Введення
Актуальність теми дослідження зумовлена тим, що глибокі зміни у всіх сферах суспільного життя, поява в Росії багатого спектру різних політичних сил привели до виникнення гострої боротьби за владу в ході виборів органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Головним інструментом цієї боротьби стала передвиборна агітація, в рамках якої здійснюється прямий вплив на формування політичної волі народу, а значить - вплив на його політичний вибір, що приводить до влади певні політичні сили або конкретних політичних лідерів. Особлива роль передвиборної агітації для ходу і результатів виборчих кампаній будь-якого рівня, широке використання у ній засобів масової інформації, небачених в Росії технологій, прийомів і способів, якісно інша роль фінансування її заходів - все це стало новою проблемою для російського суспільства, яка потребує свого законодавчого дозволу .
Правове регулювання передвиборної агітації та її фінансування складалося в 1990 -1998 роках в умовах початкового етапу становлення власного законодавства сучасної Російської Федерації, нестабільного соціального, політичного та економічного її положення. У силу вищеназваних обставин воно здійснено у «спільному плані», суперечливо і непослідовно.
Крім того, практика застосування законодавчого регулювання передвиборної агітації та її фінансування в Росії, а також в її окремих суб'єктах свідчить про низький рівень готовності учасників виборів до дотримання його вимог, про велику кількість порушень, про використання не передбачених законом форм і методів. Правове регулювання передвиборної агітації, її фінансування не забезпечує гарантії реалізації виборчих прав учасників виборів, а це негативно позначається на затвердження в суспільній свідомості уявлення про вибори як демократичному інституті формування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підриває довіру до них з боку населення. Проблема вдосконалення правового регулювання передвиборної агітації, її фінансування і практики його застосування стала однією з першорядних. Без достатньої наукової бази вирішення її важко здійсненне.
У науковому плані важливо виявити тенденції, що намітилися у правовому регулюванні передвиборної агітації у Росії, заходи впливу на їх розвиток.
Визначити основні напрямки вдосконалення регулювання передвиборної агітації та її фінансування, розкрити роль і місце в цьому процесі політичних сил, виборчих комісій, інших суб'єктів виборчого процесу.
Характеризуючи стан наукової розробленості теми, необхідно відзначити, що тривалий час, в період існування СРСР - їй приділялося недостатньо уваги в силу відсутності таких демократичних засад в політичному устрої суспільства, як політичне та ідеологічне різноманіття. Необхідних умов для здійснення народовладдя в ході вільних та демократичних виборів. Найважливішою особливістю цього періоду було те, що в нормативних правових актах, прийнятих партійно-державними органами, у дослідженнях, наукових публікаціях, навчальних посібниках передвиборна агітація розглядалася як складова частина політичної агітації або політико-освітньої роботи з позицій єдиної марксистсько-ленінської ідеології, керівної ролі КПРС і партійно-державної системи влади, що випливало з конституційного закріплення монопольного права Наприкінці 80-х - початку 90-х років ситуація в Росії змінилася кардинальним чином. В області політичної це ознаменувався тим, що підготовка і проведення вільних демократичних виборів, у тому числі застосування найбільш ефективних прийомів організації та проведення передвиборної агітації та її фінансування, зажадали вироблення власного їх правового регулювання.
Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі наявних нормативно-правових і теоретичних джерел, проаналізувати процес становлення конституційно-правового регулювання передвиборної агітації та її фінансування, виявити основні тенденції його сучасного розвитку, розробити системне уявлення про передвиборну агітацію як правовому феномен в єдності його правових ознак, принципів організації і проведення, з'ясувати проблеми практичного застосування правового регулювання передвиборної агітації та її фінансування.
Глава I. Поняття передвиборної агітації
Поняття «агітація», «політична агітація», «передвиборна агітація», які сьогодні знаходять досить широке застосування як у правовій науці, так і в політичній практиці, мають глибокі історичні корені і практику. Так, наприклад, в історії Афінської держави вVIII-VI століттях до н.е. ми знаходимо приклади боротьби думок, яка велася тільки на стадії обговорення обраного кандидата, але після того, як загальна думка присутніх починало формуватися, питання ставилося на голосування. Тобто стадії агітації (якщо її можна так назвати) і голосування були безпосередньо пов'язані. У Римській республіці в V - III століттях до н.е. стадія агітації з'являється вже як самостійний період виборчої боротьби з моменту внесення імені кандидата в список для голосування і до дня виборів. Найбільш поширеним способом агітації був «обхід» виборців самим претендентом, в цей же період з'являються й перші обмеження проведення агітації, зокрема встановлюється заборона на безкоштовні бенкети і видовища для громадян, на подарунки і роздачу грошей. [1]
У міру розвитку демократизму виборчих систем, виникали і розвивалися прийоми і способи завоювання голосів виборців, у тому числі і за рамками встановлених порядку та правил. Приклади пошуку подібних прийомів ми знаходимо в листуванні Квінта Тулія Цицерона і його брата Марка Тулія, у викладі системи парламентських виборів в середньовічній Англії і виборчих процедур в середньовічній Франції, в описі земських соборів Російської держави, даному Черепнина В.Л. в його роботі «Земські собори Російської держави в ХVІ - ХVІІ ст.».
Розвиток європейських держав у ХVII - XIX ст., Лібералізація еко-номічного, політичного, культурного життя вимагали відповідних змін у системі державного устрою, широкого доступу до управління державою прогресивної громадськості, представників творчих професій, робітників, студентів, міської бідноти. Одним з важливих напрямки розвитку законодавства стало регулювання питань агітації, оскільки, за свідченнями сучасників, вона брала принципово важливе значення в забезпеченні перемоги на виборах.
Приблизно аналогічна картина спостерігалася і в Росії. На думку вітчизняних істориків, зокрема, собори кінця ХVI - початку ХVII ст. проходили в обстановці гострої виборчої боротьби і супроводжувалися широкою виборчою агітацією часто з порушенням порядку і правил. Найбільш активно виборче право в Росії розвивалося у другій половині XIX - початку XX ст. Саме в цей час у суспільствознавстві вперше робиться спроба сформулювати поняття «агітація», «передвиборна агітація». Так, в енциклопедичному словнику, що вийшов у світ в 1890 році ми знаходимо таке визначення: «Агітатор, (лат.) У політичному житті називається особа, підготовляють суспільна думка для відомих цілей. Агітація може бути направляється і до абсолютно законним, великим цілям, а може бути і дуже небезпечна для держави, якщо спрямована до порушення законів і права ».
На сьогоднішній день передвиборна агітація в Російській Федерації-це діяльність, здійснювана в період виборчої кампанії і має на меті спонукати або спонукає виборців до голосування за кандидата, кандидатів, список кандидатів або проти нього (них) або проти всіх кандидатів (проти всіх списків кандидатів). [2]
§ 1.Форма передвиборної агітації
Передвиборна агітація може набувати таких форм:
а) заклики голосувати за чи проти кандидата (список кандидатів);
б) вираз переваги щодо будь-кого з кандидатів, виборчих об'єднань, виборчих блоків, зокрема вказівка на те, за якого з кандидатів, за який зі списків кандидатів, за яке з виборчих об'єднань, за який з виборчих блоків буде голосувати виборець;
в) опис можливих наслідків обрання чи необрання кандидата (список кандидатів);
г) поширення інформації з явним переважанням відомостей про які-небудь кандидатів, про виборчі об'єднаннях, виборчих блоках у поєднанні з позитивними або негативними коментарями;
д) поширення інформації про діяльність кандидата, не пов'язаної з його професійною діяльністю або виконанням ним своїх службових (посадових) обов'язків;
е) діяльність, що сприяє створенню позитивного чи негативного ставлення виборців до кандидата, виборчому об'єднанню, виборчому блоку, до яких належить даний кандидат, до виборчого об'єднання, виборчого блоку, які висунули кандидата, кандидатів, список кандидатів;
ж) інші дії, що мають на меті спонукати або спонукають виборців голосувати за кандидатів, списки кандидатів або проти них, проти всіх кандидатів, проти всіх списків кандидатів.
Законодавчо закріплені способи проведення передвиборної агітації:
а) на каналах організацій телерадіомовлення і в періодичних друкованих виданнях;
б) за допомогою проведення масових заходів (зборів та зустрічей з громадянами, мітингів, демонстрацій, походів, публічних дебатів і дискусій);
в) за допомогою випуску і розповсюдження друкованих, аудіовізуальних та інших агітаційних матеріалів;
г) іншими не забороненими законом методами.
Глава II. Методи агітаційного впливу
§ 1.Агітаціонние листівки
Під час агітації реалізуються плани і стратегічні задуми, створені на підготовчому етапі. Агітація спрямована, на створення позитивного образу кандидата, так і на руйнування образу суперників. В цілому цей етап складається із сукупності різних заходів, на яких використовується певний набір методів агітаційного впливу.
Також існують настінні і призначені для роздачі в руки, агітаційні та презентаційні, сигнально-інформаційні.
Існують наступні види настінних листівок:
1.Оріентірующіе на боротьбу - перша частина створює образ ворога або негативну установку на сприйняття опонента. Основна частина: вказує шлях боротьби з ворогом чи формує позитивне сприйняття кандидата.
2.Біографіческіе - з викладом короткої біографії кандидата, що створюють бажаний образ останнього.
3.Програмние - з коротким викладом програми.
Агітаційна листівка для роздачі виборцям найчастіше містить ще мінімум корисної інформації (листівки з екологічними телефонами, правилами поведінки в екстрених ситуаціях і тд.).
Характерною особливістю листівок є домінуючі бажання закріпити образ кандидата за допомогою «ключових сигналів» (портрети в супроводі фразою типу «це наш кандидат», «це своя людина»), як показала практика краще сприймалися невеликі за розміром, дохідливі за змістом, адресні кольорові листівки .
§ 2.Спец. випуски газет
Через друк здійснюється формування певного іміджу кандидата (його людське обличчя - освіта, кар'єра, хобі, образ доброго сім'янина, заслуги перед жителями міста / області, республіки, фото з політичними лідерами). Спеціальний випуск газети представляє собою особливий вид агітаційної продукції, що сполучає в собі достоїнства листівки, плакату і газети. З одного боку він дозволяє коротко представити кандидата у вигляді гасел, афоризмів, великою фотографією, з іншого боку є можливість представити цікавиться виборцю розгорнуту програму. Спеціальні випуски газет дозволяють кандидату в достатній мірі повно викласти свої погляди, вести розгорнутий монолог з виборцями.
Перед розробкою виборчих компаній стоять чотири питання що стосуються використання спеціальних випусків газет.
1.Необходімость застосування даного виду агітації, його роль у виборчій компанії;
2.Вибор типу спец випуску, або на базі вже існуючого видання, або видання оригінальної газети, визначення його обсягу, формату тиражу;
3.Содержаніе, оформлення спец випуску;
4.Колічество спец випусків, час виходу, способи поширення.
В ідеалі під час агітації повинні бути задіяні всі канали комунікації, по яких до виборців може потрапити інформація про кандидатів на виборні посади. Однак на практиці не завжди існують можливості для цього, доводиться вибирати найбільш ефективні, для конкретних обставин проведення кампанія, засоби агітації, вибирати джерела інформації користуються найбільшою популярністю у населення, через які можливо більш повно донести інформацію про кандидата, при мінімумі витрат.
