні договори з роботодавцями, що вони здійснюють через профспілки або інші уповноважені ними представницькі органи. Колективним договором передбачається регулювання питань, що стосуються трудових, соціально-економічних, професійних відносин, що складаються в сфері праці безпосередньо - підприємства, установи, організації.
Регулювання соціально-трудових відносин між працівниками і роботодавцями на рівні Федерації в цілому, суб'єкта Федерації, території, галузі (професії) проводиться у формі угод, що укладаються відповідно:
на федеральному рівні - загальноросійськими об'єднаннями профспілок, загальноросійськими об'єднаннями роботодавців та Урядом Російської Федерації;
на рівні суб'єктів Федерації і адміністративно-територіальних утворень у складі Російської Федерації - регіональними об'єднаннями профспілок, об'єднаннями роботодавців та органами виконавчої влади суб'єктів Федерації;
на галузевому чи професійному рівні - відповідними загальноросійськими профспілками, їх об'єднаннями, загальноросійськими об'єднаннями роботодавців та Міністерством праці Російської Федерації.
Нормативні договори і угоди підписуються і затверджуються в установленому порядку. Без дотримання цих процедурних правил, вони не можуть бути визнані чинними.
У науковій літературі деякими вченими обстоюється думка про що має місце правотворчості вищих судових органів держави. Характер нормативності визнається, як правило, за постановами пленумів Верховного Суду РФ і Вищого Арбітражного Суду РФ, які приймаються у порядку роз'яснення чинного законодавства, а також за рішеннями Конституційного Суду у справах про тлумачення Конституції. В якості аргументу робиться посилання на те, що в цих випадках не просто роз'яснюється зміст закону, а на основі практики його застосування виробляються конкретизують закон нові правові положення, які покликані усувати прогалини в законодавстві.
Прихильники протилежного погляду, виступаючі проти можливості здійснення судами правотворчої діяльності, обгрунтовують свою позицію наступним чином. Роз'яснення суду з їхньої точки зору не містить і не повинно містити самостійні правові норми. Воно лише встановлює дійсний сенс тлумачить закон, уточнює і пояснює ті його положення, які викликають сумніви і неясності в процесі застосування. Якщо на основі узагальнення судової практики суд приходить до висновку про необхідність доповнити закон, створити нові норми права, то він не може сам заповнити виявлений прогалину в законодавстві, а повинен в даному випадку виступити з відповідною законодавчою ініціативою, щоб заповнення прогалини було вироблено в установленому порядку актом правотворчості.
Отже, в залежності від кола суб'єктів, які мають право законодавчої ініціативи, виділяють наступні її види: парламентська, урядова (або глави держави), народна і спеціальна. У практиці російської дійсності застосовуються всі відомі міжнародній спільноті методи, в тому числі і народної ініціативи (право на референдум).
Залежно від суб'єктів правотворчість поділяється на такі види, як:
безпосереднє правотворчість народу в процесі проведення референдуму (всенародного голосування за найбільш важливих питань державного і суспільного життя);
правотворчість державних органів (наприклад, парламенту, уряду);
правотворчість окремих посадових осіб (наприклад, президента, міністра);
правотворчість органів місцевого самоврядування;
локальне правотворчість (наприклад, на підприємстві, в установі та організації);
правотворчість громадських організацій (наприклад, профспілок).
У залежності від значимості правотворчість поділяється:
законотворчість - правотворчість вищих представницьких органів - парламентів, в процесі якого видаються нормативні акти вищої юридичної сили - закони, що приймаються відповідно до ускладненою процедурою;
делеговане правотворчість - нормотворча діяльність органів виконавчої влади, насамперед уряду, що здійснюється за дорученням парламенту щодо прийняття для оперативного вирішення певних проблем нормативних актів, що входять у компетенцію представницького органу;
подзаконное правотворчість - тут норми права приймаються і вводяться в дію структурами, не відносяться до вищим представницьким органам - Президентом, Урядом, міністерствами, відомствами, місцевими органами державного управління, губернаторами, главами адміністрацій, керівниками підприємств, установ, організацій. Далеко не всі юридичні норми необхідно приймати на рівні законотворчості. Є цілий спектр ситуацій, коли юридичні норми доцільніше приймати на рівні підзаконних актів, нормативних договорів і в інших формах.
