Організація управління державною власністю в Російській Федерації
Державне управління власністю Російської Федерації являє невід'ємну частину більш загальної системи управління економікою країни. Тут державі належить визначальна роль.
Сам механізм управління держвласністю в РФ, який використовується на сучасному етапі історії країни, був відпрацьований і налагоджений на практиці лише в останні 10-15 років. На зорі перебудови і проведення реформ про багатьох способи управління і використання власності державою, напевно, було відомо, але їх не застосовували.
Управління держави - поняття абстрактне. Управляє не сама держава, а його представники, що володіють певними повноваженнями і діють від імені держави. В управлінні держвласністю такими представниками є спеціально створені організації - юридичні особи. Їх статут, повноваження, обов'язки, функції і т.п. чітко прописані і оголошуються публічно. У кожної такої організації існує керівник, якого наймають за контрактом, де також чітко прописані усі його функції і визначена відповідальність. Система управління державною власністю в РФ в даний час має такий вигляд, як показано на схемі (спрощено).
Всі організації працюють як самостійно, так і взаємодіючи між собою. Яким чином - буде зрозуміло нижче.
Спосіб управління держвласністю залежить від об'єкта власності. Їх існує кілька видів. Це перш за все за обсягом державного впливу:
Схема апарату державного управління держмайном.
Об'єкти, що належать державі як єдиному власнику, на повних правах володіння і розпорядження. У цій групі держава в особі відповідних органів володіє самими широкими повноваженнями управління і може робити з майном будь-які законні операції;
Об'єкти змішаної власності, що належать державі частково. Стосовно до об'єктів цієї групи воно має можливості обмеженого розпорядження, пропорційні своїй частці володіння, поряд з іншими власниками;
Об'єкти недержавної власності, але схильні до державного впливу на інших засадах. Державний вплив носить непрямий характер і швидше відноситься до області регулювання їх використання, ніж безпосереднього управління.
Ключова частина держуправління власністю - це управління об'єктами першої групи. Його поділяють на дві основні частини: перетворення форм і відносин власності та управління функціонуванням і використанням. Управління у вигляді перетворення форм і відносин включає в себе такі операції, як:
возмездная передача об'єктів з федеральної власності у власність суб'єктів РФ, а з власності суб'єктів - у власність муніципальну і назад;
продаж об'єктів на аукціонах і конкурсах;
приватизація, націоналізація і реприватизація;
успадкування, дарування, безоплатна передача;
міждержавний або внутрішній обмін одного об'єкта на інший на різних умовах;
вилучення об'єкту і передача його іншому власнику за рішенням суду;
розділ новоствореної власності за участю держави.
До управління функціонуванням і використанням об'єктів держвласності відносяться:
управління цільовим використанням об'єкта;
забезпечення функціонуванням об'єктів;
здача об'єктів в оренду, концесію, лізинг;
заставу держмайна;
використання об'єктів на засадах господарського відання та оперативного управління;
передача об'єктів у безоплатне користування;
надання державних цінностей у кредит.
Найбільш значною і цінною частиною державній власності є нерухомість. Відповідно до класифікації Цивільного Кодексу вона ділиться на:
Земельні ділянки;
Ділянки надр;
Відокремлені водні об'єкти;
Об'єкти, міцно пов'язані із землею:
лісу;
багаторічні насадження;
будівлі;
споруди.
Управління нерухомістю вдає із себе цілий комплекс заходів, спрямований з одного боку на примноження багатства держави, регіонів і муніципальних утворень, а з іншого боку - на забезпечення вигідного і раціонального їх використання.
Найбільш складним об'єктом управління нерухомості є земельні ділянки та ділянки надр. Проблеми їх поділу між федеральною, субфедерального власністю, можливості їх передачі в приватну власність громадянам країни і нерезидентам, оцінки ринкової вартості та організації ринків купівлі - продажу, залучення в господарський оборот підприємств, підприємців все ще далекі від вирішення теорією і практикою.
Управління власністю тісно пов'язане з її обліком. Формування статистики власності тісно пов'язано з цим процесом і також ділиться на декілька гілок, оперуючи приналежністю об'єкта до форми власності і рядом інших якісних параметрів. Створюється і розвивається і налагоджується система статистичних показників власності. Інвентаризація об'єктів, формування реєстрів нерухомості та їх об'єднання в єдиний кадастр вимагають застосування нових високопродуктивних технологій обробки інформації, що реалізуються за допомогою техніки. Важлива умова якісного управління функціонування власності - створення єдиної автоматизованої інформаційної системи відомостей про об'єкти нерухомості.
Розглянемо у загальних рисах, як реалізуються специфічні функції державного управління власністю в економіці Росії.