Закон передбачив множинність форм передвиборної агітації через ЗМІ. Зокрема передвиборча агітація через засоби масової інформації проводиться у вигляді публічних дебатів, дискусій, круглих столів, прес-конференцій, інтерв'ю, виступів, політичної реклами, показу теленарисів, відеофільмів про зареєстроване кандидата, виборчому об'єднанні, виборчий блок і в інших не заборонених законом формах . Тут слід зауважити, що якщо всі вищезгадані поняття мають свої цілком точні і конкретні визначення, що даються, як правило, в Інструкціях ЦВК, то труднощі викликає можливість застосування так званих, «інших не заборонених законом форм», які так само вказуються законодавцем в якості форм проведення передвиборної агітації в ЗМІ, але одночасно з цим не розшифровуються. Таке трактування, що дається в законодавстві, здається досить дивною і, найголовніше, неконкретною. Навряд чи те, що добре для визначення меж повноважень приватної особи, так само можна застосувати до діяльності державних та громадських інститутів, до визначення меж їх повноважень, характеру суспільних відносин при виборах органів влади. Чи не логічніше використовувати тут більш точне визначення, як то «дозволених законом». Зокрема, це допоможе чіткіше визначити роль Інтернету при проведенні виборів, на якій ми зупинимося докладніше в одній з наступних розділів.
З усього вище сказаного можна зробити висновок, що дане положення закону потребує ретельного опрацювання і вимагає певних змін і доповнень, які б дозволили вирішити безліч проблем, що виникають при застосуванні законодавства на практиці.
Крім того, якщо вже зазначене положення закону піддати аналізу, то стане видно, що всі ці форми передвиборної агітації ставляться до електронних ЗМІ, а друковані ЗМІ практично залишені законодавцем без уваги. Подібне ставлення легко пояснити. Дійсно, електронні ЗМІ, що представляють собою безпосередню наочну агітацію, мають максимальний вплив та їх використання для учасників виборчого процесу є найбільш зручним. Це й відбилося на законодавчій регламентації. Але навіть видиме перевага електронних ЗМІ над друкованими не може бути виправданням того, що законодавцем були упущені спірні моменти, які стосуються саме друкованих ЗМІ - питання про допустимість і межі використання у друкованих ЗМІ художніх творів, образотворчих засобів (малюнки, карикатури) для цілей передвиборчої агітації . [3] Правда, тут слід зауважити, що закон все ж містить деякі положення, пов'язані з друкованим засобам масової інформації:
1.Прежде все у зв'язку з питанням про рівність претендентів на послуги преси побіжно згадуються такі поліграфічні тонкощі, як місце на смузі, шрифт та інші умови.
2.Указивается, що публікація передвиборних матеріалів не повинна супроводжуватися редакційними коментарями в якій би то не було формі, а також заголовками та ілюстраціями, не узгодженими з кандидатами, виборчими об'єднаннями, виборчими блоками.
3.У всіх матеріалах, які розміщені у друкованих ЗМІ, повинно бути вказано, за рахунок виборчого фонду якого кандидата, виборчого об'єднання чи блоку сплачена дана публікація. А якщо публікація зроблена безкоштовно, то про це повинно бути повідомлено і зазначено, який саме кандидату (об'єднанню, блоку) була надана можливість розміщення даної публікації в рахунок частки безкоштовної друкованої площі.
Настільки скуповуючи в порівнянні з електронними ЗМІ регламентація агітаційної діяльності друкованих видань відшкодовується положеннями Закону про ЗМІ, які переважно належать до друкованої преси. Актуальність теми дослідження зумовлена тим, що глибокі зміни у всіх сферах суспільного життя, поява в Росії багатого спектру різних політичних сил привели до виникнення гострої боротьби за владу в ході виборів органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Головним інструментом цієї боротьби стала передвиборна агітація, в рамках якої здійснюється прямий вплив на формування політичної волі народу, а значить - вплив на його політичний вибір, що приводить до влади певні політичні сили або конкретних політичних лідерів. Особлива роль передвиборної агітації для ходу і результатів виборчих кампаній будь-якого рівня, широке використання у ній засобів масової інформації, небачених в Росії технологій, прийомів і способів, якісно інша роль фінансування її заходів - все це стало новою проблемою для російського суспільства, яка потребує свого законодавчого дозволу .
Правове регулювання передвиборної агітації та її фінансування складалося в 1990 -1998 роках в умовах початкового етапу становлення власного законодавства сучасної Російської Федерації, нестабільного соціального, політичного та економічного її положення. У силу вищеназваних обставин воно здійснено у «спільному плані», суперечливо і непослідовно.
Крім того, практика застосування законодавчого регулювання передвиборної агітації та її фінансування в Росії, а також в її окремих суб'єктах свідчить про низький рівень готовності учасників виборів до дотримання його вимог, про велику кількість порушень, про використання не передбачених законом форм і методів. Правове регулювання передвиборної агітації, її фінансування не забезпечує гарантії реалізації виборчих прав учасників виборів, а це негативно позначається на затвердження в суспільній свідомості уявлення про вибори як демократичному інституті формування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підриває довіру до них з боку населення. Проблема вдосконалення правового регулювання передвиборної агітації, її фінансування і практики його застосування стала однією з першорядних. Без достатньої наукової бази вирішення її важко здійсненне.
У науковому плані важливо виявити тенденції, що намітилися у правовому регулюванні передвиборної агітації у Росії, заходи впливу на їх розвиток.
Визначити основні напрямки вдосконалення регулювання передвиборної агітації та її фінансування, розкрити роль і місце в цьому процесі політичних сил, виборчих комісій, інших суб'єктів виборчого процесу.
Характеризуючи стан наукової розробленості теми, необхідно відзначити, що тривалий час, в період існування СРСР - їй приділялося недостатньо уваги в силу відсутності таких демократичних засад в політичному устрої суспільства, як політичне та ідеологічне різноманіття. Необхідних умов для здійснення народовладдя в ході вільних та демократичних виборів. Найважливішою особливістю цього періоду було те, що в нормативних правових актах, прийнятих партійно-державними органами, у дослідженнях, наукових публікаціях, навчальних посібниках передвиборна агітація розглядалася як складова частина політичної агітації або політико-освітньої роботи з позицій єдиної марксистсько-ленінської ідеології, керівної ролі КПРС і партійно-державної системи влади, що випливало з конституційного закріплення монопольного права Наприкінці 80-х - початку 90-х років ситуація в Росії змінилася кардинальним чином. В області політичної це ознаменувався тим, що підготовка і проведення вільних демократичних виборів, у тому числі застосування найбільш ефективних прийомів організації та проведення передвиборної агітації та її фінансування, зажадали вироблення власного їх правового регулювання.
Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі наявних нормативно-правових і теоретичних джерел, проаналізувати процес становлення конституційно-правового регулювання передвиборної агітації та її фінансування, виявити основні тенденції його сучасного розвитку, розробити системне уявлення про передвиборну агітацію як правовому феномен в єдності його правових ознак, принципів організації і проведення, з'ясувати проблеми практичного застосування правового регулювання передвиборної агітації та її фінансування.
Глава I. Поняття передвиборної агітації
Поняття «агітація», «політична агітація», «передвиборна агітація», які сьогодні знаходять досить широке застосування як у правовій науці, так і в політичній практиці, мають глибокі історичні корені і практику. Так, наприклад, в історії Афінської держави вVIII-VI століттях до н.е. ми знаходимо приклади боротьби думок, яка велася тільки на стадії обговорення обраного кандидата, але після того, як загальна думка присутніх починало формуватися, питання ставилося на голосування. Тобто стадії агітації (якщо її можна так назвати) і голосування були безпосередньо пов'язані. У Римській республіці в V - III століттях до н.е. стадія агітації з'являється вже як самостійний період виборчої боротьби з моменту внесення імені кандидата в список для голосування і до дня виборів. Найбільш поширеним способом агітації був «обхід» виборців самим претендентом, в цей же період з'являються й перші обмеження проведення агітації, зокрема встановлюється заборона на безкоштовні бенкети і видовища для громадян, на подарунки і роздачу грошей. [1]
У міру розвитку демократизму виборчих систем, виникали і розвивалися прийоми і способи завоювання голосів виборців, у тому числі і за рамками встановлених порядку та правил. Приклади пошуку подібних прийомів ми знаходимо в листуванні Квінта Тулія Цицерона і його брата Марка Тулія, у викладі системи парламентських виборів в середньовічній Англії і виборчих процедур в середньовічній Франції, в описі земських соборів Російської держави, даному Черепнина В.Л. в його роботі «Земські собори Російської держави в ХVІ - ХVІІ ст.».
Розвиток європейських держав у ХVII - XIX ст., Лібералізація еко-номічного, політичного, культурного життя вимагали відповідних змін у системі державного устрою, широкого доступу до управління державою прогресивної громадськості, представників творчих професій, робітників, студентів, міської бідноти. Одним з важливих напрямки розвитку законодавства стало регулювання питань агітації, оскільки, за свідченнями сучасників, вона брала принципово важливе значення в забезпеченні перемоги на виборах.
Приблизно аналогічна картина спостерігалася і в Росії. На думку вітчизняних істориків, зокрема, собори кінця ХVI - початку ХVII ст. проходили в обстановці гострої виборчої боротьби і супроводжувалися широкою виборчою агітацією часто з порушенням порядку і правил. Найбільш активно виборче право в Росії розвивалося у другій половині XIX - початку XX ст. Саме в цей час у суспільствознавстві вперше робиться спроба сформулювати поняття «агітація», «передвиборна агітація». Так, в енциклопедичному словнику, що вийшов у світ в 1890 році ми знаходимо таке визначення: «Агітатор, (лат.) У політичному житті називається особа, підготовляють суспільна думка для відомих цілей. Агітація може бути направляється і до абсолютно законним, великим цілям, а може бути і дуже небезпечна для держави, якщо спрямована до порушення законів і права ».
На сьогоднішній день передвиборна агітація в Російській Федерації-це діяльність, здійснювана в період виборчої кампанії і має на меті спонукати або спонукає виборців до голосування за кандидата, кандидатів, список кандидатів або проти нього (них) або проти всіх кандидатів (проти всіх списків кандидатів). [2]
§ 1.Форма передвиборної агітації
Передвиборна агітація може набувати таких форм:
а) заклики голосувати за чи проти кандидата (список кандидатів);
б) вираз переваги щодо будь-кого з кандидатів, виборчих об'єднань, виборчих блоків, зокрема вказівка на те, за якого з кандидатів, за який зі списків кандидатів, за яке з виборчих об'єднань, за який з виборчих блоків буде голосувати виборець;
в) опис можливих наслідків обрання чи необрання кандидата (список кандидатів);
г) поширення інформації з явним переважанням відомостей про які-небудь кандидатів, про виборчі об'єднаннях, виборчих блоках у поєднанні з позитивними або негативними коментарями;
д) поширення інформації про діяльність кандидата, не пов'язаної з його професійною діяльністю або виконанням ним своїх службових (посадових) обов'язків;
е) діяльність, що сприяє створенню позитивного чи негативного ставлення виборців до кандидата, виборчому об'єднанню, виборчому блоку, до яких належить даний кандидат, до виборчого об'єднання, виборчого блоку, які висунули кандидата, кандидатів, список кандидатів;
ж) інші дії, що мають на меті спонукати або спонукають виборців голосувати за кандидатів, списки кандидатів або проти них, проти всіх кандидатів, проти всіх списків кандидатів.
Законодавчо закріплені способи проведення передвиборної агітації:
а) на каналах організацій телерадіомовлення і в періодичних друкованих виданнях;
б) за допомогою проведення масових заходів (зборів та зустрічей з громадянами, мітингів, демонстрацій, походів, публічних дебатів і дискусій);
в) за допомогою випуску і розповсюдження друкованих, аудіовізуальних та інших агітаційних матеріалів;
г) іншими не забороненими законом методами.
