Введення
На початку ХХI століття конфлікт між діяльністю людини і можливостями природи навів навантаження на біосферу до критичної межі. На думку вчених, якщо в найближчі десятиліття не вжити ефективних заходів з охорони природи, то навколишнє природне середовище не зможе самовідновлюватися і почнеться незворотний процес самознищення всього живого. Істотну роль у порушенні екологічного балансу Землі відіграє Росія. Зараз на кожного росіянина щорічно випадає з пилом і опадами понад 300 тонн забруднюючих речовин від промислових підприємств та інших стаціонарних джерел.
Одним з механізмів реалізації правової охорони природи є оцінка впливу на навколишнє середовище і екологічна експертиза, які є найбільш ефективними управлінськими важелями раціонального природокористування та охорони навколишнього середовища, що в кінцевому рахунку має вирішувати екологічні проблеми Росії.
У Федеральному законі "Про охорону навколишнього середовища" від 10 січня 2002 року глава VI (ст. 32, 33) присвячена оцінці впливу на навколишнє середовище та екологічної експертизи. Ці процедури є обов'язковою мірою щодо запланованій господарської чи іншої діяльності, здатної надавати пряме або непряме вплив на навколишнє середовище, незалежно від форм власності та відомчої належності суб'єктів цієї діяльності. Оцінка впливу на навколишнє середовище і екологічна експертиза є взаємопов'язаними елементами єдиного правового інституту - оцінки впливу та екологічної експертизи.
Оцінка впливу на навколишнє середовище проводиться на стадії розробки обгрунтовує документації, нерідко ще до початку процесу проектування. Оцінку виконує сам замовник. Екологічна експертиза здійснюється щодо вже закінченою проектної та передпроектної документації, яка подається на експертизу; вона проводиться спеціальними експертними комісіями, утвореними органами Мінприроди Росії.
Екологічна експертиза виконує роль попереджувального екологічного контролю, а також інструменту підтримки екологічного правопорядку у правотворчості, в господарської, управлінської та іншої діяльності. Її проведення забезпечує дотримання і охорону конституційного права кожного на сприятливе навколишнє середовище, служить джерелом різноманітної екологічно значимої інформації, засобом доказування при вирішенні спорів.
Аналіз правової природи розглянутих процедур дозволяє дати їм таку характеристику. Оцінка впливу на навколишнє середовище - це обов'язок замовника обгрунтовує документації, виконання якої служить однією з гарантій права на сприятливе навколишнє середовище.
Державна екологічна експертиза є найважливішою функцією управління в сфері охорони навколишнього середовища, яку здійснюють органи Мінприроди Росії, а громадська екологічна експертиза - невід'ємним елементом екологічної правоздатності громадянина та громадських екологічних організацій як юридичних осіб.
Суспільні відносини з оцінки впливу на навколишнє середовище та екологічної експертизи тісно пов'язані між собою, хоча кожне з цих правових засобів виконує свою функцію в механізмі дії екологічного права. Правове значення екологічної експертизи є більш широке. Завдання державної екологічної експертизи - гарантувати, щоб у процесі оцінки впливу на навколишнє середовище були передбачені заходи з охорони навколишнього середовища та раціонального використання природних ресурсів, адекватні вимогам законодавства.
Глава 1. Організаційно-правові основи екологічної експертизи та оцінки впливу на навколишнє середовище
У російському законодавстві центральне місце серед джерел екологічного права, маючи вищу юридичну силу по відношенню до всіх інших законодавчих актів, займає Конституція РФ. Важливу роль відіграє конституційна норма ст. 42 про право кожного на сприятливе навколишнє середовище (ОС), достовірну інформацію про її стан і на відшкодування шкоди, заподіяної його здоров'ю або майну екологічним правопорушенням. Основи регулювання відносин у сфері охорони ОС визначають ст.ст. 9, 17, 36,58, 67, 72 Конституції РФ.
10 січня 2002 набув чинності базовий Федеральний закон РФ "Про охорону навколишнього середовища", [1] є фактично основою російського екологічного законодавства. Крім федеральних законів діє ряд указів президента РФ і постанов уряду, які конкретизують їх. На основі Конституції РФ і федеральних законів представницькі та виконавчі органи влади і управління суб'єктів федерації, а також органи місцевого самоврядування розробляють проекти і приймають на своєму рівні відповідні закони, інші правові акти та адміністративні нормативно-правові документи відповідного рівня.
Закон "Про охорону навколишнього середовища" [2] містить спеціальну главу VI "Оцінка впливу на навколишнє середовище і екологічна експертиза" і главу УП "Вимоги в галузі охорони навколишнього середовища при здійсненні господарської чи іншої діяльності". Зокрема, ст. 32 присвячена визначенню цілей і завдань оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС), а ст. 33 - цілям та завданням проведення екологічної експертизи (ЕЕ). Крім зазначених розділів та статей, безпосередньо присвячених ЕЕ та ОВНС, в даному законі глава IV "Економічне регулювання в галузі охорони навколишнього середовища" і глава V "Нормування в області охорони навколишнього середовища" також мають велике значення для проведення ЕЕ та ОВНС.
Федеральний закон "Про екологічну експертизу" докладно регулює відносини в області ЕЕ, тобто є цільовим законом.
Всі деталі дуже докладно розглянуті в Коментарі до Федерального закону "Про екологічну експертизу". У цьому законі вперше дається визначення екологічної експертизи взагалі, а не тільки державної (ст. 1), більш докладно розкриваються принципи (ст. 3) і вказуються види ЕЕ (ст. 4). Глава II закріплює повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування, втом числі президента, Федеральних зборів та уряду РФ (ст. 5), питання ведення суб'єктів РФ (ст. 6) і повноваження органів місцевого самоврядування в області ЕЕ (ст. 9). Крім того, вперше вводиться поняття "спеціальні уповноважені державні органи в галузі екологічної експертизи", розподілено їх повноваження, права та обов'язки між федеральним (ст. 7) і територіальним (ст. 8) рівнями.
Глава III закону повністю присвячена державної екологічної експертизи (ГЕЕ), конкретизує об'єкти ГЕЕ федерального рівня (ст. 11) та рівня суб'єктів Федерації (ст. 12), дає юридичне визначення поняття "спеціально уповноважені органи у сфері екологічної експертизи" (ст. 13) , закріплює загальний порядок проведення ГЕЕ (ст. 14), визначає статус і обов'язки експертної комісії (ст. 15), її експерта (ст. 16) і голови (ст. 17), а також фіксує різницю в юридичній силі висновків експертної комісії та державної екологічної експертизи (ст. 18).
Регламентується проведення громадської екологічної експертизи (ГЕЕ) (ст. 20), визначаючи її об'єкти (ст. 21), порядок (ст. 22) і умови проведення (ст. 23), правила ЕЕ (ст. 24), статус її укладення ( ст. 25), права громадян та громадських організацій у цій галузі (ст. 19).
У розділі V закріплені права (ст. 26) та обов'язки (ст. 27) замовників документації, що підлягає ЕЕ. Главою VI визначено порядок фінансування ГЕЕ (ст. 28) та ГЕЕ (ст. 29). Глава УП закріплює відповідні види порушень (ст. 30) і види відповідальності за порушення законодавства РФ про ЕЕ: кримінальну (ст. 31), адміністративну (ст. 32), матеріальну (ст. 33) та цивільно-правову (ст. 34) . Вирішення спорів у галузі ЕЕ визначає ст. 35. Визначено принцип верховенства міжнародного законодавства в галузі ЕЕ над національним російським (ст. 36), а також містяться норми (ст. 38) щодо приведення у відповідність з цим законом всіх правових актів президента, уряду, відомств і суб'єктів Російської Федерації, а також органів місцевого самоврядування з питань ЕЕ. Як відомо, цей же принцип закладений в Конституції РФ (ч. 4 ст. 15).
З точки зору деяких дослідників закон має істотний недолік, оскільки в ньому не відрегульовані відносини з ОВНС. Відносини з ОВНС споріднені відносинам з проведення ЕЕ, тому в законі "Про екологічну експертизу" варто було б передбачити розділ про ОВНС.
Розглянуті вище федеральні закони формують основи законодавства в галузі ЕЕ та ОВНС, але практично, не будучи законами прямої дії, вони вимагають наявності конкретизують і доповнюють їх підзаконних нормативних і правових актів президента і уряду РФ, відомств суб'єктів Федерації органів місцевого самоврядування. До нормативно-правових підзаконним актам у сфері ЕЕ та ОВНС належать такі:
укази Президента РФ, що регулюють різні аспекти охорони ОС.
постанови Уряду РФ;
нормативні документи спеціально уповноважених державних органів у галузі ЕЕ;
нормативні документи інших відомств з ОВНС і ЕЕ:
документи будівельних відомств;
документи Росгідромету;
документи Держатомнагляду Росії;
документи Держгіртехнагляду та інших відомств;
Найважливішим міжнародним документом у досліджуваній області є Міжнародна конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті. [3] Конвенція Росією поки не ратифікована, хоча участь в ній підтверджено. Конвенція вперше визначила на міжнародному рівні обов'язки офіційних осіб і права громадськості в тих ситуаціях, коли на території однієї країни планується здійснення діяльності, яка може мати несприятливий вплив на довкілля й населення іншої країни.
Другим по значущості міжнародним документом в області ОВНС і ЕЕ є Директива ЄЕС № 337/85 про оцінку впливу деяких державних і приватних проектів на навколишнє середовище. У ньому закріплені основні принципи екологічної оцінки (ОВНС і ЕЕ), необхідність інформування громадськості та її активну участь на всіх стадіях проведення ЕЕ, обов'язковість проведення консультацій між зацікавленими відомствами, а також публікації результатів експертизи.
Нормативними документами, які використовуються при проведенні ОВНС і ЕЕ є: Державні стандарти, норми, правила, переліки та класифікатори (ГОСТи, ОСТи, БНіП, СП, СанПиН, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВП та ін), а також керівництва, методики, методичні та інші рекомендації, довідкові та інша допомога. Це нормативно-технічні документи, що містять конкретні кількісні нормативи, показники та критерії для перевірки запропонованих рішень на відповідність екологічним вимогам.
Глава 2. Поняття екологічної експертизи
Екологічна експертиза - встановлення відповідності запланованій господарської та іншої діяльності екологічним вимогам і визначення допустимості реалізації об'єкта екологічної експертизи з метою попередження можливих несприятливих впливів цієї діяльності на навколишнє природне середовище та пов'язаних з ними соціальних, економічних та інших наслідків реалізації об'єкта екологічної експертизи (ст. 1 ФЗ РФ "Про екологічну експертизу").
Екологічна експертиза, особливо державна, являє собою правову захід забезпечення виконання екологічних вимог при прийнятті екологічно значимих рішень. Проведення ЕЕ забезпечує дотримання і охорону права кожного на сприятливе ОС (ст. 42 Конституції РФ), служить джерелом різноманітної екологічно значимої інформації, засобом доказування при вирішенні спорів.
2.1 Мета екологічної експертизи
Цілі ОВНС і ЕЕ в загальному вигляді принципово збігаються і укладаються на підставі закону "Про екологічну експертизу" у попередженні можливих несприятливих впливів господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище та пов'язаних з ними соціальних, економічних та інших наслідків реалізації об'єкта ЕЕ; а також у забезпеченні реалізації конституційних прав громадян Росії на інформацію, сприятливу природне середовище і екологічну безпеку.
