ОПТИМІЗАЦІЯ БЮДЖЕТНИХ ВИТРАТ ПРИ ВПРОВАДЖЕННЯ БЮДЖЕТУВАННЯ, ОРІЄНТОВАНОГО НА РЕЗУЛЬТАТ
М. В. Самаріна,
Н.А. Мильнікова
м. Шадринськ
Шадринский фінансово-економічний коледж-філія федерального державного освітнього закладу вищої професійної освіти «Академії бюджету та казначейства Міністерства фінансів Російської Федерації»
Напрями бюджетної політики на середньострокову перспективу. Методи оцінки ефективності бюджетних витрат. Бюджетування, орієнтоване на результат у практиці планування бюджетних витрат.
Розподіл бюджетних ресурсів для вирішення соціально-економічних завдань у сфері державних і муніципальних фінансів, пошук оптимальних критеріїв, методик розподілу ресурсів між публічно-правовими утвореннями або між одержувачами бюджетних коштів у рамках одного публічно-правової освіти - тематика, яка не втрачає свою актуальність від року до року.
Останнє десятиліття для бюджетної системи країни ознаменувався періодом зростання бюджетів, ресурсів бюджетної системи, пік якого припав на 2007-2008 рр.. І якщо 90-ті роки і початок 2000-х проходило під девізом виявлення і скорочення надлишкових витрат, то з середини 2000-х років акцент переміщується у бік пошуку способів найбільш ефективного витрачання тих додаткових доходів, які стали надходити в бюджетну систему країни.
Однак 2009 сформував відмінні від існуючих раніше умов розподілу ресурсів бюджетної системи. У нових умовах суб'єктам бюджетного планування доводиться не розподіляти додаткові доходи, а вибирати шляхи скорочення витрат.
В даний час спостерігаються процеси банальній економії. Але для вирішення даної задачі програмно-цільові методи управління бюджетними витратами не потрібні. Навряд чи хтось із суб'єктів бюджетного планування може заявити, що застосовуючи метод (алгоритм або технологію) Бора, вони прийшли до необхідності скоротити витрати на ту чи іншу мету на стільки-то відсотків.
Виявлення та ранжирування пріоритетів витрат можливе шляхом застосування одного з таких підходів: пропорційне скорочення всіх витрат; розподіл витрат на соціально значущі і другорядні; виявлення пріоритетних витрат виходячи з готовності суб'єкта бюджетного планування відмовитися від витрат на реалізацію інших власних цілей.
Підхід, що передбачає пропорційне скорочення витрат всіх головних розпорядників заснований на тому, що всі сфери бюджетного фінансування рівноцінні для суспільства, незважаючи на відмінності в структурі витрат у різних сферах діяльності.
Застосовуючи пропорційне скорочення бюджетних витрат суб'єктів бюджетного планування, ми приходимо до формалізації їх пріоритетів, виявляємо ієрархію витрат, встановлену самим суб'єктом бюджетного планування. Згодом ці пріоритети можуть бути співставлені між собою і при необхідності внесені корективи. Рівень скорочення витрат визначається можливостями бюджету.
Певні передумови для реалізації даного підходу були закладені ще в 2007 р. - створення автономних установ. Однак, як показала практика, правової форми бюджетних установ виявилося недостатньо.
Цілком можливо, що у зв'язку з цим і набула поширення практика диференціації видатків на соціально значущі і другорядні, які й підлягали першочерговому скорочення.
Однак якщо подивитися на них інакше - це не стільки соціально значущі витрати, скільки витрати, управління якими допускає мінімальний маневр для прийняття управлінського рішення.
Такий підхід, на відміну від пропорційного скорочення, передбачає, що сфери бюджетного фінансування для населення мають нерівнозначні цінність, і рівень задоволеності якістю послуг, що надаються неоднаковий. Відповідно, чим вище пріоритетність сфери, тим меншою мірою витрати на дану сферу повинні бути схильні до скорочення.
Наступний підхід орієнтований на виявлення пріоритетів виходячи з готовності суб'єкта бюджетного планування відмовитися від витрат на фінансування інших витрат, віднесених до компетенції даного суб'єкта. Тут можливе застосування таких інструментів: аналізу використання доходів від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності (якщо такі доходи є); готовності головного розпорядника скоротити поточні витрати для мобілізації коштів на сплату власної частки співфінансування; надання бюджетних кредитів на конкретні цільові направлення.
