МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ
Державна освітня установа
вищої професійної освіти
Амурський державний університет
(ГОУВПО "АмГУ")
Кафедра
РЕФЕРАТ
на тему: Наказне-воєводська система управління в Московській державі XV-XVII століть
з дисципліни Теорія державного управління в Росії
Виконавець
Студент групи
Керівник
м. Благовєщенськ 2009
Зміст
Введення
Наказовому-воєводська система управління в Московській державі xv-xvii століть
Висновок
Бібліографічний список
Введення
Після повалення татаро-монгольського ярма Російська централізована держава, що об'єднало навколо себе багато боролися за національне визволення народи, як споконвічно слов'янських земель, так і неслов'янського світу, стає на шлях самостійного розвитку.
Розвиваючись за загальними історичним законам, російська середньовічна державність мала ряд специфічних особливостей, пов'язаних з географічним, військовим і зовнішньополітичним становищем країни, які вимагали, в першу чергу, в умовах майже безперервного відбиття зовнішньої агресії різкого посилення центральної державної влади. Дана ситуація зумовила і ряд рис суспільно-державного ладу і системи управління, збереження певних самоврядних традицій, що існували незалежно від того чи іншого ставлення до них 1.
Приблизно до середини XVI століття в Русі-Росії в основному складаються передумови для формування того державного ладу, який буде в подальшому визначений як станово-представницька монархія, в якому кожен підданий належав до певного стану, виконуючому свої обов'язки - служби або тягла.
Сукупність цих станів (службових і тяглих) і склала поняття "вся земля": "Якщо в підставі держави лежить головним чином національний союз, - зазначав з цього приводу М. Ф. Владимирський-Буданов, - то така держава не може вже бути союзом станів : люди, що з'єдналися в державу тільки заради свого національної єдності, не можуть розділитися на класи, абсолютно чужі один одному (як то було у феодальній Західній Європі). Далі, населення однорідного етнографічного складу не може допустити такого відчуження станів один від одного, як, наприклад, у Литовсько-Руській державі (де вищий клас засвоїв польську національність, міста наповнилися прибульцями: німцями, вірменами і особливо євреями; сільське населення утримало російську чи литовську національність). Нарешті, держава безумовно монархічне (самодержавний), яким було Московське, не допускало розвитку станових прав на шкоду загальнодержавним ... Населення його поділяється на класи ... Різниця їх походило з прав, а обов'язків у відношенні до держави: одні служать державі особисто, інші - сплатою грошей на користь його. Звідси два класи населення в державі : служилий і тягло, кожен з яких поділяється на кілька розрядів, що з'єднують обидва класи невловимими відтінками ".
У міру возз'єднання споконвічно російських земель (а також освоєння нових територій на сході) до складу Московської держави поступово увійшли багато колишніх удільні князівства, вільні міста, області зі своїм суспільним устроєм і царства - Казанське, Астраханське і Сибірське. Землям (Новгородської, Псковської, Вятской і т.д.), як правило, залишалися їх звичайне право і Статути. Разом з тим місцеве населення цих територій наводилося до присяги ("цілування хреста") московському государеві, а місцеве право, традиційно діяло протягом кількох століть, ставало частиною загальнодержавного.
Збираючи російські землі, Москва "збирала" і їх уклади. При непорушності положення верховної влади способи управління змінювалися і трансформувалися в залежності від історичних умов, розвитку станів, специфіки традиційного управління на тій чи іншій території. Це було історично зумовленим процесом, тому що якщо поняття верховної влади пов'язано з основами існуючого державного ладу і виражає його суть, то управління, в тому числі, місцеве являє собою явище технічне або техніко-правове, що й припускає можливість різних способів і варіантів управління в межах існуючого державного ладу. Дана обставина повною мірою відноситься до місцевого самоврядування як різновиду управління взагалі.