Однією з найпростіших форм роздержавлення підприємства є їх комерціалізація. При цьому принцип публічного права змінюється на статус приватного права, одночасно зберігаючи обмеження на розпорядження майна і тут же зняття ряду обмежень, що оберігають підприємство від впливу конкурентного ринку. Це закріплена ГК РФ форма унітарних підприємств у вигляді комерційних організацій, як державних, так і муніципальних. Їх два види:
федеральне казенне підприємство, засноване на праві господарського управління, утворене за рішенням уряду Росії;
унітарне підприємство, засноване на праві хозведенія, яка започаткована держорганом місцевого самоврядування.
Ця міра спрямована на збільшення загальної виручки та ефективності роботи підприємств шляхом входження в конкуренцію, а значить вмілого входження в ринок. Однак для російських підприємств ця проблема трудноразрешимая.
Особлива форма роздержавлення - передача держвласності трудовим колективам (або іншим особам) на відплатних засадах, тобто за плату. Іншими словами оренда. У науковій літературі це називається приватизацією управління і спрямоване на подолання низької ефективності підприємства. Як правило на здачу підприємства в оренду проводиться конкурс. Зараз в Росії така практика поступово прищеплюється, реалізують її державні унітарні підприємства. З'єднання в основній масі елементів власності держави і орендаря означає по суті створення підприємства, заснованого на змішаній власності. При оренді з подальшим викупом орендар поступово переводить держвласність у приватну чи колективну. Отримала широке поширення оренда держмайна без права її викупу, а також довірче (трастове) управління, коли підприємство забезпечується заставою і має велику економічну свободу і незалежність. Оренда без права викупу широко поширена в Росії. Причому не завжди це робиться легально, хоча для багатьох бюджетних установ це стає основною статтею доходу.
Для специфічних об'єктів існує така форма оренди, як державна концесія. У цьому випадку умови орендного договору продумані для конкретного об'єкта, і прописані, як правило, дуже детально і строго. Це тимчасова поступка прав держави на концесійних засадах іншій компанії. Госпредставітель-орендодавець - це концедент, а орендар - концесіонер. В якості об'єкта оренди в цьому випадку виступають природні ресурси, громадський транспорт і т.п. концесія - це досить поширений метод залучення інвестицій в активи, передані в концесію.
Головною формою перетворення власності в Росії стала приватизація державної і муніципальної власності. Загальновизнані ознаки приватизації такі:
зміна держвласності на приватну;
делегування державному підприємству права розпоряджатися майном;
повний продаж держпідприємства приватним особам;
продаж частини активів держпідприємства.
У загальному вигляді приватизація - це скорочення або уповільнення темпів розширення держсектору економіки, що супроводжується збільшенням частки приватного сектора. У більш вузькому сенсі це повна або часткова передача прав власності на що у державному володінні фактори, засоби виробництва, майнові цінності, капітал акціонерним товариствам або приватним особам. Приватизація забезпечує зазвичай підвищення ефективності виробництва та пожвавлення приватної економічної активності. Ще однією причиною приватизації є фінансування бюджету, а також звільнення від витрат на фінансування збиткових підприємств. Внаслідок приватизації підприємств їх ефективність роботи збільшується, слідчо збільшується податкова база і йде зростання податкових доходів бюджету.
У Росії приватизація держпідприємств проходила в кілька етапів, перший з яких охопив 1992-1995 рр.. Вона носила глобальний характер, мала ряд непродуманих моментів, що призвело до її неефективності і недоцільність. У більшості випадках приватні особи, які приватизували підприємства, не підбиралися ретельно і відповідально, вони не бажали або не могли належним чином налаштувати роботу підприємства, якісно перепрофілювати його і т.п. Також ціни, за якими відбувалася приватизація, були явно дуже занижені і не відповідали оцінці майна. У результаті спроба надати приватизації фіскальний характер і зробити її засобом поповнення федерального, регіонального і місцевого бюджетів зазнала фіаско. Перешкодою стали низькі ринкові ціни і корупція. Лише в подальшому, в міру переходу до конкурсних форм приватизації і встановлення оцінок вартості незалежними експертами вдалося вивести приватизацію в більш цивілізоване русло. У цілому ж для постсоціалістичних країн характерно прагнення сформувати середній клас за допомогою створення соціальної бази через приватизацію.
Приватизація підприємств, що мають монопольне становище на ринку, не веде до позитивних результатів.
Якщо монополія виникла через вузькість національного ринку, то цю ситуацію можна подолати шляхом розвитку міжнародної інтеграції. Приватизація державної монополії, яка випускає стратегічно значиму продукцію, неприйнятна. Природні монополії, які не можуть бути усунені в даний період, також повинні залишатися публічними, тобто державними. Т.ч. приватизація використовується як засіб підвищення ефективності виробництва, оздоровлення фінансів (скорочення внутрішнього дефіциту бюджету, зовнішнього боргу, витрат на фінансування громадського сектору), антимонопольного регулювання.
