Основні групи інтересів у Росії. Російська практика лобізму
Одним з основних підходів до природи та утримання політики і політичного є соціальна концепція політики, згідно з якою політика має соціально-групову природу. Саме соціальна диференціація, складання соціально-групових інтересів стали основою для виникнення публічної влади та її інститутів, покликаних, з одного боку, сприяти реалізації цих інтересів, а з іншого - управляти їх взаємовідносинами і підтримувати цілісність співтовариства. Політичний процес з точки зору цього підходу - процес взаємодії інтересів соціальних груп або зміна станів політичної системи, обумовлена рівнем і характером політизації соціального організму.У період індустріального суспільства сформувалися інститути політичного представництва соціально-групових інтересів (партії, законодавчі органи влади тощо). Ці інститути були багато в чому призначені для захисту та реалізації інтересів певних класів або більш дрібних групових утворень. Їх особливості, а також сама їх наявність в основному відбивали основні соціальні розколи, характерні для індустріального суспільства.
В якості основних тенденцій еволюції соціальної структури при переході від індустріального до постіндустріального суспільства можна виділити наступні:
розпад традиційних соціальних груп (робітничий клас, дрібна буржуазія, селянство і т.д.);
подальша соціальна диференціація, утворення нових соціальних груп і виникнення складної, мозаїчної соціальної структури;
зміна критеріїв соціальної стратифікації і поява нових середніх та вищих шарів суспільства;
зростання соціальної та географічної мобільності й зміни способу життя, більша відкритість соціального простору;
криза традиційної соціальної ідентифікації та індивідуалізація соціального протесту.
Серед учених немає єдиної думки щодо інтерпретації більш диверсифікованої і мозаїчної соціальної структури сучасного суспільства. Одні з них вважають, що соціально-класова приналежність продовжує відігравати суттєву роль. Однак при цьому відзначається значна зміна характеристик соціально-класової приналежності, наприклад, рівня освіти, володіння інформацією і т.п.
Інші вважають, що соціальна структура в сучасному суспільстві грунтується не тільки на належності до певної соціальної групи на основі соціально-статусних характеристик, безпосередньо свідчать про володіння будь-якими цінностями. Соціальна диференціація, на їхню думку, здійснюється також на основі соціально-психологічних і соціально-культурних відмінностей.
В останні десятиліття з'явився ряд робіт, автори яких намагаються пояснити соціальні позиції стилем життя і виділяють на цій основі різноманітні соціокультурні групи. Яскравим прикладом такої позиції є типологія соціостілей французького дослідника Б. Катла, який поклав в основу своєї типології відмінності в умовах життя і системах цінностей, що визначають, на його думку, соціальний вибір. У кожний з виділених п'яти типів соціально-культурного менталітету автор включає представників різних соціально-статусних груп. Саме стиль життя, поєднання соціальних і ціннісних факторів визначає, на думку Б. Катла, політичні уподобання виборців і характер їх політичної поведінки.
Для соціальної структури посткомуністичних суспільств характерна значна динаміка, що робить істотний вплив на масову свідомість, політична поведінка і участь. Серед основних тенденцій можна виділити наступні: значне соціальне розшарування і освіта "нових багатих" і "нових бідних"; несформованість "середнього класу"; значний перерозподіл зайнятості по галузях економіки; висока соціальна мобільність і нестабільність соціальної структури в цілому; масова маргіналізація.
Як відзначають деякі дослідники, основним критерієм статусності в Росії і в багатьох інших посткомуністичних країнах є в даний час (і, ймовірно, буде в найближчому майбутньому) володіння капіталом або рівень доходу.
Нові параметри соціальної структури, характерні для постіндустріального та постекономічного суспільств, лише починають вимальовуватися. Це обумовлює те, що трансформація соціальної структури в посткомуністичних країнах, у т. ч. в Росії, робить інший, відмінний від західних країн вплив на політичний процес:
Нестабільність соціальної структури ускладнює процес агрегування і артикуляції групових інтересів і формування інститутів політичного представництва;
Боротьба, що соціальна поляризація сприяє поляризації політичних акторів;
Відсутність сформованого "середнього класу" утрудняє процес формування центристських політичних сил і несприятливо позначається на перспективах демократичного розвитку;
Масова маргіналізація сприяє посиленню позицій радикальних політичних партій і організацій;
Особлива роль матеріальних критеріїв статусності свідчить про значне переважання в посткомуністичних країнах ціннісних розколів, характерних для індустріальних суспільств, а також зумовлює значний вплив представників економічної еліти на процес прийняття політичних рішень.