Федеральний закон "Про охорону навколишнього середовища" в ст. 32 визначає: "Оцінка впливу на навколишнє середовище проводиться у відношенні планованої господарської чи іншої діяльності, яка може надати прямий або непрямий вплив на навколишнє середовище, незалежно від організаційно-правових форм власності суб'єктів господарської або іншої діяльності", а в ст. 33 говорить про мету екологічної експертизи: "Екологічна експертиза проводиться з метою встановлення відповідності планованої господарської чи іншої діяльності вимогам в області охорони навколишнього середовища".
Більш докладно визначені цілі ОВНС в наказі Госкомекологіі 2000 р . № 372 ст. 16: "Під оцінкою впливу запланованій господарської та іншої діяльності на навколишнє середовище розуміється процес, що сприяє прийняттю екологічно орієнтованого управлінського рішення про реалізацію господарської та іншої діяльності за допомогою визначення можливих несприятливих впливів, оцінки екологічних наслідків, врахування громадської думки, розробки заходів по зменшенню і запобіганню впливів ".
2.2 Завдання екологічної експертизи
Завдання ЕЕ та ОВНС у чинному російському законодавстві досі практично не розкрито, але в загальному вигляді їх можна сформулювати наступним чином:
а) організація та проведення (на стадії підготовки рішення) всі сторонніх, об'єктивних, наукових досліджень і аналізу об'єктів експертизи з позицій ефективності, повноти, обгрунтованості та достатності передбачених у них заходів, правильності визначення замовником ступеня екологічного ризику і небезпеки запланованій чи здійснюваної діяльності, а також забезпечення екологічного прогнозування на основі інформації про стан і можливі зміни екологічної обстановки, внаслідок розміщення та розвитку продуктивних сил, що не приводять до негативної дії на ОС, тобто визначення ймовірності екологічно шкідливих впливів і можливих соціальних, економічних та екологічних наслідків (завдання ОВНС );
б) оцінка відповідності екологічним стандартам експертіруемих об'єктів, призначених до реалізації, на стадіях, що передують прийняттю рішення про їх реалізацію, або відповідності названим стандартами вже здійснюваної діяльності, забезпечення державного екологічного контролю за якістю підготовки ініціатором (замовником) проектів рішень про розвиток запланованій ним діяльності, а також підготовка об'єктивних науково обгрунтованих висновків (висновків) і своєчасна передача їх державних та інших органів, які приймають рішення про реалізацію об'єкта експертизи (завдання ГЕЕ);
в) інформування всіх зацікавлених осіб (в тому числі громадськості) про можливі несприятливі впливи на навколишнє природне середовище та пов'язаних з ними соціальних, економічних та інших наслідків запланованій діяльності з метою знаходження балансу інтересів та компромісного рішення для зняття виникаючих соціально-психологічних напружень і запобігання конфліктів на даному грунті (завдання ГЕЕ).
2.3 Принципи екологічної експертизи
Принципи ЕЕ та ОВНС у чинному російському законодавстві розроблені і закріплені, зокрема, в законі "Про екологічну експертизу" (ст. 3). [4]
Принцип презумпції потенційної екологічної небезпеки будь-запланованій господарської та іншої діяльності - основоположний принцип при проведенні експертизи. Суть його полягає в тому, що будь-яка діяльність, перш за все природно, господарська, пов'язана з використанням природних ресурсів, тягне за собою вплив на ОС. Результат такого впливу звичайно має негативний характер.
Принцип обов'язковості проведення ГЕЕ до прийняття рішень про реалізацію об'єкта екологічної експертизи означає, що якщо об'єкт планованої діяльності відноситься до числа тих, що перераховані в ст. 11 і 12 Закону, то рішення про здійснення такої діяльності може бути прийнято тільки після отримання позитивного висновку експертизи. Замовник зобов'язаний представити необхідну документацію на ГЕЕ.
Принцип комплексності ОВНС господарської чи іншої діяльності і її наслідків полягає в тому, що в результаті проведення ЕЕ повинен бути проведений аналіз шкідливих дій не тільки на якийсь один або декілька об'єктів природи. Оскільки всі природні об'єкти знаходяться у стані природної природного взаємозв'язку, то необхідна максимально повна і вичерпна оцінка потенційно шкідливих впливів на всі компоненти ОС, всю ОС як єдине ціле.
Принцип обов'язковості врахування вимог екологічної безпеки при проведенні ЕЕ означає, що повинні бути проведені оцінка і аналіз тих сторін планованої діяльності, які пов'язані з екологічно безпечним функціонуванням відповідних господарських об'єктів. У проектній документації повинні міститися такі умови експлуатації об'єкта, які в максимально можливою мірою виключали б імовірність виникнення аварій або катастроф, що тягнуть за собою заподіяння шкоди життю та здоров'ю людей, ОС. На початку ХХI століття конфлікт між діяльністю людини і можливостями природи навів навантаження на біосферу до критичної межі. На думку вчених, якщо в найближчі десятиліття не вжити ефективних заходів з охорони природи, то навколишнє природне середовище не зможе самовідновлюватися і почнеться незворотний процес самознищення всього живого. Істотну роль у порушенні екологічного балансу Землі відіграє Росія. Зараз на кожного росіянина щорічно випадає з пилом і опадами понад 300 тонн забруднюючих речовин від промислових підприємств та інших стаціонарних джерел.
Одним з механізмів реалізації правової охорони природи є оцінка впливу на навколишнє середовище і екологічна експертиза, які є найбільш ефективними управлінськими важелями раціонального природокористування та охорони навколишнього середовища, що в кінцевому рахунку має вирішувати екологічні проблеми Росії.
У Федеральному законі "Про охорону навколишнього середовища" від 10 січня 2002 року глава VI (ст. 32, 33) присвячена оцінці впливу на навколишнє середовище та екологічної експертизи. Ці процедури є обов'язковою мірою щодо запланованій господарської чи іншої діяльності, здатної надавати пряме або непряме вплив на навколишнє середовище, незалежно від форм власності та відомчої належності суб'єктів цієї діяльності. Оцінка впливу на навколишнє середовище і екологічна експертиза є взаємопов'язаними елементами єдиного правового інституту - оцінки впливу та екологічної експертизи.
Оцінка впливу на навколишнє середовище проводиться на стадії розробки обгрунтовує документації, нерідко ще до початку процесу проектування. Оцінку виконує сам замовник. Екологічна експертиза здійснюється щодо вже закінченою проектної та передпроектної документації, яка подається на експертизу; вона проводиться спеціальними експертними комісіями, утвореними органами Мінприроди Росії.
Екологічна експертиза виконує роль попереджувального екологічного контролю, а також інструменту підтримки екологічного правопорядку у правотворчості, в господарської, управлінської та іншої діяльності. Її проведення забезпечує дотримання і охорону конституційного права кожного на сприятливе навколишнє середовище, служить джерелом різноманітної екологічно значимої інформації, засобом доказування при вирішенні спорів.
Аналіз правової природи розглянутих процедур дозволяє дати їм таку характеристику. Оцінка впливу на навколишнє середовище - це обов'язок замовника обгрунтовує документації, виконання якої служить однією з гарантій права на сприятливе навколишнє середовище.
Державна екологічна експертиза є найважливішою функцією управління в сфері охорони навколишнього середовища, яку здійснюють органи Мінприроди Росії, а громадська екологічна експертиза - невід'ємним елементом екологічної правоздатності громадянина та громадських екологічних організацій як юридичних осіб.
Суспільні відносини з оцінки впливу на навколишнє середовище та екологічної експертизи тісно пов'язані між собою, хоча кожне з цих правових засобів виконує свою функцію в механізмі дії екологічного права. Правове значення екологічної експертизи є більш широке. Завдання державної екологічної експертизи - гарантувати, щоб у процесі оцінки впливу на навколишнє середовище були передбачені заходи з охорони навколишнього середовища та раціонального використання природних ресурсів, адекватні вимогам законодавства.
Глава 1. Організаційно-правові основи екологічної експертизи та оцінки впливу на навколишнє середовище
У російському законодавстві центральне місце серед джерел екологічного права, маючи вищу юридичну силу по відношенню до всіх інших законодавчих актів, займає Конституція РФ. Важливу роль відіграє конституційна норма ст. 42 про право кожного на сприятливе навколишнє середовище (ОС), достовірну інформацію про її стан і на відшкодування шкоди, заподіяної його здоров'ю або майну екологічним правопорушенням. Основи регулювання відносин у сфері охорони ОС визначають ст.ст. 9, 17, 36,58, 67, 72 Конституції РФ.
10 січня 2002 набув чинності базовий Федеральний закон РФ "Про охорону навколишнього середовища", [1] є фактично основою російського екологічного законодавства. Крім федеральних законів діє ряд указів президента РФ і постанов уряду, які конкретизують їх. На основі Конституції РФ і федеральних законів представницькі та виконавчі органи влади і управління суб'єктів федерації, а також органи місцевого самоврядування розробляють проекти і приймають на своєму рівні відповідні закони, інші правові акти та адміністративні нормативно-правові документи відповідного рівня.
Закон "Про охорону навколишнього середовища" [2] містить спеціальну главу VI "Оцінка впливу на навколишнє середовище і екологічна експертиза" і главу УП "Вимоги в галузі охорони навколишнього середовища при здійсненні господарської чи іншої діяльності". Зокрема, ст. 32 присвячена визначенню цілей і завдань оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС), а ст. 33 - цілям та завданням проведення екологічної експертизи (ЕЕ). Крім зазначених розділів та статей, безпосередньо присвячених ЕЕ та ОВНС, в даному законі глава IV "Економічне регулювання в галузі охорони навколишнього середовища" і глава V "Нормування в області охорони навколишнього середовища" також мають велике значення для проведення ЕЕ та ОВНС.
Федеральний закон "Про екологічну експертизу" докладно регулює відносини в області ЕЕ, тобто є цільовим законом.
Всі деталі дуже докладно розглянуті в Коментарі до Федерального закону "Про екологічну експертизу". У цьому законі вперше дається визначення екологічної експертизи взагалі, а не тільки державної (ст. 1), більш докладно розкриваються принципи (ст. 3) і вказуються види ЕЕ (ст. 4). Глава II закріплює повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування, втом числі президента, Федеральних зборів та уряду РФ (ст. 5), питання ведення суб'єктів РФ (ст. 6) і повноваження органів місцевого самоврядування в області ЕЕ (ст. 9). Крім того, вперше вводиться поняття "спеціальні уповноважені державні органи в галузі екологічної експертизи", розподілено їх повноваження, права та обов'язки між федеральним (ст. 7) і територіальним (ст. 8) рівнями.
Глава III закону повністю присвячена державної екологічної експертизи (ГЕЕ), конкретизує об'єкти ГЕЕ федерального рівня (ст. 11) та рівня суб'єктів Федерації (ст. 12), дає юридичне визначення поняття "спеціально уповноважені органи у сфері екологічної експертизи" (ст. 13) , закріплює загальний порядок проведення ГЕЕ (ст. 14), визначає статус і обов'язки експертної комісії (ст. 15), її експерта (ст. 16) і голови (ст. 17), а також фіксує різницю в юридичній силі висновків експертної комісії та державної екологічної експертизи (ст. 18).
Регламентується проведення громадської екологічної експертизи (ГЕЕ) (ст. 20), визначаючи її об'єкти (ст. 21), порядок (ст. 22) і умови проведення (ст. 23), правила ЕЕ (ст. 24), статус її укладення ( ст. 25), права громадян та громадських організацій у цій галузі (ст. 19).