Глава II. Методи агітаційного впливу
§ 1.Агітаціонние листівки
Під час агітації реалізуються плани і стратегічні задуми, створені на підготовчому етапі. Агітація спрямована, на створення позитивного образу кандидата, так і на руйнування образу суперників. В цілому цей етап складається із сукупності різних заходів, на яких використовується певний набір методів агітаційного впливу.
Також існують настінні і призначені для роздачі в руки, агітаційні та презентаційні, сигнально-інформаційні.
Існують наступні види настінних листівок:
1.Оріентірующіе на боротьбу - перша частина створює образ ворога або негативну установку на сприйняття опонента. Основна частина: вказує шлях боротьби з ворогом чи формує позитивне сприйняття кандидата.
2.Біографіческіе - з викладом короткої біографії кандидата, що створюють бажаний образ останнього.
3.Програмние - з коротким викладом програми.
Агітаційна листівка для роздачі виборцям найчастіше містить ще мінімум корисної інформації (листівки з екологічними телефонами, правилами поведінки в екстрених ситуаціях і тд.).
Характерною особливістю листівок є домінуючі бажання закріпити образ кандидата за допомогою «ключових сигналів» (портрети в супроводі фразою типу «це наш кандидат», «це своя людина»), як показала практика краще сприймалися невеликі за розміром, дохідливі за змістом, адресні кольорові листівки .
§ 2.Спец. випуски газет
Через друк здійснюється формування певного іміджу кандидата (його людське обличчя - освіта, кар'єра, хобі, образ доброго сім'янина, заслуги перед жителями міста / області, республіки, фото з політичними лідерами). Спеціальний випуск газети представляє собою особливий вид агітаційної продукції, що сполучає в собі достоїнства листівки, плакату і газети. З одного боку він дозволяє коротко представити кандидата у вигляді гасел, афоризмів, великою фотографією, з іншого боку є можливість представити цікавиться виборцю розгорнуту програму. Спеціальні випуски газет дозволяють кандидату в достатній мірі повно викласти свої погляди, вести розгорнутий монолог з виборцями.
Перед розробкою виборчих компаній стоять чотири питання що стосуються використання спеціальних випусків газет.
1.Необходімость застосування даного виду агітації, його роль у виборчій компанії;
2.Вибор типу спец випуску, або на базі вже існуючого видання, або видання оригінальної газети, визначення його обсягу, формату тиражу;
3.Содержаніе, оформлення спец випуску;
4.Колічество спец випусків, час виходу, способи поширення.
В ідеалі під час агітації повинні бути задіяні всі канали комунікації, по яких до виборців може потрапити інформація про кандидатів на виборні посади. Однак на практиці не завжди існують можливості для цього, доводиться вибирати найбільш ефективні, для конкретних обставин проведення кампанія, засоби агітації, вибирати джерела інформації користуються найбільшою популярністю у населення, через які можливо більш повно донести інформацію про кандидата, при мінімумі витрат.
Глава III. Агітація через засоби масової інформації
Даним джерелом інформації користується найбільшою популярністю є ЗМІ (різного роду друковані та електронні видання, телевізійні програми і т.д.) доступні кожному.Закон передбачив множинність форм передвиборної агітації через ЗМІ. Зокрема передвиборча агітація через засоби масової інформації проводиться у вигляді публічних дебатів, дискусій, круглих столів, прес-конференцій, інтерв'ю, виступів, політичної реклами, показу теленарисів, відеофільмів про зареєстроване кандидата, виборчому об'єднанні, виборчий блок і в інших не заборонених законом формах . Тут слід зауважити, що якщо всі вищезгадані поняття мають свої цілком точні і конкретні визначення, що даються, як правило, в Інструкціях ЦВК, то труднощі викликає можливість застосування так званих, «інших не заборонених законом форм», які так само вказуються законодавцем в якості форм проведення передвиборної агітації в ЗМІ, але одночасно з цим не розшифровуються. Таке трактування, що дається в законодавстві, здається досить дивною і, найголовніше, неконкретною. Навряд чи те, що добре для визначення меж повноважень приватної особи, так само можна застосувати до діяльності державних та громадських інститутів, до визначення меж їх повноважень, характеру суспільних відносин при виборах органів влади. Чи не логічніше використовувати тут більш точне визначення, як то «дозволених законом». Зокрема, це допоможе чіткіше визначити роль Інтернету при проведенні виборів, на якій ми зупинимося докладніше в одній з наступних розділів.
З усього вище сказаного можна зробити висновок, що дане положення закону потребує ретельного опрацювання і вимагає певних змін і доповнень, які б дозволили вирішити безліч проблем, що виникають при застосуванні законодавства на практиці.
Крім того, якщо вже зазначене положення закону піддати аналізу, то стане видно, що всі ці форми передвиборної агітації ставляться до електронних ЗМІ, а друковані ЗМІ практично залишені законодавцем без уваги. Подібне ставлення легко пояснити. Дійсно, електронні ЗМІ, що представляють собою безпосередню наочну агітацію, мають максимальний вплив та їх використання для учасників виборчого процесу є найбільш зручним. Це й відбилося на законодавчій регламентації. Але навіть видиме перевага електронних ЗМІ над друкованими не може бути виправданням того, що законодавцем були упущені спірні моменти, які стосуються саме друкованих ЗМІ - питання про допустимість і межі використання у друкованих ЗМІ художніх творів, образотворчих засобів (малюнки, карикатури) для цілей передвиборчої агітації . [3] Правда, тут слід зауважити, що закон все ж містить деякі положення, пов'язані з друкованим засобам масової інформації:
1.Прежде все у зв'язку з питанням про рівність претендентів на послуги преси побіжно згадуються такі поліграфічні тонкощі, як місце на смузі, шрифт та інші умови.
2.Указивается, що публікація передвиборних матеріалів не повинна супроводжуватися редакційними коментарями в якій би то не було формі, а також заголовками та ілюстраціями, не узгодженими з кандидатами, виборчими об'єднаннями, виборчими блоками.
3.У всіх матеріалах, які розміщені у друкованих ЗМІ, повинно бути вказано, за рахунок виборчого фонду якого кандидата, виборчого об'єднання чи блоку сплачена дана публікація. А якщо публікація зроблена безкоштовно, то про це повинно бути повідомлено і зазначено, який саме кандидату (об'єднанню, блоку) була надана можливість розміщення даної публікації в рахунок частки безкоштовної друкованої площі.
Слід зупинитися ще на одному спірному моменті у визначенні передвиборної агітації. Законодавець визнає передвиборчою агітацією рекламу комерційної та іншої діяльності кандидатів, виборчих об'єднань і блоків, довірених осіб та уповноважених представників, а також організацій, засновниками, власниками або членами керівних органів яких є ці особи. Реклама діяльності перелічених осіб відноситься на рахунок виборчого фонду того кандидата, виборчого об'єднання (блоку), яку представляють або підтримують ці особи. У зв'язку з цією нормою необхідно уточнити деякі моменти. Зокрема, виникає питання: що означає «реклама комерційної та іншої діяльності» включається в поняття «іншої діяльності» будь-яка службова, професійна, творча, наукова, спортивна діяльність і любительські заняття всіх осіб, причетних до виборчого процесу. [4] Якщо, наприклад, мається на увазі службова діяльність, то виборчі фонди деяких кандидатів і громадських об'єднань (блоків) будуть моментально вичерпані тільки такою рекламою, і ні на що інше не вистачить коштів. З іншого боку, як положення даної статті співвідносяться з вказівкою закону про те, що обмеження на ведення передвиборної агітації не стосуються виконання посадових, службових обов'язків депутатами, виборними особами, вищими державними службовцями. Чи означає також, що реклама комерційної діяльності представників бізнесу, якщо вони як-небудь беруть участь у виборчому процесі, обмежена цією статтею. Зазначені неясності, дуже серйозні для ЗМІ, вимагають компетентних роз'яснень законодавця. Надалі ми докладніше зупинимося на тих непорозуміннях, які виникають на практиці і призводять до істотних порушень законодавства про вибори, які виникають у зв'язку з вказаними неточностями законів.
§ 1. Умови ведення передвиборної агітації через засоби масової інформації
Оскільки Закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» є базовим актом російської виборчої системи, остільки і норми, що встановлюють умови передвиборної агітації через друковані ЗМІ, мають бланкетний характер, відносячи детальне регулювання процедур надання газетних смуг для матеріалів передвиборної агітації до сфери дії спеціальних законів. Фактичне регулювання порядку та умов передвиборної агітації в друкованих ЗМІ здійснювалося на підставі підзаконних актів - інструкцій Центральної виборчої комісії. І хоча якість цих документів було досить високим (а неодноразові спроби оскаржити в суді положення інструкцій ЦВК щодо передвиборної агітації жодного разу не увінчалися успіхом), соціальне і політичне значення правового регулювання передвиборної агітації настільки високо, що, безумовно, заслуговує саме законодавчого визначення як норм прямої дії.Всі ЗМІ можна розділити на кілька груп, приналежність до кожної з них тягне певний порядок, який регулює передвиборну агітацію.
До першої групи належать періодичні друковані видання, які підпадають під дію п. 1 ст. 39 Федерального закону «Про основні гарантія виборчих прав і права на участь у референдумі громадян РФ», яка встановлює, що редакції періодичних друкованих видань (періодичні друковані видання), засновниками (співзасновниками) яких є державні або муніципальні органи, організації, установи і (або) які фінансуються не менш ніж на 15 відсотків бюджету відповідної редакції періодичного друкованого видання за рік, що передує дню офіційного опублікування рішення про призначення виборів, за рахунок коштів, виділених федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування, зобов'язані забезпечити зареєстрованим кандидатам, виборчим об'єднанням, виборчим блокам рівні умови проведення передвиборної агітації. Саме на ці друковані ЗМІ лягає основне навантаження щодо опублікування матеріалів передвиборної агітації. Вони мають право і зобов'язані виділяти друковані площі для матеріалів, що надаються кандидатами, виборчими об'єднаннями, виборчими блоками, ініціативними групами з проведення референдуму як на безкоштовній, так і на платній основі. І, що ще істотніше, саме і тільки ці видання обтяжуються обов'язком безкоштовної публікації матеріалів передвиборної агітації. Принагідно зауважимо, що в російському виборчому законодавства норма про можливість безкоштовної публікації агітаційних матеріалів у друкованих виданнях з'являється вперше. Колишній закон покладав цей обов'язок тільки на державні телерадіокомпанії. Подібну новелу можна лише вітати. Збільшення числа суб'єктів безкоштовною (для кандидатів, виборчих об'єднань і блоків) передвиборної агітації значно розширює можливості виборців познайомитися з позицією різних кандидатів, і підсилює державні гарантії рівних умов доступу до ЗМІ для всіх учасників виборчого процесу. У зв'язку з цим виключно важливо окреслити коло цих видань у точній відповідності з законодавчим визначенням. Перш за все тепер для віднесення того чи іншого видання до категорії ЗМІ, яких зобов'язано безкоштовно надавати свої площі для передвиборної агітації, істотною умовою є не тільки склад засновників цього видання як засобу масової інформації, а й склад засновників редакції такого видання як юридичної особи. Припустимо, засновником газети як засобу масової інформації є її журналістський колектив. Очевидно, що така форма об'єднання громадян не має ніякого відношення до вказаних в Законі державним або муніципальним органам, організаціям, установам. Тим часом сама редакція цієї газети може бути утворена в організаційно-правовій формі державного або муніципального установи. У цьому випадку за попереднього стану така газета не підпадала під дію зазначеної норми (що, загалом, нелогічно, враховуючи фактичну державне (муніципальне) участь у виданні цієї газети). Тепер це протиріччя усунуто, і правоприменитель, вирішуючи питання про притягнення того чи іншого видання до розміщення матеріалів передвиборної агітації, має звертатися не тільки до свідоцтва про реєстрацію даного видання як засобу масової інформації, а й до відповідного документа, що встановлює факт державної реєстрації редакції цього видання в якості юридичної особи. Друге істотне умова - джерела фінансування. Як випливає з норми закону, навіть не будучи державним або муніципальним по складу засновників, видання зобов'язане безкоштовно публікувати матеріали передвиборної агітації, якщо на протязі року, що передував дня офіційного опублікування рішення про призначення виборів, редакція цього видання фінансувалася не менш ніж на 15 відсотків за рахунок коштів, виділених федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування. Закон не обумовлює форми такого фінансування, але, очевидно, до них слід відносити будь-які дотації, субвенції тощо, вироблені за рахунок федерального, обласного (крайового, республіканського, окружного) або місцевого бюджетів, або відповідних позабюджетних фондів.