Групи інтересів - організації, метою яких є об'єднання громадян для вираження і захисту будь-яких спеціальних, конкретних інтересів (наприклад, по певній конкретній проблемі або специфічних інтересів невеликий соціальної, професійної, релігійної або культурно відокремленої групи). Їх основна відмінність від партій лежить не лише в організаційній області. Воно також полягає у способах взаємодії з державною владою: групи інтересів не ставлять перед собою завдання прийти до влади і боротися за її завоювання. Вони намагаються лише впливати на механізм прийняття політичних рішень з метою реалізації групових інтересів.
У політичній науці та політичній думці існують два основних підходи, по-різному трактують роль груп інтересів у політичному житті і дають різну нормативну оцінку цьому інституту представництва.
Представники першого підходу вважають їх існування явищем негативним, надають негативний вплив на функціонування демократичної політичної системи в силу того, вони служать провідниками приватного впливу на прийняття політичних рішень. Все, що відбувається в світі політики, розглядається представниками цього підходу як наслідок махінацій різних бізнес-груп, корпорацій, мафії і т.п.
Представники іншого напряму визнають об'єктивний характер існування зацікавлених груп і відзначають їх позитивну роль в політичному процесі. Зокрема, А. Бентлі зазначає, що всі явища державного управління є результат діяльності груп, які давили один на одного і виділяють нові групи і групових представників для посередництва у суспільній угоді.
У політичній науці і суміжних дисциплінах розроблено декілька типологій груп інтересів. Типологією, найбільшою мірою відбиває еволюційні особливості того чи іншого типу, є типологія Ж. Блонделя. Її підставою виступає спосіб зв'язку між членами групи і характер діяльності. Він виділяє два протилежних "ідеальні типи" груп, які не зустрічаються у дійсності в чистому вигляді: групи общинні і групи асоціативні. Їх конструкція побудована на протиставленні традиційного сучасного (інститутів, практик тощо).
Члени общинної групи пов'язані між собою, перш за все, приналежністю до спільноти, а тільки потім - своїми думками і прагненнями. Можна сказати, що людина народжується, будучи вже членом групи. Близькими до таких груп можна вважати існуючі в дійсності племінні та деякі етнічні групи. Асоціативні групи створюються людьми цілком свідомо для реалізації досить обмежених інтересів. Наприклад, схожою на явища такого типу можна вважати організацію, створену з метою ліквідації атомної електростанції або хімічного заводу. Решта типів груп інтересів розташовуються між цими двома в міру їхнього видалення від традиційних форм і наближення до сучасних: групи "звичаєм", інституціональні групи, групи захисту, групи підтримки.
Групи "звичаєм" найчастіше зустрічаються в країнах "третього світу", де володіння владним статусом розглядається, насамперед, як засіб забезпечення своїх рідних і близьких дохідними місцями і привілеями. При цьому до груп "за звичаєм" відносяться і групи, створені з менш корисливими цілями, наприклад релігійні. Головна особливість цих груп полягає в тому, що вони діють в обхід формальних інститутів, використовуючи особисті контакти з представниками державної влади. У сучасних суспільствах роль таких груп невелика, виняток становлять деякі релігійні організації.
Інституційні групи - групи, чия діяльність базується на формальних організаціях всередині державного апарату (органах виконавчої влади, законодавчих органах, армії, силових структурах і т.п.). Їх вплив пов'язаний з близькістю до процесу прийняття політичних рішень. Ці групи інтересів (клани), що мають вплив всередині будь-яких організацій (партій, армії і т.д.), виконують посередницьку роль між державою і суспільством в основному в країнах "третього світу". Проте існування подібного типу груп має місце і в країнах розвиненої демократії.