Крім усього іншого, подзаконное правотворчість характеризується більшою оперативністю, гнучкістю, меншою формальністю, більшої компетентністю здійснюють його конкретних суб'єктів. Разом з тим подзаконное правотворчість пов'язане з «непрозорістю» процесу прийняття нормативних актів, з їх громіздкістю.
1. Правотворча діяльність юриста
У теорії права при розгляді питань, пов'язаних з регламентацією суспільних відносин, формами права, системою законодавства та низкою інших часто вживається поняття «правотворча діяльність», яке, як правило, співвідносять з діяльністю компетентних органів державної влади з прийняття (видання) нормативних правових актів. Однак ці акти, перш ніж їх прийме компетентний орган, повинні бути кимось підготовлені. У більшості випадків цією роботою займаються юристи. Отже, вони, як і компетентні державні органи, теж здійснюють правотворчу діяльність?
Але тоді виникає питання: що включає в себе поняття «правотворча діяльність юриста»? Для цього, на наш погляд, необхідно розглянути ряд корелюють з ним понять: «правотворчість», «діяльність» і «творчість».
Існуючі два типи розуміння права, пов'язані з трактуванням поняття права, позначаються як юридичний (ius-право) і легістіческій (lex-закон) типи праворозуміння і поняття права. При цьому легістіческій підхід під правом розуміє тільки закон (нормативний правовий акт), який є продуктом системи органів державної влади. У даному випадку право - це вихідні від державної влади встановлення, зводяться до формальних джерел, тобто право позитивне. Для сучасного ж юридичної типу праворозуміння, як зазначає В.С. Нерсесянц, «характерна та чи інша версія розрізнення права і закону (позитивного права). При цьому під правом мається на увазі щось об'єктивне, не залежне від волі, розсуду або свавілля державної влади, тобто соціальне явище зі своїми об'єктивною природою і специфікою, своєю сутністю, відмітною принципом і т.д. »[38]. «Ототожнення права і закону (позитивного права) є принципом і сенсом відмінностей у правопонимании», - підкреслює С.В. Кодан [39]. З позицій ліберально-юридичного праворозуміння очевидно, що держава відповідні державні органи та посадові особи) дійсно здійснює правотворчу (законотворчу), діяльність, створює закони, але це зовсім не означає, що держава творить саме право як таке. Право як об'єктивне соціальне явище, принципом якого є формальна рівність, - це не творіння держави і не продукт державно-владної волі, а особлива духовна форма вираження сукупних підсумків складного і багатофакторного соціально-історичного процесу суспільного життя людей, результат досягнутої відповідним суспільством щаблі розвитку на загальносоціальному процесі. Легистской-позитивістське ототожнення права і закону (позитивного права) супроводжується змішанням (і ототожненням) понять «правотворчість» і «законотворчість».
В.С. Нерсесянц ж розглядає правотворчість як «правоустановленіе» - форму (і напрямок) державної діяльності, пов'язану з офіційним вираженням і закріпленням норм права, які становлять нормативно-правовий зміст всіх діючих джерел позитивного права. Він зазначає, що однією з важливих форм правоустановленія (тобто «правотворчості» як встановлення норм діючих джерел позитивного права) є пряме державне нормотворчість - видання відповідними державними органами нормативних правових актів <*>. Здається, що ні одне з наведених визначень не можна визнати універсальним. Більш того, в деяких випадках відбувається підміна понять «формування права» і «правотворчість». Наприклад, Н.С. Соколова вважає, що їх необхідно чітко розмежувати. Правотворчість - це процедура, спрямована на створення норм права, певна діяльність органів державної влади (інших компетентних органів) з вироблення і прийняття нормативних правових актів. Правоформірованіе - це попередній етап правотворчості, що включає в себе наукові розробки, економічну, соціальну, політичну оцінку дійсності, парадигми, наукове обгрунтування майбутнього правового акту.
Таким чином, правотворчість, на наш погляд, представляє собою завершальний етап формування права, його логічне закінчення, діяльність з позитивации - конкретизації та об'єктивізації норм права.
