Лінц Х.Дж.
У міру того, як все більша кількість держав звертається до демократії, проблема альтернативних конституційних форм і структур перестала представляти вже чисто академічний інтерес. У таких різних країнах, як Чилі, Південна Корея, Бразилія, Туреччина і Аргентина, політики та фахівці з конституційних проблем люто сперечаються щодо переваг тих чи інших типів демократичних режимів. У таких країнах, як Шрі-Ланка, відбувся перехід від парламентської до президентської конституції. З іншого боку, величезне враження, в першу чергу на латиноамериканців, провів успішний перехід в 70-ті роки в Іспанії від авторитаризму до демократії, чому багато в чому сприяв зроблений країною вибір на користь парламентської системи правління.
Іспанія - зовсім не єдиний приклад, де парламентаризм продемонстрував свою силу. Величезна більшість стабільних демократичних режимів світу сьогодні є парламентськими системами, при яких виконавча влада породжується більшістю у законодавчих органах і є дієздатною, лише спираючись на таку більшість.
Навпаки, єдиною президентської демократією, яка налічує довгу історію конституційної наступності, є Сполучені Штати. Конституції Фінляндії і Франції - це не президентські системи в чистому вигляді, а якісь "гібриди"; що ж стосується французької П'ятої республіки, то в цьому випадку єдиної думки все ще немає. Крім Сполучених Штатів, лише Чилі протягом півтора сотень років до перевороту в 70-х рр.. вдавалося порівняно спокійно існувати при президентському правлінні.
Звичайно ж, парламентські режими, особливо в умовах запеклих міжнаціональних конфліктів, теж не застраховані від нестабільності. Свідчення тому - недавній історичний досвід Африки. Тим не менше, якщо ми звернемося до досвіду Індії або ряду англомовних країн Карибського басейну, то там навіть при сильно роз'єднаних товариства періодичні парламентські кризи не переростали у всеохоплюючі кризи режимів, а відсторонення від влади прем'єр-міністрів і кабінету зовсім не означало кінця демократії як такої .
Основна мета цієї статті - показати закономірність успіхів парламентських демократій протягом всієї історії. Ретельний порівняльний аналіз системи парламентаризму та системи президентського правління показує, що в цілому перша все ж таки частіше призводить до встановлення стабільної демократії, особливо там, де глибокі політичні розбіжності й існує безліч політичних партій; парламентаризм виступає гарантом збереження демократії.
Парламентська й президентська системи
Строго кажучи, парламентаризм - це такий режим, при якому єдино демократичним законним інститутом є парламент, а влада уряду знаходиться в повній залежності від парламентського вотуму довіри. Хоча в низці парламентських режимів ставка на певні особистості в партійному керівництві веде до того, що прем'єр-міністри все більшою мірою починають походити на президентів, тим не менше за винятком питань розпуску кабінету і пропозицій про нові вибори прем'єри не можуть безпосередньо звернутися до народу, минаючи його представників. Парламентські системи можуть включати і інститут президентства (при цьому президент обирається прямим народним голосуванням), однак президенти, як правило, не мають можливості серйозно змагатися з прем'єр-міністрами в усьому, що стосується владних повноважень.
У системах президентського правління глава виконавчої влади, наділений значними конституційними повноваженнями, включаючи контроль за складом кабінету й адміністрації, обирається прямим голосуванням на певний термін і незалежний від вотуму довіри парламенту. Він не тільки "власник" виконавчої влади, а й символічний глава держави, який в період між виборами може бути усунений від влади тільки через "імпічмент". На практиці ж, як показує історичний досвід США, президентська система тим не менше залежить - більшою чи меншою мірою - від співпраці з владою законодавчою, таким чином, співвідношення між виконавчою і законодавчою гілками влади може сильно різнитися і в президентських системах.
У тому ж, що стосується президентського правління, слід виділити два моменти. Перший - президент завжди наполягає на демократичній легітимності - аж до звернення до плебісциту - своєї влади, другий - чітко встановлений термін його правління. І той, і інший моменти вимагають пояснень. Бувають президенти, які приходять до влади, отримавши менше голосів, ніж інші прем'єри урядів меншості. Наприклад, Сальвадор Альєнде став президентом Чилі в 1970 році, маючи 36,2% голосів, отриманих при об'єднанні різнорідних опозиційних сил, а ось Адольфо Суарес в Іспанії в 1979 році став прем'єром, отримавши 35,1% голосів. Очевидно, що шестирічний мандат Альєнде зібрав при цьому явно менше число голосів, тоді як Суарес приблизно в тій же ситуації змушений був співпрацювати з іншими партіями для збереження при владі уряду меншості. За прикладом англійського політичного мислителя Уолтера Бейджхота (Walter Bagehot) можна сказати, що система президентського правління надає обіймає посаду президента "церемоніальні" функції глави держави поряд з функціями "дійсного" глави виконавчої влади, створюючи йому таким чином ауру, "імідж", породжують у народі особливі надії. Таких векселів позбавлений навіть самий популярний прем'єр-міністр.
Але найвразливіше те, що в системі президентської влади законодавці, особливо коли вони представляють згуртовані і дисципліновані партії, які висувають ідеологічні і політичні альтернативи, можуть також претендувати на демократичну законність, особливо при виборі напрямку, протилежного курсом президента. Хто ж у подібних обставин має більше підстав виступати від імені народу: президент чи більшість в законодавчому органі, що виступає проти його політики? Тут конфлікт неминучий, оскільки обидві сторони отримали владу в результаті народного голосування на основі вільної конкуренції між чітко сформульованими альтернативними програмами. Не випадково, що в ряді подібних ситуацій збройні сили часто втручалися у справу в якості посередника. Тут можна, правда, заперечити, що в Сполучених Штатах завжди вміли успішно знімати напруженість, породжену подібними конфліктами, тому що в самій природі американських політичних партій закладена небувала схильність до компромісу. На жаль, американський варіант - випадок унікальний; сучасні ж політичні партії, в першу чергу в країнах, де спостерігається значна соціальна та ідеологічна поляризація, не стримують, а навпаки, загострюють протистояння між законодавчою і виконавчою владою.