Перспектива 2010-2012 рр.. така, що регіонам і муніципалітетам, як і раніше належить виявляти, і скорочувати витрати, що мають менший пріоритет у порівнянні з іншими витратами, у зв'язку з чим застосування технологій БОРА залишається також актуальним. Напевно, не слід сприймати фінансова криза виключно як негативне явище для бюджетної системи країни. Крім скорочення дохідної частини бюджетів, скорочення ресурсів, якими володіють публічно-правові утворення для вирішення соціально-економічних завдань, фінансова криза дала ще один імпульс для переосмислення сформованих пріоритетів витрат з урахуванням їх ефективності.
Ефективність бюджетних витрат - одне з напрямків, якому в останні роки приділяється досить багато уваги. Це обумовлено як зростанням інтересу до методів програмно-цільового планування, так і першим досвідом використання оцінки діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування через призму ефективності їх діяльності. Однак найчастіше ефективність ототожнюють з економністю, результативністю, раціональністю і т.д.
Можна сформулювати два основних підходи приведення у порівняні величини результату і витрат у бюджетному секторі. Перший підхід полягає у приведенні результатів бюджетних витрат до грошового еквівалента. Другий - у приведенні як результатів бюджетних витрат, так і бюджетних витрат до єдиного абстрактного еквівалента - індексу. Кожен підхід представлений набором характерних методів вимірювання ефективності. У залежності від того, що розглядається результатом бюджетних витрат, можна сформулювати ряд методів оцінки ефективності бюджетних витрат.
Метод оцінки доходів бюджету передбачає розрахунок ефективності бюджетних витрат виходячи зі співвідношення доходів, отриманих до бюджету в результаті витрачання бюджетних коштів до витрат бюджету з урахуванням тимчасового чинника.
Метод оцінки доходів населення визначає ефективність як співвідношення додаткових доходів, отриманих громадянами в результаті надання їм бюджетних послуг до бюджетних витрат на надання бюджетних послуг з урахуванням тимчасового чинника.
Метод оцінки економії витрат передбачає розрахунок ефективності бюджетних витрат виходячи зі співвідношення досягнутої економії витрат на надання бюджетної послуги до виробленим бюджетних витрат з урахуванням тимчасового чинника.
Метод оцінки вартості бюджетної послуги передбачає розрахунок ефективності бюджетних витрат виходячи зі співвідношення вартості виробленої бюджетної послуги і витрат бюджету на її надання.
Метод співвідношення умовних ефективностей передбачає співвідношення умовної ефективності бюджетних видатків бюджетної установи на надання певної бюджетної послуги та умовної ефективності аналогічної установи з надання даної бюджетної послуги.
Метод оцінки зміни потреб передбачає розрахунок ефективності бюджетних витрат, виходячи з відношення зміни стану задоволення потреб жителів у бюджетній послугу до зміни бюджетних витрат на її надання.
На наш погляд це найбільш перспективний метод оцінки вимірювання ефективності використання бюджетних коштів.
У цілому, відзначимо, що приведення до індексних показниками як результатів витрачання бюджетних коштів, так і самих витрат обумовлено в тому випадку, коли орієнтиром є досягнення соціального результату найменш витратним способом.
Таким чином, метод оцінки ефективності бюджетних витрат обумовлений сформульованими пріоритетами бюджетної політики і прямо залежить від рівня публічно-правової освіти та сфери застосування.
Одним з найважливіших напрямків бюджетної реформи є розробка та впровадження бюджетування, орієнтованого на результат (БОР). БОР увазі прозорість, підконтрольність і підвищення ефективності розподілу і використання фінансових ресурсів.
Питання нормування - використання системи соціально-економічних нормативів у фінансовому плануванні є традиційними для бюджетування в комерційних підприємствах. У сфері державних і муніципальних послуг застосування методів нормування має переслідувати досягнення не тільки кінцевих економічних, але і соціальних цілей. Слід зазначити, що для розробки адекватних соціально-економічних нормативів необхідно розташовувати даними, що характеризують результати надання послуг, зокрема, даними, що дозволяють провести оцінку їх ефективності та результативності. Ефективність характеризується параметрами, які проводять зіставлення результатів з витратами на їх досягнення.