Поняття «діяльність» психологія запозичила з філософії. Саме широке філософське визначення діяльності - це спосіб існування людини і суспільства в цілому. Якщо спробувати уточнити специфіку власне людського способу існування, то вона полягає в активному ставленні людини до світу, направленому на його доцільна зміна і перетворення.
Головною характеристикою діяльності є її предметність. Під предметом мається на увазі не просто природний об'єкт, а предмет культури, в якому зафіксовано певний суспільно вироблений спосіб дії з ним.
Інша характеристика діяльності - її соціальна, суспільно-історична природа. Самостійно відкрити форми діяльності з предметами людина не може. Це робиться за допомогою інших людей, які демонструють зразки діяльності і включають людини у спільну діяльність. Перехід від діяльності, розділеної між людьми і виконуваної в зовнішній (матеріальної) формі, до діяльності індивідуальної (внутрішньої), в процесі якої формуються психологічні новоутворення (знання, вміння, здібності, мотиви, установки).
Діяльність завжди носить опосередкований характер. У ролі засобів виступають знаряддя, матеріальні предмети, знаки, символи і спілкування з іншими людьми. Здійснюючи будь-який акт діяльності, ми реалізуємо в ньому певні відносини до інших людей, якщо вони навіть реально і не присутні в момент вчинення діяльності.
Людська діяльність завжди цілеспрямована, підпорядкована меті як свідомо акредитуючій запланованого результату, досягнення якого вона служить. Мета спрямовує діяльність і коригує її хід.
Діяльність у всіх випадках являє собою акт, ініційований суб'єктом, а не запускається зовнішнім впливом. Тому діяльність - не сукупність реакцій, це система дій, об'єднаних в єдине ціле спонукає її мотивом. Мотив ж - це те, заради чого здійснюється діяльність, він визначає сенс того, що робить людина.
У залежності від того, які зміни грають головну роль або мають найбільшу питому вагу, виділяють різні типи діяльності: трудову, пізнавальну, комунікативну, серед них можна виділити і правотворчу.
Творчу ж діяльність юриста можна розглядати як діяльність, спрямовану на усвідомлення та вирішення проблем правового характеру, що постійно виникають у процесі юридичної діяльності, а процес регламентації суспільних відносин - як творчу діяльність, пов'язану з вирішенням безлічі правотворчих завдань у мінливих соціальних, економічних і політичних обставин, коли юристами виробляються і втілюються у взаємодії з іншими суб'єктами (фахівцями) оптимальні, органічні для даної ситуації, нестандартизованого юридичні рішення, опосередковані особливостями об'єкта: суб'єкта правового впливу.
Таким чином, підводячи підсумок, можна зробити висновок про те, що правотворча діяльність юриста - це заснована на професійних знаннях, уміннях і навичках система упорядкованих дій суб'єкта, спрямованих на усвідомлення та вирішення проблем правового характеру, що виникають у процесі життєдіяльності суспільства і держави, в результаті яких через спільну діяльність з іншими суб'єктами (фахівцями) виробляються правові норми і здійснюється формування позитивного права.
2. Правотворчість суб'єктів російської федерації з предметів спільного ведення
Своєрідність правотворчості суб'єктів Російської Федерації. Конституція РФ відповідно ч. 4 ст. 76 представляє суб'єктам Федерації право поза межами ведення РФ, спільного ведення Федерації і її суб'єктів здійснювати власне правове регулювання, включаючи прийняття законів та інших нормативних актів. Таке регулювання може бути здійснено у сфері прийняття і зміни конституцій республік (статутів країв та областей), територіального устрою суб'єктів Федерації, державної (на рівні суб'єктів РФ) і муніципальної служби, бюджету, податків і зборів суб'єктів РФ.