Друга найбільш характерна риса президентської влади - досить чітко визначений термін президентських повноважень - теж має свої недоліки. Адже політичний процес при цьому автоматично розпадається на жорстко розмежовані періоди, що практично не залишає можливості для проведення преемственной політики тактичних коригувань. Тривалість президентського мандата стає важливим чинником у політичних розрахунках, що, як ми побачимо далі, загрожує серйозними наслідками. Звернемо, наприклад, увагу на спадкоємність у разі смерті президента або його нездатності відправляти свої повноваження: у ряді випадків наступник обирається за особливим мандатом і може представляти політичну лінію, не збігається з курсом президента; в інших випадках наступник може бути обраний президентом як партнер по виборах без жодного обліку здатності останнього здійснювати владні функції або наявності підтримки з боку населення. Приклади першого можна відшукати в історії Бразилії, а історія приходу до влади в Аргентині Марії Естели Мартінес де Перон (Maria Estela Martinez de Peron) (на зміну своєму чоловікові) може бути доброю ілюстрацією другого випадку. Одним з парадоксів системи президентського правління є те, що, незважаючи на тенденцію до персоналізації влади, законодавчі механізми цієї системи можуть у разі дострокового переривання президентських повноважень винести наверх людини, який при звичайній виборчій процедурі ніколи б не став главою держави.
Парадокси президентської системи влади
Конституції, що закріплюють президентську владу, включають вельми суперечливі принципи та положення. З одного боку, подібні системи розраховані на створення сильної, стабільної виконавчої влади, в достатній мірі забезпечує законність і базується на плебісциті, щоб витримати натиск самих різних угруповань та інтересів, що представляються законодавцями. У концепції демократії, тобто влади "народу", як її розумів Руссо, від імені якого, ймовірно, і виступає президент, ці інтереси не мають ніякої законної основи; за поняттями англоамеріканцев, демократія, природно, має на увазі зіткнення - іноді навіть дуже значне - самих різних інтересів. При цьому конфлікт між залученими сторонами часто виходить за межі локальних сутичок. З іншого боку, в конституціях, які стверджують президентське правління, теж відображені побоювання персоналізації влади: страшні спогади про королів і каудильйо так просто не проходять. Основне конституційне положення, що виключає можливість свавілля влади, - це заборона переобрання, а також необхідність погоджувальних і консультаційних заходів при призначенні президента, механізм імпічменту, виборність судових органів та інститути типу чилійської "контралоріі". Більше того, втручання збройних сил в якості "poder moderator" може бути дуже корисно як інструмент для приборкання занадто, що зарвалися голів виконавчої влади. У досвіді президентського правління і латиноамериканських країн у наявності протиріччя між конституційними положеннями і політичною практикою.
Слід також зупинитися на тому, як основне протиріччя між прагненням до забезпечення сильної і стабільної виконавчої влади та неослабної підозрілістю стосовно тієї ж президентської влади в рамках систем президентського правління позначається на загальній політиці та стиль керівництва, на конкретних політичних рішеннях і висловлюваннях президента і його опонентів . Саме тут міститься зерно конфлікту, який неможливо пояснити лише обставинами соціально-економічного, політичного чи ідеологічного характеру. Навіть якщо допустити, що іспаномовні країни - в силу самої своєї природи - схильні до утвердження особистої влади, безсумнівно, у ряді випадків зміцненню цієї тенденції сприяють самі інституційні порядки цієї системи.
Якщо спробувати у кількох словах викласти суть основного відмінності між президентською і парламентською системами, то можна сказати, що парламентаризм надає політичному процесу певну гнучкість, тоді як системі президентського правління притаманна жорсткість. Подібна жорсткість, можуть заперечити прихильники президентського правління, це позитивний момент, оскільки вона допомагає запобігти невизначеність і відсутність стабільності, характерні для парламентської системи. Адже при парламентській формі правління безліч "дійових осіб" - партії, їх лідери і навіть рядові законодавці - можуть у будь-який момент в період між виборами внести якісь кардинальні зміни, зробити перегрупування і, що найголовніше, призначити або змістити прем'єр-міністра. Але хоча необхідність в наявності твердої влади і передбачуваності начебто говорить на користь президентської форми правління, такі несподівані події, як, скажімо, смерть президента або серйозні помилки, допущені ним під тиском непередбачених обставин, можуть зробити президентську владу ще менш передбачуваною і часто навіть більше слабкою, ніж влада прем'єр-міністра. Останній завжди може підвищити свою "законність" і збільшити свою владу шляхом отримання вотуму довіри або в результаті розпуску парламенту і проведення нових виборів. Крім того, зсув прем'єр-міністра не обов'язково супроводжується кризою влади.
Подібні міркування особливо важливі в періоди переходу від одного режиму до іншого і при необхідності консолідації влади, коли жорсткі положення президентської конституції поступаються перспективі компромісу, пропонованого парламентаризмом.
Вибори за принципом "переможець отримує все"
До цих пір ми обмежувалися в основному обговоренням інституційних аспектів проблеми і розглядали в першу чергу конституційні положення - писані й неписані. Однак необхідно зупинитися ще і на тому, як здійснюється політичне суперництво при системі прямого президентського правління: стиль керівництва в подібних системах, взаємовідносини між президентом, політичною елітою і суспільством в цілому, а також на тому, як здійснюється влада і вирішуються конфлікти. Провівши відмінності між парламентською і президентською формами правління, які витікають з самої суті їх інституційних структур, ми готові тепер розглянути питання про те, яка з цих двох форм кращий для створення, зміцнення і збереження демократії.
У цьому сенсі система президентського правління викликає великі сумніви, оскільки вона працює за принципом "переможець отримує все", що само по собі робить демократичну політику грою з нульовою сумою, але ж подібні ігри, як відомо, чреваті конфліктом. Хоча парламентські вибори можуть дати абсолютну більшість однієї партії, найчастіше таке більшість отримує кілька партій. Поділ влади та утворення коаліцій звично для голів виконавчої влади, однаково слухають вимогам дрібних партій. Ці ж партії в свою чергу не залишають надій на отримання деякої частки влади і, отже, свого місця в системі влади як такої. І навпаки, переконаність у володінні незалежною владою і підтримкою народу може дати президенту відчуття сили, навіть коли він представляє інтереси незначної кількості політичних партій. З огляду на своє становище і роль, він може опинитися перед обличчям більш жорсткою і неприємною опозиції, ніж прем'єр-міністр, який виступає від імені тимчасової правлячої коаліції і не претендує на те, щоб говорити від імені народу.