До другої групи належать видання засновані органами державної влади та місцевого самоврядування, але виключно для публікації офіційних повідомлень і матеріалів, нормативних та інших актів. Тут маються на увазі різного роду періодичні збірники документів, зборів законодавства, вісники, бюлетені тощо Такі видання не зобов'язані і не вправі публікувати матеріали передвиборної агітації.
Третя група це так звані спеціалізовані видання (дитячі, технічні, наукові та інші), які вправі публікувати агітаційні матеріали, дотримуючись принципу рівних умов доступу всіх учасників виборчого процесу, але не зобов'язані це робити за умови повного неучасті у виборчій кампанії. Слід зауважити, що, на наш погляд, видається не зовсім вдалою формулювання умови відмови видань цієї групи від публікації агітаційних матеріалів, а саме «повне неучасть у виборчій кампанії, у підготовці та проведенні референдуму в якій би то не було формі». Подібне жорстке обмеження не цілком виправдано, адже окрім власне агітаційних матеріалів мова може йти про публікацію якихось важливих рішень виборчих комісій, роз'яснень порядку голосування і т.п. [5]
Четверта група це періодичні друковані видання, чиї редакції або вони самі засновані зареєстрованим кандидатом (кандидатами), виборчим об'єднанням, виборчим блоком, ініціативної групою по проведенню референдуму, а також входить (входять) до виборчого блоку виборчим об'єднанням (виборчими об'єднанням). Як випливає з конструкції статті, на ці видання не поширюються положення, встановлені в п.1, з чого можна зробити висновок, що дані видання як вправі публікувати агітаційні матеріали, так і має право цього не робити. При цьому, що суттєво, на дані ЗМІ не поширюється обов'язок забезпечувати рівні умови для всіх учасників виборчого процесу, що цілком логічно. Який сенс засновувати свою газету, якщо в ній будуть виступати опоненти з виборів? Не слід плутати видання, спеціально засновані кандидатами, виборчими об'єднаннями і т.п. з виданнями, хоча традиційно поділяють їхню політичну позицію, але організаційно відокремленими. Так само не відносяться до даної категорії видання (редакції), хоча і фінансуються яких-небудь кандидатом або виборчим об'єднанням, але не засновані ними.
П'ята група включає всі інші, тобто «Незалежні» видання (термін, зрозуміло, досить умовний). Однак, на правовий режим участі у виборчих кампаніях цих видань вказівка міститься в п.2 ст.39 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян РФ» Суть його в тому, що видання даної групи має право надати друковану площу всім учасникам виборчого процесу на договірній основі. При цьому ставиться єдине, але визначальна умова: оплата кандидатами, виборчими об'єднаннями і блоками друкованої продукції повинна здійснюватися на рівних умовах. А оскільки ч.3 ст.37 цього Закону гарантує зареєстрованим кандидатам, виборчим об'єднанням і блокам рівні умови доступу до ЗМІ, то, слід припустити, що й інші, крім фінансових, умови публікації агітаційних матеріалів (місце на смузі, обсяг матеріалу, шрифт і т.п.) повинні бути рівними. Таким чином, незалежні видання не обтяжені обов'язком участі у передвиборній агітації, але помістивши агітаційний матеріал кого-небудь з кандидатів, вони не мають права відмовити в цьому всім іншим.
Передвиборна агітація через засоби масової інформації (на каналах організацій телерадіомовлення і в періодичних друкованих виданнях) може проводитися тільки зареєстрованими кандидатами, виборчими об'єднаннями, виборчими блоками, які зареєстрували федеральні списки кандидатів, і виключно за рахунок коштів виборчого фонду. Інші учасники виборчого процесу не має права проводити передвиборну агітацію через засоби масової інформації.
Не пізніше ніж через 20 днів з дня офіційного опублікування рішення про призначення виборів організації телерадіомовлення і редакції періодичних друкованих видань зобов'язані опублікувати відомості щодо розміру та умови оплати ефірного часу та друкованої площі, що надаються для цілей передвиборчої агітації. Зазначені розмір і умови повинні бути єдиними для всіх суб'єктів, які мають право на проведення передвиборної агітації через засоби масової інформації. Організація телерадіомовлення повинна опублікувати ці відомості в одному з масово поширюваних періодичних друкованих видань, опублікування у яких є офіційним, в «Російській газеті».
Законодавець досить докладно прописав порядок поділу між претендентами безкоштовного ефірного часу та безкоштовної друкованої площі, вказав, як обчислюється частка кожного, які арифметичні дії при цьому проводяться; визначили порядок використання виділених лімітів часу і площі шляхом жеребкування, виробленої виборчими комісіями за участю зацікавлених осіб. Але всіма цими розрахунками займаються виборчі комісії, а редакціям ЗМІ тільки спускають отримані в результаті обчислень норми для кожного кандидата. І тут виникають деякі досить важливі питання: хто повинен стежити за фактичним витрачанням встановлених обсягів безкоштовних послуг, дотриманням кандидатами виділених їм лімітів. [6] На кому лежить такий обов'язок - на ЗМІ, виборчих комісіях або самих кандидатів. За законом ЗМІ повинні вести облік наданих кандидатам як безкоштовних, так і платних послуг і представляти ці відомості до відповідної виборчої комісії. З цього можна зробити висновок про те, що ЗМІ покладається стежити тільки за перевитратою кандидатом наданої йому друкованої площі та встановленої частки ефірного часу. Решта має лягати на самих кандидатів, які в першу чергу зацікавлені у використанні всіх наданих їм лімітів, і виборчі комісії, а зокрема, на спеціальні контрольно-ревізійні служби при них, діяльність яких полягає у контролі за дотриманням встановлених рамок.
Також детально описано порядок розподілу загального обсягу платного ефіру і платній друкованої площі між учасниками виборчого процесу та визначення частки кожного подібно до того, як це зроблено для безкоштовних послуг ЗМІ. Дати оприлюднення агітаційних матеріалів в ефірі і друку визначаються жеребкуванням, що проводиться виборчими комісіями за участю зацікавлених осіб. У разі відмови кандидата виборчого об'єднання, блоку після жеребкування від використання платних інформаційних послуг, що вивільнилися, ефірний час і друковану площу ЗМІ може використовувати на свій розсуд, але не для передвиборної агітації. Оплата ефірного часу та друкованої площі здійснюється на рівних для всіх умовах протягом виборчої кампанії за заздалегідь оголошеним розцінками. Платежі здійснюються лише через банк виключно з виборчих фондів кандидатів, виборчих об'єднань і блоків.
Окремо можна звернути увагу на застереження законодавця про неприпустимість будь-яких редакційних коментарів, супроводжуючих агітаційні матеріали, а також не погоджених з кандидатами, виборчими об'єднаннями і блоками заголовків і ілюстрацій. Причому це правило поширюється на всі видання, в тому числі і незалежні. У той же час, як нам представляється, сказане не виключає права редакції висловити своє ставлення до тих чи інших агітаційним матеріалам, допустимо, у черговому номері газети, оскільки зазначена норма говорить про редакційні коментарях, які супроводжують публікацію агітаційного матеріалу, тобто збігаються з ним за часом і місцем. [7]
Таким чином, можна зробити висновок про те, що правила ведення передвиборної агітації в ЗМІ прописаний законодавцем досить докладно, хоча не виключає ряду неточностей і протиріч.
Глава IV.Правовие аспекти проведення передвиборної агітації
Відзначимо ключові елементи наведеного вище визначення передвиборної агітації.
По-перше, агітація - це діяльність. Немає потреби звертатися до тлумачного словника, щоб зрозуміти, що під діяльністю можна розуміти все що завгодно, крім бездіяльності. Скориставшись методом виключення, застосування якої не рідкість при обговоренні питань агітації, можна сказати, що передвиборною агітацією буде визнано все, для чого робилися будь-які дії відповідним суб'єктом. Отже, якщо даний суб'єкт ніяких дій не робив або відсутні докази вчинення ним будь-яких дій, то не може йти мови про його відповідальність за можливі правопорушення.
На практиці все виглядає трохи інакше. Виборчі комісії і навіть суди для застосування санкцій за виборче правопорушення нерідко вважають достатніми відомості, наведені в поданих скаргах, не обтяжуючи себе пошуком доказів вчинення тим чи іншим кандидатом протиправних дій. Це сприяє застосуванню передвиборчими штабами провокацій проти конкурентів. Наприклад, розповсюджуються листівки з вихідними даними опонентів у період, коли передвиборча агітація заборонена, або в місцях, де заборонена передвиборча агітація.
По-друге, у визначенні вказані суб'єкти передвиборної агітації, до яких відносяться: громадяни Російської Федерації, кандидати, виборчі об'єднання, виборчі блоки, громадські об'єднання. Відповідно до визначення діяльність інших суб'єктів не може бути визнана законною агітацією і повинна розглядатися в якості іншої діяльності. З кандидатами, виборчими об'єднаннями і виборчими блоками ситуація більш-менш зрозуміла. Агітація для них - основний засіб впливу на виборців. Що стосується громадян Російської Федерації, то включення цієї категорії до числа суб'єктів передвиборної агітації мало, по всій видимості, підкреслити встановлений пунктом 8 статті 3 Закону України "Про основні гарантії виборчих прав" заборона: "Іноземні громадяни, за винятком випадку, зазначеного в пункті 8 статті 4 цього Закону, особи без громадянства, іноземні юридичні особи не вправі здійснювати діяльність, що сприяє або перешкоджає висуненню кандидатів (списків кандидатів), обрання зареєстрованих кандидатів ". Необхідно відзначити, що передвиборною агітацією мають право займатися тільки громадяни Російської Федерації, які досягли 18 років. Відповідно до статті 4 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав" громадянин Російської Федерації, який досяг віку 18 років, має право обирати, голосувати на референдумі, брати участь у передбачених законом і проведених законними методами інших виборчих діях і т.д. До іншим виборчим діям слід, по всій видимості, віднести і передвиборчу агітацію, і будь-яку іншу пов'язану з виборами діяльність.
Через відсутність у Федеральному законі "Про основні гарантії виборчих прав" прямої заборони на здійснення передвиборної агітації неповнолітніми багато передвиборних штаби допускали серйозні помилки, залучаючи до агітаційної діяльності осіб, що досягли 14 років, за письмовою згодою їх батьків. При цьому вони керувалися статтею 26 Цивільного кодексу РФ, а також Федеральним законом "Про громадські об'єднання". Останній передбачає можливість членства в молодіжних політичних громадських об'єднаннях (а для таких проведення передвиборної агітації - одна з основних форм діяльності) з 14 років.
