Міське самоврядування історія і сучасність

Проте урядова адміністрація не бажала миритися з самостійністю міського громадського управління і втрачати свою владу.
Тому було вирішено провести нову реформу міського управління шляхом зміни статусу громадського управління по відношенню до системи державних установ і таким чином зміцнити становище адміністрації на місцях. Завданням реформи було перетворити земські і міські установи в різновид органів виконавчої державної влади шляхом посилення контролю урядових організацій та установ над громадським управлінням. Самоврядувальні початку поєднувалися з державними установами. Громадське управління позбавлялося владних повноважень і ставало залежним від державної влади.
Початком реформи було прийняття в 1892 р. нового Міського положення. [6] Воно скоротило і без того нечисленний контингент виборців, підвищивши майновий ценз, і посилило контроль урядових органів та установ над міським громадським управлінням.
Урядова адміністрація в особі губернатора мала право контролю над тим, чи правильно і чи доцільно дума вирішує те чи інше питання, зовсім не торкаючись того, законно це рішення чи ні.
Постанови думи тепер підлягали затвердженню губернатора. Якщо губернатор не стверджував постанову, то воно передавалося на розгляд місцевого по земським і міським чи по міських справах присутствія. Згідно зі ст. 83 Міського положення він міг призупинити виконання постанови думи, у разі якщо воно не відповідало закону або "не відповідає загальним державним пользам і потребам, або явно порушує інтереси місцевого населення". [7] Припинений губернатором постанову до остаточного вирішення питання проходило цілий ряд інстанцій від місцевого за земським і міським чи по міських справах присутності до міністра внутрішніх справ, Сенату (у разі скарги міського управління), а в деяких випадках - до Комітету міністрів і Державної ради.
Таким чином, міське громадське управління стає все більш залежним від органів державної влади. Це, зокрема, виражається в посиленні нагляду урядових органів. Спеціальним органом адміністративного нагляду за органами міського самоврядування було губернське по земським і міським справам присутність.
Якщо Міському положенні 1870 р. визнав незалежність міського самоврядування від урядової опіки, то Міське положення 1892р., Що діяло аж до революції, зробило крок назад. Воно підкорило нагляду губернатора та губернського присутності не тільки законність, але й правильність і доцільність постанов та розпоряджень міського управління. Юридично міське громадське управління не користувалося абсолютно ніякої самостійністю: кожне важливе постанову думи могло бути скасовано, а маловажне залишено губернатором, без будь-якої мотивації по суті, вибори ж посадових осіб міста перетворювалися на фікцію. Самоврядування замінювалося свавіллям місцевого сановника.
Отже, відносна залежність органів самоврядування в Росії носила подвійний характер: з одного боку, вони все - таки залежали від тих, від кого безпосередньо отримували свої повноваження, тобто від виборців, а з іншого боку, уряд, передавши частину функцій місцевим органам, не могло відмовитися від нагляду за здійсненням цих функцій а, отже, і від різних способів впливу на місцеві органи. [8]
У першій же декларації Тимчасового уряду, оприлюдненому 3 березня 1917 р., було заявлено про намір провести вибори земств допомогою загального, прямого, рівного і таємного голосування. Для реалізації цієї ідеї був створений спеціальний орган, так зване Особливу нараду щодо реформи місцевого управління та самоврядування.
Перше її засідання відбулося 26 березня 1917 р. була прийнята програма діяльності. Вона передбачала розробку цілої серії законів і постанов, зокрема, про зміну системи нагляду над органами місцевого самоврядування. По кожній проблемі створювалися спеціальні комісії, всього їх було утворено 17. Відбулося 129 засідань, на яких було підготовлено 46 великомасштабних законопроектів, причому на досить високому професійному рівні. [9]
Тимчасовий уряд у "Нараді з реформи місцевого самоврядування", утвореному при міністерстві внутрішніх справ, 15 квітня 1917 затвердив закон "Про виробництво виборів гласних міських дум і про дільничних міських управліннях". Дещо пізніше були прийняті правила про міські комісаріатах ​​як органах нагляду за самоврядуванням, про міської міліції і т.п.
Законом "Про виробництво виборів гласних міських дум і про дільничних міських управліннях" вперше в Росії вводилося загальне виборче право при виборах до органів міського самоврядування. Цей же закон встановив "Тимчасові правила про дільничних міських управліннях". У містах з населенням не менше 150 тис. жителів міські думи могли засновувати дільничні міські управління, які складалися з дільничної думи і дільничної управи. До складу дільничної управи входив голова та члени, максимальне число яких визначалося міською думою.