За відсутності підтримки абсолютного і згуртованого більшості парламентська система незмінно включає елементи, які узаконюються у вигляді так званої "консоціональной демократії". Режими президентського правління теж можуть включати "консоціональние" ("межсоціальние") елементи. Коли при дуже несприятливих обставин демократія була відновлена у Венесуелі і Колумбії, офіційні конституції вимагали, наприклад, президентського правління, але лідери основних партій швидко звернулися до "консоціональним" угодам для пом'якшення жорсткого і безкомпромісного варіанту президентських виборів. Небезпека президентських виборів за принципом "переможець отримує все" посилюється жорсткими термінами дії президентської влади. Зазвичай на весь період президентського мандата чітко визначаються переможці та переможені. Не залишається жодних надій на якісь зрушення в укладених союзах, підвищення стабільності уряду шляхом створення великих коаліцій національної єдності чи коаліцій в обставинах надзвичайних, нові вибори у відповідь на різку зміну обставин і т.д. Натомість ті, хто програв, змушені чекати чотири чи п'ять років, практично не маючи доступу ні до виконавчої влади, ні до владних структур. Вибори за принципом "переможець отримує все" занадто високо піднімають ставки при виборі президента, що неминуче веде до загострення відносин у суспільстві та його подальшої поляризації.
З іншого боку, президентські вибори дозволяють народу відкрито і прямо обрати главу виконавчої влади на цілком певний термін, а не залишати рішення цього питання закулісним політикам. Однак цей позитивний момент стане "працювати" лише тоді, коли президентський мандат отриманий при великому перевазі голосів. Якщо жорстко не позначено необхідну мінімальну більшість, а в однораундових виборах беруть участь кілька кандидатів, різниця в отриманих голосах між переможцем і другим претендентом може бути така незначна, що важко буде говорити про яку-небудь всенародній підтримці. Щоб не допустити подібного становища, в законах про вибори іноді передбачається нижня межа необхідного для виборів більшості або створення механізму для обрання в тому випадку, якщо жоден з кандидатів не набере мінімально необхідної кількості голосів за умови, подібні процедури зовсім не обов'язково роблять переможцем кандидата, який отримав більшу кількість голосів.
Найчастіше зустрічаються, однак, положення про повторні вибори, які передбачають зіткнення між двома головними кандидатами, що тягне за собою можливість виникнення вже згаданої вище поляризації в суспільстві. Одним з наслідків змагання двох кандидатів при багатопартійній системі може стати створення широкої коаліції, що утворилася в ході повторних виборів або в ході попередніх передвиборчих заходів, де зростає вплив екстремістських партій. Якщо цим партіям буде віддано значну кількість голосів, то одна чи декілька з них цілком здатні оголосити себе представником необхідної більшості і висунути відповідні вимоги. Якщо сильний кандидат центру не знайде широкої підтримки в боротьбі проти екстремістів, президентські вибори можуть розколоти виборців і викликати поляризацію настроїв у суспільстві.
У країнах, де більшість населення налаштоване центристських, небезпека розколу в президентських виборах не становить серйозної загрози. При явно стриманої реакції виборців будь-який кандидат, схильний займати певні позиції або укладати союзи крайнього спрямування, як, скажімо, Баррі Голдуотер (Barry Goldwater) або Джордж Макговерн (George McGovern), навряд чи може розраховувати на перемогу, що останні і продемонстрували. Однак для країн з серйозними соціальними та економічними проблемами, з важким спадком авторитарних режимів навряд чи підійде американська модель. У поляризованому суспільстві в умовах нестійкості позиції виборців жоден серйозний кандидат при однораундовой системи виборів не дозволить собі ігнорувати партії, з якими за інших обставин він ніколи не став би співпрацювати.
Двораундовий вибори можуть зняти деякі з цих проблем, оскільки попередній етап показує екстремістським партіям межа їх можливостей, а двом основним кандидатам - в які альянси їм слід вступати, щоб отримати перемогу. Це зменшує невизначеність і сприяє прийняттю виборцями і кандидатами більш розумних рішень. На практиці система президентського правління здатна іноді частково відтворювати ту систему переговорів, в результаті яких формуються уряду в парламентських системах. Однак можливість поляризації залишається, залишаються і проблеми ізоляції екстремістських угруповань, які не користуються підтримкою ні у значної частини простих виборців, ні в еліти.
Іспанський досвід
В якості ілюстрації наших подальших міркувань варто звернутися до Іспанії зразка 1977 року - року перших вільних виборів після смерті Франсиско Франко. Тоді парламентські вибори дозволили прем'єр-міністру перехідного уряду Адольфо Суаресу залишитися при владі. Його помірний Союз демократичного центру (СДЦ) став провідною партією, зібравши 34,9% голосів і отримавши 167 з 350 місць у парламенті. Соціалістична партія, ведена Феліпе Гонсалесом, отримала 29,4% голосів і 118 місць, Комуністична партія - 9,3% голосів і 20 місць, а права партія "Альянсу популар" (Alianza Popular) (АП) на чолі з Мануелем фраг - 8 , 4% голосів і 16 місць.
Ці результати ясно показують, що якби замість парламентських виборів відбулися президентські, то жодна з партій не отримала б абсолютної більшості. Кандидати змушені були б формувати коаліції, щоб мати шанс перемогти в першому чи в другому раунді. Однак до проведення самих виборів було абсолютно неможливо судити про розподіл симпатій виборців. У обстановці такої невизначеності абсолютно безперспективно формування коаліцій.