З урахуванням сказаного, не можна не визнати, що верховна центральна влада в змозі створити ту або іншу систему управління на будь-який, можливою для неї основі: будь то централізована система управління, в основі якої лежить управління безпосередньо з урядових органів; будь то управління на основі місцевого самоврядування та децентралізації; нарешті, будь то система, що поєднує в собі варіанти централізації і децентралізації управління на місцях. У муніципальній історії Русі-Росії були періоди, коли розвиток централізації (самодержавства) і самоврядування йшло одночасно або паралельно.
Практика місцевого самоврядування в середньовічній Росії нерозривно пов'язана з історією повіту (провінції) як частини адміністративно-територіального поділу складалася держави. Повіт формувався з передмість або возз'єднується в міру звільнення від татаро-монгольського ярма давньоруських земель. У цьому корениться політико-правове і територіальне нерівність базової одиниці адміністративного поділу середньовічної Русі-Росії, виражене, в тому числі, і в диференціації її офіційних найменувань - "повіт", "земля", "царство".
Давньоруські землі з часом розпадаються на частини - волості, які також ставали областями держави з особливою системою управління. Трансформація земель продовжується і далі, аж до створення особливих одиниць - станів, третин, чвертей. До кінця XVI століття за своїм політико-правовим положенням, повіт стає вище не тільки більш дрібних територіальних одиниць - волостей, але й більш великих - земель.
Разом з тим волость, як і раніше залишається, особливо на Російському Півночі, його господарської, самоврядною одиницею, більшість населення якої складали вільні селяни-общинники. Волость відала земельним фондом, захищаючи його (як селянська спільність) від устремлінь феодалів; закріплювала, за допомогою розроблених форм обліку, за кожним селянським двором-господарством його наділ, фіксуючи зміни в його складі. Саме в рамках волості розвивалося селянське господарство с. обов'язковим сівозміною, з перерозподілом сіножатями, із загальним випасом худоби і т.д. Нарешті, волость грала основну роль у розкладі повинностей і податків, у їх зборі. Тому на ній базувалася вся система фіскальної (податкової) організації Росії того часу і через неї доходила до кожного платника податків.
Історія розвитку місцевого управління в Росії XV-першої половини XVII століть можна розділити на три умовних періоди:
період "годувань" (тобто управління через намісників і волостелей) - до середини XVI століття;
період земського і губного управління (самоврядування) - друга половина XVI-початок XVII століття;
період наказовому-воєводського управління в поєднанні з традиційним місцевим самоврядуванням - друга половина XVII століття.
Наказовому-воєводська система управління в Московській державі xv-xvii століть
Після смерті Івана IV (Грозного) відбувається рішучий поворот від земського до наказовому-воєводському управлінню. Боярство, незадоволене скасуванням системи годувань, прагнуло знову повернутися до неї, правда, під іншим видом і назвою. З іншого боку, земська реформа, спрямована, в тому числі, і на створення боєздатного війська, призвела до зворотного результату: під час боротьби з польсько-шведськими загарбниками у ряді місцевостей земське самоврядування не завжди виявлялося здатним швидко мобілізувати місцеві людські і військовий ресурси для відсічі ворогові. Нарешті, в цілому, ополчення, як і раніше будувалося на базі самоврядних міських світів, які в "безгосударное час" брали на себе повноту верховної влади.
Після Земського собору 1613 року і обрання царем представника роду Романових постала необхідність поєднання безпосереднього управління з Москви з самоврядуванням на місцях. Це було обумовлено тим, що руйнування і занепад господарства, складність соціально-класових протиріч і загальна слабкість політичної системи змушували уряд Михайла Романова спиратися у своїй діяльності на сформовану практику місцевого самоврядування та авторитет Земських соборів.
Тому саме з 1613 року станово-представницька монархія в Росії вступила в пору свого розквіту. Зберігаючи в цілому місцеве самоврядування, верховна влада знову вводить в державний лад безпосереднє управління з Москви, створивши сукупність так званих поєднаних влади.