У розділі V закріплені права (ст. 26) та обов'язки (ст. 27) замовників документації, що підлягає ЕЕ. Главою VI визначено порядок фінансування ГЕЕ (ст. 28) та ГЕЕ (ст. 29). Глава УП закріплює відповідні види порушень (ст. 30) і види відповідальності за порушення законодавства РФ про ЕЕ: кримінальну (ст. 31), адміністративну (ст. 32), матеріальну (ст. 33) та цивільно-правову (ст. 34) . Вирішення спорів у галузі ЕЕ визначає ст. 35. Визначено принцип верховенства міжнародного законодавства в галузі ЕЕ над національним російським (ст. 36), а також містяться норми (ст. 38) щодо приведення у відповідність з цим законом всіх правових актів президента, уряду, відомств і суб'єктів Російської Федерації, а також органів місцевого самоврядування з питань ЕЕ. Як відомо, цей же принцип закладений в Конституції РФ (ч. 4 ст. 15).
З точки зору деяких дослідників закон має істотний недолік, оскільки в ньому не відрегульовані відносини з ОВНС. Відносини з ОВНС споріднені відносинам з проведення ЕЕ, тому в законі "Про екологічну експертизу" варто було б передбачити розділ про ОВНС.
Розглянуті вище федеральні закони формують основи законодавства в галузі ЕЕ та ОВНС, але практично, не будучи законами прямої дії, вони вимагають наявності конкретизують і доповнюють їх підзаконних нормативних і правових актів президента і уряду РФ, відомств суб'єктів Федерації органів місцевого самоврядування. До нормативно-правових підзаконним актам у сфері ЕЕ та ОВНС належать такі:
укази Президента РФ, що регулюють різні аспекти охорони ОС.
постанови Уряду РФ;
нормативні документи спеціально уповноважених державних органів у галузі ЕЕ;
нормативні документи інших відомств з ОВНС і ЕЕ:
документи будівельних відомств;
документи Росгідромету;
документи Держатомнагляду Росії;
документи Держгіртехнагляду та інших відомств;
Найважливішим міжнародним документом у досліджуваній області є Міжнародна конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті. [3] Конвенція Росією поки не ратифікована, хоча участь в ній підтверджено. Конвенція вперше визначила на міжнародному рівні обов'язки офіційних осіб і права громадськості в тих ситуаціях, коли на території однієї країни планується здійснення діяльності, яка може мати несприятливий вплив на довкілля й населення іншої країни.
Другим по значущості міжнародним документом в області ОВНС і ЕЕ є Директива ЄЕС № 337/85 про оцінку впливу деяких державних і приватних проектів на навколишнє середовище. У ньому закріплені основні принципи екологічної оцінки (ОВНС і ЕЕ), необхідність інформування громадськості та її активну участь на всіх стадіях проведення ЕЕ, обов'язковість проведення консультацій між зацікавленими відомствами, а також публікації результатів експертизи.
Нормативними документами, які використовуються при проведенні ОВНС і ЕЕ є: Державні стандарти, норми, правила, переліки та класифікатори (ГОСТи, ОСТи, БНіП, СП, СанПиН, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВП та ін), а також керівництва, методики, методичні та інші рекомендації, довідкові та інша допомога. Це нормативно-технічні документи, що містять конкретні кількісні нормативи, показники та критерії для перевірки запропонованих рішень на відповідність екологічним вимогам.
Глава 2. Поняття екологічної експертизи
Екологічна експертиза - встановлення відповідності запланованій господарської та іншої діяльності екологічним вимогам і визначення допустимості реалізації об'єкта екологічної експертизи з метою попередження можливих несприятливих впливів цієї діяльності на навколишнє природне середовище та пов'язаних з ними соціальних, економічних та інших наслідків реалізації об'єкта екологічної експертизи (ст. 1 ФЗ РФ "Про екологічну експертизу").
Екологічна експертиза, особливо державна, являє собою правову захід забезпечення виконання екологічних вимог при прийнятті екологічно значимих рішень. Проведення ЕЕ забезпечує дотримання і охорону права кожного на сприятливе ОС (ст. 42 Конституції РФ), служить джерелом різноманітної екологічно значимої інформації, засобом доказування при вирішенні спорів.
2.1 Мета екологічної експертизи
Цілі ОВНС і ЕЕ в загальному вигляді принципово збігаються і укладаються на підставі закону "Про екологічну експертизу" у попередженні можливих несприятливих впливів господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище та пов'язаних з ними соціальних, економічних та інших наслідків реалізації об'єкта ЕЕ; а також у забезпеченні реалізації конституційних прав громадян Росії на інформацію, сприятливу природне середовище і екологічну безпеку.
Федеральний закон "Про охорону навколишнього середовища" в ст. 32 визначає: "Оцінка впливу на навколишнє середовище проводиться у відношенні планованої господарської чи іншої діяльності, яка може надати прямий або непрямий вплив на навколишнє середовище, незалежно від організаційно-правових форм власності суб'єктів господарської або іншої діяльності", а в ст. 33 говорить про мету екологічної експертизи: "Екологічна експертиза проводиться з метою встановлення відповідності планованої господарської чи іншої діяльності вимогам в області охорони навколишнього середовища".
Більш докладно визначені цілі ОВНС в наказі Госкомекологіі
2.2 Завдання екологічної експертизи
Завдання ЕЕ та ОВНС у чинному російському законодавстві досі практично не розкрито, але в загальному вигляді їх можна сформулювати наступним чином:
а) організація та проведення (на стадії підготовки рішення) всі сторонніх, об'єктивних, наукових досліджень і аналізу об'єктів експертизи з позицій ефективності, повноти, обгрунтованості та достатності передбачених у них заходів, правильності визначення замовником ступеня екологічного ризику і небезпеки запланованій чи здійснюваної діяльності, а також забезпечення екологічного прогнозування на основі інформації про стан і можливі зміни екологічної обстановки, внаслідок розміщення та розвитку продуктивних сил, що не приводять до негативної дії на ОС, тобто визначення ймовірності екологічно шкідливих впливів і можливих соціальних, економічних та екологічних наслідків (завдання ОВНС );
б) оцінка відповідності екологічним стандартам експертіруемих об'єктів, призначених до реалізації, на стадіях, що передують прийняттю рішення про їх реалізацію, або відповідності названим стандартами вже здійснюваної діяльності, забезпечення державного екологічного контролю за якістю підготовки ініціатором (замовником) проектів рішень про розвиток запланованій ним діяльності, а також підготовка об'єктивних науково обгрунтованих висновків (висновків) і своєчасна передача їх державних та інших органів, які приймають рішення про реалізацію об'єкта експертизи (завдання ГЕЕ);
в) інформування всіх зацікавлених осіб (в тому числі громадськості) про можливі несприятливі впливи на навколишнє природне середовище та пов'язаних з ними соціальних, економічних та інших наслідків запланованій діяльності з метою знаходження балансу інтересів та компромісного рішення для зняття виникаючих соціально-психологічних напружень і запобігання конфліктів на даному грунті (завдання ГЕЕ).
2.3 Принципи екологічної експертизи
Принципи ЕЕ та ОВНС у чинному російському законодавстві розроблені і закріплені, зокрема, в законі "Про екологічну експертизу" (ст. 3). [4]
Принцип презумпції потенційної екологічної небезпеки будь-запланованій господарської та іншої діяльності - основоположний принцип при проведенні експертизи. Суть його полягає в тому, що будь-яка діяльність, перш за все природно, господарська, пов'язана з використанням природних ресурсів, тягне за собою вплив на ОС. Результат такого впливу звичайно має негативний характер.
Принцип обов'язковості проведення ГЕЕ до прийняття рішень про реалізацію об'єкта екологічної експертизи означає, що якщо об'єкт планованої діяльності відноситься до числа тих, що перераховані в ст. 11 і 12 Закону, то рішення про здійснення такої діяльності може бути прийнято тільки після отримання позитивного висновку експертизи. Замовник зобов'язаний представити необхідну документацію на ГЕЕ.
Принцип комплексності ОВНС господарської чи іншої діяльності і її наслідків полягає в тому, що в результаті проведення ЕЕ повинен бути проведений аналіз шкідливих дій не тільки на якийсь один або декілька об'єктів природи. Оскільки всі природні об'єкти знаходяться у стані природної природного взаємозв'язку, то необхідна максимально повна і вичерпна оцінка потенційно шкідливих впливів на всі компоненти ОС, всю ОС як єдине ціле.
Принцип достовірності та повноти інформації, що подається на ЕЕ, полягає в тому, що замовник зобов'язаний представити на ЕЕ документацію, що містить реальну і вичерпну інформацію про об'єкт експертизи. Відповідно ГЕЕ зобов'язана дати оцінку наданої документації з цієї точки зору.
Принцип незалежності експертів ЕЕ при здійсненні ними своїх повноважень в області ЕЕ полягає в тому, що, по-перше, експерт нічим не зв'язаний при здійсненні своїх повноважень, він має право вільно висловлювати свою думку і, по-друге, неприпустимо надавати будь-який вплив або тиск на експерта, експертну комісію.
Цей принцип стосується, в основному, до ГЕЕ і означає, що неодмінною умовою її ефективності є функціональна та фінансова незалежність організують ЕЕ органів і провідних її експертів (переважно позаштатний статус останніх, їх належне фінансування, організаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення). Це створює умови для вільного волевиявлення екологоекспертной комісії, яка у своїй роботі має керуватися тільки фактами, науковими методами їх обгрунтування і чинними законами. ГЕЕ передбачає ще більшу її незалежність, проте сьогодні на практиці виявляється подвійно залежною: від ГЕЕ (поки та не визнає її результатів) і від групових громадських інтересів (її організують і проводять, як правило, вже з наперед сформувалася метою - довести неможливість прийняття рішення про реалізації об'єкта). ОВНС також не можна розглядати як повністю незалежну, оскільки особи, її провідні, як правило, залежні (причому фінансово) від замовника документації або ОВНС.
Принцип наукової обгрунтованості, об'єктивності та законності висновків ЕЕ розглядається в законах "Про охорону навколишнього середовища" та "Про екологічну експертизу" в сукупності і означає, що ЕЕ та ОВНС, по-перше, являють собою науково-дослідний процес і повинні здійснюватися на сучасному науково -технічному рівні з використанням новітніх форм і методів наукових досліджень кваліфікованими вченими-експертами. По-друге, у висновку експертної комісії має бути відображено реально існуюче становище, позбавлене будь-якого упередженого ставлення. По-третє, експерт зобов'язаний співвідносити свої професійні висновки про можливість або неможливість реалізації проекту, узгоджуючи їх, природно, з нормами чинного законодавства. У результаті повинна бути здійснена не стільки фіксація допущених порушень, скільки оцінка їх наслідків, розроблені рекомендації органам або особам, які приймають рішення, а також виконані необхідні прогнози їх реалізації у діючих об'єктах.
Принцип гласності, участі громадських організацій (об'єднань), врахування громадської думки означає, що зацікавлені сторони повинні бути інформовані про те, як проходить процес експертизи, вони мають право на інформацію. Представники громадських організацій, громадяни РФ мають право брати участь у проведенні ЕЕ, що визначено законами "Про охорону навколишнього середовища (ст.ст. 11, 12) і" Про екологічну експертизу "(ст.ст. 6, 7, 8). Участь громадських організацій в ЕЕ регулюється гл. IV закону "Про екологічну експертизу". При цьому експертна комісія зобов'язана приймати до уваги громадську думку про запланованій діяльності, що є об'єктом експертизи.
Принцип відповідальності учасників ЕЕ та зацікавлених осіб за організацію, проведення, якість ЕЕ полягає в тому, що процедура ЕЕ повинна бути проведена в точному і суворій відповідності з тими вимогами, які передбачені чинним законодавством. Недотримання вимог є підставою для залучення експертів до відповідальності.