Міська дума визначала предмети ведення для дільничних міських управлінь і видавала інструкції.
Дільничні міські управління сприяли міському громадському управлінню у виконанні завдань міського господарства та управління, що стосуються потреб окремих частин міста. Тому свою діяльність вони здійснювали відповідно до правил, установлених у законі для міського громадського управління.
9 червня 1917 Тимчасовий уряд прийняв постанову "Про зміну діючих Положень про громадський управлінні міст", яке значно розширило коло дій міського громадського управління. На них додатково покладалося: 1) піклування про продовольство населення та усунення недоліку і дорожнечі предметів першої необхідності і жител, будову і утримання у цих цілях будинків з дешевими квартирами, народних їдалень і чайних, а так само організація продажу хліба, м'яса, молока, палива та тощо; 2) надання юридичної допомоги населенню; 3) охорона праці; пристрій громадських робіт, боротьба з безробіттям, будову бірж праці та посередницьких контор по йому потрібний роботи, а також завідування цими установами; пристрій благодійних закладів, громадських майстерень і нічліжних будинків ; 4) виробництво статистичних обстежень міста; 5) пристрій з'їздів міських діячів, вступ до угоди з земськими, міськими та селищними управліннями для об'єднання і узгодження їх діяльності та освіти між ними спілок на підставі особливих правил; 6) прийняття встановлених законом заходів щодо охорони особистої та громадської безпеки і порядку; Завідування міліцією, згідно з діючими узаконення.
І все ж, незважаючи на нововведення міські думи залежали від центрального уряду і його місцевих комісарів. Так, найбільш важливі постанови міської думи стверджував міністр внутрішніх справ. Якщо ж він не стверджував постанову думи, то воно вважалося що не відбувся. Якщо підставою для такого рішення міністра стало невідповідність постанови закону, то думі уявлялося внести скаргу Правительствующему сенату в місячний з дня одержання повідомлення термін.
1.2. Державна влада та управління у містах в радянський період
Після Жовтневої революції 1917 р. склався "особливий вид пролетарського самоврядування, ще мало диференційованого і знаходиться під сильним загальнодержавним впливом". [10]
Суб'єктами цього самоврядування були місцеві Ради та виконкоми, які були одночасно і політичними, і господарськими органами. У перші роки після Жовтневої революції вони були перш за все бойовими органами повстання і організаторами мас. Їх діяльність була спрямована на боротьбу з буржуазією і на утримання завоювань революції. Організаційна та адміністративна діяльність місцевих Рад зводилася до створення та зміцнення радянського апарату.
Конституція РРФСР 1918 р. вперше на законодавчому рівні закріпила досвід організації та діяльності нових місцевих органів влади. Спеціальний розділ "Організація радянської влади на місцях" був присвячений принципам формування місцевих органів влади, предметів їх відання; у розділі 11 містилися норми для утворення міських Рад.
Деякий час ніяких спеціальних господарських органів Ради не мали, і міське господарство було для них другочергових справою. Однак поступово крім завдань із завоювання та організаційному зміцненню нової влади перед Радами встали і господарські завдання, такі як збереження промисловості, питання праці (безробіття), продовольства, фінансів, націоналізація банків, проведення земельної реформи і т.д. Були утворені відділи, які займалися організаційними, земельно-житловими питаннями, благоустроєм, міськими підприємствами та ін Першою, найбільш великою роботою було житлове справу. У серпні 1918 р. був виданий декрет про скасування приватної власності на нерухомість в містах.
На VII Всеросійському з'їзді Рад, який відбувся в 1919 р., у звітній доповіді ВЦЙК і РНК РРФСР викладалися основні питання господарського будівництва, говорилося і про те, що зроблено Радами і що належить їм зробити в цьому відношенні в найближчому майбутньому. Крім того, з'їзд прийняв низку постанов, завдяки яким було відновлено єдність управління, всі відділи на місцях стали відділами місцевих виконкомів і в той же час повинні були підкорятися відповідним вищестоящим органам управління та комісаріатам РРФСР. Таким чином, було встановлено принцип подвійного підпорядкування.
