Органи виконавчої влади Російської Федерації
Зміст
Введення
1. Поняття і система органів виконавчої влади
2. Правовий статус уряду Російської Федерації
3. Міністерство освіти Російської Федерації в системі органів управління освіти
4. Органи виконавчої влади Суб'єктів Російської Федерації
Введення
Конституція РФ 1993 року закріпила принцип розділення влади на три різні гілки - законодавчу, виконавчу і судову, органи яких виконують свої повноваження самостійно. Цей факт привів до заміни старого поняття «органи державного управління» на нове поняття «виконавчі органи держави», «органи виконавчої влади». Але, не дивлячись на це, в сучасній російській літературі використовується як старе, так і нове поняття.
___по Різному визначають автори і сутність органів виконавчої влади. Одні вважають, що орган виконавчої влади - «це політичне установа, створена для участі у здійсненні функцій виконавчої гілки державної влади, та наділена в цих цілях повноваженнями державно-владного характеру». Інші автори вважають, що органи виконавчої влади - «це ланки державного апарату, які у відповідності зі своїми функціями здійснюють на підставі та на виконання законів і підзаконних актів виконавчу та розпорядчу діяльність». Незважаючи на те, що ці поняття, по суті, не мають істотних відмінностей, я дотримуюся друге поняття, вважаючи його більш повним і правильним.
1. Поняття і система органів виконавчої влади
Президент Російської Федерації
Уряд Російської Федерації
Державна адміністрація
Органи виконавчої влади суб'єктів РФ
Поняття та функції виконавчої влади. Відповідно до конституційного принципу поділу влади, виконавча влада є самостійною і незалежною гілкою державної влади. Її основне призначення - організація практичного виконання Конституції і законів Російської Федерації в процесі управлінської діяльності, спрямованої на задоволення публічних (громадських) інтересів, запитів і потреб населення. Вона здійснюється шляхом реалізації державно-владних повноважень методами і засобами публічного, переважно адміністративного права.
Зміст виконавчої влади складає виконавчо-розпорядча діяльність по безпосередньому управлінню всіма суспільно значимими сторонами життя держави. Ця діяльність є підзаконної: вона повинна здійснюватися тільки на основі та на виконання законів. Реалізуючи веління законів, виконавча влада має можливість здійснювати певні дії за власною ініціативою, тобто розпоряджатися. Виходячи з конкретних ситуацій та вимог законів, вона може зобов'язувати шляхом одностороннього владного волевиявлення до вчинення певних дій і застосовувати адміністративний примус. Звідси виконавча влада - це влада, яка не тільки виконує закони, але і розпоряджається в межах наданих їй законом повноважень. Основними формами цієї виконавчо-розпорядчої діяльності є:
видання правових актів управління;
використання розпорядчих і контрольних повноважень;
висновок адміністративних договорів;
проведення організаційних заходів.
В інституціональному плані виконавча влада має ієрархічну структуру, яка включає:
органи виконавчої влади та організаційно-правові відносини між ними (відносини субординації, координації, контролю і т.д.);
корпус державних службовців;
юридичну структуру, яка представлена системою норм, що визначають різну за обсягом компетенцію органів і посадових осіб.
Ієрархічна структура - організаційна основа виконавчої влади, механізм дії якої передбачає реалізацію владних повноважень в межах певної адміністративної процедури. Ці владні повноваження, що характеризують ієрархічну підпорядкованість, представлені цілим спектром адміністративних правочинів, серед яких виділяються:
право вирішувати, тобто визначати зміст діяльності, здійснювати вольовий акт з метою позитивного або негативного рішення проблеми;
право командувати, тобто віддавати обов'язкові до виконання розпорядження;
право призначати;
право здійснювати легітимне примус;
право заміщати, тобто можливість діяти замість нижчої інстанції, коли її діяльність здійснюється неправильно;
право скасовувати акти нижчої інстанції у разі їх незаконності або недоцільності;
право витрачати ввірені ресурси;
право контролювати діяльність нижчої інстанції;
право вирішувати конфлікти між нижчестоящими з питань їх прав та компетенції.
Державно-владні повноваження виконавчої влади здійснюються в рамках адміністративної процедури і покликані забезпечити реалізацію її функцій. Адміністративна процедура надає собою певний порядок здійснення владної діяльності органів виконавчої влади щодо вирішення управлінських проблем і вирішення конкретних індивідуальних справ. Вона може регулювати, наприклад, порядок видання правових актів управління, порядок оформлення пенсій, розгляду звернень громадян і т.д. Сутність виконавчої влади, що виражається в оперативному повсякденному розпорядництва і виконавської ролі в державному управлінні, розкривається через її різноманітні функції. До основних функцій цієї гілки державної влади належать:
здійснення управлінської, організаційної діяльності, спрямованої на виконання законів та реалізацію державної політики в різних сферах життя суспільства;
адміністративне нормотворчість (подзаконодательное регулювання);
адміністративне правозастосування, здійснюється у двох формах:
оперативно-виконавча діяльність, що виражається в реалізації розпоряджень правових норм та позитивному регулюванні з допомогою індивідуальних правових актів;
юрисдикційна діяльність, здійснювана адміністративними засобами і спрямована на вирішення управлінських конфліктів, охорону правових норм від яких би то не було порушень, забезпечення їх виконання та профілактику правопорушень;
адміністративний контроль за дотриманням правових норм і загальнообов'язкових правил з метою забезпечення правопорядку і законності в державному управлінні (інспектування та проведення розслідувань);
здійснення дозвільної політики держави (ліцензування, реєстрація, сертифікація);
безпосереднє забезпечення безпеки громадян і суспільства і охорона правопорядку (поліцейська функція);
інформаційне забезпечення органів державної влади та інформаційно-аналітична діяльність.
Функції виконавчої влади реалізуються через конкретні функції її органів та їх відповідні повноваження.
Поняття та види органів виконавчої влади. Орган виконавчої влади - це вид державного органу, який наділений правом від імені держави здійснювати функції виконавчої влади і, в рамках закріпленої за ним компетенції, вирішувати завдання, що виникають у процесі державного управління 1. У композиційному плані орган виконавчої влади включає два основних елементи:
об'єктивний, що характеризує його статику. З об'єктивної сторони він являє собою певний організаційно-правовий інститут (від лат. Institum - організація, установа, пристрій) публічного права, який реалізує цілі державного управління на основі та на виконання чинного законодавства шляхом використання розпорядчих повноважень. Як інститут публічного права він являє собою установу державної влади, що має свою організаційно-правову форму та функції. Об'єктивний компонент органу виконавчої влади включає його організаційну структуру і закріплену в правових нормах компетенцію, яка характеризує міру його влади;
суб'єктивний, що виражає його динаміку. Суб'єктивний компонент органу виконавчої влади представлений людьми, які перебувають на державній службі. Саме вони, виражаючи волю державної влади, своїми діями забезпечують здійснення його владних повноважень і можливість реального функціонування.
Виконавча влада може існувати не інакше як за допомогою своїх органів. Спосіб утворення, порядок діяльності, компетенція, функції, форми і методи діяльності органів виконавчої влади визначені і закріплені у відповідних законах, положеннях та інших нормативних актах. Кожен орган створюється для здійснення конкретного виду державно-управлінської діяльності. Разом з тим органи виконавчої влади у своїй сукупності характеризуються рядом специфічних ознак, які відрізняють їх від інших органів державної влади. До числа цих ознак належать:
офіційно представлені державою і виражають його волю при вирішенні повсякденних завдань і поточних питань у сфері публічного управління;
здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності в рамках визначених законом функцій і адміністративних повноважень;
можливість, відповідно до своєї компетенції, видавати обов'язкові до виконання адміністративно-правові акти та здійснювати оперативне державне управління в межах встановленого предмета відання;
наявність оперативної самостійності і можливості безпосередньо розпоряджатися матеріальними, людськими та інформаційними ресурсами, необхідними для здійснення його компетенції;
органи виконавчої влади утворюються, як правило, вищестоящими органами виконавчої влади та підзвітні їм;
контролюються вищестоящими органами з питань законності і доцільності, прийнятих актів і скоєних дій;
складаються з державних службовців, які здійснюють повсякденне і безпосереднє управління іншими людьми;
мають можливість застосовувати заходи адміністративного примусу.