Перетворення форм власності. Передача об'єктів власності з однієї форми в іншу. Для цього необхідно чітке розділення об'єктів на перебувають у віданні федерації, суб'єктів РФ і муніципалітетів. Реально такий розподіл відбулося в 1991 році. До федеральної власності були віднесені:
становлять основу національного багатства країни
необхідні для забезпечення функціонування федеральних органів влади і управління, рішення загальноросійських завдань
оборонне виробництво
галузей, що забезпечують життєдіяльність народного господарства Росії в цілому і розвиток інших галузей наргоспу
підприємства фармацевтичної, медико-біологічної, лікеро-горілчаної продукції.
Розпорядженням Президента РФ в 1992 році затверджено Положення, відповідно до якого були затверджені переліки з конкретним складом власності федерації, субфедеральними і муніципальної. Також передбачена можливість передачі об'єктів федеральної власності в субфедеральних, а об'єктів субфедерального власності - у муніципальну. Проте грошове або інше відшкодування з цього приводу не передбачалося. Однак прийняті законодавчі акти належного підкріплення для цієї функції управління не дали. Право власника від імені РФ і суб'єктів РФ здійснюють органи держвлади в Рамках їх компетенції. ГК РФ не окреслив ні склад об'єктів федеральної і субфедерального власності, ні права і повноваження органів держвлади в частині взаємної передачі об'єктів, ні фінансові відносини з приводу можливості переходу власності. Не зовсім зрозуміло, у чиїй власності знаходяться земельні ресурси, т.к з цього приводу суперечать Конституція РФ та ін законодавчі акти. Такий механізм з неміцною законодавчою базою обтяжений численними процедурами погоджень і необхідністю перерозподілу фінансових коштів. Особлива проблема - це управління власністю громадських організацій, кооперації, релігійних організацій, так як вони частково розпоряджаються і використовують держвласність. Указами президента узаконено їх право власності окремих громадських організацій на що у їхньому віданні держмайно.
Передачу об'єктів федеральної власності в субфедеральних, а субфедерального - в муніципальну доцільно здійснювати на компенсаційній і безоплатній основі. При цьому бажано зберегти незмінним принцип передачі об'єктів соціального та культурно-побутового призначення, інженерної інфраструктури та житлового фонду, що перебувають у федеральній власності, у власність суб'єктів і муніципалітетів на безоплатній основі.
Націоналізація. Це звернення майна юросіб і фізосіб у державну власність. Націоналізованих майно може перебувати у недержавній власності повністю або частково, де-юре або де-факто, тимчасово або необмежено. Націоналізація проходить на користь федерації, суб'єктів РФ або муніципалітетів. Під одержавленням можна вважати і трансформацію об'єктів спільної власності, при якій частка держави стає переважаючою, або держава здобуває контрольний пакет акцій.
На першому етапі економічних реформ Росії перетворення форм власності носило односпрямований характер - відбувалася суцільна приватизація держоб'єктів. Підсумки показали, що це принесло економіці значних втрат, і що стосовно певних об'єктів такий спосіб не годиться. Розумно раціональне поєднання приватизації з деприватизації. На сучасному етапі управління державою таке співвідношення активно використовується.
Спонукальні мотиви до реприватизації можуть бути наступні:
неефективне використання недержавних об'єктів їх приватними власниками, що приводить до розтрати національного багатства і загибелі об'єктів;
використання об'єктів не за їх цільовим призначенням, на шкоду інтересам держави і суспільства, населення регіону, природі, що суперечить законам застосування об'єктів;
нагальна потреба держорганів в управлінні та використанні приватної власності в інтересах держави і населення;
потенційна можливість отримання значних доходів державного бюджету.
Примусова деприватизація можлива і правомірна при виявленні порушень закону під час приватизації. Також можливі й інші способи деприватизації і націоналізації:
повернення майна приватизованих підприємств через процедуру банкрутства, оформлена договором між приватизованим підприємством як юридичною особою та уповноваженим органом з управління держмайном про надання фінансової підтримки збанкрутілому підприємству;
викуп об'єкта у його власника з їх згоди за договірною ціною за рахунок коштів бюджету та інших джерел;
оформлена договором передача об'єктів приватної власності в державну в рахунок погашення утворився у власника боргу перед бюджетом;
розірвання в судовому порядку договору про приватизацію в разі невиконання особами, приватизували власність, прийнятих та зафіксованих у договорі зобов'язань та умов використання приватизованих об'єктів.