Тоді ж виконкоми отримали право контролювати представництва центральних установ. Всі завідувачі відділами не призначалися, а вибиралися місцевими виконкомами. З'їзд офіційно закріпив те, що вже фактично існувало в ряді губерній.
Можна констатувати, що місцеве самоврядування вже не розглядалося як "особлива влада", протиставляє центральним органам державної влади. Його органи, створені у XVIII ст., Поступово перетворювалися в органи державної влади, які діяли під керівництвом партії. Міські Ради були важливою ланкою місцевих органів державної влади. Вони були автономні у питаннях місцевого характеру, але повинні були "погоджувати свою діяльність із загальними декретами і постановами центральної влади і з постановами тих більших радянських організацій, до складу яких входили. Таким шляхом створюється зв'язний, у всіх своїх частинах однорідний організм - Республіка Рад ". [11]
Міські Ради як органи державної влади утворювали виконавчий апарат, який повністю їм підкорявся. Вони з усіх питань контролювали його діяльність, могли скасовувати його рішення і розпорядження, якщо вони суперечили закону. Цей апарат складали виконавчі комітети, відділи, управління та інші підрозділи і служби виконкомів міських Рад. Тобто виконавчий комітет був виконавчим і розпорядчим органом міської Ради.
З іншого боку, виконавчий комітет разом з підпорядкованими йому відділами та управліннями входив в загальну систему централізованого апарату державного управління і діяв як складова частина цієї єдиної системи. Виконавчий комітет практично організовував виконання рішень міської Ради, вищестоящих державних органів.
У 1922 р. було прийнято Положення про Ради губернських, повітових і заштатних міст і селищ міського типу, яке визначало компетенцію міськрад: проведення в життя постанов вищих органів влади; вжиття заходів до підняття міста і селища в культурному і господарському відносинах; вирішення питань, що мають місцеве, міське або селищне значення, а також об'єднання керівництва діяльністю радянських органів у межах міста чи селища, вирішення питань, пов'язаних з охороною революційного порядку в місті: здійснення заходів в галузі охорони здоров'я та санітарного благоустрою: вирішення питань по забезпеченню населення продовольством; організація громадських їдалень і т.п.
Таким чином, воно не встановлювало повного обсягу питань; практично розв'язуваних міськими Радами в той період, особливо в галузі господарського і соціально-культурного будівництва. Воно лише визначало загальний напрямок діяльності міських Рад без точного розмежування тих питань, які підлягали вирішенню виключно пленумами, і питань, які могли вирішуватися президіями міськрад в порядку поточної роботи. У цьому полягав один з основних недоліків зазначеного вище Положення про міські Радах.
За Положенням про міських Радах, на зустрічі 7 грудня 1925 р., міські Ради депутатів утворювалися у всіх містах і селищах. Відповідно до ст. 3 встановлювалося, що "міські Ради в межах свого відання є вищими органами влади на території відповідного міста чи селища і об'єднують всі трудяще населення для участі у місцевому та державному управлінні та будівництві". [12]
Зміни, що відбувалися в системі місцевого управління, торкнулися і виборчого права. За Конституцією 1918 р. в Рада могли обирати і бути обраними тільки трудящі, не експлуатують чужу працю, тобто робітники і селяни. Виборчої одиницею був не тільки той чи інший територіальний округ, а й однорідна виробнича або професійна одиниця (завод, фабрика, підприємство, навчальний заклад, профспілка). Це нерідко призводило до того, що кандидатів у депутати висували, наприклад, на підприємствах, а обирали за територіальними округами, тобто виборці іноді просто не знали своїх кандидатів.
Таким чином, Ради стали органами державної влади, хоча фактично вони не мали ніякої самостійності, тому що "Кожен їх крок прямував з центру або вищестоящих державних органів, над якими в свою чергу" нависали "органи єдино правлячої компартії. Будь-яке рішення, що відбиває самостійність місцевих Рад, компартії. Будь-яке рішення, що відбиває самостійність місцевих Рад, могло бути скасовано вищестоящими органами за ознаками незаконність, а то й недоцільність ". [13]
Надалі розвиток держави пішло по такому шляху, при якому самостійності територій не було місця. У 30-40-і рр.. політична доктрина виходила з несумісності єдиної системи Рад депутатів трудящих та місцевого самоврядування. Поняття самоврядування в той період взагалі не застосовувалося "по суті відкидалася сама ідея самоврядування місць". Такий стан справ призвело до того, що питань місцевого самоврядування довгий час не приділялося достатньої уваги в науковій літературі.