Групи захисту та підтримки - найбільш поширені в країнах розвиненої демократії типи зацікавлених груп. Наприклад, у США близько 50% дорослого населення полягає у різних асоціаціях. Групи захисту - це, перш за все, підприємницькі асоціації та профспілки. Вони покликані відстоювати, в першу чергу, матеріальні інтереси своїх прихильників. У силу поширення державного втручання в економічну та соціальну сфери ці групи досить активно взаємодіють з державою для вирішення основних питань. Деякі з них є постійними учасниками двостороннього діалогу з правлячими структурами або тристороннього діалогу груп захисту (підприємницьких та профспілкових) за участю держави.
Необхідно відзначити, що роль груп захисту в даний час в країнах розвиненої демократії поступово еволюціонує, а їх вплив неухильно знижується. Спостерігається криза профспілкового руху, а тристоронні відносини бізнесу, профспілок і держави поступово втрачають своє значення. Ці тенденції зумовлені, в першу чергу, соціальними процесами, пов'язаними з переходом до постіндустріальної стадії суспільного розвитку: зі зміною соціальної структури, з еволюцією відносин у сфері виробництва, з індивідуалізацією масової свідомості і соціального протесту.
Групи підтримки - такі групи, які прагнуть до досягнення певних обмежених цілей. До них відносяться різні екологічні рухи, антивоєнні організації і т.п. Ці групи, як правило, відрізняються аморфною структурою, відсутністю чіткого членства, іноді їм притаманне спонтанно організоване керівництво. Разом з тим деякі з них з плином часу можуть перетворюватися на постійно діючі структури, які мають значним ступенем організованості і більш / менш розгалуженою структурою управління. Іноді групи підтримки справляють істотний вплив на політичний процес і володіють солідною політичною вагою.
Слід зазначити, що різні групи інтересів використовують різні канали впливу на прийняття політичних рішень. Можна відзначити певну закономірність: чим "сучасніше" група інтересів, тим менше вона використовує безпосередні канали та механізми впливу на державні інститути, тим більше вона прагне впливати на громадську думку.
Слід зазначити, що способи впливу на владу, так само як і самі групи інтересів, зазнають еволюцію з плином часу. Зокрема, як відзначають дослідники, багато зацікавлені групи успішно освоюють роль активного учасника електорального процесу, виступаючи помічником певних політичних партій в обмін на підтримку групових цілей. Іншою тенденцією є те, що групи інтересів активно інтегруються в систему "функціонального представництва", створену в багатьох країнах у XX ст. (Комітети, ради та ін. При виконавчих органах влади, що складаються з представників груп інтересів, тріпартістскіе органи та ін.). Причому в даний час ця система активно використовується не тільки групами захисту, а й групами підтримки. Третьою тенденцією є широке поширення лобіювання і професіоналізація лобістської діяльності.
На сучасний розвиток груп інтересів у Росії наклали великий відбиток проблеми соціально-політичної трансформації та політичні традиції. Мова йде, в першу чергу, про те, що громадянське суспільство переживає лише стадію свого становлення, інтереси окремих груп лише викристалізовуються, організаційні форми їх вираження тільки починають складатися. Іншим важливим моментом є незавершений характер модернізації, паралельне існування традиційних і сучасних практик і форм організації політичної діяльності. Тому можна відзначити наявність в Росії практично всіх типів груп інтересів, виділених Ж. Блонделем. Крім того, на діяльність зацікавлених груп, що сьогодні у Росії, накладають свій відбиток традиції груп інтересів радянського періоду, що склали систему корпоративно організованого представництва. Нерозвиненість демократичних принципів конкуренції та формування органів влади, недосконалість інституційних умов істотно обмежує можливості розвитку "сучасних" груп інтересів.
До особливостей вітчизняних груп інтересів можна віднести те, що вони вважають за краще використовувати різні механізми впливу на апарат державної влади, ніж на громадську думку. При цьому переважають механізми неформального впливу. Рівень інституціалізації функціонального представництва інтересів досить низький, проте спостерігається порівняно швидкий розвиток його форм.
Аналіз розвитку груп інтересів в Росії показує, що ці організації відіграють свого роду компенсаторну функцію в умовах "недорозвиненою" системи політичного представництва, сприяючи тим самим каналізації політичних інтересів і політичної стабілізації.
Разом з реформами російського суспільства все більше і більше входять у наше політичне життя явища, об'єктивно притаманні демократичним процесам, що виступають їх характерною ознакою. Серед таких явищ можна виділити і лобізм, який є невід'ємною складовою частиною політичного і правового життя Росії.