2.4 Види та типи екологічної експертизи
У законодавстві визначено два види ЕЕ: державна і громадська.
Державна екологічна експертиза організується і проводиться спеціально уповноваженими державними органами у сфері ЕЕ в порядку, встановленому законом "Про екологічну експертизу" та нормативними правовими актами РФ, а також її суб'єктів. ГЕЕ проводиться на федеральному рівні і на рівні суб'єктів Федерації.
Громадська екологічна експертиза організується і проводиться за ініціативою громадян та громадських організацій (об'єднань), а також органів місцевого самоврядування громадськими організаціями (об'єднаннями), основним напрямом діяльності яких відповідно до їх статутів є охорона навколишнього природного середовища, і в тому числі організація і проведення ЕЕ . Громадські організації, що беруть участь в експертизі, повинні бути зареєстровані в порядку, встановленому законодавством РФ.
Типи ЕЕ в нашій країні поки законодавчо не закріплені, але можуть бути класифіковані за типом об'єкта, суб'єкта та етапу проведеної експертизи. Існують специфічні типи ЕЕ та ОВНС (при приватизації, страхуванні, інвестиційної діяльності і т. д.). Можна виділити три основні групи за типом об'єкту: ЕЕ та ОВНС передпланових, передпроектних і проектних матеріалів. Класифікація за типом суб'єкта, уповноваженого проводити експертизу або ОВНС, призводить до галузевого розгляду і відомчому погодженням як попередньою етапу експертизи. Таких відомств і федеральних служб, що мають відношення до екологічної експертизі, близько десяти, тому і типів ЕЕ в цьому випадку виявляється досить багато.
Однак відомчий підхід, виправданий при аналізі окремих видів ресурсів або впливів на ОС, неприйнятний у разі комплексної ЕЕ та ОВНС. Саме тому для координування організації та проведення ГЕЕ Госкомекологіі Росії визначено як орган, що здійснює міжвідомчі зв'язку та загальну координацію у сфері ЕЕ (нині Мінприроди Росії).
Віднесення типу ЕЕ або ОВНС до етапів господарської діяльності ще більш складно, тому що таких етапів може бути шість (планування, проектування, будівництво, випуск устаткування, штатний або аварійне здійснення діяльності і, нарешті, її припинення або ліквідація матеріальної структури цієї діяльності). На кожному етапі діяльності одночасно або послідовно можуть проводитися кілька заходів, які несуть сьогодні в собі експертні функції: екомоніторинг і попередній екоаудит, екологічне обгрунтування, ОВНС та власне ЕЕ (ГЕЕ або ГЕЕ), і також постаудіт. У результаті виходить матриця "парних" типів ЕЕ, наприклад, "ОВНС проекту" або "ГЕЕ програми ліквідації (перепрофілювання і т. д.) підприємства", або "екоаудит документації з приватизації підприємства" і т. д.
2.5 Суб'єкти екологічної експертизи
Суб'єктами ГЕЕ закон визначає державні органи та експертні комісії і вводить поняття "спеціально уповноважені державні органи в галузі екологічної експертизи". На підставі Закону Мінприроди Росії та і його територіальні органи мають виключне право на проведення ГЕЕ, та здійснюють відповідні функції через свої підрозділи, спеціалізовані в області організації і проведення ГЕЕ. Крім цього у визначенні умов природокористування в узгодженні, що передує проведенню ЕЕ, беруть участь наступні федеральні органи і служби державного контролю та нагляду:
1. Міністерство природних ресурсів РФ.
2. Міністерство сільського господарства РФ.
3. Міністерство охорони здоров'я РФ.
4. Міністерство РФ з атомної енергії.
5. Міністерство РФ у справах цивільної оборони, надзвичайних ситуацій і ліквідації наслідків стихійних лих.
6. Державний комітет РФ по будівництву і житлово-комунальному господарству.
7. Державний комітет РФ з рибальства.
8. Федеральна служба Росії по гідрометеорології та моніторингу навколишнього середовища.
9. Федеральна служба з геодезії та картографії Росії.
10. Федеральна прикордонна служба.
11. Федеральна служба земельного кадастру Росії.
12. Федеральний гірський і промисловий нагляд Росії.
13. Федеральний нагляд Росії з ядерної та радіаційної безпеки.
Закон "Про екологічну експертизу" вперше визначає поняття "експертна комісія державної екологічної експертизи" (ст. 15) і "експерт ГЕЕ" (ст. 16). [5] Цей же закон закріплює конкретні повноваження в області ЕЕ президента, Федеральних зборів, уряду , а також органів судової влади РФ (ст. 5), визначає питання ведення суб'єктів РФ (ст. 6), а також повноваження, права та обов'язки федерального і територіальних спеціально уповноважених державних органів у галузі ЕЕ (ст. 7, 8). Суб'єктами ЕЕ та ОВНС повинні виступати, як правило, три сторони: замовник, підрядник (виконавець) і споживач.
Замовником є владна державна структура, наділена відповідним правом призначати ЕЕ або проводити ОВНС.
Підрядником (виконавцем) може бути НДІ або інша установа (фірма), якому буде доручено провести ЕЕ (або ОВНС).
Конкретним виконавцем ЕЕ є самостійна комісія, підібрана територіальним або федеральним органом Мінприроди Росії і затверджена ім.
Споживачем вважається організація (підприємство, установа, фірма), об'єкти або документи якої стали предметом експертного аналізу.
Також в якості суб'єктів ЕЕ та ОВНС можна розглядати:
працівників державних органів контролю та нагляду, а також інших організацій та установ, які виявлятимуть первинну інформацію про порушення законів, норм, правил і стандартів відносно вже діючих об'єктів ЕЕ або екологічного аудиту (ЕА);
представників науково-дослідних і проектних організацій, що не входять до складу експертних комісій, але створюють матеріали і документи, що підлягають експертизі (екологічні обгрунтування та / або матеріали ОВНС);
персонал, що працює на діючих об'єктах, що підлягають ЕЕ або ЕА і широка громадськість, провідні ГЕЕ або беруть участь у ГЕЕ в якості спостерігачів.
2.7 Об'єкти екологічної експертизи
Відповідно до існуючих видами ЕЕ всі її об'єкти також діляться на два види: підлягають державній екологічній експертизі та підлягають громадської екологічної експертизи.
Об'єкти першого виду поділяються на об'єкти експертизи федерального рівня та об'єкти експертизи рівня суб'єктів Федерації.
Згідно зі ст. 11 ФЗ "Про екологічну експертизу", обов'язкової ГЕЕ, що проводиться на федеральному рівні, підлягають:
проекти правових актів РФ нормативного і ненормативного характеру, нормативно-технічних та інструктивно-методичних документів, затверджуваних органами державної влади РФ, що регламентують господарську та іншу діяльність;
матеріали, що підлягають затвердженню органами державної влади РФ і попередні розробці прогнозів розвитку і розміщення продуктивних сил на території РФ (проекти комплексних та цільових федеральних соціально-економічних, науково-технічних та інших федеральних програм; проекти генеральних планів розвитку територій вільних економічних зон і територій з особливим режимом природокористування та ведення господарської діяльності тощо);
техніко-економічні обгрунтування і проекти будівництва, реконструкції, розширення, технічного переоснащення, консервації та ліквідації громадських організацій і інших об'єктів господарської діяльності РФ і інші види документації та об'єкти.
Всі перераховані в статті об'єкти ГЕЕ на федеральному рівні можна об'єднати в дев'ять груп.
Ст. 12 цього ж закону визначає об'єкти ГЕЕ рівня суб'єктів РФ. Перелік цих об'єктів включає дев'ять типів матеріалів (документації) регулюючих або обгрунтовують господарську або іншу діяльність, пропоновану на території суб'єкта Федерації.
Громадська ЕЕ, згідно зі ст. 21 Закону можна проводити щодо об'єктів, зазначених у ст. 11 і 12, за винятком об'єктів ЕЕ, відомості про які становлять державну, комерційну та (або) іншу охоронювану таємницю.
Істотно новим, з точки зору об'єктів ЕЕ, є те, що до них ставляться тепер і діючі об'єкти, що вимагають повторної ГЕЕ, хоча раніше вже мали її позитивний висновок. Повторна ГЕЕ проводиться у випадках: необхідності доопрацювання об'єкта (за зауваженнями ГЕЕ); при зміні умов природокористування; реалізації об'єкта експертизи з відступами від документів, які отримали раніше позитивний висновок ГЕЕ або внесення змін до цих документів; внесення у проектну документацію змін після отримання позитивного висновку ГЕЕ ; закінчення терміну дії позитивного висновку ГЕЕ.
У "Положенні про оцінку впливу на навколишнє середовище в РФ" розроблений "Перелік видів (об'єктів) господарської та іншої діяльності, при підготовці обгрунтовує документації на будівництво яких ОВНС проводиться в обов'язковому порядку".
Оцінка впливу на навколишнє середовище і екологічна експертиза є взаємопов'язаними елементами єдиного правового інституту - оцінки впливу та екологічної експертизи. За загальним правилом обгрунтовує документація повинна представлятися ініціатором або замовником на ГЕЕ. Така документація щодо реалізації проектів, щодо яких ОВНС обов'язкове, без результатів проведення ГЕЕ не приймається. Умовно ОВНС можна порівняти з митною декларацією, яку особа пред'являє митнику, а ГЕЕ - із самим митним оглядом.
На закінчення цих процедур можна дати наступну характеристику. Оцінка впливу на навколишнє середовище - це обов'язок замовника обгрунтовує документації, виконання якої служить однією з гарантій права на сприятливе ОС.
Державна екологічна експертиза є найважливішою функцією управління в сфері охорони ОС, яку здійснюють органи Мінприроди Росії, а громадська екологічна експертиза-невід'ємним елементом екологічної правоздатності громадянина та громадських екологічних організацій як юридичних осіб.
Глава 3. Порядок організації та проведення (процедура) екологічної експертизи
Регламентом проведення ЕЕ встановлені такі підстави проведення: [6]
доручення уряду РФ;
рішення органів державної влади суб'єктів РФ (для територіальних органів);
вказівки керівництва Мінприроди РФ;
заяви замовника матеріалів, що підлягають ГЕЕ;
рішення судових органів відповідної інстанції;
в порядку вибіркової перевірки проведення ГЕЕ спеціально уповноваженими державними органами у сфері ЕЕ.
Ст. 12 закону "Про екологічну експертизу" передбачає випадки проведення повторної ЕЕ по об'єктах, раніше отримав позитивний висновок ГЕЕ:
доробка об'єктів ГЕЕ за зауваженнями проведеної раніше ГЕЕ;
зміни умов природокористування спеціально уповноваженим державним органом у сфері ОНПС;
реалізація об'єкта ГЕЕ з відступами від документації, що отримала позитивний висновок ГЕЕ, і (або) у разі внесення змін до зазначеної документацію;
витікання терміну дії позитивного висновку ГЕЕ;
внесення змін в документацію після отримання позитивного висновку ГЕЕ.
3.1 Процедура проведення державної екологічної експертизи
Порядок проведення ГЕЕ регулюється ФЗ "Про екологічну експертизу", Положенням про порядок проведення державної екологічної експертизи, та Регламентом проведення державної екологічної експертизи.
Державна екологічна експертиза проводиться Міністерством природних ресурсів РФ. Міністерство та його територіальні органи утворюють експертні комісії ГЕЕ по кожному конкретному об'єкту ГЕЕ як з позаштатних експертів, так і штатних співробітників (фахівців) цього міністерства та його територіальних органів.