Виходячи тільки з припущення про те, що демократична опозиція Франка об'єднається навколо одного кандидата, скажімо, Феліпе Гонсалеса (на що розраховувати в ту пору особливо не доводилося), та враховуючи передбачуване вплив комуністів і 10% голосів виборців, фактично стояли за ними, йому ніколи не вдалося б поодинці вільно отримати місце в парламенті. Виборча кампанія проходила б під знаком тяжіння до Народного фронту, і ті чітко визначені позиції, які займали різні партії, починаючи від екстремістів зліва і закінчуючи християнськими демократами і помірними регіональними партіями в центрі, цілком ймовірно виявилися б стертими в багатьох округах. Нові труднощі виникли б для правих центристів, які підтримали реформу, в першу чергу "реформу розпаду", що поклала кінець авторитарного режиму. Немає ніякої впевненості в тому, що Адольфо Суарес - при всій величезній популярності - зміг би об'єднати всіх тих, хто займав позиції праворуч від Соціалістичної партії. У той момент багато християнські демократи, включаючи балотувалися в 1979 році разом з Союзом демократичного центру (СДЦ), навряд чи залишили б союзників, яких вони набули в роки опозиції Франка, з іншого боку, Суаресу було б нелегко розраховувати на підтримку правої партії "Альянсу популар ", оскільки вона як би представляла франкістський курс. Зі свого боку АП навряд чи підтримала б такого кандидата, як Суарес, який виступив за легалізацію Комуністичної партії.
Якщо навіть виключити можливість того, що кандидатом правих виступить Фрага (який в кінцевому підсумку і став визнаним лідером опозиції), Суаресу все одно було б непросто втриматися протягом всієї кампанії на твердій позиції противника самої ідеї продовження курсу Франка. Більш того, в 1977 році СДЦ атакував і праву АП, і соціалістів ліворуч. До того ж, враховуючи незнання справжньої сили АП, а також пов'язані з цим побоювання і ненависть з боку лівих, багато хто з них атакували в першу чергу Фрагу. Це зменшило поляризацію, особливо між демократами "зі стажем", з одного боку, і новачками в демократичному середовищі (які становили значну силу як в керівництві СДЦ, так і серед рядових його членів) - з іншого.
Кандидат правих і правого центру неминуче зосередив б свої атакуючі дії на критиці "небезпечних" послідовників демократичного кандидата, в першу чергу комуністів, а також партій, що представляють баскських і каталонських націоналістів. У відповідь на ці нападки кандидат лівих і лівих центристів без сумніву натискав би на спадкоємність політики свого опонента політиці Франка та помітну присутність "нерозкаяних" франкістів у таборі правих (при явній нечисленності центристських демократів у коаліції правого крила).
Цілком очевидно, що в Іспанії зразка 1977 року президентські вибори викликали б, таким чином, більшу поляризацію сил, ніж відбулися вибори до парламенту. Уявімо собі, що Суарес відмовляється від досягнення розуміння з фрагментами та його АП або ж Фрага, неправильно розцінивши шанси АП на можливість стати головним партнером у двопартійній системі, відмовляється від союзу з послідовниками Суареса, - результатом стало б швидше за все більшість, отримане кандидатом, що стоять лівіше і Суареса, і Фрагі. Президент, який заручився підтримкою народу, - нехай навіть не маючи при цьому на своєму боці більшості в законодавчому органі, - вважав би себе вправі прийняти нову конституцію і наполягати на проведенні соціально-політичних перетворень набагато більш радикальних, ніж ті, що почав проводити соціаліст Гонсалес після своєї перемоги в 1982 році. Важливо нагадати, що Гонсалес прийшов до влади, коли в Іспанії вже п'ять років благополучно існувало демократичне правління після краху на партійному з'їзді Соціалістичної партії утопічних ідей її лівого крила і успішної кампанії по завоюванню голосів центристського більшості іспанських виборців. Іспанська політика після Франко безсумнівно випробувала на собі стримуючий вплив парламентаризму, а без нього перехід до популярного керівництву і закріплення демократичного правління відбувалися б іншим, набагато більш жорстким способом.
Хотілося в зв'язку з цим дозволити собі невеликий стриманий коментар від першої особи. Я зовсім не вважаю, що поляризація суспільства, часто є результатом президентських виборів, - неминучий супутник президентської форми правління. Коли досягнення національного консенсусу міцно пов'язано з силами у центрі політичного спектру і вплив крайніх радикалів обмежена, навряд чи у кого-небудь з кандидатів виникне думка об'єднатися з екстремістами. Останні стануть поодинці домагатися влади, що в кінцевому підсумку зведеться до простих вправ в риториці.
Стиль президентської політики
До цих пір ми основну увагу приділяли питанню про вплив інституту президентського правління на процес виборів. Але тут можна з повною підставою заперечити, що вибори - це одне, а період перебування переміг у влади - зовсім інше: хіба перемігши, президент не може поставити собі за мету залікувати рани, нанесені в ході виборчої кампанії, і відновити єдність нації? Хіба він не може запропонувати своїм програв суперникам - а не екстремістам з числа представляє його коаліції - зайняти місце в складі своєї адміністрації і стати таким чином президентом всього народу? Подібний поворот подій залежить в основному від особистості й політичного стилю нового президента, але в набагато меншій мірі від його головних політичних супротивників. До виборів немає гарантій, що новий глава держави робитиме кроки до примирення. Необхідно порівнювати кроки, спрямовані на примирення з недавніми опонентами, з настроями екстремістських союзників. Публічна відмова прийняти пальмову гілку миру може привести до жорсткості позицій обох сторін і в кінцевому підсумку не до зменшення, а до посилення антагонізму і поляризації.
Ряд найбільш помітних впливів системи президентського правління на політичний курс криється в самому інституті президентства, з яким пов'язані не тільки широкі повноваження, закладені в цій системі влади, а й обмеження, у тому числі ті, що припускають необхідність співпраці з законодавчим органом - дуже важлива вимога , коли в цьому органі більшість складають супротивники президентської партії. У першу чергу, однак, слід говорити про тимчасові обмеження, які накладає на займає цей пост чітко визначений термін повноважень, або заданий кількість термінів обрання.