У Конституції СРСР 1936 р. місцеві Ради депутатів трудящих характеризувалися тільки як органи державної влади в краях, областях, автономних областях, округах, районах, містах, селах (станицях, селах, хуторах, кишлаках, аулах).
Як писав А.І. Лепьошкін, "всі органи державної влади в СРСР, починаючи від сільської Ради депутатів трудящих і закінчуючи Верховною Радою СРСР - є органами єдиної влади, всі вони пов'язані між собою єдиною волею, єдиними цілями у виконанні поставлених перед ними завдань". [14]
У 50-х роках самоврядування розглядалося лише як розширення участі громадян в управлінні, контроль з їхнього боку за діяльністю органів управління та посадових осіб, участь населення в обговоренні підготовлених проектів рішень і т.д.
У 60-х роках в партійних документах і науковій літературі знову з'явилося поняття "місцеве самоврядування", періодично проводилися кампанії з розширення прав місцевих Рад, але, на жаль, вони не супроводжувалися відповідними економічними заходами.
Партія ставила перед Радами завдання перетворення їх в органи комуністичного суспільного самоврядування, Об'єднавши у своїй особі державну владу і самоврядування народу, вони поступово повинні були перетворитися на недержавні, громадські організації народних мас. 'Це самоврядування всього суспільства, і його органами виступають Поради. Але в сучасних умовах, коли існує ще потреба в державності, Ради є одночасно і державними органами, виступаючи в цілому як органи державної влади і народного самоврядування. "[15]
У науковій літературі в той час в центрі уваги були в основному питання народного представництва, загальнонародного самоврядування, компартії. Будь-яке рішення, що відбиває самостійність місцевих Рад, переходу до комуністичного самоврядування і т.д. Питання місцевого самоврядування ставилися досить рідко.
Виходячи з вищевикладеного, можна зробити висновок: незважаючи на те, що міські Ради депутатів трудящих були органами державної влади, однак при цьому вони мали і суспільний характер. Самоврядування не повинно було протиставлятися розвитку державних почав, а, навпаки, мало сприяти поліпшенню діяльності державного апарату.
У 70-ті роки через жорстку централізованої системи не було концепції місцевого самоврядування, стримувалися навіть ідеї та теоретичні міркування про місцеве самоврядування.
5 березня 1971 ЦК КПРС прийняв постанову "Про заходи щодо подальшого поліпшення роботи районних і міських Рад депутатів трудящих''. [16] У ньому підкреслювалося, що районні і міські Ради - це вузлове ланка системи державних органів, що забезпечують практичне здійснення на місцях політики партії. У розвиток цієї постанови ЦК КПРС 19 березня 1971 було видано Укази Президії Верховної Ради СРСР "Про основні права і обов'язки районних Рад депутатів трудящих" і "Про основні права і обов'язки міських і районних у містах Рад депутатів трудящих" [17 ] і затверджені Примірні положення про названі Радах, на основі яких у всіх союзних республіках були прийняті закони про районні та про міських, районних у містах Радах депутатів трудящих.
У цих законах було проголошено принцип повноти прав і самостійності відповідних Рад у керівництві справами районної, міської значення, Районний, міський, районний у місті Рада вирішувала в межах прав, наданих законом, всі питання місцевого значення, керував на своїй території державним, господарським, соціально - культурним будівництвом, стверджував народногосподарський план і бюджет відповідної адміністративно-територіальної одиниці, здійснював керівництво підпорядкованими органами управління, підприємствами, установами, організаціями, забезпечував дотримання законів, - охорону державного і громадського порядку, прав громадян, сприяв посиленню обороноздатності країни. На своїй території Рада уособлював владу держави, тому його діяльність не обмежувалася тільки рішенням місцевих питань, він, будучи водночас і державним органом, виконував рішення партії, здійснював державні заходи.
За Конституцією СРСР 1977 р. Ради, що залишалися політичною основою держави, стали іменуватися не "Радами депутатів трудящих", а "Радами народних депутатів", - що мало знаменувати зміцнення їх соціальної бази, розширення ролі в умовах загальнонародної держави.
Ні Конституція СРСР 1977 р., ні конституції республік не визначали компетенції місцевих Рад. У конституційних статтях (ст. 97 Конституції СРСР, ст. 79 Конституції РРФСР) лише перераховувався крутий питань їх діяльності. Це ті питання, якими в тій чи іншій мірі місцеві Ради займалися, які перебували в поле їх уваги, але не компетенції.