Особливості правотворчості суб'єктів РФ полягають у наступному:
розширилися повноваження у сфері правотворчості - регіони вперше отримали право приймати закони як акти вищої юридичної сили. Це пов'язано із загальною тенденцією децентралізації російської державності, зі зміцненням в ній справді федеративних начал. За останні роки суб'єктами РФ ухвалено вже кілька сотень законів (наприклад, у Саратовській області - закони про державну та муніципальну службу, про референдум Саратовської області тощо);
все більше місце в правотворчості регіонів починають займати угоди і договори між суб'єктами Федерації або навіть окремими адміністраціями, які регулюють питання, що виникають у соціально-економічній та культурній сферах;
правотворчість суб'єктів РФ відрізняє досить значна самобутність, що відображає специфіку та статус того чи іншого регіону (наприклад, в республіках в більшій мірі приймаються кодифіковані акти - кодекси, на Північному Кавказі особливу роль відіграють національні і релігійні звичаї). Перед суб'єктами РФ стоять цілі - враховувати у правовому регулюванні місцеві, регіональні природні та національні особливості, здійснювати пошук оптимальних шляхів розвитку та конкретизації положень загальнофедерального законодавства;
правотворчість суб'єктів РФ повинне здійснюватися відповідно до Конституції РФ, федеральними конституційними законами і федеральними законами. Тим часом на практиці в сучасних умовах більш третини нормативних актів суб'єктів Федерації суперечать загальфедеральним актам;
в рамках суб'єктів РФ приймають нормативні акти та численні недержавні структури - перш за все органи місцевого самоврядування і т.д.
Таким чином, правотворчість - вельми різноманітна діяльність, кожний вид якої має свою природу, своє соціальне призначення.
Суб'єкти Російської Федерації - державно-правові утворення (спільності), що утворюють у сукупності Російську Федерацію [40]. Конституція Російської Федерації встановлює шість видів суб'єктів Федерації - республіка у складі Російської Федерації, край, область, місто федерального значення, автономна область, автономний округ.
Регіон - велика область, група сусідніх країн або територій, райони, об'єднані з яких-небудь загальних ознак [41].
Російська Федерація повинна здійснювати регулювання суспільних відносин у випадках, якщо:
є необхідність федерального законодавчого регулювання з метою забезпечення безпеки Російської Федерації, єдності правового та економічного простору Російської Федерації, встановлення єдиних умов життя на території Російської Федерації;
федеральне законодавче регулювання забезпечує найбільше задоволення потреб багатонаціонального народу Російської Федерації.
Основоположними при вирішенні питань розмежування повноважень Російської Федерації і суб'єктів Федерації з регулювання житлових відносин є положення Конституції РФ.
Згідно зі статтею 71 Конституції РФ у веденні Російської Федерації знаходяться питання регулювання та захисту прав і свобод людини і громадянина; у відповідності зі статтею 72 Конституції РФ у веденні суб'єктів Федерації - захист прав і свобод людини і громадянина.
На підставі статті 72 Конституції РФ житлове законодавство перебуває у спільному віданні Російської Федерації і її суб'єктів.
Нормотворчість суб'єктів Федерації у сфері житлового законодавства має здійснювати в межах їх компетенції, встановленої Конституцією РФ і федеральними законами. Норми цивільного права в законах суб'єктів Федерації можуть деталізувати, конкретизувати федеральні цивільно-правові норми, але вони не можуть суперечити їм; такі норми не повинні обмежувати права громадян і юридичних осіб, встановлені федеральним законодавством, якщо інше не передбачено федеральним законом.
У зв'язку з цим представляється необхідним закріплення у федеральних законах з предметів спільного ведення чітких повноважень як Російської Федерації, так і її суб'єктів.
Для чіткого та ефективного розмежування повноважень Російської Федерації і суб'єктів Федерації з предметів спільного ведення в законодавстві повинні бути встановлені загальні критерії такого розмежування. У юридичній літературі зазначається відсутність єдиних критеріїв розмежування. У Конституції РФ використовуються такі різноманітні критерії розмежування повноважень, як галузі законодавства, функції органів державної влади, об'єкти ведення, повноваження. Стаття 72 Конституції РФ, що визначає перелік предметів спільного ведення, використовує найрізноманітніші формулювання [42]. Так, до спільного відання належать: питання володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами (п. «в»); загальні питання виховання, освіти, науки, культури, фізичної культури і спорту (п. «е» ); координація питань охорони здоров'я (п. «ж»). Такі формулювання ускладнюють їх тлумачення, вносять невизначеність у розмежування повноважень Російської Федерації і її суб'єктів. Як правильно вказує І.А. Умнова, «таке істотне різноманітність видів правових категорій, що відносяться до предмету відання, насилу піддається логічному поясненню» [43].