За самою своєю природою влада президента існує як би в двох вимірах і певною мірою носить досить двоїстий характер: з одного боку, президент - глава держави і представник всього народу, з іншого - він висловлює цілком певний політичний курс. Якщо ж він стоїть на чолі багатопартійної коаліції, він може бути виразником певної позиції в рамках більш загального курсу, виступаючи в союзі з представниками переміг на виборах альянсу.
Президент може виявитися в скруті в тому, що стосується з'єднання символічного аспекту політики (роль, з якою, за Бейджхоту, бездоганно справляється англійський монарх і яку при республіканських парламентських конституціях успішно виконували такі президенти, як Сандро Пертін (Sandro Pertini) в Італії і Теодор Гесс (Theodor Heuss) у Західній Німеччині) з відправленням функцій дійсної глави виконавчої влади і лідера певного угруповання, що бореться за верховенство своєї партії і проведення в життя її програми. Не завжди легко бути, скажімо, президентом усіх чилійців - і робітників; важко бути одночасно елегантним і ввічливою господарем палацу "La Moneda" (офіційна резиденція чилійського президента) і оратором, виступаючим з демагогічними промовами на масових мітингах, організованих на футбольних стадіонах. Багато виборців і представники ключових груп еліти вважають, що виступ у другій ролі буде рівнозначно зраді по відношенню до ролі першої, бо президент як глава держави повинен піднятися над партійними інтересами, щоб являти собою символ нації й уособлювати стабільність уряду.
Президентська система на відміну від конституційної монархії чи республіки, де є і прем'єр-міністр, і глава держави, не допускає такої тонкої диференціації та двох ролей.
Найбільш тривожним наслідком взаємодії між президентом і його виборцями є виникнення хибних уявлень і підміна "народу" в цілому групою своїх прихильників. При цьому є небезпека, що він буде розглядати свою політику як відображення народної волі, а політику своїх опонентів - як злі підступи, спрямовані на захист вузьких інтересів. Звичайно, подібне ототожнення лідера і народу має деякий популістський відтінок і може навіть стати джерелом сили. Разом з тим це також може призвести до відмови визнати обмеження свого мандата, на який явна більшість, не кажучи вже про простий більшості, може спиратися як на демократичну основу проведення в життя своєї програми. На жаль, сумну можливість прояву холодного неповаги, ігнорування або відкритої ворожнечі з боку президента по відношенню до опозиції ніяк не можна скидати з рахунків.
На відміну від знаходиться на недосяжних висотах Олімпу президента прем'єр-міністр зазвичай є також членом парламенту, який, навіть сидячи в ложі уряду, залишається частиною більшого керівного органу. У певні моменти він повинен зустрічатися зі своїми товаришами-законодавцями на рівних умовах, як це робить, наприклад, англійський прем'єр-міністр в період традиційної процедури відповідей на запитання у палаті громад. Якщо він очолює коаліційний уряд, уряд меншості або його партія має лише мінімальну перевагу в парламенті, то практично виключено неувага його до думки парламенту, в той час як президент очолює абсолютно незалежний орган і говорить з членами парламенту, висуваючи при цьому свої власні умови. У президентських режимах особливо невизначеним є положення лідерів опозиції, які взагалі не можуть обіймати будь-державні пости і не мають навіть того напівофіційного статусу, яким володіють, скажімо, лідери опозиції в Англії.
Відсутність при президентських режимах монарха або "президента республіки", який символічно може діяти як стримуючий інститут влади, позбавляє цю систему гнучкості і всяких засобів обмеження влади. Найчастіше така нейтральна фігура може зіграти роль морального баласту у разі кризи або діяти в якості стримує сили у відносинах між прем'єром і його опонентами, в числі яких можуть виявитися не просто політичні противники, але й військові лідери. Парламентський режим має спікера або голови парламенту, який здатний до певної міри стримувати антагоністів у лавах парламентаріїв, включаючи самого прем'єр-міністра.
Проблема подвійної законності
У силу свого інституційного стану президент стає головною фігурою, на яку роблять ставку його прихильники. Вони схильні перебільшувати його владу і можуть бути агресивні до його супротивників.
У парламентських системах міністри знаходяться зовсім в іншому становищі, ніж працівники кабінетів при президентських режимах. У коаліційних урядах і в урядах меншості прем'єр-міністри, як правило, тримаються на більш рівній нозі з міністрами свого кабінету, ніж президент з призначеними ним же членами уряду. (Тут слід, однак, відзначити, що певні тенденції можуть іноді призвести до утворення інститутів типу німецької "канцлер-демократії", при якій прем'єр обирає свій кабінет без схвалення парламентом кандидатур окремих міністрів.) Парламентські системи, в рамках яких діють партії з жорсткої партійної дисципліною, а прем'єр-міністр користується підтримкою абсолютної більшості парламенту, мають тенденцію переростати в системи, близькі до президентських режимів. Тенденція до персоналізації влади в сучасній політиці, головним чином під впливом телебачення, сприяла не тільки зростанню незалежності міністрів, але і зниження ступеня колегіальності і колективної відповідальності кабінетних урядів.
У президентському кабінеті значно менша ймовірність появи сильних, незалежно мислячих членів уряду. Посадові особи президентського кабінету займають свої пости лише по примсі його глави; будучи звільнені, вони взагалі, як правило, зникають з поля зору суспільства. Міністри кабінету, очолюваного прем'єром, навпаки, не є "креатурами" останнього: зазвичай вони - його колеги по парламенту і можуть, вийшовши зі складу кабінету, знову зайняти там свої місця і "турбувати" своїми питаннями прем'єра на партійних конференціях і в ході звичайної роботи парламенту настільки ж вільно, як і всі інші його члени. Більш того, президент має можливість набагато більш ефективно захищати членів свого кабінету від критики, в той час як члени кабінету прем'єра змушені регулярно з'являтися перед парламентом, відповідаючи на різні питання, в крайніх випадках можуть опинитися перед обличчям вотуму недовіри.