Лобізм як повноцінний інститут з'являється тоді, коли вже існують дві необхідні умови: велике різноманіття інтересів у суспільстві, яке виникає внаслідок його соціальної диференціації, розшарування; розширення доступу до влади на основі політичного плюралізму, що характерно, насамперед, для демократичних режимів.
У зв'язку з тим, що влада об'єктивно не в змозі задовольнити одночасно і найбільш повно всі інтереси відразу, виникає проблема черговості, пріоритету здійснення тих чи інших інтересів. Звідси закономірно прагнення різних груп і верств суспільства впливати на поведінку держави з метою переорієнтації політики на свою користь, стимулювати його, приймати вигідні для себе управлінські рішення.
За часів панування адміністративно-командної системи управління, з одного боку, офіційно визнавалося існування лише двох класів (робітників і селян) і прошарку (інтелігенції). Тобто орієнтація була не на соціальну диференціацію, а на соціальну уніфікацію, що, зокрема, виражалося у формуванні єдиної нової спільності "радянський народ", у проголошенні ідеї безкласового суспільства. Крім того, постійно заявлялося, що тільки одна партія - КПРС - зможе висловити загальнонародні інтереси, захистити в найбільш повному обсязі різноманітні прагнення і сподівання людей.
З іншого боку, при слабких демократичних традиціях і нормах цей важливий соціальний інститут був деформований, проявлявся у формах, властивих для авторитарного суспільства. Жорсткість і однолінійність командно-адміністративних структур, практично безмежне всевладдя партійно-державного апарату і його чиновників підмінили лобізм відомчістю, корупцією, "телефонним правом". Отже, зрівняльно-номенклатурні ідеї та їх реалізація на практиці перешкоджали розширенню цивілізованого лобізму.
Цілі лобізму різноманітні. Однак навіть у країнах із багатими демократичними традиціями лобізм переслідує переважно соціально-економічні цілі, пов'язані з вирішенням питань власності і прав розпорядження нею; наданням прав на ведення конкретної діяльності (експорту сировинних ресурсів, виробництва озброєння і т.д.); державним замовленням; квотами , ліцензіями; дотаціями, кредитами; тарифами на енергоресурси; економічними і податковими пільгами; фінансуванням соціальних програм.
Лобістська діяльність, на думку А.С. Автономова, те саме діяльності адвоката. Тільки адвокат захищає вже порушене право клієнта, а лобіст прагне забезпечити його право шляхом прийняття відповідних нормативних актів.
Лобізм може виявлятися в різних сферах і мати відповідно різні види. Наприклад, в залежності від того, в якій гілці влади вирішується питання, можна виділити законодавче, виконавче і судове лобіювання. Так як саме ці органи влади приймають стратегічні і довгострокові рішення, тому вони є основною мішенню для лобістів.
На думку фахівців найчастіше лобіювання в Російській Федерації здійснюється в органах виконавчої влади. Це пов'язано з тим, що кардинальні питання в нашій країні законодавчою владою поки що вирішуються рідко. Фактично це відбувається через президентські укази та постанови Уряду, які відіграють домінуючу роль у системі правового регулювання і мають пряму дію.
У залежності від того, на якому рівні влади відбувається лобіювання, воно може класифікуватися на федеральне (у системі вищих органів державної влади) та місцеве (здійснюється в республіканських, крайових, обласних органах).
У залежності від того на чию користь вирішується питання, лобіювання може підрозділятися на наступні різновиди:
лобіювання різних соціальних структур: громадських організацій, рухів, партій, груп, шарів (профспілки, антивоєнні і екологічні рухи, підприємницькі спілки тощо);
відомче лобіювання - лобізм міністерств, відомств, державних комітетів, галузеве "продавлювання" тих чи інших інтересів. Так, у Державній Думі РФ існують так звані відомчі депутати, які лобіювали і лобіюють на користь, наприклад, енергетичного, агропромислового чи військово-промислового комплексів і т.д.;
регіональне лобіювання - вплив на владу з боку представників республік, країв, областей, районів Крайньої Півночі, Сибіру, Уралу, Далекого Сходу, Поволжя та інших місць, які вибивають певні пільги та переваги для регіонів.