Перелік матеріалів, що представляються на ГЕЕ, по об'єктах, зазначених у ст. 11 і 12 ФЗ "Про екологічну експертизу", визначається нормативними актами Мінприроди Росії відповідно до вимог, встановлених для розробки відповідних видів документації.
Обов'язковою умовою прийняття матеріалів на ГЕЕ є наявність в них (у складі розділів об'єкта експертизи або у вигляді додатків) даних з ОВНС запланованій господарської та іншої діяльності і екологічному обгрунтуванню допустимості її реалізації.
Наявність у складі матеріалів по об'єкту експертизи документів погоджень (дозволів) Мінприроди Росії або його територіального органу не може вважатися висновком ГЕЕ по даному об'єкту.
Положення про порядок проведення ГЕЕ конкретизує норми Закону щодо ЕЕ, встановлюючи, що ГЕЕ організується і проводиться за умов:
реєстрації подаються матеріалів у встановленому порядку і попередньої перевірки їх повноти та достатності;
оплати замовником протягом 30 днів з дня отримання повідомлення про реєстрацію і при необхідності - подання замовником у встановлений термін запитуваних органом ЕЕ матеріалів;
відповідності матеріалів встановленим вимогам інструкції;
створення експертної комісії і призначення наказом по спеціально встановленим органу в області ЕЕ її складу;
призначення тим же наказом терміну проведення ГЕЕ (до 4 місяців, а у виняткових випадках - до 6 місяців);
виконання Регламенту ГЕЕ;
інформування зацікавлених організацій про її результати.
Мінприроди Росії та його територіальні органи мають право у процесі проведення ГЕЕ запитувати у замовника додаткову інформацію, необхідну для оцінки допустимості впливу запланованій діяльності на ОПВ, наприклад даних спеціальних екологічних досліджень, результати розрахунків та аналізів, інші матеріали, необхідні для підготовки висновку ГЕЕ.
Представлені матеріали (матеріали, що підлягають ГЕЕ, подаються у двох примірниках; матеріали погоджень, обговорень та інші документи - в одному примірнику) реєструються і передаються до підрозділу, що спеціалізується в області організації і проведення ГЕЕ для перевірки їх повноти і достатності. Експертний підрозділ в строк не більше 7 днів з дня реєстрації матеріалів повідомляє замовнику наступну інформацію: у разі відповідності поданих матеріалів установленим вимогам - про необхідність оплати проведення ГЕЕ відповідно з доданою кошторисом і рахунком на її оплату протягом 30 днів з дня одержання повідомлення; якщо матеріали не відповідають встановленим вимогам - про терміни подання матеріалів у повному обсязі.
Документація, не укомплектована протягом встановленого терміну (але не більше одного місяця від дня одержання повідомлення) повертається замовнику з письмовим повідомленням.
За наявності повного комплекту документації визначається: категорія складності ГЕЕ; тривалість її проведення; кількість залучених експертів, вартість проведення ГЕЕ.
Складність об'єкта ГЕЕ визначається відповідно до класифікатора екологічної небезпеки намірів і діяльності. Відповідно до нього пропонується введення трьох категорій процедури проведення ГЕЕ: складною, середньої складності і простий.
Тривалість проведення ГЕЕ залежить від складності об'єкта ГЕЕ і становить: експертиза проста - до 30 днів; середньої складності - до 60 днів; складна - до 120 днів.
Термін проведення ГЕЕ може бути продовжений наказом спеціально уповноваженого органу в галузі ЕЕ, але не повинен перевищувати шести місяців для складної експертизи.
3.2 Організація проведення державної екологічної експертизи
Початок часу проведення ГЕЕ встановлюється не пізніше ніж через 30 днів після одержання документа, що підтверджує її оплату.
Протягом цього терміну експертний підрозділ готує пропозиції щодо кандидатур керівника і відповідального секретаря експертної комісії, а також щодо термінів проведення ЕЕ. За участю керівника експертної комісії (ЕК) складаються пропозиції щодо складу ЕК і розробляється завдання на проведення ГЕЕ. Крім того, готується проект наказу про ГЕЕ, який надсилається керівництву міністерства або його територіального органу, готується проект календарного плану роботи ЕК і технічне завдання керівникам груп. Кількість членів ЕК має бути непарною і не менше трьох.
Завдання ЕК полягають у наступному. Вона визначає відповідність запланованій діяльності вимогам, встановленим нормативними правовими актами РФ і суб'єктів Федерації з питань охорони ОПВ; повноту виявлення масштабів прогнозованого впливу на НПС в результаті здійснення запланованій діяльності та екологічну обгрунтованість допустимості її реалізації; достатність передбачених заходів для забезпечення екологічної безпеки і збереження природного потенціалу .
Оплата участі зовнішніх експертів у проведенні ГЕЕ об'єктів позабюджетного фінансування здійснюється в певному порядку. [7] Засідання ЕК оформляються протоколами, які підписуються керівником і відповідальним секретарем ЕК. Висновки експертів та експертних груп розглядаються на засіданнях комісії.
Відповідальний виконавець протягом 10 днів після підписання наказу про проведення ГЕЕ інформує про це органи державної влади та органи місцевого самоврядування, на території яких намічається реалізація об'єкта експертизи.
3.3 Порядок роботи експертної комісії
Робота ЕК починається з проведення організаційного засідання, на якому присутні члени ЕК, представники замовника, а також при необхідності інших зацікавлених організацій.
На організаційному засіданні: представник експертної підрозділи повідомляє про наказ на проведення ГЕЕ об'єкта; керівник ЕК доповідає про порядок проведення ГЕЕ; представник замовника (розробника) представленої документації доповідає про характер запланованій діяльності; уточнюється календарний план роботи ГЕЕ, експертних груп та експертів; визначаються терміни підготовки групових та індивідуальних експертних висновків; визначається термін підготовки проекту зведеного висновку ЕК.
За результатами організаційного засідання оформляється протокол, до нього додається явочний лист; обидва документи підписуються керівником і відповідальним секретарем ЕК.
Члени ЕК вивчають матеріали, представлені на ГЕЕ, і готують індивідуальні експертні висновки. Проекти групових висновків обговорюються на засіданнях експертних груп. При необхідності передбачається виїзд на місце членів ЕК для отримання додаткової інформації та проведення виїзних засідань.
Робочі засідання експертних груп оформляються протоколом і явочним листом, які підписуються керівником групи. У ряді випадків при необхідності на засідання експертних груп та ЕК можуть запрошуватися представники замовника.
Після отримання індивідуальних експертних висновків керівники груп готують і представляють відповідальному секретарю або керівникові ЕК індивідуальні та групові укладання, вони аналізують і узагальнюють висновки експертів і готують проект зведеного висновку.
До проведення заключного засідання ЕК відповідальний секретар інформує замовника про проект висновку ГЕЕ і запрошує на це засідання представника замовника документації.
Висновок, підготовлене ЕК, повинно містити обгрунтовані висновки про допустимість або неприпустимість впливу на НПС господарської чи іншої діяльності, яка підлягає ГЕЕ, і про можливості реалізації об'єкта експертизи. Форма укладення ГЕЕ затверджена наказом Мінприроди Росії від 28 вересня 1995 р . № 392.
Позитивний висновок ГЕЕ не повинно містити зауважень.
Висновки можуть містити рекомендації, якщо вони не змінюють істоти запропонованих замовником (розробником) документації проектних рішень.
У негативному висновку можуть міститися такі висновки: про необхідність доопрацювання поданих матеріалів з зауважень і пропозицій, викладених у висновку ЕК; про недопустимість реалізації об'єкта ГЕЕ зважаючи незабезпеченості дотримання вимог екологічної безпеки запланованій діяльності.
Зведений висновок підлягає доопрацюванні в разі його непідписання керівником спеціально уповноваженого державного органу в галузі ЕЕ у зв'язку з порушенням процедури проведення ЕЕ або невідповідності висновків висновки і зауважень експертів.
Висновок ЕК (групи) не може бути змінено без згоди осіб, які її підписали.
У разі незгоди члена ЕК з висновками зведеного висновку, експерт формулює особливу думку і оформляє його у вигляді записки, яка прикладається до зведеного ув'язнення. При цьому експерт підписує висновок з позначкою "особлива думка".
При відсутності під висновком підписів кваліфікованої більшості членів комісії, при заяві про наявність особливої думки чи / і при підписанні висновки з посиланням на наявність особливої думки експертами (складовими більше однієї третини спискового складу комісії), керівник ЕК спільно з керівником експертного підрозділу доповідають керівництву Мінприроди Росії (його територіального органу) про неможливість прийняття комісією в існуючому складі рішення щодо укладання ГЕЕ, про необхідність продовження терміну її проведення (але не більше 6 місяців з дня її початку) і про додаткове включення експертів до складу комісії.
Пропозиції щодо виключення зі складу комісії експертів, які мають особливу думку, не вносяться і не розглядаються.
У випадку, якщо зведене висновок експертної комісії не підписане кваліфікованою більшістю голосів її спискового складу і після продовження терміну проведення ГЕЕ, дана екологічна експертиза вважається завершеною без результату.
Всі висновки й особливі думки експертів приймаються до відома. Створюється нова експертна комісія з експертів, що не беруть участь у попередній експертизі і відповідають усім вимогам, що пред'являються до експертів.
Оплата цієї експертизи проводиться за рахунок коштів спеціально уповноваженого державного органу в галузі ЕЕ.
Оплата праці позаштатних експертів не здійснюється при невиконанні ними обов'язків, передбачених ФЗ "Про екологічну експертизу".
3.4 Оформлення укладення ГЕЕ
Висновок у двох примірниках, підписана кваліфікованою більшістю членів ЕК, затверджене наказом Мінприроди Росії (його територіальним органом) набуває юридичне значення укладення ГЕЕ.
Висновки ГЕЕ анулюванню не підлягають, за винятком втрати юридичної сили відповідно до закону; визнання документів недійсними рішенням суду або арбітражного суду.
Термін дії позитивного висновку ГЕЕ встановлюється наказом Мінприроди Росії або його територіального органу. Висновок ГЕЕ з супровідним листом направляється замовнику протягом 5 днів з дня його затвердження.
Інформація про результати проведення ГЕЕ надсилається органам виконавчої влади і зацікавленим організаціям, забезпечується інформування громадськості, засобів масової інформації за їх запитами про результати проведення ГЕЕ.
У разі негативного висновку ГЕЕ робиться подання в банківські організації про призупинення (припинення) фінансування, кредитування та інших фінансових операцій щодо об'єктів ЕЕ.
Замовник має право представити матеріали на повторну експертизу за умови їх переробки з урахуванням зауважень і пропозицій, викладених у висновку ГЕЕ. Замовник документації, громадські організації, а також інші зацікавлені особи, не згодні з висновком ГЕЕ, мають право оскаржити його в судовому порядку відповідно до законодавства РФ.
3.5 Порядок проведення громадської екологічної експертизи
У відповідності зі ст.19 закону РФ "Про екологічну експертизу" громадяни та громадські організації (об'єднання) в області ЕЕ мають право висувати пропозиції про проведення громадської екологічної експертизи (ГЕЕ), направляти пропозиції щодо екологічних аспектів запланованій діяльності, отримувати інформацію про результати проведення ГЕЕ , здійснювати інші дії, що не суперечать законодавству РФ.
Громадська ЕЕ проводиться до ГЕЕ або одночасно з нею (ст. 21 Закону), вона може проводитися незалежно від ГЕЕ тих же об'єктів ЕЕ.