Немає необхідності вникати в усі тонкощі взаємин між виконавчою і законодавчою гілками влади при різних президентських режимах, щоб переконатися в тому, що всі такі системи засновані на подвійний демократичної законності; при цьому не існує демократичних принципів вирішення спорів між виконавчою і законодавчою владою відносно того, яка ж з них фактично є виразницею волі народу. На практиці, особливо в тих країнах, що розвиваються, де існують великі диспропорції між регіонами в тому, що стосується їх розвитку, існує і велика ймовірність розбіжності у поглядах законодавців і президентської команди. Територіальний принцип представництва часто вкупі з нерівноправним представництвом або наявністю федеральних інститутів, подібних верхній палаті з непропорційним представництвом, надає надто багато прав у законодавчій області малих міст і сільських районах, що дає президенту підстави сумніватися в демократизм своїх опонентів. Він може навіть звинуватити їх у тому, що вони представляють лише місцеву олігархію або вузькі власницькі інтереси своїх "клієнтів". Може бути, іноді такі звинувачення і справедливі, але тут невідомо, що краще: віддавати свої голоси за вказівкою місцевої знаті, племінних вождів, великих землевласників, священиків або навіть свого безпосереднього начальника або ж за вказівкою профспілок, органів місцевого самоврядування або партійного апарату. Як би там не було, сучасна міська еліта буде як і раніше дуже скептично ставитися до демократичного характеру представництва законодавців з сільських і провінційних округів. У цій ситуації президент, розсерджений, скажімо, непримиренністю законодавців, може піддатися спокусі підняти народ проти передбачуваних олігархів і тих, хто переслідує виключно власні інтереси, і проголосити себе єдиним представником народу і закликати своїх прихильників до масових виступів проти опозиції. Не виключено й зворотне: у ряді країн президент може представляти інтереси виборців, які дотримуються більш консервативних поглядів, або провінційних виборців і спиратися на їхню підтримку в боротьбі проти більш урбанізованих та прогресивних верств суспільства.
Але представляється особливо небезпечним, що за відсутності будь-якого принципового способу визначення справжнього носія демократичної законності президент може використовувати суто ідеологічні формулювання для дискредитації своїх супротивників, а суперництво між інститутами влади може таким чином набути характеру вибухонебезпечного соціально-політичного конфлікту. Напруженість у відносинах між інститутами влади, яка в ряді випадків може бути знята шляхом переговорів або за допомогою засобів правового характеру, здатна виплеснутися на вулиці в тих країнах, яким пощастило значно менше в цьому відношенні.
Питання стабільності
Часто можна чути розмови про те, що перевагу президентської форми правління полягає в гарантованої стабільності виконавчої влади. Цю рису протиставляють слабкості парламентської форми правління, при якій нерідко вибухають кризи кабінетів і відбуваються їх зміни, особливо в країнах Західної Європи, де встановилася система багатопартійної демократії. Немає сумніву, що наявність політичної нестабільності в період Четвертої і П'ятої республік у Франції (і пізніше в Італії і Португалії) сприяло тому, що багато вчених - в першу чергу в Латинській Америці - в цілому скептично налаштовані до парламентаризму, вважаючи за краще президентську форму правління. При цьому якось не береться до уваги великий ступінь стабільності, яка насправді властива сформованим парламентом урядам. Мінливість часто приховує від очей дослідників спадкоємність партій при владі, тривалість існування коаліцій і те, що лідери партій і ключові міністри "мужніють" в ході кабінетних криз, не залишаючи при цьому своїх постів. Крім того, дослідники питань стабільності урядів не беруть до уваги нестабільність президентських кабінетів; мало хто помічає також, що парламентські системи - саме в силу своєї здавалося нестабільності - рідко впадають в глибокі кризи. І це не випадково: адже прем'єр-міністра, який опинився замішаним у скандалі або втратив довіру своєї партії чи коаліції більшості, чиє перебування на зайнятій посаді може спровокувати серйозні потрясіння, усунути від влади набагато легше, ніж корумпованого або став дуже непопулярним президента. Якщо зіткнення різних інтересів не дає можливості сформувати законний з точки зору демократії кабінет, парламент має можливість в кінцевому підсумку обрати нового прем'єр-міністра, який повинен буде сформувати новий уряд. У ряді більш серйозних випадків призначаються нові вибори, хоча вони часто і не вирішують багатьох проблем і можуть навіть (як у випадку Веймарської республіки в період 30-х років) посилити їх.
Урядові кризи і міністерська чехарда при парламентській системі правління абсолютно виключені в президентському правлінні чинності жорстко певного терміну правління. Слабкою стороною президентства як раз і є відсутність гнучкості в умовах постійно мінливої ситуації. Питання про зміну президента, який втратив довіру своєї партії чи народу, надзвичайно складний. Навіть коли поляризація сил призводить до актів насильства і протизаконним діям, впертий носій влади може робити вигляд, що нічого не сталося. Громіздкі механізми, що передбачають його зняття на користь більш здатного і примирливо налаштованого наступника, можуть спрацювати занадто пізно. Імпічмент - це процес набагато більш невизначений і довготривалий, особливо якщо порівняти його з простим вотумом недовіри уряду з боку парламенту. Войовничо налаштований президент може повести справу так, що його супротивники виступлять за усунення його від влади, не чекаючи закінчення терміну його повноважень, однак не існує конституційних шляхів усунення президента, за винятком імпічменту і вимушеної відставки. Більш того, навіть ці закріплені законом методи усунення президента від влади пов'язані з певним ризиком, наприклад, його прихильники можуть вважати себе обдуреними і згуртуватися навколо нього, загостривши таким чином криза ще більше. Політичні лідери навряд чи зможуть поодинці вирішити цю проблему і змушені будуть звернутися до народу (або зробити вигляд, що звертаються до народу) або до таких недемократичним установам, як суди, або в самому останньому випадку вдатися до допомоги військових. І те, що при парламентській системі правління вилилося б у черговий урядова криза, при президентській системі вільно може переродитися у загальну кризу режиму.