Орган виконавчої влади має зовнішню і внутрішню форму.
Зовнішня форма органу виконавчої влади включає такі основні елементи:
офіційне найменування (міністерство, управління, губернатор і т.д.);
компетенцію, визначальну міру і спосіб його участі в державному управлінні та територіальний масштаб діяльності;
функції, цілі та завдання діяльності;
форми і методи діяльності;
положення в ієрархічній структурі виконавчої влади і порядок взаємодії з іншими органами;
порядок утворення, реорганізації та управління.
Внутрішня форма показує:
пристрій органу виконавчої влади, його внутрішню структуру (лінійну, лінійно-функціональну і т.д.), склад структурних одиниць, порядок їх взаємодії в процесі реалізації управлінської діяльності.
До елементів внутрішньої форми відносяться також штати, внутрішній розпорядок і дисципліна, яку всі державні службовці зобов'язані дотримуватися.
З точки зору своєї форми орган, виконавчої влади може бути представлений окремим посадовою особою або групою посадових осіб, що перебувають у певних організаційно-правових відносинах між собою.
Таким чином, орган виконавчої влади - це публічно-правовий інститут, який представлений однією посадовою особою або групою посадових осіб, офіційно здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність і наділених в законному порядку певної компетенцією, матеріальними і правовими засобами, необхідними для реалізації покладених на них державних завдань і функцій.
Органи виконавчої влади вельми різноманітні і відрізняються один від одного за видами та сферами діяльності, обсягом і характером компетенції і т.д. У навчальній літературі їх прийнято класифікувати:
на підставах освіти:
утворені на основі Конституції РФ і конституційних актів суб'єктів Федерації (президенти, уряди і т.д.);
створювані на основі поточного законодавства або підзаконних актів (міністерства, державні комітети, управління і т.д.);
за рівнем функціонування, зумовленого федеральним устроєм Росії і територіальним масштабом діяльності:
федеральні (Уряд РФ, федеральні міністерства і відомства);
регіональні (представники Президента РФ у федеральних округах, командувачі військовими округами і т.д.);
органи виконавчої влади суб'єктів Федерації (президенти, уряди, губернатори і т.д.);
по порядку освіти:
обираються (президенти, голови адміністрацій суб'єктів Федерації);
утворені відповідно до указів Президента РФ, президентів республік і глав адміністрацій суб'єктів Федерації і т.д. (Міністерства, служби, департаменти тощо);
за обсягом і характером компетенції:
органи загальної компетенції, які відають всіма галузями і сферами управління і вирішальні всі питання на певній території (Уряд РФ, президенти республік, губернатори, уряду суб'єктів Федерації і т.д.);
органи галузевої компетенції, які відають окремими галузями управління (міністерства, комітети);
органи міжгалузевої компетенції, які здійснюють міжгалузеве (функціональне) управління (державні комітети статистики, стандартизації, метрополії та сертифікації і т.д.);
органи спеціальної компетенції, здійснюють контрольні та наглядові функції (нагляди);
органи внутрішньогалузевої компетенції, здійснюють управління певною сферою діяльності в рамках галузі;
з організаційно-правовій формі:
по порядку прийняття рішень:
єдиноначальні органи, в яких підвідомчі їм питання вирішуються керівником одноосібно (міністерства, служби управління, відділи);
колегіальні органи, які приймають рішення в підвідомчій області колегіально (Уряд РФ, уряду суб'єктів Федерації, державні комітети тощо);
за функціями, які здійснюють органи виконавчої влади:
основні, які безпосередньо виражають і здійснюють волю держави і приймається від його імені обов'язкові до виконання рішення (уряд, міністерства і т.д.);
допоміжні органи, які забезпечують діяльність основних і не наділені, як правило, юридично владними повноваженнями (комісії, ради тощо).
Допоміжні органи діють при основних органах всередині самої виконавчої влади і можуть бути двох видів: консультативні та координаційні.
Консультативні займаються попереднім розглядом питань, готують по них пропозиції юридичного або технічного характеру. Ці органи можуть створюватися на постійній чи тимчасовій основі і включати як державних службовців, так і експертів, представників громадськості.
Координаційні органи утворюються у вигляді урядових або міжвідомчих комісій для підготовки пропозицій з питань загальнодержавного значення або потребують міжгалузевої координації. Рішення цих комісій є обов'язковими для всіх представлених у них органів.
Система органів виконавчої влади в Російській Федерації. Система органів виконавчої влади - це юридично впорядкована внутрішньо узгоджена сукупність різних за своєю організаційно-правовій формі органів, супідрядних на основі поділу компетенції між ними і утворюють інтегроване єдність у процесі реалізації виконавчої влади на всій території Російської Федерації. Ця система виступає як комплексне утворення, що має свою вертикальну ієрархічну структуру і горизонтальні рівні і організуюче на правовій основі у відповідності з державною політикою повсякденне оперативне управління суспільними процесами. Система органів виконавчої влади в РФ утворюється і функціонує відповідно до принципів федералізму, поєднання централізації і децентралізації, законності, гласності, поєднання галузевих, міжгалузевих і територіальних почав у державному управлінні.
Поняття "система органів виконавчої влади" характеризує організаційну побудову виконавчої влади в Російській Федерації. Вона будується відповідно до конституційного розмежуванням повноважень у цій сфері між РФ і суб'єктами Федерації. Згідно з Конституцією (ст. 71-73) діяльність органів виконавчої влади здійснюється в межах ведення РФ, в межах спільного ведення РФ і суб'єктів Федерації і в межах самостійного ведення суб'єктів РФ. До відання РФ віднесено встановлення системи федеральних оранів виконавчої влади, порядку їх організації і діяльності, форміованіе федеральних органів виконавчої влади. У спільне ведення РФ і суб'єктів Федерації входить встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади.
Єдина система виконавчої влади в Росії утвориться тільки в межах ведення РФ і повноважень Федерації з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів (ст. 77 Конституції) 2. У цих межах уряду, міністерства і відомства суб'єктів РФ перебувають у відносинах ієрархічної підпорядкованості з Урядом РФ і відповідними федеральними міністерствами і відомствами. У суб'єктів Федерації федеральні органи можуть створювати свої територіальні органи.
У свою чергу, органи виконавчої влади суб'єктів Федерації з питань виняткових повноважень, віднесених до їх відання, діють самостійно, незалежно від федеральних органів виконавчої влади та непідзвітні ім. Суб'єкти РФ самостійно встановлюють систему органів виконавчої влади на своїй території відповідно до основ конституційного ладу РФ і загальними принципами державного будівництва, встановленими федеральними законами. Конституцією України передбачено взаємне делегування повноважень між органами виконавчої влади Федерації і суб'єктів РФ, здійснюване на практиці на основі відповідних угод між ними.
У рамках федеральних органів виконавчої влади можна виділити два рівні, які включають:
керівні органи (Президент РФ, Уряд РФ);
органи державної адміністрації (міністерства та інші відомства).
Державна адміністрація являє собою адміністративний апарат, безпосередньо реалізує державну політику, цілі і пріоритети, визначені в рішеннях керівних органів виконавчої влади відповідно до Конституції РФ і чинним законодавством.
Президент Російської Федерації
Питання про те, чи входить Президент РФ до системи органів виконавчої влади у науковій та навчальній літературі є дискусійним. Невизначеність правового статусу Президента в системі поділу влади породжена ст.ст. 10 і 80 Конституції РФ, які не відносять цей орган ні до однієї з гілок державної влади. Відповідно до однієї точки зору, він розглядається тільки як глава держави, що стоїть "над усіма гілками" влади, і як гарант усіх конституційних інститутів. Вважається, що Президент як глава держави має повноваження виконавчої влади, але не входить в систему її органів. У відповідності з другою точкою зору, законодавча влада належить парламенту, судова - судам, виконавча - Уряду, а Президент РФ наділений особливою формою влади - президентської.