Громадські організації, які здійснюють ГЕЕ, мають право отримувати від замовника документацію, що підлягає експертизі, брати участь в якості спостерігачів через своїх представників у засіданнях експертних комісій ГЕЕ і в проведенні ними обговорень висновків ГЕЕ.
Громадська ЕЕ здійснюється за умови державної реєстрації заяви громадських організацій (об'єднань) про її проведення. Орган місцевого самоврядування у семиденний строк з дня подання заяви про проведення ГЕЕ зобов'язаний його зареєструвати або відмовити в реєстрації. Заява про проведення ГЕЕ, в реєстрації якого в зазначений термін не було відмовлено, вважається зареєстрованим. У заяві про проведення ГЕЕ повинні бути наведені: найменування, юридична адреса, характер передбаченої статутом діяльності, відомості про склад ЕК ГЕЕ, відомості про об'єкт ЕЕ та терміни її проведення. Громадські організації (об'єднання), що організують ГЕЕ, зобов'язані сповістити населення про початок і результати її проведення.
Ст. 24 Закону передбачає перелік підстав для відмови в державній реєстрації заяви про проведення ГЕЕ.
Названі такі підстави відмови:
ГЕЕ раніше двічі проводилася щодо об'єкта експертизи;
відомості про об'єкт ЕЕ становлять державну, комерційну та іншу охоронювану законом таємницю;
реєстрація громадської організації (об'єднання) не відповідає встановленому порядку;
статут громадської організації (об'єднання) не відповідають вимогам Закону;
вимоги до змісту заяви про проведення ГЕЕ, передбачені Законом, не виконані.
Посадові особи органів місцевого самоврядування несуть відповідальність за незаконну відмову від державної реєстрації заяви про проведення ГЕЕ.
Висновок ГЕЕ направляється, по-перше, спеціально уповноваженим державним органом у сфері ЕЕ, по-друге, замовнику документації, що підлягає ГЕЕ, по-третє, органів, які приймають рішення про реалізацію об'єктів експертизи, органам місцевого самоврядування, нарешті, висновок може передаватися іншим зацікавленим особам.
Дуже важливим є положення про те, що укладення ГЕЕ набуває юридичну силу після затвердження його спеціально уповноваженим державним органом у сфері екологічної експертизи.
У разі надання юридичної сили висновку ГЕЕ на керівника та членів експертної комісії ГЕЕ поширюються вимоги ФЗ "Про екологічну експертизу".
Висновки ГЕЕ можуть публікуватися у засобах масової інформації, передаватися органам місцевого самоврядування, органам ГЕЕ, замовникам документації, що підлягає ГЕЕ, та іншим зацікавленим особам (ст. 25 Закону).
Глава 4. Відповідальність області екологічної експертизи
Законом РФ «Про екологічну експертизу» від 23 листопада 1995 р . передбачається велика кількість новел, що забезпечують участь громадськості в організації та проведенні екологічної експертизи, захист прав громадян. Значна увага приділяється відповідальності за порушення законодавства як одного із засобів гарантій прав громадян на участь в екологічній експертизі, на належну навколишнє середовище.
Правопорушеннями замовника та зацікавлених осіб (з 30 листопада 1995 р .) Вважаються фальсифікація матеріалів, даних і даних, що подаються на екологічну експертизу, а також відомостей про результати її проведення; примус експерта до підготовки завідомо неправдивого висновку; створення перешкод організації та проведення екологічної експертизи; ухилення від подання державним органам експертизи та громадським об'єднанням, організуючим і проводять екологічну експертизу, необхідних матеріалів, відомостей і даних; здійснення господарської та іншої діяльності, не відповідної документації, яка отримала позитивний висновок державної екологічної експертизи.
Порушеннями керівників державних органів експертизи та експертних комісій визнаються необгрунтованість матеріалів з обліку висновків громадської екологічної експертизи та надійшли від органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань, громадян аргументованих пропозицій щодо екологічних аспектах господарської та іншої експортованої діяльності; порушення встановленого порядку витрачання перелічених замовником коштів на проведення державної екологічної експертизи.
Керівники і члени експертної комісії несуть відповідальність за фальсифікацію висновків висновки екологічної експертизи, за приховування від органів державної екологічної експертизи або від громадського об'єднання, які організовують проведення екологічної експертизи, відомостей, що відбивають зацікавленість у результатах експертизи: так, експертом не може бути представник замовника або розробника; громадянин, знаходиться в трудових чи договірних відносинах з ними; представник юридичної особи, що складається із замовником або розробником об'єкта екологічної експертизи у договірних відносинах.
Порушеннями законодавства посадовими особами державних органів виконавчої влади та органів федерального нагляду і контролю, а також органів місцевого самоврядування вважаються видача дозволів на спеціальне природокористування або на здійснення іншої діяльності без позитивного висновку державної екологічної експертизи; організація або проведення екологічної експертизи неправомочними на те органами, організаціями і громадськими об'єднаннями; пряме чи непряме втручання в роботу державних органів екологічної експертизи, експертних комісій та експертів з метою надання впливу на хід і результати проведення екологічної експертизи; незаконну відмову від державної реєстрації заяв про проведення громадської екологічної експертизи.
Цивільно-правова, матеріальна, адміністративна та кримінальна відповідальність за вказані види правопорушень, настає відповідно на підставі цивільного, трудового законодавства КпАП РРФСР, КК РФ. Законодавством Російської Федерації і її суб'єктів можуть бути встановлені інші види порушень законодавства про екологічну експертизу.
Висновок
Сьогодні екологічна експертиза в Росії є одним з найбільш ефективних управлінських важелів раціонального природокористування та охорони навколишнього середовища. Існують деякі успіхи і недоліки, проблеми і труднощі в розвитку цього інституту. З метою вдосконалення системи екологічної експертизи розумно було б реалізувати на федеральному, регіональному та галузевому рівнях ряд пілотних проектів, спрямованих на вивчення, оцінку та вдосконалення екологічної експертизи в Російській Федерації. Найбільш актуальними темами для них могли б стати:
На федеральному рівні:
Вивчення стану і тенденцій розвитку системи екологічної експертизи.
Розробка принципів, критеріїв та правил визначення масштабу робіт за процедурою ОВНС, механізму класифікації та відбору проектів з їх екологічної значущості.
На регіональному рівні:
Вивчення аспектів і проблем, пов'язаних із застосуванням ОВНС для програм і планів соціально-економічного розвитку, містобудівної документації територіального планування.
На галузевому рівні:
Вивчення аспектів і проблем, пов'язаних із застосуванням ОВНС для певних видів діяльності та документації, розробка галузевих правил проведення ОВНС.
На закінчення хотілося б ще раз підкреслити роль державних органів законодавчої і виконавчої влади в розвитку і подальшому ефективному функціонуванні державної екологічної експертизи. Учасники конференції вважають за необхідне звернутися до Федерального Зібрання РФ з проханням не приймати до розгляду проекти законодавчих актів, якщо вони не супроводжуються укладанням Державної екологічної експертизи або ув'язненням про відсутність необхідності її проведення (відсутність предмета екологічної експертизи).
Зі свого боку, Мін'юст Росії при реєстрації нормативних правових актів, прийнятих Міністерствами і відомствами, міг би підсилити контроль за дотриманням вказаними органами виконання положень законодавства у сфері екологічної експертизи.
Найближчим часом необхідно також розглянути можливість створення в Російській Федерації єдиного Центру державних експертиз у структурі федеральних органів виконавчої влади, керівництво діяльністю яких здійснює Президент Російської Федерації (комплексні експертизи, включаючи екологічну, будівельну, земельну, промислової безпеки, санітарно-гігієнічну, водогосподарську і т . д.)
Список використаної літератури
1. Конституція Російської Федерації. М., 1997.
2. Федеральний закон "Про охорону навколишнього середовища" від 10.01.2002 р. (№ 7-ФЗ).
3. Федеральний закон "Про екологічну експертизу" від 23.11.1995 р. зі зм. Від 15.04.1998 р. / / СЗРФ. 1998. № 16. Ст. 1800.
4. Про державну експертизу містобудівної та проектно-кошторисної документації та затвердження Уряду РФ від 20.06.93 № 585 (ред. від 26.06.95 № 604) / / Саппа. 1993. № 26. Ст. 2427.
5. Про порядок розробки, узгодження державної екологічної експертизи, затвердження та реалізації схем комплексного використання і охорони водних ресурсів. Постанова Уряду РФ від 13.09.96 № 1097 / / СЗРФ. 1996. № 39. С. 4564.
6. Про оплату зовнішніх експертів державної екологічної експертизи. Постанова Уряду РФ від 11.06.96 № 679 / / СЗРФ. 1996. № 25. Ст. 3027.
7. Про затвердження Положення про державну екологічну експертизу. Постанова Уряду РФ від 22.09.99 № 942 з ізм. 11.06.96 / / Саппа. 1993. № 39.
Ст. 3621; СЗРФ. 1996. № 40. Ст. 4648.
8. Положення про порядок проведення державної екологічної експертизи. Утв. Постановою Уряду РФ від 11.06.96 № 698 / / СЗРФ. 1996. № 40. Ст. 4648.
9. Інструкція про порядок проведення державної експертизи проектів будівництва / / Система нормативних документів у будівництві. Керівний документ. РДС І-201-95. Держбуд РФ. М., 1995.
10. Методичні вказівки з проведення державної екологічної експертизи / Держкомприроди СРСР. Головна екологічна експертиза. М., 1989.
11. Про державну екологічну експертизу підприємств з іноземними інвестиціями. Роз'яснення Мінприроди РФ від 21.05.93 № 02-12/65-1571 і Російського агентства международн. співробітництва та розвитку від 19.05.93 № 3.14.2-3/312 / / БНА РФ. 1993. № 10.
12. Про порядок проведення державної експертизи містобудівної документації та проектів будівництва в РФ. Постанова Держбуду РФ від 29.10.93 № 18-41.
13. Про затвердження єдиної форми висновку державної екологічної експертизи. Наказ Мінприроди РФ № 392 від 28.09.95 / / Екологічне право Росії: Зб
нормат.-прав. актів і док. М., 1997.
14. Положення про порядок визначення вартості проведення екологічної експертизи документації. Утв. Наказом Госкомекологіі Росії від 22.04.98 № 238 / / БНА. 1998.
15.Матвеев А.В., Котов В.П. Оцінка впливу на навколишнє середовище і екологічна експертиза: Учеб. посібник / СПбГУАП.СПб., 2004.104с.
16. Большаков В. Н., Літун І. М. та інших Екологія / Под ред. Г. В. Тягунова, Ю. Г. Ярошенко. М., 2000.
17. Бринчук М. М. і ін Коментарі до федерального закону "Про екологічну експертизу". М., 1999.
18. Букс І. І., Фомін С. А. Екологічна експертиза та оцінка впливу на навколишнє середовище: Програма курсу та навчально-методичні матеріали. М., 1997.
19. Букс І. І., Фомін С. А. Екологічна експертиза та оцінка впливу на навколишнє середовище: Учеб. посібник. М., 1999.
20. Бурцев С. А. Державна екологічна експертиза підприємств з транскордонним впливом / / Екологічна експертиза. Оглядова інформація. М.: ВИНИТИ, 1995. Вип. 2.
21. Крассом О. І. Екологічне право: Підручник. М., 2001.
22. Матеріали 4-го Міжнародного семінару-конференції "Державна екологічна експертиза та оцінка впливу на навколишнє середовище: методологія і практичні додатки". М., 1998.
23. Пермяков Р. С. Екологічна експертиза. Матеріали з курсу "Екологічні експертизи і консультування". М., 1996.