Та ж жорсткість в наявності і в разі смерті або нездатності президента відправляти свої функції. В останньому випадку існує спокуса приховати хворобу глави держави до кінця терміну його правління. На випадок смерті президента, його відставки, імпічменту або хвороби конституція дуже часто передбачає автоматичне і негайне вступ на посаду віце-президента з метою не допустити періоду "міжцарів'я" або вакууму влади. Однак інститут віце-президентства, так успішно функціонує в Сполучених Штатах, може не настільки гладко спрацювати в інших країнах. У цьому зв'язку особлива небезпека таїться для тих з них, де конституції, подібно Конституції Сполучених Штатів до прийняття дванадцятого поправки в 1804 році, передбачають можливість того, щоб перемогли на виборах кандидат у президенти і кандидат у віце-президенти належали до різних партій. Тоді у разі смерті або відставки президента зі своєї посади прихильники колишнього глави держави можуть відмовити його законному спадкоємцю, який належить до іншої партії, у своїй підтримці, посилаючись на те, що не вони його обирали і тому його вступ на посаду не є демократично законним.
Навряд чи вдасться зараз знайти багато конституцій, які допустили б вибори пари типу Джефферсон-Бер (Jefferson-Burr) у США в 1800 році. У більшості нинішніх конституцій міститься вимога, щоб кандидати на посади президента і віце-президента висувалися одночасно і вибори їх проводилися за єдиним списком. Але усе це заходи чисто формального характеру, які часто не можуть вплинути на критерії висування кандидатів.
Не викликає сумнівів, що кандидатура віце-президента може висуватися з метою збалансування позицій різних сил, а сам він зможе розходитися в думках з президентом. Відомі випадки, коли на віце-президентський пост навмисно підбиралася слабка фігура з тим тільки, щоб уникнути можливих посягань на свою владу; відомі випадки, коли президент робив віце-президентом власну дружину. У рамках президентської системи правління немає ніяких гарантій, що виборці чи політичні лідери голосують за віце-президента, якого вони охоче і з власної волі обрали б на місце колишнього президента. Таким чином, спадкоємність, яку забезпечує інститут автоматичного заступання віце-президента на пост президента, найчастіше виявляється швидше фікцією, ніж реальністю. Залишається ще, правда, можливість створення кабінету, виконуючого обов'язки глави держави до проведення - в самі стислі терміни - нових виборів. Однак сумнівно, щоб жорстоку кризу, в результаті якого тільки й може статися подібна передача влади, буде сприяти проведенню нових президентських виборів.
Фактор часу
За визначенням, демократія - це вид керівництва, обмеженого часом. Це режим, при якому виборці можуть на регулярній основі вимагати у правителів звіту про виконану роботу, періодично змушуючи їх змінювати політичний курс. Обмежений період часу між виборами є, можливо, найбільш важливою гарантією проти зайвого посилення влади - і останньою надією для переможеного меншини. Недолік цієї системи полягає, однак, у тому, що тимчасові обмеження заважають уряду виконати свої передвиборні обіцянки. Якщо ці обіцянки включають, скажімо, довгострокові та значні програми соціальних перетворень, більшість урядів можуть не встигнути втілити в життя свої програми лише через занадто недовгого перебування при владі. З іншого боку, президентська влада занадто сконцентрована в одних руках і настільки велика, що було б просто небезпечним не спробувати стримати її, обмежуючи кількість термінів переобрання президента. Подібні обмеження можуть викликати сильне невдоволення, особливо коли президент надмірно честолюбний, найчастіше спроби змінити подібне правило під гаслом "наступності політики" можуть здаватися досить привабливими.
Навіть якщо президент і не надто амбітний, обмежені часові рамки при бажанні здійснити свою програму не можуть не позначитися на всьому стилі його політичного керівництва. Занепокоєність з приводу зміни прийнятого політичного курсу і характеру можливих наступників сприяє зростанню того, що Альберт Хіршман (Albert Hirschman) називав "vouloir conclure" - бажання закінчити, довести справу до кінця. Це призводить до висування президентом непродуманих політичних ініціатив, прийняття явно поспішних кроків щодо здійснення своєї програми, викликає невиправдано гнівну реакцію на дії законної опозиції, породжуючи ще безліч інших бід. Відчайдушно прагнучи "відбудувати свій Brasilia", або здійснити свою програму націоналізації, або провести земельну реформу до закінчення можливого терміну своїх повноважень, президент схильний до нерозумної витраті грошових коштів і ризикованих дій, що викликають поляризацію сил в країні, - і все це лише для того, щоб домогтися поставленої мети. Прем'єр-міністр, який сподівається разом зі своєю партією або правлячою коаліцією перемогти на наступних виборах, навряд чи буде діяти, стрімголов. Прем'єр-міністри залишалися при владі за кількох скликаннях законодавчих органів, не викликаючи при цьому ні в кого страху перед можливістю зародження диктатури.
Чітко визначений термін перебування при владі та обмеження щодо переобрання, є інститутами, що мають неминущу цінність в рамках президентських конституцій, звідси випливає, однак, що політична система повинна кожні чотири роки - або близько того - висувати здатного і досить популярного лідера, і якою б "політичний капітал" не нажив звільняє свою посаду президент, його не зможуть використовувати після закінчення терміну повноважень.
Всі політичні лідери змушені насторожено ставитися до честолюбним устремлінням політиків "другого ешелону", які схильні іноді вести свою власну гру з метою підвищення своїх шансів на заняття посади президента, а то й просто плести інтриги. Жорстко і безумовно встановлений президентської конституцією термін передачі влади лише загострює побоювання президентів на цей рахунок. Додайте до цього бажання зберегти владу - і елементарна логіка підкаже вам, що своїм заступником і можливим наступником президент обов'язково обере людини, слухняного його волі, але аж ніяк не лідера по натурі.
Неминучість переходу влади в інші руки створює також напруженість у відносинах між екс-президентом і його наступником. У нової людини у влади може виникнути спокуса затвердити свою незалежність і продемонструвати своє небажання слідувати по стопах попередника, навіть якщо обидва вони належать до однієї партії. Зі свого боку колишньому президентові важко змиритися з остаточною втратою влади, а також з супутніми їй пільгами і перевагами.