Дійсно, Президент РФ має досить великими повноваженнями, і конституційна модель цього інституту відповідає моделі сильного Президента, прийнятої в багатьох країнах світу. Однак обидві точки зору, що ставлять Президента поза позначеними в Конституції РФ влади, суперечить закріпленому принципу поділу влади. Більш коректною представляється третя точка зору, згідно з якою Президент РФ, формально будучи главою держави, входить в той же час в систему виконавчої влади (Коренєв А.П., Овсянко Д.М.) і його можна розглядати як главу виконавчої влади (Баглай М . В.). Відповідно з цією точкою зору, Конституція визначає статус федерального президента як "фактичного глави виконавчої влади" (А. П. Агапов).
Президент РФ здійснює керівництво державною адміністрацією як через уряд, так і безпосередньо. В області виконавчої влади він наділений широкими повноваженнями, які поширюються на всю сферу державного управління. Відповідно до Конституції (ст.ст. 80-90) і федеральними законами він визначає внутрішню і зовнішню політику країни, створює органи виконавчої влади, визначає зміст і найважливіші напрями діяльності її системи. Президент призначає (за згодою Державної думи) і зміщує Голови Уряду, одноосібно призначає і зміщує всіх членів Уряду. Він може головувати на засіданнях Уряду, який тільки йому підзвітний і підконтрольний. Президент має право скасовувати акти Уряду РФ. Голова Уряду зобов'язаний систематично інформувати Президента про роботу Уряду. Президент безпосередньо керує цілим рядом відомств державної адміністрації: більш ніж 1 / 4 частина федеральних органів виконавчої влади (16 з 58) знаходиться в безпосередньому підпорядкуванні Президентові РФ 3.
Таким чином, навіть цей не повний перелік повноважень Президента у сфері виконавчої влади дає підстави вважати главою виконавчої влади РФ саме Президента РФ, а не Голови Уряду або Уряд РФ в цілому. Вказівки Президента з усіх питань державного управління обов'язкові для Уряду. Самостійність і незалежність Уряду РФ в керівництві державною адміністрацією допустима лише в тих межах і до тих пір, поки його курс відповідає програмним настановам Президента і визначеним їм напрямів внутрішньої і зовнішньої політики.
Уряд Російської Федерації
Наявність широких повноважень Президента РФ у сфері виконавчої влади не означає, що Уряд РФ знеособлено. У межах своєї компетенції, визначеної Конституцією РФ і федеральними законами, воно також здійснює керівництво системою виконавчої влади, самостійно вирішує віднесені до її відання питання і несе повну відповідальність за свої дії. Стаття 110 Конституції встановлює, що виконавчу владу РФ здійснює Уряд РФ, а ст. 1 Федерального конституційного закону "Про Уряді Російської Федерації" 1997 р 4. визначає його як колегіальний орган, який очолює єдину систему виконавчої влади в РФ. Федеральні органи виконавчої влади знаходяться у віданні Уряду РФ, за винятком випадків забезпечення конституційних повноважень Президента РФ або підвідомчості Президенту відповідно до законодавчих актів Російської Федерації.
Уряд здійснює керівництво міністерствами і відомствами діючими, перш за все, в економічній та соціально-культурній сферах. Воно повністю відповідає за формування, реалізацію та результати діяльності виконавчої влади у цих сферах. У той же час Президент безпосередньо керує державною адміністрацією, що здійснює управління в таких сферах, як оборона, безпека, внутрішні справи, закордонні справи, запобігання надзвичайних ситуацій і ліквідація наслідків стихійних лих. Уряд має право лише координувати діяльність цих органів. Витоки такого розмежування керівних повноважень Президента та Уряду закладені у ст.ст. 80, 83, 86, 87, 88 Конституції РФ і закріплені ст. 32 закону "Про Уряді Російської Федерації" 1997 р. Таким чином, в Росії, як і в багатьох інших напівпрезидентських республіках, існує дуалізм (двоїстість) у керівництві виконавчою владою, яке здійснюють як Президент, так і Уряд. Цей дуалізм проявляється також у порядку призначення посадових осіб федеральних виконавчих органів. Уряд РФ призначає на посаду та звільняє з посади всіх посадових осіб державної адміністрації, призначення яких залишається за межами повноважень Президента. До них відносяться заступники федеральних міністрів, керівники федеральних органів виконавчої влади, які не є міністрами, їх заступники, керівники органів та організацій при Уряді РФ, члени колегій федеральних міністерств та інших федеральних органів виконавчої влади.
Державна адміністрація
Державна адміністрація на федеральному рівні представлена системою федеральних органів виконавчої влади. Ця система включає сукупність державних інститутів різних організаційно-правових форм, види яких визначені Указом Президента РФ "Про систему федеральних органів виконавчої влади" від 14 серпня 1996 р. № 1176. Зміст цієї системи розкривається через конкретну структуру її організаційних елементів, тобто через конкретний перелік органів виконавчої влади різних організаційно-правових форм, що діють в певний період часу. Ця структура може змінюватися в залежності від зміни цілей та пріоритетів соціально-економічного розвитку, державної політики щодо окремих галузей управління. Вона визначається указами Президента РФ про структуру федеральних органів виконавчої влади. Такі укази видавалися в 1996, 1997, 1998 і 2000 рр.. і стосувалися скасування та реорганізації окремих міністерств і відомств і утворення нової структури федеральних органів виконавчої влади 5.
Органи федеральної державної адміністрації, що утворюють її конкретну структуру, створюються тільки з таким найменуванням та статусом, які передбачені Указом Президента РФ від 14 серпня 1996 р. № 1176. Відповідно до цього Указу на федеральному рівні діють органи виконавчої влади таких організаційно-правових форм, як міністерства РФ, державні комітети, федеральні комісії, федеральні служби, російські агентства, федеральні нагляди.
Міністерство РФ - це федеральний орган виконавчої влади, який проводить державну політику і здійснює управління у встановленій сфері діяльності, а також координує у випадках, встановлених законодавством, діяльність інших федеральних органів виконавчої влади у цій сфері. Міністерство очолює що входить до складу Уряду РФ міністр (федеральний міністр).
Державний комітет РФ, федеральна комісія РФ - федеральні органи виконавчої влади, які здійснюють на колегіальній основі міжгалузеву координацію з питань, віднесених до їх відання, а також функціональне регулювання у визначеній сфері діяльності. Очолюють держкомітети і федеральні комісії РФ голови, які призначаються і звільняються з посади Кабінетом РФ.
Федеральна служба Росії, російське агентство, федеральний нагляд Росії - федеральні органи виконавчої влади, що здійснюють спеціальні (виконавчі, контрольні, дозвільні, регулюючі та інші) функції в встановлених сферах ведення. Федеральну службу Росії очолює керівник (директор), російське агентство - генеральний директор, федеральний нагляд - начальник. Керівників усіх цих органів призначає та звільняє з посади Уряд РФ, за винятком керівників органів, підвідомчих Президенту РФ.
Територіальні органи міністерств і відомств РФ. Виконавча влада РФ реалізується не тільки через центральні органи державної адміністрації, але і через їх територіальні структури в тих випадках, коли ці органи утворюють такі структури. Територіальні органи створені держкомітетом, Міноборони, Мін'юстом, Міністерством закордонних справ, Держатомнаглядом і багатьма іншими федеральними органами. Територіальні структурні підрозділи федеральних органів виконавчої влади утворюють територіальний рівень системи виконавчої влади РФ. Ці територіальні органи іменуються, як правило, головними управліннями або управліннями. Вони очолюються начальником, який призначається і звільняється з посади, керівником відповідного федерального органу виконавчої влади за погодженням з главою виконавчої влади відповідного суб'єкта РФ. У своїй діяльності вони керуються Конституцією РФ, федеральними законами, указами і розпорядженнями Президента РФ, постановами і розпорядженнями Уряду РФ і правовими актами управління відповідного федерального органу виконавчої влади. Порядок створення та діяльності територіальних органів, розмір асигнувань на їх утримання встановлює Уряд РФ. Глави виконавчої влади суб'єктів РФ вправі вносити пропозиції з питань діяльності цих органів на розгляд Президента РФ і Уряду РФ.