іноземне лобіювання - вплив закордонних "груп тиску" або національних громад на ті чи інші державні органи з метою домогтися від них певних рішень.
Лобізм, як і всяке інше соціальне засіб, може бути вжитий як на благо всього суспільства, так і у вузькопартійних, вузькогрупових і т.п. інтересах. Все залежить від соціально-економічного, політичного і культурного фону, від ряду обставин, які здатні наділити лобізм як плюсами, так і мінусами.
Для того щоб він приносив користь всьому суспільству, необхідні відповідні умови: реальна дія демократичних інститутів і норм, економічна і політична стабільність, свобода засобів масової інформації, стійке громадянське суспільство і т.д. Тільки при наявності цього набору факторів розширюються шанси на використання лобізму у суспільних інтересах, він починає "працювати" в загальносоціальних (загальнолюдських) режимах.
В умовах же економічного, політичного та духовної кризи, перехідного періоду лобізм виходить з цивілізованих рамок і набуває більше мінусів, ніж плюсів. "Сьогодні лобізм, - вважає А. Луговська, - пронизує всі структури влади від верху до низу. Ніким і нічим не контрольований, нахабний і дикий, він став у Росії реальною владою".
Приватний бізнес, змінюючи структуру економіки, змінює і форми лобіювання своїх проектів в органах влади, доводячи їх до витончених злочинів і прямого підкупу. Якщо раніше в умовах адміністративно-командної системи управління незаперечне перше місце в обмеженому лобістському змаганні займали галузеві лобі, то в 1990-х рр.. торговельно-фінансовий капітал боровся за сфери впливу в тісному союзі зі злочинністю. "Найсильніші лобісти, здатні впливати на уряд, президентські структури і парламент, - зазначалося в пресі, - це торгово-фінансовий капітал. Сфера його інтересів ясна: максимальна лібералізація зовнішньоекономічної діяльності, злам протекціоністських бар'єрів для ввезення в Росію імпортних товарів, приватизація валютоемкой промисловості (нафтової і взагалі сировинної), запровадження приватної власності на землю ".
Характерним для Росії явищем у 1990-х рр.. було прийняття органами державної влади правових і нормотворчих актів, що передбачають різні привілеї та пільги для деяких підприємств або регіонів. У результаті російський бюджет недоотримав значні грошові кошти. Наскільки доцільними були дії російської влади, якими принципами вони керувалися, кому були вигідні прийняті рішення, що отримали від наданих пільг платники податків - питання, на які дуже складно відповісти.
Умови роздержавлення, приватизації, переділу власності різко активізували негативну, злочинну лобістську діяльність. Як сказав з цього приводу один високопоставлений американський дипломат у Москві: "Росія, незважаючи на всі колотнечі, залишається супердержавою хоча б тому, що тут процвітає суперлоббізм ... Де ще можна так спокійно, не побоюючись ні морального осуду громадськості, ні суворого рішення суду , ділити колосальні шматки держвласності в своїх інтересах? "
Збиток від такого лобізму, названого диким, позбавленого окреслених законом рамок, визначити досить непросто. І коли чиновник одночасно є і депутатом, і представником лобістської угруповання, провести в його діях грань між протекціонізмом, лобізмом і корупцією практично не представляється можливим.
У зв'язку з тим, що лобізм має цілий спектр можливих наслідків, він потребує юридичного оформлення. Суспільство і держава повинні спільно брати участь у налагодженні механізмів трансформації негативних моментів лобіювання у позитивні, а також у використанні ефективних інструментів мінімізації шкідливих результатів від лобізму й в утвердженні цивілізованих його начал.
Закордонна практика наочно свідчить, що існуючі способи оформлення діяльність лобістських груп поки що не дозволяють вирішити питання про те, як ефективно контролювати їх, не накладаючи в той же час зайвих обмежень на суспільство, що потребує і активно прагне до вільного розвитку свого потенціалу. По всій видимості, на думку К. Вяткіна, Росії і тут доведеться піти не завжди звідані шляхами, спиратися на свій історичний досвід, культуру і життєвий уклад, існуючі національні традиції.