Із звільненням від загарбників російських земель необхідно було швидко і централізовано відновлювати і облаштовувати їх господарство і оборону. Все це в сукупності сприяло переходу до нової системи - наказовому-воєводському управлінню.
Слід зазначити, що впроваджувана система місцевого управління, як, втім, і попередні реформи, не була чимось абсолютно новим, йдучи своїм корінням у часи намісників і волостелей, так як ще за Івана IV (Грозному) в деякі прикордонні міста були призначені воєводи з особливими повноваженнями безпосередньо у сфері військового управління, а також дяки для грошово-господарської, податкової - цивільної - діяльності.
Воєводське-наказне управління являло собою систему управління на государя і на государевому платню (а не заради корму, як за часів намісників і волостелей). "На воєводство, тобто на цивільне управління містом і територією, - зазначає Є. П. Карнович - включення до його відомства не тільки в XVII столітті, але й набагато пізніше, навіть після Петра Великого, прямо просилися для того, щоб" годуватися ", і такий кормеж брав величезні розміри, тому що завдяки хабарництву воєводи запасалися засобами і для довічного прогодування як самих себе, так і своїх родин. Крім того, при недостатності і неясності законів і при тому повновладдя, яке давалося особам, вони ті місцевою адміністрацією, сваволі московських чиновників не було меж ".
Після смерті Івана IV про воєводському управлінні "згадали" і стали широко використовувати, призначаючи воєвод з числа бояр, дітей боярських і дворян з метою, так би мовити, "погодувати".
За царя Михайла Романові потреба у твердій влади на місцях явно говорила на користь воєводського управління. Воєводи зазвичай призначалися государем за погодженням з думою ("боярським вироком") терміном на 1 - 2 роки, причому дуже часто з числа тих осіб, призначення яких вимагало місцеве населення. В адміністративному відношенні територія Московської держави була розділена на кілька розрядів (ступенів). Найважливіші області та міста - Сибір, Великий Новгород і Казань, пізніше Білгородський полк - складали вищу сходинку, і були як би особливими відділеннями Розряду. Значимість зазначених адміністративно-територіальних одиниць характеризувалася тим, що в них направлялися, як правило, два або навіть три воєводи, переважно з боярського стану, до яких були прикріплені по два дяка та кілька піддячих. Другу сходинку становили міста, в яких при воєводі завжди діяв дяк, який очолював штат піддячих. У містах третього розряду при воєводі було по одному чи по двоє піддячих і, нарешті, в містах четвертого розряду служили воєводи, при яких штат піддячих був відсутній. Слід зазначити, що воєводами могли бути лише служиві люди (від бояр до дворян першої статті), які здійснювали свої повноваження в основному в протягом одного року (щоправда, допускалося збільшення цього терміну до двох або навіть трьох років, у випадках "особливої милості" государя або на прохання місцевих жителів). Призначення воєводи в міста і області першого ступеня залежав безпосередньо від государя; в міста другого ступеня, особливо українські та прикордонні, воєводи призначалися розрядним наказом; нарешті, в невеликі міста, що знаходилися в глибинці країни, воєводи призначалися або по чолобитною самих служивих людей, або за прохання місцевих жителів. Проте будь-яке з перерахованих призначень представлявся на затвердження царя. До 1625 воєводи були призначені в 146 містах.
Для управління фінансово-господарською діяльністю призначалися дяки і піддячі в товаришах при воєводах.
Всі вказані особи формували приказную або розправу хату, іноді поділяють на особливі відділи або служби по відповідних галузях місцевого управління.