Територіальні органи створюються у сфері виняткового ведення Федерації і підкоряються тільки по вертикалі своїм відомчим центральним органам.
Органи виконавчої влади суб'єктів РФ
У єдину систему виконавчої влади РФ поряд з федеральними органами виконавчої влади входять органи виконавчої влади суб'єктів РФ у межах ведення РФ і повноважень Федерації з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів. У цих межах органи виконавчої влади суб'єктів РФ утворюють самостійний горизонтальний рівень системи виконавчої влади РФ. Принцип єдності цієї системи передбачає, що до неї входять вищі посадові особи - голови виконавчої влади суб'єктів РФ. Це означає, що їхні стосунки з керівними органами федеральної виконавчої влади включають елементи організаційної підпорядкованості. Вони підпорядковуються федеральному Президенту і федеральному Уряду з предметів ведення РФ і спільного відання Федерації та її суб'єктів.
Відповідно до Закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органах державної влади суб'єктів Російської Федерації" 1999 р. (в ред. 2000 р.) Президент РФ вправі отрешать з посади вища посадова особа (керівника вищого виконавчого органу) суб'єкта Федерації . Президент і Уряд РФ має право контролювати здійснення повноважень у сфері виняткового ведення РФ, спільного ведення Федерації і її суб'єктів, так само як і повноважень, делегованих суб'єктам РФ федеральними органами виконавчої влади. Уряд РФ з предметів спільного ведення Федерації і її суб'єктів координує діяльність голів виконавчої влади, урядів республік і адміністрацій інших суб'єктів Федерації. Мета цієї координаційної діяльності - забезпечення єдиної державної політики в тих галузях і сферах, де це передбачено Конституцією РФ. У той же час глави виконавчої влади суб'єктів РФ діють самостійно в межах компетенції та федеральні органи не вправі втручатися у їхню оперативну діяльність, здійснювану в межах повноважень. Глави виконавчої влади суб'єктів РФ здійснюють керівництво органами галузевої та міжгалузевої компетенції, які створюються на рівні суб'єктів Федерації (міністерства, державні комітети, комітети, управління, департаменти тощо). Голови цих відомств та інші посадові особи призначаються і звільняються з посади головою виконавчої влади суб'єктів Федерації. Виняток становлять органи, які відають питаннями спільної компетенції РФ і її суб'єктів. Їх керівники призначаються відповідним федеральним міністром за узгодженням з головою виконавчої влади суб'єкта РФ. Ці "спільні" відомства мають подвійне підпорядкування: по вертикалі (функціональне підпорядкування) - центральному органу федеральної виконавчої влади, який здійснює загальне методичне керівництво, а по горизонталі (лінійне підпорядкування) - главі виконавчої влади суб'єкта РФ. За предметів виняткового ведення суб'єкта Федерації ними створюються органи виконавчої влади спеціальної компетенції, які підпорядковуються виключно голові виконавчої влади суб'єкта Федерації і не входять до системи виконавчої влади Російської Федерації.
Таким чином, в суб'єктах РФ система органів виконавчої влади як би роздвоюється. Частина з них відноситься до загальноросійської вертикалі і до системи органів суб'єктів Федерації, інша частина органів виконавчої влади суб'єктів РФ структурно виводиться за рамки єдиної виконавчої влади Росії, яка реалізується колегіальним органом - Кабінетом Міністрів України.
2. Правовий статус Уряду Російської Федерації
Поняття і склад Уряду РФ. Уряд - це колегіальний орган загальної компетенції, що видає від свого імені адміністративно-правові акти і є одним з основних інститутів управління державними справами. Правовий статус Уряду РФ визначається Конституцією РФ і Федеральним конституційним законом "Про Уряді Російської Федерації" 1997 р. № 2 - ФКЗ. Уряд РФ є орган державної влади, що здійснює виконавчу владу. Воно є колегіальним органом, який очолює єдину систему виконавчої влади в РФ. За загальним правилом, Уряд РФ керує діяльністю всіх федеральних органів виконавчої влади, за винятком тих, керівництво якими здійснює Президент РФ. Керівництво Уряду поширюється на федеральні органи, що діють в економічній та соціально-культурній сферах, керівництво Президента - на федеральні відомства, керуючі головним чином адміністративно-політичною сферою, і на саме Уряд.
Президент РФ не є главою Уряду РФ, але має право головувати на його засіданнях, здійснювати контроль за його діями і рішеннями, у тому числі за виконанням своїх указів. Він призначає (за згодою Державної думи) Голови Уряду РФ, призначає (за пропозицією Голови Уряду РФ) і звільняє з посади міністрів - членів Уряду. Таким чином, склад Уряду РФ не може бути визначений без вирішального участі Президента РФ.
До складу Уряду РФ входять: Голова Уряду, його заступники і федеральні міністри.
Голова Уряду РФ очолює Уряд. Відповідно до Конституції РФ, федеральними законами і указами Президента РФ він визначає основні напрями діяльності Уряду і організовує його роботу. Визначення основних напрямів урядової діяльності відбувається шляхом вибору Головою Уряду головних ділянок роботи, на яких мають бути зосереджені зусилля Уряду в рамках цілей і пріоритетів внутрішньої і зовнішньої політики, яка визначається Президентом РФ. Голова Уряду РФ представляє Уряд Російської Федерації в Росії і за її межами, веде засідання Уряду, володіючи правом вирішального голосу. Він підписує правові акти Уряду, подає Президенту РФ пропозиції про заохочення міністрів і накладення на них стягнень.
Заступники Голови Уряду РФ відповідно до розподілу обов'язків між ними координують роботу федеральних органів виконавчої влади, дають їм доручення, контролюють їх діяльність, беруть участь при необхідності в засіданнях колегій цих органів.
Федеральні міністри як члени Уряду беруть участь у підготовці його рішень і забезпечують їх виконання. Вони не можуть діяти всупереч офіційній позиції Уряду. До складу Уряду входить також керівник Апарату Уряду, який має ранг міністра РФ. Поняття "федеральний міністр" поширюється як на керівників міністерств, так і на керівників інших федеральних відомств, якщо цей ранг було їм присвоєно Президентом. Однак у цьому випадку керівник відомства не стає автоматично членом Уряду з правом вирішального голосу на його засіданні. Президентом може бути введена посада федерального міністра, який не є керівником федерального міністерства, тобто міністра без портфеля. Таким чином, практичне кількість членів Уряду РФ визначається Президентом РФ. При здійсненні своїх повноважень підзвітні міністри Уряду, а з питань, віднесених Конституцією РФ і федеральними законами до повноважень Президента, і Президенту РФ.
Президія. Для вирішення оперативних питань Уряд РФ за пропозицією його Голови може утворювати Президія. Склад Президії Уряду визначається не законом або указом Президента, а самим Урядом. Відповідно до Постанови Уряду від 1 жовтня 1998 р. № 1145 до нього входять 12 членів Уряду: Голова Уряду, 5 його заступників, 6 федеральних міністрів: фінансів, оборони, закордонних справ, державного майна, внутрішніх справ, економіки і торгівлі. Засідання цього внутрішнього робочого органу Уряду проводяться в міру необхідності (зазвичай раз на тиждень). Його рішення приймаються більшістю голосів і не повинні суперечити актам, прийнятим на засіданнях Уряду. Будь-яке рішення Президії може бути скасовано Урядом.
На членів Уряду в зв'язку з їх перебуванням у його складі поширюються обмеження, передбачені Законом "Про основи державної служби Російської Федерації" 1997 р.