Розміри лобізму в сучасній Росії, як відзначають сучасні дослідники, не мають аналогів у світі і в історії. В умовах нерозвиненості політико-правової системи і недосконалості законодавчої влади лобізм стає основною формою представництва інтересів, але при цьому знаходиться поза увагою державних органів, преси, громадськості і закону. На жаль, механізм взаємодії суспільства та влади у процесі прийняття політичних рішень сьогодні не публічний, а часто корумпований і хаотична; канали впливу на органи державної влади монополізовані найсильнішими групами тиску, а цілий ряд громадських рухів і організацій не мають можливості донести свої інтереси до влади. Правове регулювання лобізму дозволить істотно знизити рівень криміналізації процесу взаємодії представників різних груп інтересів з представниками влади, забезпечити гласність і відкритість прийняття найважливіших державних рішень.
Разом з тим важливо враховувати і наявний світовий досвід, пристосовуючи його до російських умов. У державно-правовому механізмі Російської Федерації повинна бути створена дієва система захисту корінних інтересів населення, особливо його соціально вразливих верств. З точки зору дослідників це вимагає, з одного боку, формування в парламентській практиці повноцінного інституту лобізму, що дозволяє забезпечити в прийнятих законах своєрідна рівновага сил, баланс протилежних інтересів у швидко розвивається російському суспільстві, тобто відображення в нормах закону компромісного рішення. З іншого боку, доцільно створити при парламенті спеціальну службу (подібну з Дослідницької службою Конгресу США), яка на противагу лобістському підходу представляла б законодавцю вільний від будь-яких оцінок матеріал, необхідний для адекватного відображення в законі різноманітних соціальних інтересів.
Конституцією РФ закріплені положення, що є підставою для визнання і регулювання лобізму в Росії. Зокрема, в п.1 ст.30 встановлено, що "кожен має право на об'єднання, включаючи право створювати професійні союзи для захисту своїх інтересів. Свобода діяльності громадських об'єднань гарантується". У п.2 ст.45 йдеться про право кожного громадянина захищати свої права і свободи всіма способами, не забороненими законом.
Як видається, інститут лобізму буде сприяти реалізації права громадян на особисту участь або участь через своїх представників в управлінні справами держави (ст.32). Основне ж своє обгрунтування інститут лобізму знаходить в ст.33, де прямо сказано, що "громадяни Російської Федерації мають право звертатися особисто, а також направляти індивідуальні та колективні звернення до державних органів та органів місцевого самоврядування". Для повноцінного правового регулювання лобізму необхідний спеціальний закон. Саме в ньому можна буде встановити різноманітні юридичні засоби, що упорядковують лобістські процеси.
В кінці 1990-х рр.. обговорювався проект Федерального закону "Про регулювання лобістської діяльності у федеральних органах державної влади". Згідно ст.3 проекту, лобістська діяльність є "взаємодія юридичних і фізичних осіб з федеральними органами державної влади з метою впливу на розробку і прийняття зазначеними органами законодавчих актів, адміністративних, політичних та інших рішень у своїх інтересах або в інтересах конкретних клієнтів". Під лобістом ж розуміється "громадянин Російської Федерації, який здійснює як безоплатно, так і за грошову або іншу винагороду (гонорар) лобістську діяльність в інтересах третіх осіб (клієнтів), що реєструється в якості такого та отримав ліцензію на право заняття лобістською діяльністю в установленому законом порядку" . У даному проекті встановлюються порядок взаємодії лобістів з клієнтами та органами влади, обмеження на заняття лобістською діяльністю, методи лобістської діяльності, права та порядок реєстрації лобістів і т.п. Однак до теперішнього часу закону, що регулює лобістську діяльність, у нашій країні немає.
Громадськість у Росії, що має глибоке коріння в общинної і соціалістичної психології, насилу поки сприймає лобізм, а слово "лобіст" часто використовується з негативним відтінком. Але вже сьогодні можна стверджувати абсолютно точно: якщо в Росії будуть і далі розгортатимуться демократичні процеси, формуватися громадянське суспільство, то лобізм займе своє місце в російській політичній дійсності, бо він виступає своєрідним супутником демократії. Зі створенням відповідних умов, в міру реального вплетення норм і принципів народовладдя в соціальну практику, лобізм з політичного явища з кримінальним відтінком буде поступово перетворюватися в необхідний соціально-політичний інститут.