Через таких протиріч можуть іноді розпадатися цілі партії і коаліції, а також породжуватися інтриги, якщо залишається великою політичною фігурою колишній президент веде закулісну гру з метою підпорядкувати своєму впливу наступника, перешкодити проведенню його політичного курсу або підірвати його лідируючі позиції в партії.
Немає ніякого сумніву, що аналогічні проблеми можуть точно так само виникати і при парламентській формі правління, коли, наприклад, великий лідер виявляється не при справах, але горить бажанням повернутися до активного політичного життя. Однак парламентські системи - в силу ряду причин - легше справляються з подібними труднощами. Гостра необхідність зберегти єдність партій, повагу, випробовуване перед видатними діячами партії, а також ясне усвідомлення новим прем'єр-міністром, що він потребує підтримки свого попередника, навіть якщо останній не входить до складу його кабінету або належить до іншої партії, - всі ці міркування сприяють збереженню згоди. Лідери однієї партії можуть змінювати один одного на посту прем'єра, кожен з них добре розуміє, однак, що інший може прийти йому на зміну в будь-який момент і що конфронтація дорого обійдеться їм обом - саме тому вони добровільно ділять владу. Та ж логіка застосовна і до відносин між лідерами конкуруючих партій чи парламентських коаліцій.
Тимчасові обмеження, які асоціюються з президентською владою, плюс принцип "все або нічого", що лежить в основі президентських виборів, надають у цьому випадку боротьбі за владу більш драматичний і рішучий характер. Політичні переорієнтації, які можуть мати місце при парламентській системі в період між виборами і в кулуарах законодавчої влади, при президентському режимі відбуваються на очах у всіх, будучи невід'ємною частиною створення звитяжної коаліції. При президентській системі влади час стає надзвичайно важливим чинником політики. Та й політика тут робиться зовсім по-іншому. З наближенням президентських виборів позиції повинні бути визначені чітко і рішуче - бо, якщо перемогла сторона відійде від своїх обіцянок до проведення наступної кампанії, це може легко бути представлено як зраду інтересів виборців. Навіть неминучі компроміси укласти набагато важче, якщо існує небезпека, що забуті компроміси можуть бути дискредитовані.
Президентський режим залишає набагато менше місця для досягнення консенсусу, мовчазно розділяється всіма, зміни коаліцій та укладання компромісів, які, якими б далекоглядними вони ні представлялися, важко виправдати в очах громадськості.
"Межсоціальние" методи досягнення компромісу, переговорів і поділу влади при президентських системах зіграли важливу роль у поверненні до влади демократичних урядів в Колумбії, Венесуелі і трохи пізніше в Бразилії. Але ці методи - неминучі відхилення від правил гри, вжиті з метою скорочення можливості вибору у виборців до кордонів того, що досить невизначено, але досить принизливо іменується "демокрадура". Відновлення демократії, без сумніву, вимагатиме створення межсоціальних стратегічних утворень, таких, як широкі коаліції, і укладення безлічі пактів; недоліком ж президентської системи є те, що вона надає всім цим формам жорсткий і офіціозний характер. Вони стають обов'язковими на чітко визначений період часу, протягом якого можливості перегляду або обговорення зміни умов прийнятих домовленостей вельми обмежені. Більш того, як показує приклад Колумбії, подібні домовленості позбавляють виборців певної свободи вибору; парламентські системи типу іспанської з її консенсусом роблять набагато більш ймовірною можливість того, що межсоціальние угоди укладаються лише після виступу народу.
Парламентаризм і політична стабільність
Аналіз непривабливих для перспектив розвитку демократії сторін президентської форми правління зовсім не означає, що президентська демократія не може бути стабільною, навпаки, найстабільніший демократичний режим у світі - в Сполучених Штатах Америки - має саме президентську конституцію. Проте є підстави припускати, що в багатьох інших країнах шансів на те, що президентська система правління буде сприяти збереженню демократії, набагато менше.
Хоча очевидно, що парламентаризм пропонує більш гнучку основу для створення та зміцнення демократії, звідси зовсім не випливає, що гарний будь-який режим парламентського правління. Більше того, щоб зробити наш аналіз більш повним, мабуть, стоїть і поміркувати про те, що являє собою найбільш досконала форма парламентської конституції і які її конкретні інституційні особливості. Одна з них - затвердження поста прем'єр-міністра, який і мав би необхідними владними функціями і в той же час ніс би за них повну відповідальність, що в свою чергу потребує наявності сильних, добре дисциплінованих політичних партій. Всі ці особливості, а серед них є багато інших, які у нас просто немає можливості обговорювати в межах даної статті, допоможуть створенню ефективної системи прийняття відповідальних рішень, формуванню стабільних урядів і будуть сприяти конструктивній суперництва між партіями, не викликаючи при цьому небажаних політичних розколів суспільства . Крім того, кожна країна по-своєму унікальна: традиції федералізму, етнічна чи культурна різнорідність і т.д. І нарешті, само собою зрозуміло, що мета нашого дослідження - лише виявити можливості та тенденції, а зовсім не сформулювати абсолюти. Ніхто не поручиться, що парламентські системи ніколи не зазнають серйозної кризи або повного краху.
У кінцевому підсумку все, навіть найкращі, режими повинні спиратися на підтримку суспільства в цілому: його основних сил, груп та установ. Тому вони грунтуються на суспільному консенсусі, який визнає законною лише ту владу, яка знайдена законним і демократичним шляхом. Вони знаходяться також в залежності від здатності їх лідерів управляти, навіювати довіру, не переступаючи межі своїх повноважень. Хоча ці якості потрібні найбільше саме за президентської форми правління, саме тут їх найважче досягти. Покладатися ж в основному на особисті якості політичного лідера - на честь державного діяча і т.п. - Справа дуже ризикована, бо ніхто не знає, чи зможе така людина зайняти президентське крісло. Так само як жодна президентська конституція не може гарантувати появи нового Вашингтона, Хуареса або Лінкольна, ніякої парламентський режим не може гарантувати появу нового Аденауера або Черчілля. В умовах такої невизначеності невідворотною мета цієї роботи полягає лише в тому, щоб допомогти відновити дискусію щодо ролі альтернативних демократичних інститутів в побудові стабільних демократичних політичних систем.