Повноваження Уряду РФ. Загальні і основні повноваження Уряду РФ визначені у ст. 114 Конституції РФ та ст. 13 Закону "Про Уряді Російської Федерації" 1997 р. У відповідності з цими нормативно-правовими актами Уряд РФ:
здійснює реалізацію внутрішньої і зовнішньої політики Російської Федерації;
здійснює регулювання у соціально-економічній сфері;
розробляє федеральний бюджет і забезпечує його виконання;
забезпечує в Росії єдину фінансову кредитну, грошову політику;
здійснює управління федеральної власністю;
забезпечує проведення єдиної державної політики в галузі культури, науки, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, екології;
здійснює заходи щодо забезпечення законності, прав і свобод громадян, охорони власності і громадського порядку, боротьбі зі злочинністю, оборони і державної безпеки;
забезпечує єдність системи виконавчої влади в РФ, спрямовує і контролює діяльність її органів;
формує федеральні цільові програми та забезпечує їх реалізацію;
реалізує надане йому право законодавчої ініціативи.
Загальні повноваження Уряду РФ стосовно до окремих сфер і галузей життєдіяльності держави і суспільства конкретизуються у восьми статтях (ст.ст. 14-21) Закону "Про Уряді РФ" 1997 р. Проте повноваження Уряду не обмежуються їх переліком, наведеним у цих статтях. При визначенні компетенції Уряду РФ використовується принцип загального нормування його повноважень: Уряд здійснює також інші повноваження, покладені на нього Конституцією РФ, федеральними законами і указами Президента РФ.
Правовими формами реалізації Урядом своїх повноважень є постанови і розпорядження, які обов'язкові до виконання в Російській Федерації. Постанови носять нормативний характер, а розпорядження видаються по оперативним і поточних питань і не є нормативними актами. Усі правові акти Уряду - як розпорядження, так і постанови - можуть бути оскаржені до суду. Уряд має право також приймати звернення, заяви та інші акти, що не мають правового характеру.
У своїй діяльності Уряд керується принципами верховенства Конституції РФ, федеральних конституційних законів і федеральних законів, а також принципами народовладдя, федералізму, поділу влади, відповідальності, професіоналізму, гласності та забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
Організація діяльності Уряду РФ. Основною формою діяльності Уряду як колегіального органу є її засідання, які проводяться не рідше одного разу на місяць. Вони можуть носити відкритий і закритий характер. Підготовка та проведення засідання здійснюються відповідно до регламенту Уряду РФ 6. Всі члени Уряду зобов'язані особисто брати участь у його засіданнях, оскільки лише вони мають право вирішального голосу. Засідання вважається правомочним, якщо на ньому присутні більше половини членів Уряду.
У засіданнях Уряду можуть брати участь з правом дорадчого голосу представники палат Федеральних зборів, Конституційного суду, Верховного суду, Вищого арбітражного суду, Генеральної прокуратури, Рахункової палати, Голова Центробанку і Президент Російської академії наук. У засіданнях Уряду може приймати участь на правах головуючого Президент РФ.
По кожному з розглянутих на засіданнях питання запрошуються особи, що мають до нього безпосереднє відношення. Склад цих осіб визначається Керівником Апарату Уряду за пропозиціями державних органів і організацій, відповідальних за підготовку розглянутих питань. На засідання Уряду можуть запрошуватися також працівники Апарату Уряду, безпосередньо готують матеріали по порядку денному засідання. Особливі вимоги пред'являються до підготовки тих рішень, прийняття яких передбачено актами Президента, а також проектів рішень, що розглядаються на засіданнях Уряду під головуванням Президента. Такі проекти в обов'язковому порядку направляються до Адміністрації Президента для узгодження.
Засідання веде Голова Уряду. Він відкриває і закриває засідання, надає слово виступаючим, при необхідності проводить голосування. У разі рівності голосів при голосуванні вирішальним є голос Голови.
Питання, які стосуються компетенції Уряду, можуть розглядатися на засіданнях як Уряду в цілому, так і його Президії. На засіданнях Уряду розглядаються два роду питань:
рішення по яких приймаються виключно на засіданнях Уряду. Їх перелік встановлений ст. 28 Закону "Про Уряд";
питання, які, з точки зору керівництва Уряду, мають особливе значення, наприклад випливають з доручень Президента.
Для забезпечення діяльності Уряду створено Апарат Уряду РФ, який працює під керівництвом Голови Уряду. Очолює його керівник Апарату, що є як мінімум федеральним міністром, або заступником голови Уряду. Апарат Уряду РФ здійснює підготовку та організаційне забезпечення засідань Уряду, координує зусилля органів та організацій щодо забезпечення реалізації повноважень Уряду, організовує контроль за виконанням його рішень.
Конституція РФ не встановлює строки повноважень Уряду. Однак непрямим чином визначається термін у чотири роки: Уряд формується у зв'язку з обранням Президента і складає повноваження перед новообраним Президентом (ст. 116). Таким чином, діє формула: новий Президент - новий Уряд. Разом з тим передбачається його дострокова відставка. Вона можлива в наступних випадках:
Уряд сам на основі колегіально прийнятого рішення подає у відставку;
рішення про відставку одноосібно, на власний розсуд без будь-якого узгодження приймає Президент РФ;
недовіру Уряду виражається Державною думою. Остаточне рішення про долю Уряду в цьому випадку приймає Президент: він може оголосити про відставку Уряду або розпустити Державну думу;
питання про довіру Уряду ставить перед Державною думою його Голова. У разі відмови в довірі Президент або приймає рішення про відставку Уряду або розпускає Державну думу.
У всіх цих випадках Уряд за дорученням Президента продовжує діяти до формування нового Уряду РФ. Тим самим забезпечується наступність і безперервність діяльності виконавчої влади РФ.
3. Міністерство освіти Російської Федерації в системі органів управління освітою
Система органів управління освітою в РФ. Система освіти в РФ є:
сукупність спадкоємних освітніх програм, державних освітніх програм і державних стандартів різного рівня спрямованості;
мережі реалізують їх освітніх установ різних організаційно-правових форм, типів і видів;
органів управління освітою і підвідомчих їм установ і організацій.
Функції управління освітою виконують різні державні та муніципальні органи. Законодавство Російської Федерації відносить до державних органів управління освітою:
Уряд РФ;
федеральні (центральні) органи управління освітою;
федеральні відомчі органи управління освітою;
державні органи управління суб'єктів РФ.
До компетенції державних органів управління освітою в обов'язковому порядку, згідно зі ст. 37 Закону РФ "Про освіту" 1996 р., входять:
розробка та реалізація цільових федеральних і міжнародних програм у галузі освіти;
розробка державних освітніх стандартів і встановлення еквівалентності (нострифікації) документів про освіту;
державна акредитація освітніх установ, сприяння їх громадської акредитації;
встановлення порядку атестації педагогічних працівників освітніх установ;
формування структури системи освіти, розробка переліків професій і спеціальностей, за якими ведуться професійна підготовка і професійна освіта;
пряме фінансування діяльності заснованих ними освітніх установ;
створення державних фондів стабілізації та розвитку системи освіти;
розробка державних нормативів фінансування освітніх установ, а також матеріально-технічної забезпеченості та оснащеності освітнього процесу;
прогнозування розвитку мережі освітніх закладів, підготовка пропозицій щодо виділення з федерального бюджету цільових субвенцій на потреби розвитку освіти в регіонах;
контроль виконання законодавства Російської Федерації в області освіти, державних освітніх стандартів, бюджетної і фінансової дисципліни в системі освіти і т.д.