Сфера і обсяг повноважень воєводи визначався наказами, які він отримував з розряду, що призначав воєводу на цю посаду. Відповідно до отриманого наказом воєвода керував міським господарством, обороною, охороною безпеки та благочиння, здійснював поліцейсько-наглядові повноваження і місцеве правосуддя. Здійснення "суду і управи" було найважливішим прерогативою намісника-воєводи, під юрисдикцію якого підпадали всі жителі відповідної території чи міста, за винятком тих, що мали особливі "Жалувані грамоти", які визволяли їх від наместнического суду. Разом з тим, не можна не відзначити, що здійснення цих повноважень передбачалося в присутності старост і виборних від міста або повіту ("Судебник" читаємо: "... а без старости і без цілувальників ... не судити"). При цьому воєводському суду підлягали не всі цивільні справи. Так, воєводи великих міст (при яких діяли дяки) мали право розглядати "боргові справи" на суму від 100 до 10 тисяч рублів, проте виносити рішення за позовами на суму від однієї до 10 тисяч рублів, без відповідного царського указу, вони не мали права . У тих містах, де воєводи діяли одноосібно або спільно з одним піддячих, до їхньої юрисдикції ставилися справи на суму до 20 рублів, так як всі інші позовні тяжби прямували безпосередньо до Москви.
До других за значимістю повноважень воєводи ставилися поліцейські функції, в рамках яких він здійснював: нагляд за казенними будівлями і міськими будівлями; нагляд за станом доріг, мостів і перевозів, їх ремонт і прокладання нових; нагляд за ямський гонитви; реалізація заходів, пов'язаних з епідеміологічною обстановкою і морова пошесть (пристрій застав, оточення заражених місць); нагляд за протипожежною безпекою і т.д. Однією з найважливіших функцій воєводи були фіскально-фінансові: нагляд за збором податей, мит і відправленням повинностей; нагляд за здійсненням дій митного та шинкового характеру. Нагадаємо, що все перераховане відносилося до безпосереднього ведення посадських і сільських самоврядних громад, і здійснювалося через своїх виборних людей - старост і цілувальників. Тому воєвода, реалізуючи свої прерогативи, захищав, перш за все, інтереси держави. Нарешті, у віданні воєводи складалися всі служиві люди, які проживали в повіті або відповідному місті. Апарат воєводи, крім дяків і піддячих, складався з так званих "наказових" - тіунів, доводчиків праветчіков, що були на государевої службі. У тих місцях, де ще збереглося, і не було реформовано земські і губні самоврядування, воєвода здійснював нагляд за діяльністю губних і земських старост.
Крім воєвод, на місцевому рівні, як і раніше продовжували діяти й інші "государеві люди", що надсилалися з Москви в рамках підвідомчості того чи іншого наказу. До них належали: становщікі - очолювали станову адміністрацію, Слободчиков - здійснювали керівництво слобідськими справами і поселицікі - відали питаннями управління сів, безпосередньо належали государю (так званих, Подклетнов або палацових селищ). Однак із заміною намісників воєводами відбулися і деякі зміни (втім, не принципового характеру) в рамках місцевої адміністрації, так би мовити, середньої ланки: замість волостелей, становщіков і пр. "государевих людей", які годувалися на волосному, становом і слобідському рівні, стали діяти прикажчики, в тому числі, городові, отримували за свою роботу (по суті, нічим не відрізнялася від того, чим займалися їх попередники) особливу платню.
Не можна не визнати, що результати переходу до наказовому-воєводському управлінню виявилися неоднозначними. Негативною рисою реформи стала різка бюрократизація управління, в тому числі і місцевого ("московська тяганина"), в подальшому не тільки сприйнята, але і посилена в період абсолютизму. Московська тяганина при всій її видимої "значущості" не тільки не посилила державну владу, але в кінцевому підсумку її ще більш ослабила, так як саме вона гальмувала розвиток господарської діяльності на місцях, реформу армії, вихід до моря і створення флоту, без чого подальший поступальний розвиток Росії було, по суті, неможливим.