У 80-і роки почалася реформа політичної системи суспільства, в якій одне з важливих місць займала ідея відновлення місцевого самоврядування як організації нижчої ланки влади. Її метою було надання населенню можливості самостійно вирішувати питання свого повсякденного життя. Був також піднято питання про співвідношення представницьких і виконавчих органів, перш за все на місцевому рівні, про поділ їх повноважень, XXVII з'їзд КПРС висунув ідею про необхідність послідовного проведення в життя принципу самоврядування народу і визначив стратегію його розвитку: "Соціалістичний лад успішно розвивається лише тоді, коли сам народ реально управляє своїми справами, коли мільйони людей беруть участь у політичному житті. Це і є самоврядування трудящих у ленінському його розумінні, воно становить суть радянської влади. самоврядних почав розвиваються не поза, а всередині нашої державності; все глибше проникаючи в усі пори державної і суспільного життя, збагачуючи зміст демократичного централізму, зміцнюючи його соціалістичну природу ".
Було взято курс на посилення самостійності та активності місцевих органів влади у вирішенні питань місцевого значення. Однак при цьому підкреслювалася провідна роль партії як головного гаранта розвитку соціалістичного самоврядування.
Після тривалого періоду заперечення офіційною ідеологією принципу місцевого самоврядування він знову був відроджений. У Законі СРСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" від 9 квітня 1990 р. концепція місцевого самоврядування отримує ідеологічне визнання і правове вираження. Суть її в тому, що самоврядні початку розвиваються не поза, а всередині державності, тому що місцеве самоврядування має державний характер.
Правда, тоді ж вчені - правознавці звернули увагу на те, що постановка питання про державну природі місцевого самоврядування є односторонньою. Правильніше говорити про його двоїсту природу - державної і суспільної. [18] Це знайшло відображення в Законі: у системі місцевого самоврядування, крім місцевих Рад народних депутатів, могли діяти органи територіального громадського самоврядування, збори громадян, інші форми безпосередньої демократії, тобто Поради були органами державної влади та місцевого самоврядування.
Законодавчо була закріплена система місцевого самоврядування, що включає місцеві Ради народних депутатів, органи територіального громадського самоврядування (ради і комітети мікрорайонів, житлових комплексів, будинкові, вуличні, квартальні, селищні, сільські комітети та інші органи), а також місцеві референдуми, збори, сходи громадян , інші форми безпосередньої демократії (ст. 2).
До принципів самоврядування ставилися поєднання представницької і безпосередньої демократії, самостійності і незалежності Рад народних депутатів та їх відповідальності за вирішення питань місцевого значення, захисту прав і законних інтересів громадян, виборності, гласності та врахування громадської думки, поєднання місцевих і державних інтересів (хоча в Законі механізм здійснення цього поєднання був відсутній), законності.
На підставі вищевикладеного можна зробити висновок: у розглянутий період всі Ради, включаючи і місцеві, складали єдину систему органів державної влади, вищим організаційним принципом якої був демократичний централізм. Формально він допускав самостійність на місцях, але насправді виявлявся в централізації та концентрації державної влади у вищих шарах системи державних органів.
Поради не були органами місцевого самоврядування, а були органами державної влади, тому що виконували функції місцевих органів державного управління. В основу організації влади на місцях був покладений принцип єдності системи Рад як органів державної влади з жорсткою соподчиненностью нижчестоящих органів вищестоящим. Така система сприяла швидкості і узгодженості дій усіх ланок, але вона суттєво обмежувала самостійність місцевих органів. Вся система управління на місцях не мала достатніх для саморозвитку правової, фінансової, економічної та соціальної основ.
Сьогодні розвиток теорії і практики місцевого самоврядування набуває нових рис, цьому присвячена наступна глава.