Повноваження Уряду РФ в галузі освіти. У рамках визначених законодавством функцій державних органів у сфері освіти Уряд РФ забезпечує проведення єдиної державної політики в галузі освіти, розвиток і вдосконалення загальної та професійної освіти, розвиток системи безкоштовної освіти (ст. 17 Закону "Про Уряд") . Повноваження Уряду РФ у сфері освіти визначаються також законом "Про вищу і післявузівську професійну освіту" 1996 р. До них відносяться:
участь у розробці та реалізації політики у зазначеній галузі;
підготовка відповідних розділів Федеральної програми розвитку освіти та контроль за її реалізацією;
доробка законопроектів і прийняття відповідно до законів нормативних актів, що визначають функціонування системи вищої і післявузівської професійної освіти;
встановлення порядку ліцензування діяльності вищих навчальних закладів, їх атестації та державної акредитації;
визначення порядку розробки, затвердження і введення державних освітніх стандартів вищої і післявузівської професійної освіти;
визначення порядку встановлення переліку напрямів підготовки (спеціальностей) вищої і післявузівської професійної освіти та ін
Реалізуючи визначені законодавством повноваження Уряд РФ затвердив Положення про Міністерство освіти РФ від 24 березня 2000 р., Положення про державну акредитацію вищого навчального закладу від 2 грудня 1999 р., Державний освітній стандарт вищої професійної освіти, типові положення про установу початкової професійної освіти, про загальноосвітній установі, про освітній установі середньої професійної освіти (середньому спеціальному навчальному закладі), про освітній установі вищої професійної освіти (вищому навчальному закладі) Російської Федерації та ін
Міністерство освіти РФ. Федеральним державним органом, спеціально утвореним для управління освітою в Російській Федерації, є Міністерство освіти РФ (Міносвіти Росії). Воно покликане проводити державну політику, здійснювати управління і координацію діяльності інших федеральних виконавчих органів у галузі освіти, наукової і науково-технічної діяльності установ вищої професійної освіти, підготовки та атестації наукових і науково-педагогічних кадрів вищої кваліфікації. Міністерство освіти як центральний федеральний орган управління освітою вирішує цілий спектр спеціалізованих завдань, і серед них:
здійснення державної політики в галузі освіти, що забезпечує необхідні умови для реалізації конституційного права громадян Росії на отримання освіти та задоволення потреб держави і суспільства в працівниках кваліфікованої праці;
розробка системи управління та координації науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт в освітніх установах і організаціях системи освіти;
реалізація державної кадрової політики в галузі освіти та наукової діяльності освітніх установ;
розробка та затвердження федеральних вимог до змісту освіти;
створення системи оцінки діяльності освітніх установ;
вдосконалення організаційно-економічного механізму функціонування системи освіти;
здійснення інформатизації в галузі освіти;
забезпечення нормативно-правового регулювання відносин у галузі освіти;
організація державної атестації наукових працівників і фахівців наукових організацій та наукових підрозділів вищих навчальних закладів.
Відповідно до покладених на нього завдань Міносвіти Росії реалізує численні спеціалізовані функції. У Положенні про Міністерство освіти РФ визначено 75 таких його функцій, зокрема:
воно реалізує федеральні цільові програми в галузі освіти;
здійснює комплексний аналіз і прогнозування тенденцій розвитку освіти;
виступає засновником і здійснює повноваження засновника щодо що у його віданні освітніх установ і організацій;
щорічно встановлює для знаходяться у віданні Міністерства освітніх установ контрольні цифри прийому всіх категорій учнів, загальне число студентів, прийнятих для навчання за рахунок коштів федерального бюджету, і структуру їх прийому; розглядає і погоджує кількість громадян, прийнятих на навчання в державні установи початкового, середнього, вищої і післявузівської професійної освіти за рахунок коштів федерального бюджету;
встановлює порядок прийому громадян до державних установ середньої та вищої професійної освіти і перекладу навчаються з одного навчального закладу до іншого;
визначає в межах своєї компетенції перелік навчальної та навчально-методичної літератури для освітніх установ, що забезпечує реалізацію федеральних компонентів державних освітніх стандартів, розробляє і затверджує довгострокові і короткострокові програми випуску навчальної та навчально-методичної літератури, технічних та інших засобів навчання;
бере участь у розробці реалізації державної фінансової, податкової, інвестиційної та інноваційної політики в галузі освіти; здійснює розробку та контроль за виконанням державних нормативів матеріально-технічного забезпечення освітнього процесу в державних освітніх установах.
У функції Міністерства входить також присвоєння вченого звання професора, доцента науково-педагогічним працівникам навчальних закладів вищої додаткової професійної освіти і вченого звання професора науковим працівникам наукових установ та організацій. Воно створює діють на громадських засадах ради по захисту докторських і кандидатських дисертацій (дисертаційні ради), контролює їх діяльність, затверджує персональний склад рад і встановлює переліки наукових спеціальностей, за якими їм надається право прийому до захисту дисертацій. Міністерство присуджує у встановленому порядку наукових і науково-педагогічним працівникам вчені ступені, перевіряє вибірково атестаційні справи та дисертації здобувачів наукового ступеня кандидата наук. Воно може заслуховувати звіти керівників спеціалізованих рад з метою вивчення та узагальнення досвіду їх роботи.
З метою реалізації своїх функцій Міністерство освіти має право видавати в межах своєї компетенції, у тому числі спільно з іншими федеральними органами виконавчої влади, нормативні правові акти у вигляді наказів, розпоряджень, правил, інструкцій і положень, обов'язкові для виконання всіма федеральними органами виконавчої влади, в віданні яких перебувають освітні установи, органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, що знаходяться у віданні Міністерства освітніми установами та організаціями, давати роз'яснення з ним. Воно має право інспектувати в межах своєї компетенції на території Російської Федерації будь-які освітні установи, будь-який орган управління освітою у порядку нагляду. Міністерству надано право запитувати в установленому порядку у федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Федерації, органів місцевого самоврядування освітніх установ і організацій незалежно від їх організаційно-правової форми та відомчої приналежності відомості, матеріали та документи, необхідні для здійснення покладених на Міністерство завдань. Для здійснення своїх функцій вона може створювати у встановленому порядку при Міністерстві наукові, науково-технічні та інші ради і комісії, тимчасові наукові (творчі) колективи, експертні та робочі групи для вирішення питань розвитку освіти та наукової діяльності.
Очолює Міносвіти Росії міністр, який здійснює керівництво Міністерством на основі єдиноначальності і несе персональну відповідальність за виконання покладених на міністерство завдань і функцій. Він очолює колегію Міністерства, в яку за посадою входять заступники міністра, а також керівники структурних підрозділів центрального апарату Міністерства, провідні вчені, фахівці та громадські діячі. Колегія є дорадчим органом, її рішення оформляються протоколами і проводяться в життя, як правило, наказами міністра. У складі Міністерства з метою забезпечення єдиної державної політики у сфері державної атестації наукових і науково-педагогічних кадрів утворюється Вища атестаційна комісія Міністерства освіти Російської Федерації.
Міністр освіти як керівник Міністерства представляє в Уряд проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань що входять до компетенції його відомства; затверджує статути, що знаходяться у віданні Міністерства освітні установи і в установленому порядку затверджує та звільняє з посади керівників цих установ. Він видає накази, розпорядження, дає вказівки, обов'язкові для виконання працівниками Міністерства і перебувають у його віданні освітніми установами та організаціями; затверджує структуру і штатний розпис центрального апарату Міністерства, затверджує положення про його структурні підрозділи і т.д.
Міністерство налічує більше тридцяти структурних підрозділів, що забезпечують здійснення його основних завдань і функцій. Вони включають управління (управління вищої професійної освіти, середньої спеціальної професійної освіти, управління розвитку освіти, управління ліцензування, акредитації та атестації та ін), департаменти (освітніх програм і стандартів загальної освіти, державної атестації наукових і науково-педагогічних працівників тощо) , відділи (нострифікації, інформатизації освітніх установ, спеціальний відділ та ін.)
Свої завдання і функції Міністерство освіти РФ здійснює у взаємодії з відомчими державними органами управління освітою та органами управління освітою суб'єктів Федерації.