Позитивною рисою введення наказовому-воєводського управління було, перш за все, те, що воно не призвело до знищення самоврядування взагалі, так як земські та губні установи в деяких областях продовжували існувати і функціонувати і при воєводах. По відношенню до губним владі воєвода ставав лише більш високою, але не вищою інстанцією, а губні старости набували статус його товаришів (помічників). Що стосується взаємин з земськими органами управління, то по відношенню до них воєвода ставав вищим посадовцем у сфері поліцейської діяльності, а у фінансово-господарською - земські установи продовжували діяти самостійно.
Говорячи про співвідношення централізації (самодержавства) та самоврядування в період створення Московського централізованої держави, можна відзначити наступне. Ці два поняття не суперечать один одному, більше того, самоврядування представляє собою обов'язок, спосіб здійснення государевої служби (государева тягла). Таке, по суті, делеговане самоврядування лише посилювало верховну владу, а не протистояло їй. У свою чергу верховна влада, здійснюючи свої повноваження, "будує землю" відповідно з існуючими в цей час умовами, перш за все самим самоврядуванням. Конкретні форми суспільного устрою, в тому числі наявні умови або адміністративно-територіальний поділ, можуть змінюватися або взагалі зникнути. Відповідно до наявних умов може змінюватися і рівень самоврядування, але його державно-правове співвідношення з верховною владою залишається по суті незмінним.
При переході до абсолютизму відбувається ще більше злиття верховної влади з керуванням. Московський государ, з одного боку, стає "першим чиновником" держави, з іншого боку, втрачає здатність до прямого управління. Цей процес починає набирати силу після "Соборне Уложення" 1649 року. Хоча до реформ Петра I всі органи самоврядування зберігаються, тим не менше, переважна більшість справ вирішуються безпосередньо в московських наказах і здійснюються на місцях через призначених з Москви воєвод.
Поєднуючи поняття про верховної влади та уряді, абсолютизм далі з'єднує поняття про уряд і бюрократії. На цьому тлі самоврядуванню приділяється дедалі зменшується роль в системі управління.
Подальша тенденція до централізації влади відбивається і в еволюції Думи та її соціального складу. У складі пануючої еліти XVII століття поряд з традиційною групою знаті, що займає, як правило, вищі військові посади, все більш помітною стає нова група - вища бюрократія, породжена розвитком адміністративного апарату.
Еволюція станової структури Московської держави і соціального складу правлячої еліти супроводжувалася зрушеннями в системі адміністративного апарату, його установ і штатів. Поряд з боярською думою стрижнем політичної системи держави стають центральні адміністративні установи - накази. Відомий дореволюційний дослідник Є.П. Карнович зазначав з цього приводу, що "усього на Москві, крім городових і патріарших наказів і митниць, було 42 наказу, і що дяків в тих наказах, і по містах і з воєводами було до 100, а под'ячих - до 1000 чоловік, але без всяким сумнівом, понад ці, так би мовити, штатних nnn чиновників, накази доповнювалися безліччю нижчих служителів ". Роль держави в мобілізації ресурсів, організації станового ладу, війська і управління робила необхідним великий адміністративний апарат, його постійне вдосконалення, пов'язане з розширенням функцій і збільшенням централізації.
Цим пояснюється механічний зростання числа наказів, наділення їх новими, раніше не властивими функціями, що поширена практика створення тимчасових наказів по мірі виникнення потреби в них. Так, Розрядний наказ мав у своїй компетенції управління людьми служивих, визначення їх на службу, призначення земельної (помісного) та грошового жалування, а також відав їх обліком. Помісний наказ забезпечував функціонування помісної системи - він безпосередньо відав фактичному розподілу земель серед служивих людей, оформляв всі угоди на помісні землі, мав і судові функції з цих питань.
Складність і строкатість Московської адміністративної системи, особливо при погляді на неї з сучасних позицій, була, однак, звична для людей того часу. Вона відрізнялася стійкістю; їй, безсумнівно, вдавалося забезпечувати життєво важливі для самого існування держави внутрішньополітичні і зовнішньополітичні функції.