Глава 2. Загальні основи і повноваження міського самоврядування в Російській Федерації
2.1. Конституційно-правові основи міського самоврядування
Починаючи цей розділ, слід зауважити, що в законодавчих актах не дається спеціального визначення міського самоврядування. Це можна пояснити тим, що "в житті, реальній практиці не існує" місцевого самоврядування "взагалі, а є самоврядування міст, міських і сільських районів, селищ, сільських населених пунктів і т.д. [19] І не випадково в статутах деяких міст (Рязань, Орел, Липецьк, Мурманськ, Туапсе, Кострома і ін) замість терміна "міське самоврядування" використовується - "місцеве самоврядування міста". Тому в цьому параграфі, незважаючи на специфіку теми, ми вважаємо за доцільне спочатку розглянути, що ж являє собою місцеве самоврядування, тому що все, що відноситься до місцевого самоврядування, стосується безпосередньо і міського самоврядування, і потім спробуємо дати визначення міського самоврядування, вивести риси, йому властиві.
Місцеве самоврядування - самостійне вирішення населенням питань місцевого значення як безпосереднім шляхом (референдуми, збори жителів), так і через створювані ними органи. Місцеве самоврядування, таким чином, - одна з форм здійснення народовладдя, своєрідна альтернатива управління місцевими справами "зверху". [20] Місцеве самоврядування можна розглядати як основоположного принципу здійснення влади в суспільстві та державі, який поряд з принципом поділу влади визначає систему управління демократичного правової держави.
Наведене визначення має потребу в деякому додаток. Як зазначає Л.М. Карапетян: "Місцеве самоврядування не зможе реалізувати своє призначення, якщо буде обмежене рамками закону. Адже місцеве самоврядування - то первинна ланка суспільства, в якому повсякденні соціальні, економічні, побутові та інші відносини поряд із законами (часом і переважно) регулюються звичаями, традиціями, моральними нормами ".1
Дійсно, роль правових звичаїв і традицій у муніципальному праві має важливе значення. Це пояснюється тим, що місцеве, зокрема і міське самоврядування повинно розвиватися, виходячи з "історичних та інших місцевих традицій". Тому при розробці статутів міст необхідно враховувати традиції населення даної території. Це передбачається і низкою законів суб'єктів РФ про місцеве самоврядування.
Таким чином, правові норми перебувають у взаємодії із соціально-етичними. І не випадково, тому в статутах деяких міст є формулювання, що самоврядування здійснюється, виходячи з інтересів населення, для збереження і розвитку духовних, культурних та історичних традицій міста. Наприклад, у м. Рязані закріпили, що Статут цього міста розроблено відповідно до Конституції РФ »законодавством Російської Федерації і Рязанській області, Європейською Хартією про місцеве самоврядування з урахуванням російських і рязанських історичних і культурних традицій.
Конституція РФ врегулювала основні питання організації місцевого самоврядування, його співвідношення з державною владою, ролі населення у здійсненні функцій і повноважень місцевого самоврядування та визначенні структури його органів, наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями та гарантіями. Положення Конституції, діючи безпосередньо, в той же час розвиваються в інших правових актах. Основоположним серед них є Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 6 вересня 2003 р. (далі - Закон про місцеве самоврядування). У ньому закладені правові норми, що дозволяють на базі основ конституційного ладу, прав і свобод людини і громадянина, принципів федеративного устрою Російської держави забезпечити самостійне рішення громадянами Росії питань місцевого значення.
Призначення даного Закону полягає в тому, щоб дати концентроване уявлення про всі основні сторони організації та функціонування системи місцевого самоврядування. Тому в ньому визначається роль місцевого самоврядування у здійсненні народовладдя, правові, економічні та фінансові основи місцевого самоврядування і державні гарантії його здійснення, встановлюються загальні принципи організації місцевого самоврядування.
У розвиток конституційних положень Закон встановив, що громадяни Російської Федерації здійснюють своє право на місцеве самоврядування в міських, сільських поселеннях та інших муніципальних утвореннях у відповідності з федеральними гарантіями виборчих прав громадян шляхом референдуму, муніципальних виборів, інших форм прямого волевиявлення, а також через виборні або інші органи місцевого самоврядування (ст. 3 ФЗ № 131).
Таким чином, у Законі визнається різноманіття форм територіальної організації місцевого самоврядування: у містах, сільських поселеннях, муніципальних районах, міських округах і на внутрішньоміських територіях міст федерального значення (ст. 10 ФЗ № 131).
На наш погляд, у невеликому місті, в якому чисельність населення приблизно близько 200 тисяч чоловік, місцеве самоврядування може функціонувати в місті як у єдиному цілому освіту без необхідності поділяти його на райони. Якщо ж місто досить великий, то з метою організації управління, а саме для підвищення ефективності управління муніципальної власністю, галузями міського господарства, соціальної сферою допустимо поділ територій міста на внутрішньоміські райони (райони в місті). Територія таких районів у місті, виходячи з пропозицій громадян, може підрозділятися на території мікрорайонів, в яких здійснюється територіальне громадське самоврядування. Рішення про зміну території приймається міською представницьким органом на підставі думки населення, вираженого шляхом міського референдуму.