Федеральні відомчі органи управління освітою. До групи цих органів належать міністерства і відомства, які мають у своєму віданні галузевих освітніх установи і для керування ними створюють у своїй структурі спеціалізовані підрозділи (головні управління, управління, відділи). У галузевих освітніх установах (військових, медичних, юридичних, музичних, сільськогосподарських і т.д.) готуються фахівці в основному для однієї галузі. Такі профільні освітні установи мають Міноборони, МВС, ФСБ, Міністерство закордонних справ, Мін'юст, МОЗ та ін До компетенції цих міністерств і відомств входять питання планування підготовки фахівців, порядку призначення або виборів керівників цих установ, порядку їх фінансування та інших видів забезпечення, порядку прийому та зарахування громадян до цих установ і т.д. Разом з тим для всіх цих відомств правові акти управління Міністерства освіти РФ, що стосуються змістовної сторони освіти, є обов'язковими для виконання.
Державне управління на рівні суб'єктів Федерації здійснюється їх органами виконавчої влади загальної та галузевої компетенції. До органів галузевої компетенції належать: в республіках - міністерства чи комітети, в інших суб'єктах - департаменти, головні управління, відділи освіти. Ці органи безпосередньо не входять до системи органів Міністерства освіти, проте призначення їх керівників здійснюється за погодженням з міністром освіти. До компетенції органів управління освітою суб'єктів Федерації ставляться:
здійснення федеральної державної політики у сфері освіти;
розробка і реалізація регіональних програм розвитку освіти з урахуванням національних, регіональних особливостей, розробка та затвердження національно-регіональних компонентів державних освітніх стандартів;
створення, реорганізація та ліквідація підвідомчих їм освітніх установ;
ліцензування освітніх установ (за винятком вузів);
організація видання навчальної літератури, розробка зразкових навчальних планів і програм курсів, дисциплін;
забезпечення дотримання законодавства РФ у сфері освіти та контроль за виконанням державних освітніх стандартів;
видання нормативних документів у межах своєї компетенції та ін
З метою конкретизації основних завдань Державної програми розвитку освіти, введеної в дію Федеральним законом від 10 квітня 2000 р., органи суб'єктів Федерації прийняли відповідні регіональні програми, що враховують соціально-економічні, культурні, національні та інші особливості конкретного регіону. У рамках реалізації цих програм та державної політики у сфері освіти органи виконавчої влади в суб'єктах Федерації тісно взаємодіють з Міністерством освіти РФ. Ця взаємодія здійснюється за кількома напрямками.
По-перше, шляхом передбаченого Федеральної програмою, формування координаційних планів щорічних спільних дій Міносвіти та органів виконавчої влади суб'єктів Федерації.
По-друге, у вигляді надання Міністерством освіти РФ методичної допомоги у нормативній роботі. Так, з метою підвищення ефективності контролю за дотриманням органами управління освітою Міністерством освіти були розроблені Примірне положення про інспекційну діяльність управління освітою суб'єкта РФ, Примірна інструкція про порядок інспектування та ін
По-третє, важливою формою взаємодії є діяльність при Міністерстві Ради керівників органів управління освітою суб'єктів РФ, що виконує консультативні та координаційні функції.
4. Органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації
Організація виконавчої влади в суб'єктах Російської Федерації
Конституція РФ, виходячи з принципу федерального устрою Росії, визначила основні підходи до організації органів виконавчої влади в суб'єктах Федерації. Згідно з ч. 2 ст. 11 і ч. 1 ст. 77 Конституції суб'єкти Федерації самостійно встановлюють систему органів державної влади відповідно до основами конституційного ладу і загальними началами, їх організації, встановленими федеральним законодавством. Ці початку у вигляді загальних принципів сформульовані у Федеральному законі "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів суб'єктів Російської Федерації" від 6 жовтня 1999 р. До їх числа належать:
державна і територіальна цілісність РФ;
верховенство Конституції РФ і федеральних законів на всій її території;
єдність системи державної влади;
поділ державної влади на законодавчу, виконавчу і судову з метою забезпечення збалансованості повноважень і виключення зосередження всіх повноважень або більшої їх частини у віданні одного органу державної влади або посадової особи;
розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і її суб'єктів;
самостійне здійснення органами державної влади суб'єктів РФ належних їм повноважень;
самостійне здійснення своїх повноважень органами місцевого самоврядування.
Конституція РФ і Закон "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ" закріплюють основні початку побудови систем державної влади суб'єктів Федерації, гарантуючи їх певне однаковість. Однак вони дозволяють враховувати специфіку суб'єктів Федерації і тим самим поєднувати єдність і різноманітність в організації їх законодавчих і виконавчих органів.
Повноваження суб'єктів Федерації з організації власної системи органів виконавчої влади конкретизуються в їхніх конституціях і статутах. Зміст цих повноважень складають:
право розробляти і приймати відповідні акти, які є правовою основою системи органів виконавчої влади суб'єктів Федерації;
право самостійно обирати організаційно-правові форми органів виконавчої влади, встановлювати їх структуру, розподіляти функції і компетенцію між різними видами органів;
право проводити заходи щодо утворення органів виконавчої влади (вибори, формування, призначення тощо);
право здійснювати політико-правове, організаційне та ресурсне забезпечення діяльності такої системи органів виконавчої влади.
Системи органів виконавчої влади суб'єктів Федерації в межах ведення РФ і спільного ведення РФ і її суб'єктів входять в єдину систему органів виконавчої влади в Російській Федерації. Принцип єдності виконавчої влади в РФ не виключає різноманітності в пристрої органів виконавчої влади в суб'єктах Федерації. Це розмаїття зумовлено не тільки історичними, національними, культурними та іншими традиціями, а й, перш за все, конституційно-правовими відмінностями в положенні таких суб'єктів.
В організації виконавчої влади республік - суб'єктів Федерації відображаються специфічні риси їх конституційного положення та особливостей розвитку. Основними елементами їх системи на рівні органів загальної компетенції є найчастіше одноосібний орган - глава виконавчої влади (Президент, голова Уряду, глава республіки) і колегіальний орган - Уряд. На рівні органів державної адміністрації спеціальної компетенції (галузевих і міжгалузевих) найбільш поширеними організаційно-правовими формами є міністерства, державні комітети, комітети, головні управління.
Найбільш типовими моделями, характеризують організацію виконавчої влади в республіках - суб'єктах Федерації є:
Система органів виконавчої влади очолюється Президентом, який одночасно є главою виконавчої влади та головою Уряду (Республіка Бурятія і Республіка Тува). Уряд формується Президентом, який керує його діяльністю.
Система органів виконавчої влади, в якій Президент є за конституційним актом главою держави, вищою посадовою особою і главою виконавчої влади. Створення вищого органу виконавчої влади загальної компетенції не передбачено. Президент наділений повноваженнями для організації та здійснення централізованого оперативного керівництва галузевими і функціональними органами виконавчої влади (Республіка Калмикія). Це - модель президентської республіки.
Система органів виконавчої влади, яка до певної міри копіює модель, характерну для федерального рівня, Президент виведений за межі традиційної концепції поділу влади, яка, тим не менше, знаходить закріплення в конституціях республік в якості однієї з основ конституційного ладу. Президент є главою держави, призначає Голову Уряду за згодою представницького органу, а Уряд формується Президентом за поданням її Голови (Республіка Татарстан, Республіка Башкортостан, Республіка Інгушетія).
Система органів виконавчої влади, в якій Президент є главою держави і главою виконавчої влади. Голова Уряду призначається і звільняється з посади Президентом за згодою представницького органу, а за його пропозицією Президент призначає і звільняє членів Уряду (Кабардино-Балкарська Республіка, Республіка Північна Осетія - Аланія). Конституція Чуваської Республіки 2000 допускає, що Президент має право суміщати свою посаду з посадою Голови Комітету міністрів і тоді згоди законодавчого органу на його призначення не потрібно.
Система органів виконавчої влади, що характеризується відсутністю інституту Президента (Республіка Хакасія). У Рамках цієї системи можна виділити три основні моделі:
Главою виконавчої влади і вищим посадовою особою республіки є Голова Уряду, який обирається всім населенням. Він представляє на затвердження законодавчого органу структуру виконавчої влади республіки, призначає та звільняє з посади міністрів (за винятком трьох) і визначає порядок діяльності Уряду (Республіка Карелія).