Основним федеральним законом, який регулює питання розмежування повноважень Російської Федерації і суб'єктів Федерації, є Федеральний закон від 6 жовтня 1999 р . N 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації». Доводиться констатувати відсутність достатніх критеріїв розмежування повноважень Російської Федерації і її суб'єктів і в даному Законі. Стаття 26.1 зазначеного Закону лише вказує, якими нормативними правовими актами визначаються повноваження Російської Федерації і суб'єктів Федерації. Пункт 2 ст. 26.3 цього Закону перераховує конкретні повноваження, які здійснюються суб'єктами Федерації за рахунок коштів своїх бюджетів. Пункт 4 цієї статті вказує, що за переліченими в пункті 2 предметів відання можуть прийматися федеральні закони. При цьому не вирішується головне питання: як будуть розмежовуватись повноваження Російської Федерації і суб'єктів Федерації, якщо за одним і тим же предметів спільного ведення можуть видаватися як федеральні закони, так і закони суб'єктів Федерації?
Відсутність подібних критеріїв призводить до того, що в питанні про обсяг своїх повноважень по предмету спільного ведення суб'єкту Федерації залишається чекати федерального законодавця, оскільки останній визначає у федеральному законі свої повноваження і тим самим вирішує, що залишається суб'єкту Федерації. Проте згідно з пунктом 5 ст. 26.3 до прийняття федерального закону суб'єкт Федерації може самостійно встановити свої повноваження по предмету спільного ведення, які здійснюються за рахунок коштів самого суб'єкта Федерації. Сфери суспільних відносин, за якими суб'єкт Федерації має право здійснювати власне правове регулювання, можна встановити тільки зі змісту федеральних законів з предметів спільного ведення [44].
У зв'язку з цим слід погодитися з І.А. Умнової в тому, що межі правового регулювання доцільно визначити у федеральному законі, видаваному за предметом спільного відання. Важливо чітко позначити в ньому кордони правотворчості органів влади Російської Федерації і суб'єктів Федерації.
Роблячи ставку на випереджальний правове регулювання, суб'єкти Федерації створили багатогалузеве і разноуровневое законодавство. Найбільш яскравий приклад демонструє Республіка Башкортостан, яка прийняла 17 кодексів. Серед них - Земельний, Лісовий, Екологічний, Про засоби масової інформації, Житловий, Про вибори, Сімейний, Містобудівна, Трудовий та ін
Республіка Дагестан у цьому плані відстає, так як прийнято лише один Кодекс про адміністративні правопорушення Республіки Дагестан від 07.06.2006 N 32 (ред. від 04.12.2008) [45].
У більшості суб'єктів Федерації галузі формувалися на основі регіональних «звичайних» законів і прийнятих в їх розвиток підзаконних актів. Дуже характерно, що переважна більшість законів суб'єктів Федерації видається в сфері спільного з Російською Федерацією ведення. Поряд з конституційним, адміністративним, бюджетним законодавством активно розвивається податкове, муніципальне, екологічне, але в меншій мірі - житлове законодавство.
Практика «випереджаючого» правотворчості суб'єктів Федерації має як прихильників, так і критиків. Вельми примітно, що вона отримала нормативне оформлення у Федеральному законі від 24 червня 1999 р . N 119-ФЗ «Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації». Згідно з частиною 2 ст. 12 «до прийняття федеральних законів з питань, віднесених до предметів спільного ведення, суб'єкти Російської Федерації вправі здійснювати з таких питань власне правове регулювання. Після прийняття відповідного федерального закону закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Російської Федерації приводяться у відповідність з прийнятим федеральним законом ».
Проте з позиції стабільності російської правової системи такий підхід навряд чи виправданий, оскільки досвід «випереджаючого» правотворчості суб'єктів Федерації породив нові для вітчизняної юриспруденції проблеми.
До першої з них, на наш погляд, відноситься невизначеність меж правового регулювання, здійснюваного суб'єктами Федерації. Вельми очевидно, що первинною ланкою вибудовування галузі є встановлення основних напрямів державної політики, основ правового регулювання, принципів. Обгрунтовано чи право суб'єкта Федерації прийняти закон, в якому закріплюються ці вихідні правові положення?