Пояснюються такі дії передвиборних штабів низькою вартістю праці неповнолітніх, високим ступенем готовності молоді практично до будь-якої роботи. Подібна практика викликала негативну реакцію засобів масової інформації конкурентів, уважно відстежували роботу противника. Крім того, слідували відповідних заходів правоохоронних органів: неповнолітніх затримували, а в засобах масової інформації широко висвітлювалося "цинічне нехтування засад моралі і моральності" брудними політтехнологами ". При цьому перед співробітниками міліції постало питання про те, за якою статтею Кодексу про адміністративні правопорушення залучати неповнолітніх до відповідальності. По всій видимості, застосуванню підлягає стаття 40 КпАП - проведення передвиборної агітації, агітації під час проведення референдуму особами, яких участь у її проведенні заборонено федеральним законом. Хоча прямої заборони в законі немає.
Очевидно, що набагато більш важливу в даному випадку є не адміністративна санкція, а вплив на громадську думку шляхом демонстрації "неохайності" супротивника, використовує працю неповнолітніх. Проте (як завжди це буває при неоднозначних за своєю природою PR-акціях) можлива і зворотна реакція на дії кандидата-порушника: виборці переконуються, що "навіть діти на його стороні".
Центральна виборча комісія Російської Федерації у своїх Постановах, якими затверджені інструкції про порядок формування і витрачання грошових коштів виборчих фондів, дає на рідкість чіткі роз'яснення з цього питання. Відповідно з ними договори про залучення громадян до виконання робіт і надання послуг можуть бути укладені лише з повнолітніми громадянами Російської Федерації. Допускається добровільне безкоштовне, без залучення третіх осіб, виконання повнолітніми громадянами Російської Федерації робіт і надання послуг, пов'язаних з проведенням виборчої кампанії кандидата, зареєстрованого кандидата, виборчого об'єднання, виборчого блоку. Таким чином, неповнолітні громадяни однозначно виключені з виборчого процесу.
Серед суб'єктів передвиборної агітації закон називає також громадські об'єднання. У статті 5 Федерального закону "Про громадські об'єднання" дається визначення, а в статті 7 - організаційно-правові форми громадського об'єднання, причому список цих форм вичерпний.
Під громадським об'єднанням розуміється добровільне, самокероване, некомерційне формування, створене за ініціативи громадян, що об'єдналися на основі спільності інтересів для реалізації загальних цілей, вказаних у статуті громадського об'єднання .. Громадські об'єднання можуть створюватися в одній з наступних організаційно-правових форм: громадська організація; громадський рух, громадський фонд; громадська інституція, орган громадської самодіяльності. Політичні громадські об'єднання створюються у вигляді громадських організацій (у тому числі політичних партій) та громадських рухів. Громадським об'єднанням передвиборча агітація дозволена, однак представляється, що законодавець, вказуючи у визначенні передвиборної агітації громадські об'єднання, мав на увазі саме політичні об'єднання, діяльність яких безпосередньо пов'язана з виборами в різні органи влади. Потребує уточнення роль у виборчому процесі інших суб'єктів: виборчих комісій, різних комерційних організацій, наприклад засобів масової інформації, та ін
Безперечний той факт, що виборчі комісії, чия компетенція визначена в законі, не має права проводити передвиборну агітацію. Тим не менш виборчі комісії нерідко, навмисно або від нерозуміння своєї ролі у виборчому процесі ігноруючи вимоги правових норм, допускають прямі і непрямі заклики виборців до участі у виборах. На практиці юристам доводиться стикатися з такими випадками, коли незадовго до закриття виборчих дільниць у день голосування члени виборчих комісій по телефону закликають виборців, ще не прийшли на вибори, "виконати свій громадянський обов'язок". Але ж це не що інше, як передвиборна агітація. Слід пам'ятати, що висока чи низька явка на виборчі ділянки буває дуже важлива для того чи іншого кандидата. У цій ситуації може бути поставлена під сумнів неупередженість роботи виборчих комісій. Зазначені обставини зумовлюють необхідність включення до тексту закону прямої заборони виборчим комісіям закликати до участі у виборах. Комерційні організації (у тому числі засоби масової інформації), а також релігійні організації та об'єднання, фонди, державні корпорації, некомерційні партнерства та інше, не входять до числа суб'єктів передвиборної агітації і, за логікою, таку діяльність здійснювати не має права. В якій же формі у виборчий процес залучені деякі з суб'єктів, які відсутні у визначенні передвиборної агітації. Справа в тому, що пункт 5 статті 37 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав" дає чіткий перелік осіб, яким заборонено передвиборна агітація. У агітації під час проведення виборів і референдуму не можуть брати участь члени виборчих комісій, комісій референдуму з правом вирішального голосу, державні органи, органи місцевого самоврядування, благодійні організації, релігійні об'єднання, а також особи, які заміщають державні та муніципальні посади, державні та муніципальні службовці, військовослужбовці при виконанні ними своїх посадових чи службових обов'язків або з використанням переваг посадового чи службового становища. Як ми вже переконалися на прикладі неповнолітніх, цей перелік не є вичерпним. Виходить, що частина суб'єктів передвиборної агітації вказана в її визначенні і для частини суб'єктів вона прямо заборонена. Правовий же статус деяких інших суб'єктів законом просто не визначений.
Візьмемо, наприклад, засоби масової інформації в період виборчої кампанії. Це комерційні організації. Їх участь у виборчих кампаніях законом не заборонено - пункт 6 статті 45 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав" говорить: "теле-, радіопрограми на каналах організацій, що здійснюють теле-та (або) радіомовлення ... і редакції періодичних друкованих видань. .. беручи участь у виборчих кампаніях, не має права ... " Тобто законодавець допускає участь засобів масової інформації у виборчих кампаніях. Але в той же час вони не вказані ні у визначенні передвиборної агітації, ні серед суб'єктів, яким вона заборонена. Кандидати (виборчі об'єднання, виборчі блоки) укладають з ними договори на надання агітаційних послуг, розміщення агітаційних матеріалів і т.п. Самі засоби масової інформації передвиборну агітацію не ведуть.
Доводиться констатувати, що більшість виборчих кампаній в нашій країні проходить з порушеннями правил проведення передвиборної агітації в ЗМІ. При вчиненні даних правопорушень фізичні особи повинні залучатися за статтею 40.8 КоАП, а юридичні - за статтею 4 Федерального закону "Про адміністративну відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства Російської Федерації про вибори і референдуми" (порушення умов доступу до ЗМІ та ін.) При цьому на практиці іноді допускаються прикрі помилки: виборчкомами відхиляються скарги на ЗМІ, які проводять не оплачену з виборчого фонду агітацію, так як ЗМІ "за визначенням не є суб'єктами передвиборної агітації". Залишається неясним, яку ж діяльність здійснювала та чи інша газета чи телерадіокомпанія.
Крім того, законодавець фактично прирівнює до передвиборної агітації рекламу в ході виборчої кампанії комерційної та іншої діяльності організацій, засновниками, власниками, власниками та (або) членами керівних органів яких є кандидати і пр., зобов'язуючи оплачувати її з коштів виборчого фонду (пункт 5 статті 45 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав"). Тобто законом фактично визнається, що передвиборна агітація може вестися комерційними організаціями у формі реклами їх господарської діяльності.
Інший приклад - ініціативні групи виборців. Який їхній статус як суб'єктів передвиборної агітації. Ініціативна група виборців - це реєстрована у встановленому законом порядку група з персонально певним складом (наприклад, ст. 33 Федерального закону "Про вибори Президента Російської Федерації"). Пункт 3 статті 45 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав" вказує ініціативні групи в якості суб'єктів передвиборної агітації: "... Ініціативні групи з проведення референдуму та їх уповноважені представники та інші особи та організації не вправі при проведенні агітації впливати на виборців, учасників референдуму обіцянками ". Іншими словами, законодавець допускає передвиборну агітацію та інших суб'єктів, не перелічених у її визначенні. Слід зазначити, що законодавець у визначенні передвиборної агітації відрізняє спонукання до голосування від спонукання до участі у виборах. Під участю у виборах можна розуміти як саму агітацію, так і надання матеріально-фінансової підтримки кандидатам і політичним об'єднанням, виконання різних робіт і надання послуг, пов'язаних з виборами.
Виходячи із закону, діяльність, що спонукає виборців не брати участь у виборах, передвиборчою агітацією не є. Однак про те, як важливо знизити явку на виборчі дільниці в регіонах, повністю підтримують опонента, знає будь-який співробітник компанії з політичного консалтингу. На це бувають направлені чималі матеріальні ресурси.
Питання про включення до визначення передвиборної агітації в якості мети спонукання виборців до відмови від участі у виборах є спірним. С.Д. Князєв вважає, що в законі є серйозна прогалина, що виключає зі сфери правового регулювання подібні дії і створює грунт для зловживань [8]. Він пропонує включити до визначення передвиборної агітації діяльність, що спонукує або що має на меті спонукати громадян до відмови від участі у виборах. З точки зору В.Д. Мостовщікова, включення в закон "такої мети, як спонукання до відмови від участі у виборах, означало б, що законами допускається діяльність, що не дозволяє повною мірою реалізувати" конституційне право кожного громадянина обирати і бути обраним [9]. А.Є. Постніков дотримується наступної думки: "Агітаційна діяльність, що має на меті вплинути на громадянина Російської Федерації з метою примусити його до участі чи неучасті у виборах, не є передвиборною агітацією. Вона суперечить принципу добровільності участі громадянина у виборах".
Дійсно, Російська Федерація - держава з демократичною формою правління, що передбачає формування низки державних органів шляхом виборів. Пункт 2 статті 32 Конституції Російської Федерації встановлює право громадян України обирати і бути обраними до органів державної влади та органи місцевого самоврядування, а також брати участь у референдумі. Як зазначає В.Д. Мостовщиков, "добровільну участь у виборах, як і добровільна відмова, - в однаковому ступені правомірні форми поведінки громадян на виборах".
Однак, на нашу думку, до тих пір поки законом не встановлено обов'язок брати участь у виборах і голосувати, а такі дії є лише правом громадян, діяльність, що спонукає реалізувати або не реалізовувати своє конституційне право, також не може бути визнана неправомірною. У Російській Федерації не заборонена, наприклад, пропаганда монархічних і тому подібних ідей, що виключають демократичні форми волевиявлення. Відсутні також санкції за заклики не брати участь у виборах і не голосувати. Таким чином, ніщо не перешкоджає запровадженню в законодавче визначення передвиборної агітації в якості мети спонукання виборців не брати участь у виборах. Конституційні права громадян не будуть при цьому порушені або огранічени.Совсем інакше постає питання про застосовуються у ході агітації методах. Якщо громадяни примушуються до будь-яких дій, ніж ущемляється їх право на свободу вибору, то такі дії однозначно повинні бути визнані протизаконними незалежно від того, спонукають вони брати участь у виборах і голосувати чи навпаки.
Також викликає інтерес формулювання закону, відповідно до якої агітація - це діяльність, що має на меті або спонукає виборців до голосування проти тих чи інших кандидатів (списків кандидатів). У російської виборчої системі така форма голосування не передбачена. У силу пункту 6 статті 52 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав" виборець має право проголосувати за кандидата (кандидатів) або список кандидатів, проголосувати "проти всіх", але не може виділити кандидата (кандидатів) або список кандидатів і проголосувати саме проти них.