Вище ми виклали найважливіші перетворення в влаштуванні місцевого управління Московської держави епохи Івана IV (Грозного) і прийшли до висновку, що реформування місцевого управління (самоврядування) здійснювалося з певною метою: по-перше, обмеження на першому етапі прав кормленщиков у сфері адміністративно-управлінських відносин , по-друге, введення доповіді і земських засідателів до суду намісників і волостелей з метою обмеження повноважень кормленщиков в судово-поліцейській області, по-третє, ліквідації системи годувань, намісників і волостелей та їх заміни виборними старостами (спочатку губними, а в подальшому улюбленими ).
Разом з тим, кажучи про введення воєводської-наказного управління, ми не розглянули одного дуже важливого аспекту, пов'язаного з перетвореннями Івана IV (Грозного) - реформою місцевого податково-фінансового управління. У результаті реформи до компетенції земських старост був віднесений збір прямих податків. Збір непрямих податків і митних зборів, податків з питної справи, з соляних і рибних промислів віддавався "на віру". Для цього місцеві земські співтовариства повинні були вибирати зі свого середовища (або це здійснювалося централізовано, через призначення з Москви) так званих вірних (то є присяжних) голів та цілувальників, до повноважень яких і був віднесений збір таких доходів.
Правильність і чіткість даної діяльності забезпечувалися не тільки принциповістю і особистої порядністю "вірних" людей і присягою скріпляється "цілуванням хреста", але й майновою відповідальністю збирачів і поручительством відповідних земських спільнот. Наприклад, якщо вірний голова з целовальниками не збирав заздалегідь визначеною або передбачуваної суми казенного збору, то вони були зобов'язані за рахунок власних коштів (причому, у подвійному розмірі) покрити недобір або недостачу. Якщо названі посадові особи були не в змозі здійснити це зі своїх власних коштів, то нестача покривалася спільними зусиллями їх обрав земського спільноти.
З часом "вірне управління" розширилося в цілу мережу органів та установ, що лягла важким тягарем на місцеве населення, відриваючи його від повсякденних потреб і турбот, тому що величезна кількість вірних виборних у порядку черги або за призначенням повинно було здійснювати зазначені "казенні обов'язки" , часом навіть із ризиком власного руйнування.
Таким чином, з'явилися в результаті реформ середини XVI-початку XVTI століття органи місцевого управління (самоврядування) мали свого роду двоїстістю, що виражалося в тому, що, з одного боку, вони були місцевими як за обсягом повноважень, так і по колу осіб, які здійснювали їх , з іншого боку, до їх компетенції ставилася реалізація на місцях загальнодержавних завдань в рамках місцевих земських спільнот. Будучи місцевими (насамперед, за складом посадових осіб), новосформовані органи земського, губного і вірного управління не тільки не сприяли централізації державного управління, але ще більш децентралізували і підвідомча роздрібнили місцеве управління, причому не лише в територіальному, а й у відомчому відношенні .
Повіт і до реформ був не цілком єдиної адміністративною одиницею. Управління сільських волостей було вкрай слабко пов'язане з діяльністю міських намісників, владні повноваження яких поширювалися (притому не скрізь і не завжди) на всю територію повіту лише по найбільш дохідним ("кормовим") кримінальних злочинів. У результаті ж реформи місцеві міські та сільські світи зі своїми виборними улюбленими старостами і вірними головами взагалі відокремилися один від одного, розбившись на ще більш дрібні земські одиниці - посади, волості, стани, слободи і окремі села з селами, що не мали в рамках повіту якого -небудь єдиного адміністративного органу. Лише губної і дворянське управління, на чолі яких стояли представники місцевого служилого класу - губні старости і городові прикажчики, були об'єднані у великі округу, органи яких розташовувалися в повітовому місті. Однак ця практика не мала загальнодержавного розповсюдження, тому, наприклад, у Рязанському повіті служиві люди були розбиті по станам на чотири місцевих спільноти, в Новгородському повіті було десять губних округів з особливими губними старостами.