Певної відповіді на дане питання не містив навіть Федеральний закон «Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації», який, по суті, закладав основи «компетенційних» розмежувань по вертикалі для всіх галузей, що відносяться до спільної ведення.
Так, згідно з частиною 1 ст. 12 вищевказаного Закону з питань, віднесених частиною 1 ст. 72 Конституції РФ до предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Федерації, «видаються федеральні закони, що визначають основи (загальні принципи) правового регулювання, включаючи принципи розмежування повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Федерації, а також федеральні закони, спрямовані на реалізацію повноважень федеральних органів державної влади ». Здавалося б, прерогатива федерального законодавця визначена.
Однак цитована вище частина друга тієї ж статті передбачає право регіону «здійснювати з таких питань власне правове регулювання» в випередження федерального законодавця, що не виключає встановлення основ, загальних принципів.
Регіональні закони встановлюють основні засади, принципи, завдання тих чи інших галузей, що відносяться федеральної Конституцією до спільного ведення.
До другої проблеми, що випливає з досвіду випереджаючого правотворчості суб'єктів Федерації, відноситься невпорядкованість процедури приведення регіональних правових актів у відповідність з прийнятими законами.
У суб'єктів Федерації склався абсолютно різний порядок, як в плані процедури здійснення, так і за термінами приведення регіональних актів у відповідність із федеральними. Причина криється у відсутності механізму на федеральному рівні.
Оскільки загальне положення про «приведення у відповідність» було встановлено Федеральним законом «Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації», саме він повинен був визначити єдиний порядок здійснення цієї дії.
Проте цей Закон припинив юридичне існування, а Федеральний закон «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації», прийнявши естафету після внесених до нього змін, так і не встановив чітку процедуру щодо забезпечення верховенства федеральних законів. У новій редакції Закону (п. 2 ст. 3) міститься лише вказівка ​​на термін приведення регіональних нормативних правових актів у відповідність із федеральними - «протягом трьох місяців».
Нарешті, третя проблема полягає в тому, що допускається різноманітність правового регулювання в суб'єктах Федерації до прийняття відповідного федерального закону визначає і особливості правозастосовної, в тому числі судової, практики.
Вступ же в силу федерального закону вимагає не тільки уніфікації регіонального законодавства, а й перегляду всієї практики, в тому числі дозволених на підставі законодавства суб'єктів Федерації різних справ.
І все ж, повторимося, для стабільного розвитку російської правової системи ситуація з «випереджаючим» законодавством суб'єктів Федерації є недоцільною, бо породжує колізійної норми федеральних і регіональних актів і не сприяє упорядкуванню правозастосовчої, в тому числі судової, практики [46].
Найближчим часом необхідно прийняття федеральних законів, що забезпечують належне регулювання питань спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Федерації, які переповнюють позитивним змістом відповідні положення Конституції Російської Федерації ». Констатація системності законодавства суб'єктів Федерації в аспекті галузевого будови означає не тільки узгодженість і взаємопов'язаність правових актів у кожному суб'єкті Федерації, але і його «убудованість», інтегрованість і підпорядкованість з федеральним законодавством. Даний концептуальний підхід дозволяє сформулювати ряд загальних вимог, що пред'являються до регіонального законодавству:
по-перше, воно має регулювати відносини, що відносяться до ведення суб'єкта Російської Федерації (правотворческим повноважень органів державної влади суб'єктів Федерації);
по-друге, повинно відповідати конституційним і загальноправовим принципам;
по-третє, повинно мати необхідні системні зв'язки з федеральним законодавством;
по-четверте, має бути внутрішньо погоджено в кожному суб'єкті Федерації, а в необхідних випадках - з законодавством інших регіонів;
по-п'яте, має передбачати організаційні, фінансові, правові та інші засоби реалізації нормативних положень.
Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Держава і право | Диплом
332.8кб. | скачати


Схожі роботи:
Конституційно-правова відповідальність Поняття і
Поняття сутність і правова характеристика адміністративних проціди
Поняття сутність і правова характеристика адміністративних процедур
Поняття та соціальне призначення правотворчості
Поняття правотворчості його види та принципи
Конституційно-правова відповідальність в РФ
Конституційно правова відповідальність
Конституційно-правова відповідальність
© Усі права захищені
написати до нас