Виходячи з вищевикладеного, можна зробити наступні висновки. Представляється доцільним скорегувати законодавче визначення передвиборної агітації, виклавши його наступним чином: "Передвиборна агітація - це діяльність, що має на меті спонукати або спонукає виборців брати участь чи не брати участь у виборах, а також голосувати чи не голосувати за тих чи інших кандидатів (списки кандидатів) або голосувати проти всіх ". У законі необхідно чітко вказати, кому така діяльність дозволена і кому заборонена, встановивши при цьому у відповідних нормативних актах відповідальність за порушення цих правил. Було б небажано включати в визначення передвиборної агітації перелік її суб'єктів, так як це переносить на них "центр тяжкості" визначення і виводить зі сфери правового регулювання аналогічну діяльність інших суб'єктів виборчого процесу. Існуюче законодавче визначення передвиборної агітації породжує ряд особливостей в практиці його застосування.
Найчастіше з'являється необхідність заново визначати поняття передвиборної агітації в кожному конкретному регіоні та територіальному утворенні. Характер передвиборчої агітації в чому залежить від правової культури населення даної місцевості, яка сильно розрізняється в західних і східних областях країни. Сьогодні істотно зросла роль професійного юридичного супроводу виборчої кампанії. Тлумачення визначення передвиборної агітації в чому залежить від суб'єктивних особливостей окремих членів виборчих комісій і суддів, ряду інших чинників. При цьому широка або вузька трактування виборчою комісією поняття передвиборної агітації впливає і на рівень рішучості акцій, що вживаються передвиборчими штабами. При розгляді скарг в ході виборчої кампанії постійно складається однакова ситуація: йде суперечка про форму та зміст визначення передвиборної агітації. Юристам у виборчій кампанії повсюдно доводиться відстоювати прямо протилежні правові позиції з аналогічних питань. Сторона, яка оскаржує будь-які дії, намагається тлумачити поняття передвиборної агітації розширено, наголошуючи на надану для цього законом можливість. Опоненти ж прагнуть показати виборчої комісії або суду неприпустимість розширювального тлумачення поняття "передвиборча агітація". Їх завдання - акцентувати увагу на тому, що подібна практика може призвести до неможливості об'єктивно визначити критерії передвиборної агітації.
Необхідно зазначити, що правова норма - це в першу чергу загальнообов'язкове правило поведінки, що знаходить ясне, чітке і по можливості однозначне відображення в законі. Це саме правило, тобто своєрідна модель поведінки, постійно застосовується для порівняння з усіма реальними діяннями суб'єктів суспільних відносин. У даному конкретному випадку відносно регулювання передвиборної агітації фактично не дотримані ознаки правової норми. Виявився "розмитим" її ключовий елемент - саме визначення передвиборної агітації, що є вихідним для подальшої кваліфікації по складах багатьох правопорушень. Цілком очевидно, що правове регулювання передвиборної агітації настійно вимагає вдосконалення. Необхідно виробити критерій для виділення суб'єктів передвиборної агітації, а також більш чітко визначити склад осіб, яким передвиборна агітація заборонена. Крім того, доводиться констатувати недостатнє висвітлення даної теми: існуючі публікації і практично єдиний коментар до Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав" не приділяють достатньої уваги поняттю передвиборної агітації. По всій видимості, що склалася широка судова практика у справах, пов'язаних з виборами до органів влади всіх рівнів, повинна в підсумку привести до прийняття відповідної постанови Пленумом Верховного Суду Російської Федерації. Центральна виборча комісія також має на справжній момент достатнім фактичним матеріалом для видання акту, узагальнюючого практику застосування норм, пов'язаних з поняттям передвиборної агітації, для досягнення однаковості в його розумінні і застосуванні.
Висновок
Актуальність теми дослідження зумовлена тим, що глибокі зміни у всіх сферах суспільного життя, поява в Росії багатого спектру різних політичних сил привели до виникнення гострої боротьби за владу в ході виборів органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Поняття «агітація», «політична агітація», «передвиборна агітація», які сьогодні знаходять досить широке застосування як у правовій науці, так і в політичній практиці, мають глибокі історичні корені і практику.
На сьогоднішній день передвиборна агітація в Російській Федерації-це діяльність, здійснювана в період виборчої кампанії і має на меті спонукати або спонукає виборців до голосування за кандидата, кандидатів, список кандидатів або проти нього (них) або проти всіх кандидатів (проти всіх списків кандидатів).
Передвиборна агітація може набувати таких форм:
а) заклики голосувати за чи проти кандидата (список кандидатів);
б) вираз переваги щодо будь-кого з кандидатів, виборчих об'єднань, виборчих блоків, зокрема вказівка на те, за якого з кандидатів, за який зі списків кандидатів, за яке з виборчих об'єднань, за який з виборчих блоків буде голосувати виборець;
в) опис можливих наслідків обрання чи необрання кандидата (список кандидатів);
г) поширення інформації з явним переважанням відомостей про які-небудь кандидатів, про виборчі об'єднаннях, виборчих блоках у поєднанні з позитивними або негативними коментарями;
д) поширення інформації про діяльність кандидата, не пов'язаної з його професійною діяльністю або виконанням ним своїх службових (посадових) обов'язків;
е) діяльність, що сприяє створенню позитивного чи негативного ставлення виборців до кандидата, виборчому об'єднанню, виборчому блоку, до яких належить даний кандидат, до виборчого об'єднання, виборчого блоку, які висунули кандидата, кандидатів, список кандидатів;
ж) інші дії, що мають на меті спонукати або спонукають виборців голосувати за кандидатів, списки кандидатів або проти них, проти всіх кандидатів, проти всіх списків кандидатів.
Законодавчо закріплені способи проведення передвиборної агітації:
а) на каналах організацій телерадіомовлення і в періодичних друкованих виданнях;
б) за допомогою проведення масових заходів (зборів та зустрічей з громадянами, мітингів, демонстрацій, походів, публічних дебатів і дискусій);
Оскільки Закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» є базовим актом російської виборчої системи, остільки і норми, що встановлюють умови передвиборної агітації через друковані ЗМІ, мають бланкетний характер, відносячи детальне регулювання процедур надання газетних смуг для матеріалів передвиборної агітації до сфери дії спеціальних законів. Фактичне регулювання порядку та умов передвиборної агітації в друкованих ЗМІ здійснювалося на підставі підзаконних актів - інструкцій Центральної виборчої комісії.
Цілком очевидно, що правове регулювання передвиборної агітації настійно вимагає вдосконалення. Необхідно виробити критерій для виділення суб'єктів передвиборної агітації, а також більш чітко визначити склад осіб, яким передвиборна агітація заборонена.
По всій видимості, що склалася широка судова практика у справах, пов'язаних з виборами до органів влади всіх рівнів, повинна в підсумку привести до прийняття відповідної постанови Пленумом Верховного Суду Російської Федерації. Центральна виборча комісія також має на справжній момент достатнім фактичним матеріалом для видання акту, узагальнюючого практику застосування норм, пов'язаних з поняттям передвиборної агітації, для досягнення однаковості в його розумінні і застосуванні.
Список використаної літератури.
І. Нормативний матеріал:
1. Конституція Російської Федерації, прийнята всенародним голосуванням., 12.декабря 1993р.
2. Цивільний кодекс Російської Федерації (частина перша): Федеральний закон від 30 листопада 1994р. з ізм. і доп. від 10 липня 2002р., 26 жовтня 2002р., 20 грудня 2002р., 10 січня 2003р., 11 червня 2003р., 28 липня 2004р., 20 серпня 2004р., 02 листопада 2004р., 29 грудня 2004р., 10 січня 2006р. , 06 жовтня 2003р., 03 травня 2006р. / / Відомості Верховної. 2002. № 12. Ст. 1093.
3. Про громадські об'єднання: ФЗ РФ від 19 травня 1995р. з Змін. доп. від 17 травня 1997 р ., 19 липня 1998 р ., 12, 21 березня, 25 липня 2002 р . / / Відомості РФ.2002 № 82.Ст.-54.
4. Про основні гарантії виборчих і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації: ФЗ РФ від 19 вересня 1997р. з Змін. доп. від 24.12.2002 № 176-ФЗ, Ухвалою Конституційного Суду РФ від 30.10.2003 № 15-П, ФЗ РФ від 23.12.2003 № 186-ФЗ, Постанов Конституційного Суду РФ від 25.02.2004 «4-П, від 14.11.2005 N 10-П. / / CЗ РФ.2002 № 67.Ст.-84.
5. Про вибори Президента Російської Федерації: ФЗ РФ від 10 січня 2003 р . в ред. ФЗ РФ від 21.07.2005 N 93-ФЗ / / CЗ РФ.2005 № 19.Ст.-88.
6. Про Інструкцію про порядок і форми обліку й звітності кандидатів про надходження коштів у виборчі фонди та витрачання цих коштів при проведенні виборів Президента Російської Федерації: Постанова Центрвиборчкому від 03.05.2007 № 6/53-5 / / СЗ РФ.2007 № 6/53- 5.
7. Про Інструкцію про порядок формування і витрачання грошових коштів виборчих фондів кандидатів, зареєстрованих кандидатів при проведенні виборів Президента Російської Федерації: Постанова Центрвиборчкому РФ від 14 січня 2000р. / / Відомості Верховної 2003. № 69/785-3.
ІІ. Спеціальна література:
8. Агіевец С.В. Конституційне право зарубіжних країн: Навчальний метод. посібник. - Гродно., 2001р.
9. Альохін А.П., Кармолицкий А.А. Адміністративне право Росії: Підручник. - М., 2005р.
10. Баглай М.В. Конституційне право Російської Федерації: Підручник М., 1998р.
11. Воробйов М.І., Нікулін В.В. Виборче право і виборчий процес в Російській Федерації: Учеб. посібник. - Тамбова., 2005р.
12. Єрьомін І. Умови проведення передвиборної агітації через періодичні друковані видання / / Законодавство і практика ЗМІ. 1999 р . № 7-8
13. Марченко М.М. Теорія держави і права: Підручник. М., 2008р.
14. Мостовщиков В. Д. Проблеми правового регулювання передвиборної агітації / / Вісник Московського університету. Сер. 10. Журналістика. 2000р. № 4
15. Мостовщиков В.Д. Передвиборна агітація: поняття та правові ознаки / / Журнал російського права. 1999. № 5 / 6
16. Нікулін В.В. Конституційне право Росії: Учеб. посібник. -Тамбов., 2003р.
17. Збірник універсальних і регіональних міжнародних документів. М., 2001 р .
Список скорочень
ФЗ-Федеральний закон
ФКЗ-Федеральний Конституційний закон
ВЦВК-Всеросійський Центральний Виборчий Комітет
КпАП-Кодекс про адміністративні правопорушення
ЗМІ-Засоби Масової Інформації
Через відсутність у Федеральному законі "Про основні гарантії виборчих прав" прямої заборони на здійснення передвиборної агітації неповнолітніми багато передвиборних штаби допускали серйозні помилки, залучаючи до агітаційної діяльності осіб, що досягли 14 років, за письмовою згодою їх батьків. При цьому вони керувалися статтею 26 Цивільного кодексу РФ, а також Федеральним законом "Про громадські об'єднання". Останній передбачає можливість членства в молодіжних політичних громадських об'єднаннях (а для таких проведення передвиборної агітації - одна з основних форм діяльності) з 14 років.