Державне управління власністю має яскраво вираженої спрямованістю. Це проявляється у постановці генеральної мети держуправління власністю: можливе задоволення соціальних потреб населення і запобігання соціальних конфліктів. Реальна соцнаправленность управління власністю на вирішення соціальних проблем населення, забезпечення його життєвого рівня, досягається лише безпосередній ув'язкою програм проведення перетворення системи управління з соціальними результатами таких перетворень. Оскільки очевидна небезпека тут криється в тому, що можливо глибоке розшарування населення за майновим цензом, накопичення багатства на одному полюсі, у вузького шару населення. Інші проблеми, що виникають при непродуманому управлінні: соціальні проблеми працевлаштування, побутового та комунального обслуговування, забруднення середовища, виникнення техногенних катастроф.
Реформи в галузі управління власністю впливають на наступні соціальні процеси:
Формування середнього класу. Це наслідок приватизації, яка повинна бути, але в Росії призвело до зворотного результату - освіті невеликої кількості олігархів.
Широке залучення населення і його вільних коштів до управління та безпосередній участі у виробничому підприємництві. У Росії це було проведено через ваучеризацію. У підприємництві і зараз переважають торгівля і послуги, на обличчя брак власного виробництва, а переважна частина населення свої заощадження краще зберігати вдома. Корені цієї проблеми ще і психологічні, і тут необхідні широкі заходи в галузі освіти, економічної культури та освіченості населення, упор на свідомий і індивідуальний вибір кожної людини.
Забезпечення соціальної захищеності та соціальної реабілітації осіб, що зазнають збитків внаслідок перетворень форм і відносин власності. Такі перетворення прямо або побічно породжують збитки у вигляді невиплати заробітної плати, втрати доходу, майна, майнових прав осіб, що опинилися в зоні впливу проведених заходів. Для їх забезпечення створюються спеціальні фонди, приурочені до заходу з управління майном.
Управління перетворенням форм і відносин власності характерні в основному для певних періодів та стадій економічних процесів. Ними державне управління власністю не обмежується. Важливу роль відіграє управління використанням об'єктів власності, їх застосуванням у процесі створення, обігу та споживання економічного продукту. Поведінка об'єктів власності під впливом повсякденних, повсюдних керуючих впливів з боку суб'єктів управління називають функціонуванням об'єктів. У кінцевому рахунку реформи власності здійснюються для того, щоб забезпечити більш ефективне функціонування керованих об'єктів власності, тобто отримання протягом тривалого часу бажаних суб'єктом управління економічних і соціальних ефектів, результатів. Об'єкти держвласності покликані забезпечувати виконання державою своїх функцій. Управління функціонуванням, станом, діяльністю, результативністю об'єктів власності надзвичайно багатогранно і різноманітне за своїми ознаками і властивостями. Розглянемо коротенько управління найбільш типовими об'єктами держвласності, по відношенню до яких держава може застосовувати прямі і непрямі заходи впливу.
Державні унітарні підприємства. Між органами управління та керівниками підприємства будуються відносини на контрактних засадах. Держоргани управління покликані формувати договірні відносини з унітарним підприємством таким чином, щоб, наділивши його максимально можливими правами самоврядування, вимагати ефективного використання державного майна, забезпечення самоокупності та самофінансування, бюджетної ефективності, раціонального використання об'єктів. Держоргани покликані сприяти забезпеченню унітарних підприємств державними замовленнями, гарантувати одержувані ними кредити.
Управління держустанов, які залишилися державними - школи, технікуми, вузи, установи охорона здоров'я і культури, науки, дитячі сади ит.п. Правила і норми управління цими установами регламентуються ДК РФ, згідно з яким вони володіють правом оперативного управління щодо закріпленого за ними майна у межах, встановлених законом, відповідно до цілей своєї діяльності, завданнями власника і призначенням майна. Установа не має права відчужувати або іншим способом розпоряджатися закріпленим за нею майном або майном, придбаним за рахунок коштів, виділених йому за кошторисом.
Об'єкти нерухомості, що надаються в оренду та концесію. Основна проблема в управлінні ними полягає у відшкодуванні державі витрат на утримання цих об'єктів, їх амортизацію та отриманні додаткових доходів, ренти за тимчасову передачу об'єктів у користування недержавному власнику. Ця обставина має враховуватися при встановленні орендної плати та ціни державної концесії.
Акціонерний капітал. Держава покликана стежити за отриманням доходу від нього у вигляді пакетів акцій, від часткою державного майна у спільній власності.
Ефективним використанням державної власності слід вважати застосування її як інструмент активізації підприємництва, підйому виробництва на підприємствах будь-яких форм власності, що не тільки підвищує стійкість економіки, а й сприяє зростанню податкових надходжень в казну. Нарешті, управління функціонуванням, використанням об'єктів державної власності ставить завдання забезпечення їх збереження, підтримки працездатності, функціональної застосовності.