Вищенаведена територіальна дробность місцевого управління погіршувалася дуже складною підвідомчістю. На одній території діяли чотири різних системи відомчого управління: губні, церковне (поширювалося на осіб, які перебували на службі при церковних установах або жили на церковних землях), служилої дворянське і земське, до якого належало все тягло населення, що жило в містах і селах (на всіх землях, крім належали Російської православної церкви).
Господарські справи тяглих міських і волосних самоврядних спільнот, пов'язані з встановленням та збиранням казенних податей, відбуванням повинностей, розпорядженням громадськими землями, як і раніше здійснювали старовинні земські старости, соцькі і десятники. Характерно, що при цьому саме земське управління (відомство) поділялася на: судовий, господарське та вірне. Земські старости, соцькі і десятники продовжували здійснювати свої повноваження навіть після створення Іваном Грозним нових судових установ. Так, "Судебник" 1550 роки відділяє їх від щойно з'явилися цілувальників і старост, "які у намісників і у волостелей і в їхніх тіунів в суді сидять"''.
Представляється доцільним сказати кілька слів про становому характер місцевого управління (самоврядування), так як всі перераховані вище відомства, за винятком губного, в своїй основі мали те чи інше стан.
Земським старостам і шинкаря були підвідомчі власне земські тяглі люди і тяглі землі. Церковні і служиві землевласники підпадали під їх юрисдикцію лише в тому випадку, якщо пільгові грамоти не звільняли тяглих людей, що проживали на їхній землі або на міській тягло території від участі в земському поземельном тяглі. Тому ця залежність була поземельній, а не особистої або станової.
Разом з тим у законодавстві Івана IV (Грозного) в області пристрою місцевого управління крім всесословних губних установ робилися спроби створити різні міжвідомчі органи і в інших сферах управління. Так, в суді архієрейських бояр у цивільних і деяким кримінальних справах (зокрема, про вбивства і грабежі) разом з церковними старостами мали засідати земські старости з целовальниками і земські дяки. Як інший приклад може служити практика, що склалася в рамках Новгородської землі з 1556 року. Було наказано всім станам - духовенству, служилим людям і селянам - вибирати в якості виборних старост з кожної п'ятини для збору казенних податей по одному служивому людині, по три-чотири людини з "лутче людей" інших станів і по одному представнику від сільських цвинтарів, які повинні були під страхом майнового стягнення збирати різні казенні податі. Така організація казенних зборів була дуже схожа на пристрій губної поліції.
Тим не менш, це лише поодинокі приклади органів всесословного характеру, бо в Московській державі цього періоду суспільство ділилося на станові групи за родом тягостей, покладених на нього державою. Тому місцеве самоврядування, ставши найважливішим механізмом централізації, все ж таки вимушено розділилося на станові відомства. Саме відомча роз'єднаність і роздрібненість були найважливішими недоліками в діяльності місцевих установ XVI століття. Нічим не об'єднані на місцевому рівні, як і раніше роз'єднані станові світи були чужі один одному, жили і керувалися, хоча і з центру країни, але, тим не менш, не централізовано, а відомчо. Виборні місцеві влади, всі ці губні старости, городові прикажчики, улюблені судді, земські старости і вірні голови безпосередньо зверталися у своїх справах до московські накази, ділилися як по роду справ, так і з територіальної юрисдикції.
Разом з тим, не можна не відзначити, що зазначений недолік земського централізованого управління Московської держави частково заповнюється політичним органом, що виникли в тісному зв'язку з місцевими земськими установами XVI століття, і в рамках якого центральна адміністрація взаємодіяла з представниками місцевих спільнот - Земськими соборами. Їх слід розглядати в контексті відносин держави з інститутами соціального контролю, якими крім них виступала Російська православна церква.