Пояснюються такі дії передвиборних штабів низькою вартістю праці неповнолітніх, високим ступенем готовності молоді практично до будь-якої роботи. Подібна практика викликала негативну реакцію засобів масової інформації конкурентів, уважно відстежували роботу противника. Крім того, слідували відповідних заходів правоохоронних органів: неповнолітніх затримували, а в засобах масової інформації широко висвітлювалося "цинічне нехтування засад моралі і моральності" брудними політтехнологами ". При цьому перед співробітниками міліції постало питання про те, за якою статтею Кодексу про адміністративні правопорушення залучати неповнолітніх до відповідальності. По всій видимості, застосуванню підлягає стаття 40 КпАП - проведення передвиборної агітації, агітації під час проведення референдуму особами, яких участь у її проведенні заборонено федеральним законом. Хоча прямої заборони в законі немає.
Очевидно, що набагато більш важливу в даному випадку є не адміністративна санкція, а вплив на громадську думку шляхом демонстрації "неохайності" супротивника, використовує працю неповнолітніх. Проте (як завжди це буває при неоднозначних за своєю природою PR-акціях) можлива і зворотна реакція на дії кандидата-порушника: виборці переконуються, що "навіть діти на його стороні".
Центральна виборча комісія Російської Федерації у своїх Постановах, якими затверджені інструкції про порядок формування і витрачання грошових коштів виборчих фондів, дає на рідкість чіткі роз'яснення з цього питання. Відповідно з ними договори про залучення громадян до виконання робіт і надання послуг можуть бути укладені лише з повнолітніми громадянами Російської Федерації. Допускається добровільне безкоштовне, без залучення третіх осіб, виконання повнолітніми громадянами Російської Федерації робіт і надання послуг, пов'язаних з проведенням виборчої кампанії кандидата, зареєстрованого кандидата, виборчого об'єднання, виборчого блоку. Таким чином, неповнолітні громадяни однозначно виключені з виборчого процесу.
Серед суб'єктів передвиборної агітації закон називає також громадські об'єднання. У статті 5 Федерального закону "Про громадські об'єднання" дається визначення, а в статті 7 - організаційно-правові форми громадського об'єднання, причому список цих форм вичерпний.
Під громадським об'єднанням розуміється добровільне, самокероване, некомерційне формування, створене за ініціативи громадян, що об'єдналися на основі спільності інтересів для реалізації загальних цілей, вказаних у статуті громадського об'єднання .. Громадські об'єднання можуть створюватися в одній з наступних організаційно-правових форм: громадська організація; громадський рух, громадський фонд; громадська інституція, орган громадської самодіяльності. Політичні громадські об'єднання створюються у вигляді громадських організацій (у тому числі політичних партій) та громадських рухів. Громадським об'єднанням передвиборча агітація дозволена, однак представляється, що законодавець, вказуючи у визначенні передвиборної агітації громадські об'єднання, мав на увазі саме політичні об'єднання, діяльність яких безпосередньо пов'язана з виборами в різні органи влади. Потребує уточнення роль у виборчому процесі інших суб'єктів: виборчих комісій, різних комерційних організацій, наприклад засобів масової інформації, та ін
Безперечний той факт, що виборчі комісії, чия компетенція визначена в законі, не має права проводити передвиборну агітацію. Тим не менш виборчі комісії нерідко, навмисно або від нерозуміння своєї ролі у виборчому процесі ігноруючи вимоги правових норм, допускають прямі і непрямі заклики виборців до участі у виборах. На практиці юристам доводиться стикатися з такими випадками, коли незадовго до закриття виборчих дільниць у день голосування члени виборчих комісій по телефону закликають виборців, ще не прийшли на вибори, "виконати свій громадянський обов'язок". Але ж це не що інше, як передвиборна агітація. Слід пам'ятати, що висока чи низька явка на виборчі ділянки буває дуже важлива для того чи іншого кандидата. У цій ситуації може бути поставлена під сумнів неупередженість роботи виборчих комісій. Зазначені обставини зумовлюють необхідність включення до тексту закону прямої заборони виборчим комісіям закликати до участі у виборах. Комерційні організації (у тому числі засоби масової інформації), а також релігійні організації та об'єднання, фонди, державні корпорації, некомерційні партнерства та інше, не входять до числа суб'єктів передвиборної агітації і, за логікою, таку діяльність здійснювати не має права. В якій же формі у виборчий процес залучені деякі з суб'єктів, які відсутні у визначенні передвиборної агітації. Справа в тому, що пункт 5 статті 37 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав" дає чіткий перелік осіб, яким заборонено передвиборна агітація. У агітації під час проведення виборів і референдуму не можуть брати участь члени виборчих комісій, комісій референдуму з правом вирішального голосу, державні органи, органи місцевого самоврядування, благодійні організації, релігійні об'єднання, а також особи, які заміщають державні та муніципальні посади, державні та муніципальні службовці, військовослужбовці при виконанні ними своїх посадових чи службових обов'язків або з використанням переваг посадового чи службового становища. Як ми вже переконалися на прикладі неповнолітніх, цей перелік не є вичерпним. Виходить, що частина суб'єктів передвиборної агітації вказана в її визначенні і для частини суб'єктів вона прямо заборонена. Правовий же статус деяких інших суб'єктів законом просто не визначений.
Візьмемо, наприклад, засоби масової інформації в період виборчої кампанії. Це комерційні організації. Їх участь у виборчих кампаніях законом не заборонено - пункт 6 статті 45 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав" говорить: "теле-, радіопрограми на каналах організацій, що здійснюють теле-та (або) радіомовлення ... і редакції періодичних друкованих видань. .. беручи участь у виборчих кампаніях, не має права ... " Тобто законодавець допускає участь засобів масової інформації у виборчих кампаніях. Але в той же час вони не вказані ні у визначенні передвиборної агітації, ні серед суб'єктів, яким вона заборонена. Кандидати (виборчі об'єднання, виборчі блоки) укладають з ними договори на надання агітаційних послуг, розміщення агітаційних матеріалів і т.п. Самі засоби масової інформації передвиборну агітацію не ведуть.
Доводиться констатувати, що більшість виборчих кампаній в нашій країні проходить з порушеннями правил проведення передвиборної агітації в ЗМІ. При вчиненні даних правопорушень фізичні особи повинні залучатися за статтею 40.8 КоАП, а юридичні - за статтею 4 Федерального закону "Про адміністративну відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства Російської Федерації про вибори і референдуми" (порушення умов доступу до ЗМІ та ін.) При цьому на практиці іноді допускаються прикрі помилки: виборчкомами відхиляються скарги на ЗМІ, які проводять не оплачену з виборчого фонду агітацію, так як ЗМІ "за визначенням не є суб'єктами передвиборної агітації". Залишається неясним, яку ж діяльність здійснювала та чи інша газета чи телерадіокомпанія.
Крім того, законодавець фактично прирівнює до передвиборної агітації рекламу в ході виборчої кампанії комерційної та іншої діяльності організацій, засновниками, власниками, власниками та (або) членами керівних органів яких є кандидати і пр., зобов'язуючи оплачувати її з коштів виборчого фонду (пункт 5 статті 45 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав"). Тобто законом фактично визнається, що передвиборна агітація може вестися комерційними організаціями у формі реклами їх господарської діяльності.
Інший приклад - ініціативні групи виборців. Який їхній статус як суб'єктів передвиборної агітації. Ініціативна група виборців - це реєстрована у встановленому законом порядку група з персонально певним складом (наприклад, ст. 33 Федерального закону "Про вибори Президента Російської Федерації"). Пункт 3 статті 45 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав" вказує ініціативні групи в якості суб'єктів передвиборної агітації: "... Ініціативні групи з проведення референдуму та їх уповноважені представники та інші особи та організації не вправі при проведенні агітації впливати на виборців, учасників референдуму обіцянками ". Іншими словами, законодавець допускає передвиборну агітацію та інших суб'єктів, не перелічених у її визначенні. Слід зазначити, що законодавець у визначенні передвиборної агітації відрізняє спонукання до голосування від спонукання до участі у виборах. Під участю у виборах можна розуміти як саму агітацію, так і надання матеріально-фінансової підтримки кандидатам і політичним об'єднанням, виконання різних робіт і надання послуг, пов'язаних з виборами.
Виходячи із закону, діяльність, що спонукає виборців не брати участь у виборах, передвиборчою агітацією не є. Однак про те, як важливо знизити явку на виборчі дільниці в регіонах, повністю підтримують опонента, знає будь-який співробітник компанії з політичного консалтингу. На це бувають направлені чималі матеріальні ресурси.
Питання про включення до визначення передвиборної агітації в якості мети спонукання виборців до відмови від участі у виборах є спірним. С.Д. Князєв вважає, що в законі є серйозна прогалина, що виключає зі сфери правового регулювання подібні дії і створює грунт для зловживань [8]. Він пропонує включити до визначення передвиборної агітації діяльність, що спонукує або що має на меті спонукати громадян до відмови від участі у виборах. З точки зору В.Д. Мостовщікова, включення в закон "такої мети, як спонукання до відмови від участі у виборах, означало б, що законами допускається діяльність, що не дозволяє повною мірою реалізувати" конституційне право кожного громадянина обирати і бути обраним [9]. А.Є. Постніков дотримується наступної думки: "Агітаційна діяльність, що має на меті вплинути на громадянина Російської Федерації з метою примусити його до участі чи неучасті у виборах, не є передвиборною агітацією. Вона суперечить принципу добровільності участі громадянина у виборах".
Дійсно, Російська Федерація - держава з демократичною формою правління, що передбачає формування низки державних органів шляхом виборів. Пункт 2 статті 32 Конституції Російської Федерації встановлює право громадян України обирати і бути обраними до органів державної влади та органи місцевого самоврядування, а також брати участь у референдумі. Як зазначає В.Д. Мостовщиков, "добровільну участь у виборах, як і добровільна відмова, - в однаковому ступені правомірні форми поведінки громадян на виборах".
Однак, на нашу думку, до тих пір поки законом не встановлено обов'язок брати участь у виборах і голосувати, а такі дії є лише правом громадян, діяльність, що спонукає реалізувати або не реалізовувати своє конституційне право, також не може бути визнана неправомірною. У Російській Федерації не заборонена, наприклад, пропаганда монархічних і тому подібних ідей, що виключають демократичні форми волевиявлення. Відсутні також санкції за заклики не брати участь у виборах і не голосувати. Таким чином, ніщо не перешкоджає запровадженню в законодавче визначення передвиборної агітації в якості мети спонукання виборців не брати участь у виборах. Конституційні права громадян не будуть при цьому порушені або огранічени.Совсем інакше постає питання про застосовуються у ході агітації методах. Якщо громадяни примушуються до будь-яких дій, ніж ущемляється їх право на свободу вибору, то такі дії однозначно повинні бути визнані протизаконними незалежно від того, спонукають вони брати участь у виборах і голосувати чи навпаки.
Також викликає інтерес формулювання закону, відповідно до якої агітація - це діяльність, що має на меті або спонукає виборців до голосування проти тих чи інших кандидатів (списків кандидатів). У російської виборчої системі така форма голосування не передбачена. У силу пункту 6 статті 52 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав" виборець має право проголосувати за кандидата (кандидатів) або список кандидатів, проголосувати "проти всіх", але не може виділити кандидата (кандидатів) або список кандидатів і проголосувати саме проти них.