При проведенні планування та моніторингу результативності надання бюджетних послуг перш за все, необхідно визначення цілей, завдань і споживачів послуг бюджетної організації. Цілі вказують на бажані довгострокові результати. Завдання орієнтовані на більш конкретні результати, піддаються вимірюванню і дозволяють визначити споживачів послуг, які отримують блага від діяльності організації.
Результативність та ефективність припускають, що, по-перше, будуть введені деякі показники - «індикатори» використовуються для вимірювання прогресу в досягненні поставлених цілей, а, по-друге, буде розроблена система збору інформації, необхідної для їх оцінки.
У Росії є система спостереження за окремими складовими процесу надання державних послуг - збір статистичної інформації. У відношенні надання послуг зазвичай збираються відомості про базове стан матеріальних ресурсів у відповідній галузі, певних аспектах їх використання, про споживачів послуг. Однак збір даних про результати надання послуг, якості, ступеня задоволеності споживачів практично не здійснюється. При цьому, як правило, сам очікуваний результат надання послуги наперед не визначений. Така система спостереження не відповідає вимогам орієнтованого на результат бюджетування.
Оцінка ефективності програмних витрат є продовженням спостереження і включає в себе наступні елементи:
Оцінка планування;
Оцінка результативності програми;
Оцінка дотримання плану реалізації програми;
Оцінка ефективності реалізації програми;
Оцінка дотримання процедур при реалізації програми.
Незважаючи на очевидні достоїнства бюджетування, орієнтованого на результат, з ним також пов'язані певні проблеми:
1. Бюджетне завдання, як вже зазначалося вище, необхідно пов'язати з кінцевим, соціально значущим результатом. Встановлення такого зв'язку може вимагати проведення додаткових досліджень у соціальній та економічних сферах, що далеко виходять за рамки власне бюджетного процесу і вимагають додаткових витрат.
2. Необхідне створення системи контролю якості державних (муніципальних) послуг, що також вимагатиме додаткових витрат.
3. Досить складним і також витратним процесом є сама розробка та підтримка в актуальному стані нормативу фінансування.
4. Бюджетування, орієнтоване на результат, необхідно зіставляти з традиційними методиками. Це полегшить процес бюджетування в перехідний період від традиційного бюджетування до БОР, а в подальшому може використовуватися з метою організації системи контролю за витрачанням бюджетних коштів. При цьому, як уже зазначалося, обов'язковим є встановлення взаємозв'язку показників, що характеризують безпосереднє планування діяльності мережі бюджетних установ, з кінцевими, що відбивають досягнення соціальних цілей.
5. Для найбільшої ефективності та спрощення розрахунків методика бюджетування, орієнтованого на результат, повинна використовувати автоматизовані технології прийому, підготовки, обліку, організації зберігання і використання архівної, поточної і прогнозної інформації, необхідної для забезпечення діяльності бюджетних організацій, формування централізованого електронного сховища документів і даних, сегментованого за функціональним призначенням і приналежності. Таким чином, БОР вимагає серйозного і комплексного підходу до його впровадження, складання стандарту державних і муніципальних послуг, автоматизації процесу. У той же час бюджетування, орієнтоване на результат, є дуже ємним інструментом, що дозволяє забезпечити прозорість і високу віддачу управління фінансовими ресурсами. Орієнтація на результати сприяє підзвітності і спрямовує увагу та ресурси на покращення результатів діяльності бюджетних організацій.
Список літератури:
Зав'ялов Д.Ю. Оптимізація бюджетних видатків в умовах фінансової кризи / / Фінанси. 2009. № 12. С. 9-12
Зав'ялов Д.Ю. Оцінка ефективності бюджетних витрат: порівняльний аналіз / / Фінанси. 2008. № 10. С. 6-10.
Батіна І.М., Тульська А.Ю. БОР як інструмент підвищення ефективності бюджетних послуг / / Фінанси. 2008. № 8. С. 19-22.