Бюрократизація державного апарату проходила на різних рівнях протягом тривалого періоду. Об'єктивно вона збіглася з процесом подальшої централізації владних структур. Вже в другій половині 17в зникають залишки феодальних привілеїв і останні приватновласницькі міста. Центральні органи управління, такі як Боярська Дума і Накази, перш ніж трансформуватися в нові структури виконали значну еволюцію. Боярська Дума, з органу встановлює, перетворюється на контрольний орган, який спостерігає за діяльністю виконавчих органів (наказів) та органів місцевого управління.
Складний шлях пройшла система центральних галузевих органів управління - наказів. У 1б77г налічувалося 60, в 1682р - 53, у 1684 - 38 наказів. При скороченні числа центральних наказів зростала чисельність наказових губ місцевих органів наказного управління, - до 1682 р вона досягла 300. В кінці 18 ст було вироблено укрупнення / об'єднання галузевих і територіальних наказів. На чолі кожного з них став один з важливих бояр чи аристократів, це посилювало авторитет і впливовість органу. Паралельно відбувалося створення спеціальних наказів, які здійснюють контрольну діяльність по відношенню до великої групи інших наказів (наприклад. Ситний наказ), підпорядковані їх єдиному напрямку державної діяльності, що безсумнівно, сприяло подальшій централізації управління. У ході цього процесу число наказів зменшувалася. але загальна чисельність штату чиновників зростала: якщо в 40е роки наказовий апарат становив приблизно 1600 осіб, то вже в 90е роки зріс до 4600чел.
При цьому значно зростала кількість молодших чиновників, що було пов'язано з подальшою спеціалізацією в діяльності наказів та їх відомчим розмежуванням
Перебудова наказовій системи управління відбулася в 1718-1720гг. Більшість наказів було ліквідовано, а на їх місці засновані нові центральні органи галузевого управління - колегії.
Реформи вищих органів влади і управління, що пройшли в першій чверті XVIII ст., Прийнято поділяти на 3 етапи:
1. 1699-1710 - характерні лише часткові перетворення в системі вищих державних органів, в структурі місцевого самоврядування, військова реформа
2. 1710-1719 - ліквідація колишніх центральних органів влади і управління, створення нової столиці. Сенату, проведення першої обласної реформ
3. 1719-1725 утворення нових органів галузевого управління для колегій, проведення другої обласної реформи, реформи центрального управління, фінансово-податкової реформи, створення правової основи для всіх установ і нового порядку проходження служби.
Сенат був утворений в 1711г як надзвичайний орган орган під час перебування Петра у військовому поході.
Реформа 1722г перетворила Сенат у вищий орган центрального управління. встав над усім державним апаратом (колегіями та канцеляріями).
У 1б89г був створений особливий, не вписується в систему інших наказів, Преображенський наказ.
В кінці 1717г почалася складатися система колегій: призначені сенатом президенти і віце-президенти, визначені штати і порядок роботи. Крім керівників до складу колегій входили чотири радники, чотири ассесора (засідателі), секретар, актаріус, реєстратор, перекладач і піддячих. Спеціальним указом пропонувалося з 1720г почати виробництво справ новим порядком. Вже в грудні 1718г був прийнятий реєстр колегій:
1. Закордонних справ
2. Казенних зборів
3. Юстиції
4. Ревізійна (бюджетна)
5. Військова
6. Адміралтейська
7. Комерц (торгівля)
8. Штатс-контора (ведення державних витрат)
9. Берг-колегії і мануфактури колегії (промислова та гірничодобувна)
У 1721 була заснована Вотчинная колегія, що замінила Помісний наказ, в 1722 році з єдиної Берг-колегії і мануфактури колегії виділилася мануфактур-колегія, на якій крім функцій управління промисловістю, були покладені завдання економічної політики і фінансування. За берг-колегією залишилися функції гірничо-видобутку та гірничої справи.
Діяльність колегій визначав Генеральний регламент (1720), що об'єднував велике число норм і правил, детально розписують порядок роботи установи.
Створення системи колегій завершило процес централізації і бюрократизації державного апарату.
Чіткий розподіл відомчих функцій, розмежування сфер державного управління і компетенції, єдині норми діяльності, зосередження управління фінансами в єдиній установі - все це істотно відрізняло новий апарат від наказовій системи.