Проаналізувавши конституційні положення і статті Закону про місцеве самоврядування, до основних принципів місцевого, в тому числі і міського самоврядування ми відносимо наступні: дотримання прав і свобод людини і громадянина; організаційне відокремлення місцевого самоврядування, його органів у системі управління суспільством і державою, їх взаємодія з федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єкта Федерації, наявність власної компетенції; здійснення місцевого самоврядування на основі положень Конституції РФ, федеральних законів, законодавчих актів суб'єктів Російської Федерації і статутів муніципальних утворень; різноманіття організаційних форм здійснення місцевого самоврядування і самостійне визначення населенням структури органів місцевого самоврядування; самостійність рішення населенням всіх питань місцевого значення, в тому числі економічних і фінансових; домірність повноважень органів місцевого самоврядування матеріально - фінансових ресурсів; гарантії місцевого самоврядування; відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням і державою.
Статутами міст вносяться коректування в коло цих принципів. Наприклад, за статутом м. Мурманська до принципів місцевого самоврядування в місті відносяться наступні: гарантія широкої реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством Росії прав і свобод громадян, законність і гласність; участь громадян у процесах вироблення і прийняття рішень з найважливіших питань місцевого значення; самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування в межах наданої їм компетенції; підзвітність органів місцевого самоврядування своїм виборцям; відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, поєднання місцевих і державних інтересів.
Норми Конституції та Закону про місцеве самоврядування знаходять розвиток у статутах міст, Статут - це основний правовий акт міста, тому інші акти і рішення органів місцевого самоврядування не повинні йому суперечити. У статуті міста обов'язково закріплюється, в межах якої території здійснюється міське самоврядування (у яких межах); правова основа місцевого самоврядування; система міського самоврядування (форми і гарантії безпосередньої участі населення міста у вирішенні міських питань); структура та органи місцевого самоврядування, їх повноваження ( представницький орган міста, його статус, структура управління, предмети відання і повноваження; голова міського самоврядування, порядок його обрання, компетенція; структура міської адміністрації); економічна і фінансова основа місцевого самоврядування; гарантії та відповідальність органів міського самоврядування; статус, символіка, знаки пошани міста.
Тобто місцеве, у тому числі і міське самоврядування є формою народовладдя: влада належить населенню, яке має можливість через утворені ними органи вирішувати питання місцевого значення, що не тільки підвищує ефективність управління, а й забезпечує повний облік місцевих умов і особливостей.
Отже, на основі аналізу положень Конституції РФ, Закону про місцеве самоврядування, статутів міст та існуючих в науковій літературі визначень місцевого самоврядування можна сформулювати наступне визначення: міське самоврядування - це право і спроможність органів самоврядування, створюваних населенням, під свою відповідальність і в інтересах міста здійснювати управління та контроль щодо переданих державою в їх ведення частини суспільних справ при безпосередній участі самого населення міста, виходячи з історичних та інших місцевих традицій. При цьому держава зобов'язується створювати необхідні умови і гарантії для здійснення переданих справ. Міське самоврядування має бути вписане в структуру організації влади, діяти в інтересах як держави, так і населення. З іншого боку, воно має бути деяким противагою вертикалі державного механізму.
Аналізуючи нормативні акти суб'єктів Федерації, можна помітити, що деякі їх положення не відповідають Конституції РФ. Обмежуються права місцевого самоврядування, воно розглядається як вид місцевого державного управління, у реалізації якого не надають належного значення активній участі населення або ж місцеве самоврядування не сприймається як особливий рівень влади. Міста республіканського значення в ряді республік - суб'єктів РФ позбавляються права на здійснення місцевого самоврядування шляхом скасування органів самоврядування чи підпорядкування їх органам державної влади. При цьому дані порушення аргументуються браком бюджетних коштів і необхідністю жорсткої "вертикалі" в умовах кризи.