24. Хотулева М. В., черпаючи О. М. та ін Як організувати громадську екологічну експертизу. Рекомендації для громадських організацій. М., 1996.
Положення про порядок проведення ГЕЕ конкретизує норми Закону щодо ЕЕ, встановлюючи, що ГЕЕ організується і проводиться за умов:
реєстрації подаються матеріалів у встановленому порядку і попередньої перевірки їх повноти та достатності;
оплати замовником протягом 30 днів з дня отримання повідомлення про реєстрацію і при необхідності - подання замовником у встановлений термін запитуваних органом ЕЕ матеріалів;
відповідності матеріалів встановленим вимогам інструкції;
створення експертної комісії і призначення наказом по спеціально встановленим органу в області ЕЕ її складу;
призначення тим же наказом терміну проведення ГЕЕ (до 4 місяців, а у виняткових випадках - до 6 місяців);
виконання Регламенту ГЕЕ;
інформування зацікавлених організацій про її результати.
Мінприроди Росії та його територіальні органи мають право у процесі проведення ГЕЕ запитувати у замовника додаткову інформацію, необхідну для оцінки допустимості впливу запланованій діяльності на ОПВ, наприклад даних спеціальних екологічних досліджень, результати розрахунків та аналізів, інші матеріали, необхідні для підготовки висновку ГЕЕ.
Представлені матеріали (матеріали, що підлягають ГЕЕ, подаються у двох примірниках; матеріали погоджень, обговорень та інші документи - в одному примірнику) реєструються і передаються до підрозділу, що спеціалізується в області організації і проведення ГЕЕ для перевірки їх повноти і достатності. Експертний підрозділ в строк не більше 7 днів з дня реєстрації матеріалів повідомляє замовнику наступну інформацію: у разі відповідності поданих матеріалів установленим вимогам - про необхідність оплати проведення ГЕЕ відповідно з доданою кошторисом і рахунком на її оплату протягом 30 днів з дня одержання повідомлення; якщо матеріали не відповідають встановленим вимогам - про терміни подання матеріалів у повному обсязі.
Документація, не укомплектована протягом встановленого терміну (але не більше одного місяця від дня одержання повідомлення) повертається замовнику з письмовим повідомленням.
За наявності повного комплекту документації визначається: категорія складності ГЕЕ; тривалість її проведення; кількість залучених експертів, вартість проведення ГЕЕ.
Складність об'єкта ГЕЕ визначається відповідно до класифікатора екологічної небезпеки намірів і діяльності. Відповідно до нього пропонується введення трьох категорій процедури проведення ГЕЕ: складною, середньої складності і простий.
Тривалість проведення ГЕЕ залежить від складності об'єкта ГЕЕ і становить: експертиза проста - до 30 днів; середньої складності - до 60 днів; складна - до 120 днів.
Термін проведення ГЕЕ може бути продовжений наказом спеціально уповноваженого органу в галузі ЕЕ, але не повинен перевищувати шести місяців для складної експертизи.
3.2 Організація проведення державної екологічної експертизи
Початок часу проведення ГЕЕ встановлюється не пізніше ніж через 30 днів після одержання документа, що підтверджує її оплату.
Протягом цього терміну експертний підрозділ готує пропозиції щодо кандидатур керівника і відповідального секретаря експертної комісії, а також щодо термінів проведення ЕЕ. За участю керівника експертної комісії (ЕК) складаються пропозиції щодо складу ЕК і розробляється завдання на проведення ГЕЕ. Крім того, готується проект наказу про ГЕЕ, який надсилається керівництву міністерства або його територіального органу, готується проект календарного плану роботи ЕК і технічне завдання керівникам груп. Кількість членів ЕК має бути непарною і не менше трьох.
Завдання ЕК полягають у наступному. Вона визначає відповідність запланованій діяльності вимогам, встановленим нормативними правовими актами РФ і суб'єктів Федерації з питань охорони ОПВ; повноту виявлення масштабів прогнозованого впливу на НПС в результаті здійснення запланованій діяльності та екологічну обгрунтованість допустимості її реалізації; достатність передбачених заходів для забезпечення екологічної безпеки і збереження природного потенціалу .
Оплата участі зовнішніх експертів у проведенні ГЕЕ об'єктів позабюджетного фінансування здійснюється в певному порядку. [7] Засідання ЕК оформляються протоколами, які підписуються керівником і відповідальним секретарем ЕК. Висновки експертів та експертних груп розглядаються на засіданнях комісії.
Відповідальний виконавець протягом 10 днів після підписання наказу про проведення ГЕЕ інформує про це органи державної влади та органи місцевого самоврядування, на території яких намічається реалізація об'єкта експертизи.
3.3 Порядок роботи експертної комісії
Робота ЕК починається з проведення організаційного засідання, на якому присутні члени ЕК, представники замовника, а також при необхідності інших зацікавлених організацій.
На організаційному засіданні: представник експертної підрозділи повідомляє про наказ на проведення ГЕЕ об'єкта; керівник ЕК доповідає про порядок проведення ГЕЕ; представник замовника (розробника) представленої документації доповідає про характер запланованій діяльності; уточнюється календарний план роботи ГЕЕ, експертних груп та експертів; визначаються терміни підготовки групових та індивідуальних експертних висновків; визначається термін підготовки проекту зведеного висновку ЕК.
За результатами організаційного засідання оформляється протокол, до нього додається явочний лист; обидва документи підписуються керівником і відповідальним секретарем ЕК.
Члени ЕК вивчають матеріали, представлені на ГЕЕ, і готують індивідуальні експертні висновки. Проекти групових висновків обговорюються на засіданнях експертних груп. При необхідності передбачається виїзд на місце членів ЕК для отримання додаткової інформації та проведення виїзних засідань.
Робочі засідання експертних груп оформляються протоколом і явочним листом, які підписуються керівником групи. У ряді випадків при необхідності на засідання експертних груп та ЕК можуть запрошуватися представники замовника.
Після отримання індивідуальних експертних висновків керівники груп готують і представляють відповідальному секретарю або керівникові ЕК індивідуальні та групові укладання, вони аналізують і узагальнюють висновки експертів і готують проект зведеного висновку.
До проведення заключного засідання ЕК відповідальний секретар інформує замовника про проект висновку ГЕЕ і запрошує на це засідання представника замовника документації.
Висновок, підготовлене ЕК, повинно містити обгрунтовані висновки про допустимість або неприпустимість впливу на НПС господарської чи іншої діяльності, яка підлягає ГЕЕ, і про можливості реалізації об'єкта експертизи. Форма укладення ГЕЕ затверджена наказом Мінприроди Росії від 28 вересня
Позитивний висновок ГЕЕ не повинно містити зауважень.
Висновки можуть містити рекомендації, якщо вони не змінюють істоти запропонованих замовником (розробником) документації проектних рішень.
У негативному висновку можуть міститися такі висновки: про необхідність доопрацювання поданих матеріалів з зауважень і пропозицій, викладених у висновку ЕК; про недопустимість реалізації об'єкта ГЕЕ зважаючи незабезпеченості дотримання вимог екологічної безпеки запланованій діяльності.
Зведений висновок підлягає доопрацюванні в разі його непідписання керівником спеціально уповноваженого державного органу в галузі ЕЕ у зв'язку з порушенням процедури проведення ЕЕ або невідповідності висновків висновки і зауважень експертів.
Висновок ЕК (групи) не може бути змінено без згоди осіб, які її підписали.
У разі незгоди члена ЕК з висновками зведеного висновку, експерт формулює особливу думку і оформляє його у вигляді записки, яка прикладається до зведеного ув'язнення. При цьому експерт підписує висновок з позначкою "особлива думка".
При відсутності під висновком підписів кваліфікованої більшості членів комісії, при заяві про наявність особливої думки чи / і при підписанні висновки з посиланням на наявність особливої думки експертами (складовими більше однієї третини спискового складу комісії), керівник ЕК спільно з керівником експертного підрозділу доповідають керівництву Мінприроди Росії (його територіального органу) про неможливість прийняття комісією в існуючому складі рішення щодо укладання ГЕЕ, про необхідність продовження терміну її проведення (але не більше 6 місяців з дня її початку) і про додаткове включення експертів до складу комісії.
Пропозиції щодо виключення зі складу комісії експертів, які мають особливу думку, не вносяться і не розглядаються.
У випадку, якщо зведене висновок експертної комісії не підписане кваліфікованою більшістю голосів її спискового складу і після продовження терміну проведення ГЕЕ, дана екологічна експертиза вважається завершеною без результату.
Всі висновки й особливі думки експертів приймаються до відома. Створюється нова експертна комісія з експертів, що не беруть участь у попередній експертизі і відповідають усім вимогам, що пред'являються до експертів.
Оплата цієї експертизи проводиться за рахунок коштів спеціально уповноваженого державного органу в галузі ЕЕ.
Оплата праці позаштатних експертів не здійснюється при невиконанні ними обов'язків, передбачених ФЗ "Про екологічну експертизу".
3.4 Оформлення укладення ГЕЕ
Висновок у двох примірниках, підписана кваліфікованою більшістю членів ЕК, затверджене наказом Мінприроди Росії (його територіальним органом) набуває юридичне значення укладення ГЕЕ.
Висновки ГЕЕ анулюванню не підлягають, за винятком втрати юридичної сили відповідно до закону; визнання документів недійсними рішенням суду або арбітражного суду.
Термін дії позитивного висновку ГЕЕ встановлюється наказом Мінприроди Росії або його територіального органу. Висновок ГЕЕ з супровідним листом направляється замовнику протягом 5 днів з дня його затвердження.
Інформація про результати проведення ГЕЕ надсилається органам виконавчої влади і зацікавленим організаціям, забезпечується інформування громадськості, засобів масової інформації за їх запитами про результати проведення ГЕЕ.
У разі негативного висновку ГЕЕ робиться подання в банківські організації про призупинення (припинення) фінансування, кредитування та інших фінансових операцій щодо об'єктів ЕЕ.
Замовник має право представити матеріали на повторну експертизу за умови їх переробки з урахуванням зауважень і пропозицій, викладених у висновку ГЕЕ. Замовник документації, громадські організації, а також інші зацікавлені особи, не згодні з висновком ГЕЕ, мають право оскаржити його в судовому порядку відповідно до законодавства РФ.
3.5 Порядок проведення громадської екологічної експертизи
У відповідності зі ст.19 закону РФ "Про екологічну експертизу" громадяни та громадські організації (об'єднання) в області ЕЕ мають право висувати пропозиції про проведення громадської екологічної експертизи (ГЕЕ), направляти пропозиції щодо екологічних аспектів запланованій діяльності, отримувати інформацію про результати проведення ГЕЕ , здійснювати інші дії, що не суперечать законодавству РФ.
Громадська ЕЕ проводиться до ГЕЕ або одночасно з нею (ст. 21 Закону), вона може проводитися незалежно від ГЕЕ тих же об'єктів ЕЕ.
Громадські організації, які здійснюють ГЕЕ, мають право отримувати від замовника документацію, що підлягає експертизі, брати участь в якості спостерігачів через своїх представників у засіданнях експертних комісій ГЕЕ і в проведенні ними обговорень висновків ГЕЕ.
Громадська ЕЕ здійснюється за умови державної реєстрації заяви громадських організацій (об'єднань) про її проведення. Орган місцевого самоврядування у семиденний строк з дня подання заяви про проведення ГЕЕ зобов'язаний його зареєструвати або відмовити в реєстрації. Заява про проведення ГЕЕ, в реєстрації якого в зазначений термін не було відмовлено, вважається зареєстрованим. У заяві про проведення ГЕЕ повинні бути наведені: найменування, юридична адреса, характер передбаченої статутом діяльності, відомості про склад ЕК ГЕЕ, відомості про об'єкт ЕЕ та терміни її проведення. Громадські організації (об'єднання), що організують ГЕЕ, зобов'язані сповістити населення про початок і результати її проведення.