Висновок
Внаслідок бурхливих подій XVII ст., Встала потреба поєднання безпосереднього управління з Москви з самоврядуванням на місцях.
Воєводи зазвичай призначалися розрядним наказом, затверджувалися царем, причому часто з числа тих осіб, призначення яких вимагало місцеве управління, вони підкорялися того наказу, у віданні якого перебували місто з повітом; за свою службу воєвода отримував помістя і грошові оклади. У великих містах було по кілька воєвод. Для управління фінансово-господарською діяльністю призначалися дяки і піддячі. Всі ці особи становили приказную або розправу хату, іноді поділяють на особливі відділи або служби по відповідних галузях місцевого управління.
Коло повноважень воєводи визначався наказами, які він отримував з Розряду, який призначив воєводу на цю посаду. Відповідно до цього наказом воєвода керував міським господарством, обороною, охороною безпеки та благочиння, здійснював поліцейсько-наглядові повноваження і місцеве правосуддя, а також охороняв феодальну власність, боровся з приховуванням втікачів, набирав на службу служивих людей, здійснював фінансовий контроль за діяльністю податківців та ін У тих місцях, де ще зберігалася й не було реформовано земське і міське самоврядування, воєвода здійснював нагляд за діяльністю губних і земських старост, в їх віданні, як і раніше, знаходилися і в'язниці, і тюремні служителі, кати, виборні від населення соцькі і десятники. Обов'язки чітко не регламентувалися, що створювало основу для сваволі.
Наказова система поширювалася і на місця. Саме у 20 - 30-і роки XVII ст. формується тип місцевих наказових установ, що отримали назву воєводських хат (наказових, з'їжджаючи).
У першій половині XVII ст. склалася система палацових місцевих установ, з яких до установ воєводського управління наближаються за типом місцеві палацові накази Новгорода і Пскова з дяками на чолі. Місцеві державні і палацові установи функціонували одночасно і в тісному зв'язку з низкою існували в містах установ іншого типу - митницями, кабацким дворами, губними і земськими хатами.
Губні і земські установи отримали поширення головним чином у містах європейської частини Росії. Але губної управління переживало в XVII ст. криза. Воєводи нерідко використовували губні хати як додатковий адміністративний апарат. У губних хатах найчастіше працював один дяк.
З середини XVII ст. з розширенням і зміцненням державних кордонів різко зростає кількість наказових хат. Реорганізація збройних сил призвела до створення військових округів-розрядів, територіально значно перевищували рамки старих повітів. У сфері управління це висловилася в освіті в центрах округів - розрядів проміжної ланки управління. Установи, що сформувалися на базі старих наказових хат, отримали розширені військово-адміністративні функції. Їх стали іменувати розрядними хатами. У 90-ті роки ряд подібних установ стали називати приказними палатами.
У самому нижчому ланці управління зберігалося виборне начало. Земські старости відали розкладкою податей, здійснювали деякі поліцейські функції, стежили за дотриманням митних зборів, за порядком. Діловодство велося в земській хаті, теж підпорядкованої воєводі. У поліцейському відношенні земські органи управління були підпорядковані воєводам.
Результати переходу до наказовому-воєводському управлінню виявилися неоднозначними. Негативною рисою реформи стала різка бюрократизація управління, в тому числі і місцевого. Позитивною рисою введення наказовому-воєводського управління було те, що воно не призвело до знищення самоврядування взагалі, так як земські та губні установи в деяких областях продовжували існувати і функціонувати і при воєводах.
Бібліографічний список
Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX в) / В.В. Еремян. - М.: Академический проспект, 2003. - 527 с.
Леонтьев А.К. Образование приказной системы управления в Русском государстве / А.К. Леонтьев. - М.: Изд-во Московского ун-та, 1961. - 198 с.
Щепетев В.И. История государственного управления в России / В.И. Щепетев. - М.: Владос, 2003. - 510 с.