Уряд формується представницьким органом і є найвищим органом виконавчої влади (Республіка Мордовія, Удмуртія).
Виконавчу владу безпосередньо очолює колегіальний орган, який формує Уряд республіки. Голова Уряду входить до складу колегіального органу в якості заступника його голови (Державна рада і Уряд Республіки Дагестан).
Організація виконавчої влади в суб'єктах Російської Федерації
Організація виконавчої влади в краях, областях, містах федерального значення, автономної області, автономних округах менш різноманітна, ніж в республіках. Виконавча влада в цих суб'єктах реалізується адміністрацією (Урядом), керівництво якої здійснює на принципах єдиноначальності її Голова (губернатор, голова адміністрації, мер). Глава адміністрації - це вища виборна адміністративна посадова особа, яка здійснює функції і повноваження глави виконавчої влади в системі виконавчих органів державної влади суб'єктів Федерації. Його стосунки з адміністрацією (урядом) суб'єкта РФ можуть бути представлені трьома основними моделями:
Голова адміністрації (губернатор) безпосередньо здійснює виконавчу владу, керуючи прямо підлеглими йому галузевими та функціональними підрозділами адміністрації (Тюменська область, Сахалінська область, Ямало-Ненецький автономний округ і ін);
Голова адміністрації (губернатор) здійснює виконавчу владу через формований їм самостійний орган загальної компетенції - уряд чи адміністрацію суб'єкта Федерації. Цей орган може очолюватися посадовою особою, що призначається губернатором (голова Уряду, перший заступник голови адміністрації, віце-губернатор) - Московська, Мурманська, Тульська, Ярославська області, Ханти-Мансійський автономний округ і ін
Голова адміністрації (губернатор) безпосередньо очолює орган загальної компетенції - Уряд чи адміністрацію суб'єкта Федерації (Краснодарський, Ставропольський краї, Липецька, Саратовська області та ін.) При цьому Уряд і галузеві органи виконавчої влади формуються губернатором, а контрольні функції законодавчої влади істотно обмежені.
Глава виконавчої влади (губернатор, глава адміністрації) з предметів ведення РФ і спільного ведення РФ і її суб'єктів підпорядковується Президенту РФ і Уряду РФ. У його компетенцію входить:
визначення відповідно до Статуту суб'єкта РФ внутрішньої політики з питань виняткових повноважень суб'єкта Федерації;
представництво інтересів суб'єкта Федерації в Уряді РФ, федеральних органах виконавчої влади та у відносинах з іншими суб'єктами РФ;
розробка та подання на затвердження законодавчого органу суб'єкта Федерації бюджету, забезпечення його виконання;
узгодження рішень про утворення, реорганізації та ліквідації територіальних органів федеральних міністрів і відомств, призначення їх керівників;
затвердження структури органів виконавчої влади суб'єкта Федерації, призначення та звільнення з посади керівників галузевих і територіальних органів суб'єктів Федерації та ін
У систему органів державної адміністрації суб'єктів РФ, керовану главою виконавчої влади (Президентом республіки, головою Уряду, головою адміністрації, губернатором) можуть входити:
органи виконавчої влади загальної компетенції - Уряд або Адміністрація (за винятком деяких суб'єктів Федерації). Заступники голови Уряду або адміністрації є, як правило, керівниками ключових відомств суб'єкта Федерації або курують діяльність кількох відомств. До складу Уряду можуть входити Президент республіки (Республіка Комі) або губернатор і віце-губернатор (Вологодська область);
державна адміністрація суб'єкта Федерації, куди входять органи виконавчої влади спеціальної компетенції: у республіках і ряді країв і областей - міністерства, державні комітети, комітети, департаменти і т.д. В інших суб'єктах - комітети, департаменти, управління, відділи. Вони можуть бути двох видів:
органи спільного підпорядкування, що входять в систему федеральної державної адміністрації та одночасно підкоряються главі виконавчої влади суб'єкта Федерації (органи внутрішніх справ, фінансів, управління державним майном, соціального захисту населення);
органи державної адміністрації суб'єкта Федерації, які будують свої відносини з федеральними органами виконавчої влади на основі методичних рекомендацій та угод (органи освіти, охорони здоров'я, культури тощо);
територіальні органи виконавчої влади суб'єкта Федерації загальної або спеціальної компетенції. Територіальні органи загальної компетенції (префекти, керівники і т.д.) здійснюють виконавчу владу на території округів (префектур), які об'єднують кілька адміністративно-територіальних одиниць (районів у місті, районів та міст). Глави округів (префектур) за посадою входять до складу уряду суб'єкта Федерації (Москва, Ленінградська область). Деконцентрація виконавчої влади суб'єкта Федерації має свої особливості в Свердловській області, де адміністрація управлінських округів має статус територіальних міжгалузевих органів державної влади та координує на своїй території діяльність відомств суб'єкта Федерації. Всі ці органи створюються не як органи адміністративно-територіальних одиниць, а як органи суб'єкта РФ на місцях. До органів спеціальної компетенції відносяться територіальні органи в містах і районах, що представляють галузеві та міжгалузеві відомства суб'єкта РФ (Краснодарський край і ін);
місцеві державні органи суб'єктів Федерації загальної компетенції в первинних адміністративно-територіальних одиницях, в тих, на які безпосередньо поділяється територія суб'єкта (Башкортостан, Татарстан, Удмуртія і ін.) У цих випадках глави місцевої державної адміністрації або призначаються Президентом, губернатором, або обираються безпосередньо населенням. Відповідно до Закону "Про місцеві органах державної влади" 1994 р. Республіки Саха (Якутія) глави місцевих адміністрацій улусу, (району) та міст республіканського підпорядкування підлягають затвердженню Президентом республіки. Президент республіки мають право отрешать голів місцевих органів виконавчої влади з посади і притягати до адміністративної відповідальності.
Таким чином, наявність єдиної вертикалі виконавчої влади в РФ не виключає різноманітність варіантів організації виконавчої влади в суб'єктах Федерації. Вони відображають специфіку діяльності державної адміністрації суб'єктів РФ і за своєю різноманітністю перевершують варіанти організацій інших органів державної влади в цих суб'єктах. Це різноманіття нерідко призводить до ряду невідповідностей конституційному принципу поділу влади.
У зв'язку з набранням чинності Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів суб'єктів Російської Федерації" 1999 р. відбувається певна уніфікація органів виконавчої влади у всіх суб'єктах РФ. Норми цього Закону містять вимоги про те, щоб у кожному суб'єкті РФ була встановлена система органів виконавчої влади на чолі з вищим виконавчим органом державної влади, очолюваним керівником вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Федерації. Одночасно Конституціями (статутами) суб'єктів РФ може встановлюватися посаду вищої посадової особи, яка є керівником вищого органу виконавчої влади. Найменування такої посади і вищого виконавчого органу державної влади визначається Конституціями (статутами) суб'єктів РФ.
Вища посадова особа (керівники вищого виконавчого органу) суб'єкта РФ обирається громадянами, які проживають на території даного суб'єкта РФ або в особливо застерігаються випадках спеціально скликаються зборами представників. Воно обирається на термін не більше п'яти років і не може обиратися на цю посаду більше двох термінів поспіль. Воно не може бути одночасно депутатом законодавчого органу державної влади суб'єкта РФ, але може брати участь у його роботі з правом дорадчого голосу, вимагати скликання його позачергового засідання. Законодавчий орган має право висловити недовіру вищій посадовій особі (керівнику вищого виконавчого органу державної влади) суб'єкта Федерації, яке має наслідком його відставку. У повноваження вищої посадової особи (керівника вищого виконавчого органу) належить формування вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ відповідно до законодавства суб'єкта Федерації. У разі зупинення Президентом РФ дії акту вищої посадової особи суб'єкта Федерації воно має право звернутися до відповідного суду для вирішення питання про відповідність його акта Конституції РФ, федеральним законам і міжнародним зобов'язанням Російської Федерації.