Виходячи з вищевикладеного, можна зробити наступні висновки. Представляється доцільним скорегувати законодавче визначення передвиборної агітації, виклавши його наступним чином: "Передвиборна агітація - це діяльність, що має на меті спонукати або спонукає виборців брати участь чи не брати участь у виборах, а також голосувати чи не голосувати за тих чи інших кандидатів (списки кандидатів) або голосувати проти всіх ". У законі необхідно чітко вказати, кому така діяльність дозволена і кому заборонена, встановивши при цьому у відповідних нормативних актах відповідальність за порушення цих правил. Було б небажано включати в визначення передвиборної агітації перелік її суб'єктів, так як це переносить на них "центр тяжкості" визначення і виводить зі сфери правового регулювання аналогічну діяльність інших суб'єктів виборчого процесу. Існуюче законодавче визначення передвиборної агітації породжує ряд особливостей в практиці його застосування.
Найчастіше з'являється необхідність заново визначати поняття передвиборної агітації в кожному конкретному регіоні та територіальному утворенні. Характер передвиборчої агітації в чому залежить від правової культури населення даної місцевості, яка сильно розрізняється в західних і східних областях країни. Сьогодні істотно зросла роль професійного юридичного супроводу виборчої кампанії. Тлумачення визначення передвиборної агітації в чому залежить від суб'єктивних особливостей окремих членів виборчих комісій і суддів, ряду інших чинників. При цьому широка або вузька трактування виборчою комісією поняття передвиборної агітації впливає і на рівень рішучості акцій, що вживаються передвиборчими штабами. При розгляді скарг в ході виборчої кампанії постійно складається однакова ситуація: йде суперечка про форму та зміст визначення передвиборної агітації. Юристам у виборчій кампанії повсюдно доводиться відстоювати прямо протилежні правові позиції з аналогічних питань. Сторона, яка оскаржує будь-які дії, намагається тлумачити поняття передвиборної агітації розширено, наголошуючи на надану для цього законом можливість. Опоненти ж прагнуть показати виборчої комісії або суду неприпустимість розширювального тлумачення поняття "передвиборча агітація". Їх завдання - акцентувати увагу на тому, що подібна практика може призвести до неможливості об'єктивно визначити критерії передвиборної агітації.
Необхідно зазначити, що правова норма - це в першу чергу загальнообов'язкове правило поведінки, що знаходить ясне, чітке і по можливості однозначне відображення в законі. Це саме правило, тобто своєрідна модель поведінки, постійно застосовується для порівняння з усіма реальними діяннями суб'єктів суспільних відносин. У даному конкретному випадку відносно регулювання передвиборної агітації фактично не дотримані ознаки правової норми. Виявився "розмитим" її ключовий елемент - саме визначення передвиборної агітації, що є вихідним для подальшої кваліфікації по складах багатьох правопорушень. Цілком очевидно, що правове регулювання передвиборної агітації настійно вимагає вдосконалення. Необхідно виробити критерій для виділення суб'єктів передвиборної агітації, а також більш чітко визначити склад осіб, яким передвиборна агітація заборонена. Крім того, доводиться констатувати недостатнє висвітлення даної теми: існуючі публікації і практично єдиний коментар до Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав" не приділяють достатньої уваги поняттю передвиборної агітації. По всій видимості, що склалася широка судова практика у справах, пов'язаних з виборами до органів влади всіх рівнів, повинна в підсумку привести до прийняття відповідної постанови Пленумом Верховного Суду Російської Федерації. Центральна виборча комісія також має на справжній момент достатнім фактичним матеріалом для видання акту, узагальнюючого практику застосування норм, пов'язаних з поняттям передвиборної агітації, для досягнення однаковості в його розумінні і застосуванні.
Висновок
Актуальність теми дослідження зумовлена тим, що глибокі зміни у всіх сферах суспільного життя, поява в Росії багатого спектру різних політичних сил привели до виникнення гострої боротьби за владу в ході виборів органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Поняття «агітація», «політична агітація», «передвиборна агітація», які сьогодні знаходять досить широке застосування як у правовій науці, так і в політичній практиці, мають глибокі історичні корені і практику.
На сьогоднішній день передвиборна агітація в Російській Федерації-це діяльність, здійснювана в період виборчої кампанії і має на меті спонукати або спонукає виборців до голосування за кандидата, кандидатів, список кандидатів або проти нього (них) або проти всіх кандидатів (проти всіх списків кандидатів).
Передвиборна агітація може набувати таких форм:
а) заклики голосувати за чи проти кандидата (список кандидатів);
б) вираз переваги щодо будь-кого з кандидатів, виборчих об'єднань, виборчих блоків, зокрема вказівка на те, за якого з кандидатів, за який зі списків кандидатів, за яке з виборчих об'єднань, за який з виборчих блоків буде голосувати виборець;
в) опис можливих наслідків обрання чи необрання кандидата (список кандидатів);
г) поширення інформації з явним переважанням відомостей про які-небудь кандидатів, про виборчі об'єднаннях, виборчих блоках у поєднанні з позитивними або негативними коментарями;
д) поширення інформації про діяльність кандидата, не пов'язаної з його професійною діяльністю або виконанням ним своїх службових (посадових) обов'язків;
е) діяльність, що сприяє створенню позитивного чи негативного ставлення виборців до кандидата, виборчому об'єднанню, виборчому блоку, до яких належить даний кандидат, до виборчого об'єднання, виборчого блоку, які висунули кандидата, кандидатів, список кандидатів;
ж) інші дії, що мають на меті спонукати або спонукають виборців голосувати за кандидатів, списки кандидатів або проти них, проти всіх кандидатів, проти всіх списків кандидатів.
Законодавчо закріплені способи проведення передвиборної агітації:
а) на каналах організацій телерадіомовлення і в періодичних друкованих виданнях;
б) за допомогою проведення масових заходів (зборів та зустрічей з громадянами, мітингів, демонстрацій, походів, публічних дебатів і дискусій);
Оскільки Закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» є базовим актом російської виборчої системи, остільки і норми, що встановлюють умови передвиборної агітації через друковані ЗМІ, мають бланкетний характер, відносячи детальне регулювання процедур надання газетних смуг для матеріалів передвиборної агітації до сфери дії спеціальних законів. Фактичне регулювання порядку та умов передвиборної агітації в друкованих ЗМІ здійснювалося на підставі підзаконних актів - інструкцій Центральної виборчої комісії.
Цілком очевидно, що правове регулювання передвиборної агітації настійно вимагає вдосконалення. Необхідно виробити критерій для виділення суб'єктів передвиборної агітації, а також більш чітко визначити склад осіб, яким передвиборна агітація заборонена.
По всій видимості, що склалася широка судова практика у справах, пов'язаних з виборами до органів влади всіх рівнів, повинна в підсумку привести до прийняття відповідної постанови Пленумом Верховного Суду Російської Федерації. Центральна виборча комісія також має на справжній момент достатнім фактичним матеріалом для видання акту, узагальнюючого практику застосування норм, пов'язаних з поняттям передвиборної агітації, для досягнення однаковості в його розумінні і застосуванні.
Список використаної літератури.
І. Нормативний матеріал:
1. Конституція Російської Федерації, прийнята всенародним голосуванням., 12.декабря 1993р.
2. Цивільний кодекс Російської Федерації (частина перша): Федеральний закон від 30 листопада 1994р. з ізм. і доп. від 10 липня 2002р., 26 жовтня 2002р., 20 грудня 2002р., 10 січня 2003р., 11 червня 2003р., 28 липня 2004р., 20 серпня 2004р., 02 листопада 2004р., 29 грудня 2004р., 10 січня 2006р. , 06 жовтня 2003р., 03 травня 2006р. / / Відомості Верховної. 2002. № 12. Ст. 1093.
3. Про громадські об'єднання: ФЗ РФ від 19 травня 1995р. з Змін. доп. від 17 травня
4. Про основні гарантії виборчих і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації: ФЗ РФ від 19 вересня 1997р. з Змін. доп. від 24.12.2002 № 176-ФЗ, Ухвалою Конституційного Суду РФ від 30.10.2003 № 15-П, ФЗ РФ від 23.12.2003 № 186-ФЗ, Постанов Конституційного Суду РФ від 25.02.2004 «4-П, від 14.11.2005 N 10-П. / / CЗ РФ.2002 № 67.Ст.-84.
5. Про вибори Президента Російської Федерації: ФЗ РФ від 10 січня
6. Про Інструкцію про порядок і форми обліку й звітності кандидатів про надходження коштів у виборчі фонди та витрачання цих коштів при проведенні виборів Президента Російської Федерації: Постанова Центрвиборчкому від 03.05.2007 № 6/53-5 / / СЗ РФ.2007 № 6/53- 5.
7. Про Інструкцію про порядок формування і витрачання грошових коштів виборчих фондів кандидатів, зареєстрованих кандидатів при проведенні виборів Президента Російської Федерації: Постанова Центрвиборчкому РФ від 14 січня 2000р. / / Відомості Верховної 2003. № 69/785-3.
ІІ. Спеціальна література:
8. Агіевец С.В. Конституційне право зарубіжних країн: Навчальний метод. посібник. - Гродно., 2001р.
9. Альохін А.П., Кармолицкий А.А. Адміністративне право Росії: Підручник. - М., 2005р.
10. Баглай М.В. Конституційне право Російської Федерації: Підручник М., 1998р.
11. Воробйов М.І., Нікулін В.В. Виборче право і виборчий процес в Російській Федерації: Учеб. посібник. - Тамбова., 2005р.
12. Єрьомін І. Умови проведення передвиборної агітації через періодичні друковані видання / / Законодавство і практика ЗМІ.
13. Марченко М.М. Теорія держави і права: Підручник. М., 2008р.
14. Мостовщиков В. Д. Проблеми правового регулювання передвиборної агітації / / Вісник Московського університету. Сер. 10. Журналістика. 2000р. № 4
15. Мостовщиков В.Д. Передвиборна агітація: поняття та правові ознаки / / Журнал російського права. 1999. № 5 / 6
16. Нікулін В.В. Конституційне право Росії: Учеб. посібник. -Тамбов., 2003р.
17. Збірник універсальних і регіональних міжнародних документів. М.,
Список скорочень
ФЗ-Федеральний закон
ФКЗ-Федеральний Конституційний закон
ВЦВК-Всеросійський Центральний Виборчий Комітет
КпАП-Кодекс про адміністративні правопорушення
ЗМІ-Засоби Масової Інформації
[1] Виборче право і виборчий процес в Російській Федерації: Учеб. посібник. Тамбов: Вид-во Тамбо. держ. техн. ун-ту, 2005. 3-6 с.
[2] П.4 ст.2 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян РФ» від 12.06.2002 № 67-ФЗ:
[3] Мостовщиков В. Д. Проблеми правового регулювання передвиборної агітації / / Вісник Московського університету. Сер. 10. Журналістика. 2000. № 4. С. 13.
[4] Єрьомін І. Умови проведення передвиборної агітації через періодичні друковані видання / / Законодавство і практика ЗМІ. 1999. № 7-8 (59-60). С. 24-26.
[5] Іванов І. Передвиборна агітація в ефірі: новий закон, нові проблеми / / Законодавство і практика ЗМІ. 1998. № 7-8 (липень-серпень). С. 17.
[6] Кудрявцев М. Референдум, вибори та ЗМІ. Модифікація правового поля / / Законодавство і практика ЗМІ. 1998. № 61 (вересень). С. 31.
[7] Іванов І. Передвиборна агітація в ефірі: новий закон, нові проблеми / / Законодавство і практика ЗМІ. 1998. № 7-8 (липень-серпень). С. 19.
[8] Князєв С.Д. Правові аспекти агітації під час проведення виборів / / Російський юридичний журнал. 1998. N 2 (18). С. 72.
[9] Мостовщиков В.Д. Передвиборна агітація: поняття та правові ознаки / / Журнал російського права. 1999. N 5 / 6. С. 17.