Ст. 24 Закону передбачає перелік підстав для відмови в державній реєстрації заяви про проведення ГЕЕ.
Названі такі підстави відмови:
ГЕЕ раніше двічі проводилася щодо об'єкта експертизи;
відомості про об'єкт ЕЕ становлять державну, комерційну та іншу охоронювану законом таємницю;
реєстрація громадської організації (об'єднання) не відповідає встановленому порядку;
статут громадської організації (об'єднання) не відповідають вимогам Закону;
вимоги до змісту заяви про проведення ГЕЕ, передбачені Законом, не виконані.
Посадові особи органів місцевого самоврядування несуть відповідальність за незаконну відмову від державної реєстрації заяви про проведення ГЕЕ.
Висновок ГЕЕ направляється, по-перше, спеціально уповноваженим державним органом у сфері ЕЕ, по-друге, замовнику документації, що підлягає ГЕЕ, по-третє, органів, які приймають рішення про реалізацію об'єктів експертизи, органам місцевого самоврядування, нарешті, висновок може передаватися іншим зацікавленим особам.
Дуже важливим є положення про те, що укладення ГЕЕ набуває юридичну силу після затвердження його спеціально уповноваженим державним органом у сфері екологічної експертизи.
У разі надання юридичної сили висновку ГЕЕ на керівника та членів експертної комісії ГЕЕ поширюються вимоги ФЗ "Про екологічну експертизу".
Висновки ГЕЕ можуть публікуватися у засобах масової інформації, передаватися органам місцевого самоврядування, органам ГЕЕ, замовникам документації, що підлягає ГЕЕ, та іншим зацікавленим особам (ст. 25 Закону).
Глава 4. Відповідальність області екологічної експертизи
Законом РФ «Про екологічну експертизу» від 23 листопада
Правопорушеннями замовника та зацікавлених осіб (з 30 листопада
Порушеннями керівників державних органів експертизи та експертних комісій визнаються необгрунтованість матеріалів з обліку висновків громадської екологічної експертизи та надійшли від органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань, громадян аргументованих пропозицій щодо екологічних аспектах господарської та іншої експортованої діяльності; порушення встановленого порядку витрачання перелічених замовником коштів на проведення державної екологічної експертизи.
Керівники і члени експертної комісії несуть відповідальність за фальсифікацію висновків висновки екологічної експертизи, за приховування від органів державної екологічної експертизи або від громадського об'єднання, які організовують проведення екологічної експертизи, відомостей, що відбивають зацікавленість у результатах експертизи: так, експертом не може бути представник замовника або розробника; громадянин, знаходиться в трудових чи договірних відносинах з ними; представник юридичної особи, що складається із замовником або розробником об'єкта екологічної експертизи у договірних відносинах.
Порушеннями законодавства посадовими особами державних органів виконавчої влади та органів федерального нагляду і контролю, а також органів місцевого самоврядування вважаються видача дозволів на спеціальне природокористування або на здійснення іншої діяльності без позитивного висновку державної екологічної експертизи; організація або проведення екологічної експертизи неправомочними на те органами, організаціями і громадськими об'єднаннями; пряме чи непряме втручання в роботу державних органів екологічної експертизи, експертних комісій та експертів з метою надання впливу на хід і результати проведення екологічної експертизи; незаконну відмову від державної реєстрації заяв про проведення громадської екологічної експертизи.
Цивільно-правова, матеріальна, адміністративна та кримінальна відповідальність за вказані види правопорушень, настає відповідно на підставі цивільного, трудового законодавства КпАП РРФСР, КК РФ. Законодавством Російської Федерації і її суб'єктів можуть бути встановлені інші види порушень законодавства про екологічну експертизу.
Висновок
Сьогодні екологічна експертиза в Росії є одним з найбільш ефективних управлінських важелів раціонального природокористування та охорони навколишнього середовища. Існують деякі успіхи і недоліки, проблеми і труднощі в розвитку цього інституту. З метою вдосконалення системи екологічної експертизи розумно було б реалізувати на федеральному, регіональному та галузевому рівнях ряд пілотних проектів, спрямованих на вивчення, оцінку та вдосконалення екологічної експертизи в Російській Федерації. Найбільш актуальними темами для них могли б стати:
На федеральному рівні:
Вивчення стану і тенденцій розвитку системи екологічної експертизи.
Розробка принципів, критеріїв та правил визначення масштабу робіт за процедурою ОВНС, механізму класифікації та відбору проектів з їх екологічної значущості.
На регіональному рівні:
Вивчення аспектів і проблем, пов'язаних із застосуванням ОВНС для програм і планів соціально-економічного розвитку, містобудівної документації територіального планування.
На галузевому рівні:
Вивчення аспектів і проблем, пов'язаних із застосуванням ОВНС для певних видів діяльності та документації, розробка галузевих правил проведення ОВНС.
На закінчення хотілося б ще раз підкреслити роль державних органів законодавчої і виконавчої влади в розвитку і подальшому ефективному функціонуванні державної екологічної експертизи. Учасники конференції вважають за необхідне звернутися до Федерального Зібрання РФ з проханням не приймати до розгляду проекти законодавчих актів, якщо вони не супроводжуються укладанням Державної екологічної експертизи або ув'язненням про відсутність необхідності її проведення (відсутність предмета екологічної експертизи).
Зі свого боку, Мін'юст Росії при реєстрації нормативних правових актів, прийнятих Міністерствами і відомствами, міг би підсилити контроль за дотриманням вказаними органами виконання положень законодавства у сфері екологічної експертизи.
Найближчим часом необхідно також розглянути можливість створення в Російській Федерації єдиного Центру державних експертиз у структурі федеральних органів виконавчої влади, керівництво діяльністю яких здійснює Президент Російської Федерації (комплексні експертизи, включаючи екологічну, будівельну, земельну, промислової безпеки, санітарно-гігієнічну, водогосподарську і т . д.)
Список використаної літератури
1. Конституція Російської Федерації. М., 1997.
2. Федеральний закон "Про охорону навколишнього середовища" від 10.01.2002 р. (№ 7-ФЗ).
3. Федеральний закон "Про екологічну експертизу" від 23.11.1995 р. зі зм. Від 15.04.1998 р. / / СЗРФ. 1998. № 16. Ст. 1800.
4. Про державну експертизу містобудівної та проектно-кошторисної документації та затвердження Уряду РФ від 20.06.93 № 585 (ред. від 26.06.95 № 604) / / Саппа. 1993. № 26. Ст. 2427.
5. Про порядок розробки, узгодження державної екологічної експертизи, затвердження та реалізації схем комплексного використання і охорони водних ресурсів. Постанова Уряду РФ від 13.09.96 № 1097 / / СЗРФ. 1996. № 39. С. 4564.
6. Про оплату зовнішніх експертів державної екологічної експертизи. Постанова Уряду РФ від 11.06.96 № 679 / / СЗРФ. 1996. № 25. Ст. 3027.
7. Про затвердження Положення про державну екологічну експертизу. Постанова Уряду РФ від 22.09.99 № 942 з ізм. 11.06.96 / / Саппа. 1993. № 39.
Ст. 3621; СЗРФ. 1996. № 40. Ст. 4648.
8. Положення про порядок проведення державної екологічної експертизи. Утв. Постановою Уряду РФ від 11.06.96 № 698 / / СЗРФ. 1996. № 40. Ст. 4648.
9. Інструкція про порядок проведення державної експертизи проектів будівництва / / Система нормативних документів у будівництві. Керівний документ. РДС І-201-95. Держбуд РФ. М., 1995.
10. Методичні вказівки з проведення державної екологічної експертизи / Держкомприроди СРСР. Головна екологічна експертиза. М., 1989.
11. Про державну екологічну експертизу підприємств з іноземними інвестиціями. Роз'яснення Мінприроди РФ від 21.05.93 № 02-12/65-1571 і Російського агентства международн. співробітництва та розвитку від 19.05.93 № 3.14.2-3/312 / / БНА РФ. 1993. № 10.
12. Про порядок проведення державної експертизи містобудівної документації та проектів будівництва в РФ. Постанова Держбуду РФ від 29.10.93 № 18-41.
13. Про затвердження єдиної форми висновку державної екологічної експертизи. Наказ Мінприроди РФ № 392 від 28.09.95 / / Екологічне право Росії: Зб
нормат.-прав. актів і док. М., 1997.
14. Положення про порядок визначення вартості проведення екологічної експертизи документації. Утв. Наказом Госкомекологіі Росії від 22.04.98 № 238 / / БНА. 1998.
15.Матвеев А.В., Котов В.П. Оцінка впливу на навколишнє середовище і екологічна експертиза: Учеб. посібник / СПбГУАП.СПб., 2004.104с.
16. Большаков В. Н., Літун І. М. та інших Екологія / Под ред. Г. В. Тягунова, Ю. Г. Ярошенко. М., 2000.
17. Бринчук М. М. і ін Коментарі до федерального закону "Про екологічну експертизу". М., 1999.
18. Букс І. І., Фомін С. А. Екологічна експертиза та оцінка впливу на навколишнє середовище: Програма курсу та навчально-методичні матеріали. М., 1997.
19. Букс І. І., Фомін С. А. Екологічна експертиза та оцінка впливу на навколишнє середовище: Учеб. посібник. М., 1999.
20. Бурцев С. А. Державна екологічна експертиза підприємств з транскордонним впливом / / Екологічна експертиза. Оглядова інформація. М.: ВИНИТИ, 1995. Вип. 2.
21. Крассом О. І. Екологічне право: Підручник. М., 2001.
22. Матеріали 4-го Міжнародного семінару-конференції "Державна екологічна експертиза та оцінка впливу на навколишнє середовище: методологія і практичні додатки". М., 1998.
23. Пермяков Р. С. Екологічна експертиза. Матеріали з курсу "Екологічні експертизи і консультування". М., 1996.
24. Хотулева М. В., черпаючи О. М. та ін Як організувати громадську екологічну експертизу. Рекомендації для громадських організацій. М., 1996.
[1] Федеральний закон "Про охорону навколишнього середовища" від 10.01.2002 р. (№ 7-ФЗ).
[2] Федеральний закон "Про екологічну експертизу" від 23.11.1995 р. зі зм. Від 15.04.1998 р. / / СЗРФ. 1998. № 16.
[3] Бурцев С. А. Державна екологічна експертиза підприємств з транскордонним впливом / / Екологічна експертиза. Оглядова інформація. М.: ВИНИТИ, 1995. Вип. 2.
[4] Федеральний закон "Про екологічну експертизу" від 23.11.1995 р. зі зм. Від 15.04.1998 р. / / СЗРФ. 1998. № 16. Ст. 1800.
[5] Федеральний закон "Про екологічну експертизу" від 23.11.1995 р. зі зм. Від 15.04.1998 р. / / СЗРФ. 1998. № 16. Ст. 1800.
[6]. Положення про порядок проведення державної екологічної експертизи. Утв. Постановою Уряду РФ від 11.06.96 № 698 / / СЗРФ. 1996. № 40. Ст. 4648.
[7] Про оплату зовнішніх експертів державної екологічної експертизи. Постанова Уряду РФ від 11.06.96 № 679 / / СЗРФ. 1996. № 25. Ст. 3027.