Сказане особливо стосується міст - центрів (столиць) суб'єктів РФ. Причому тут є два самостійних моменту. По-перше, влада суб'єктів РФ хотіли б включити ці міста в систему державної влади суб'єкта, з тим, щоб посилити своє владне вплив на представницькі та виконавчі органи таких міст, тобто вертикаль управління. По-друге, представницькі органи і особливо голови міст вважають, що в їх керівних функціях в частині управління містом немає принципових відмінностей від здійснення державної влади. А оскільки державна влада більш сильна і спирається на можливості держави (в тому числі в частині дисципліни, порядку і примусу), то краще здійснювати владу в таких містах як владу державну, хоча, звичайно, і з участю населення у відповідних формах.
Ми вважаємо, що в принципі посилення владного початку у здійсненні функцій таких міст цілком можливо. Однак це не суперечить загальній концепції місцевого самоврядування і може бути зроблено в рамках його збереження.
Розвиток місцевого самоврядування, як і міського, неможливо без державної підтримки: правової, організаційної, фінансово-економічної, інформаційної та кадрової. Тому федеральні органи державної влади та органи державної влади суб'єктів Федерації зобов'язані приймати програми державної підтримки місцевого самоврядування. Так, 22 грудня 1995 р. Урядом РФ була затверджена Федеральна програма державної підтримки місцевого самоврядування з метою забезпечення становлення та розвитку самоврядування населення РФ. У ній визначалися основні напрями державної підтримки місцевого самоврядування.
На наш погляд, для створення умов ефективного здійснення місцевого самоврядування представляється необхідним, крім прийняття програм державної підтримки, на федеральному рівні і рівні державної влади суб'єктів федерації законодавчо забезпечити федеральні гарантії формування економічної бази місцевого самоврядування та його правового захисту. Органи державної влади зобов'язані сприяти становленню та розвитку місцевого самоврядування, створювати умови організаційно - правової та фінансово - економічної самостійності місцевого самоврядування, створювати і розвивати систему підготовки та підвищення кваліфікованих муніципальних службовців. Тільки за державної підтримки та державні гарантії міське самоврядування отримає належний розвиток.
Завершуючи конституційно-правову характеристику самоврядування в Російській Федерації, можна констатувати, що з його допомогою розвиваються демократичні засади у вирішенні питань міського значення, що дозволяє вирішувати їх з більшою ефективністю в інтересах населення та з його участю. Адже жителі міста добре знають місцеві потреби, і тому вони зацікавлені в успішній діяльності даного інституту. Місцеве самоврядування - це самоврядування громадян, населення міст, сіл, селищ. Вони самі управляють місцевими справами, тому в даній системі краще поєднуються інтереси і права людини з державними інтересами.
2.2. Повноваження міського самоврядування
Для реалізації завдань і функцій міського самоврядування держава визнає за ним певну сукупність повноважень.
Повноваження місцевого самоврядування - закріплені федеральним законодавством, а також правовими актами суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування за населенням, виборними та іншими органами місцевого самоврядування права та обов'язки, пов'язані з реалізацією завдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території. [21]
Відповідно до статті 132 Конституції РФ органи місцевого самоврядування можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових засобів (дана формула міститься і в статті 6 Закону про місцеве самоврядування № 131). З цього випливає, що повноваження органів місцевого самоврядування двоякі: власні повноваження і державні повноваження.
Наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями випливає з концепції децентралізації державної влади, яка полягає в необхідності передачі федеральними органами частини своїх повноважень органам суб'єктів РФ і надання державним органам права на передачу окремих своїх повноважень органам місцевого самоврядування. У той же час не слід забувати про самостійність місцевих органів, їх незалежності від органів державної влади, можливості самостійного самовизначення. При наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями державні органи не вправі втручатись у компетенцію самих органів місцевого самоврядування.
Як це випливає з Конституції РФ, наділення повноваженнями можливо при виконанні декількох умов:
1) На основі закону. Стаття 6 Закону про місцеве самоврядування конкретизуючи конституційне положення, уточнює, якими саме законами передаються повноваження - "федеральними законами, законами суб'єктів РФ".
2) Органи місцевого самоврядування можуть наділятися тільки окремими державними повноваженнями, тобто законодавцем встановлюється як би межа переданих повноважень, їх обсяг не може бути більшим. Тут потрібно виходити з того, чи під силу буде органам місцевого самоврядування здійснювати передані повноваження. Передані повноваження обов'язково мають бути пов'язані з інтересами "місцевого населення.
3) Передача необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів. Якщо немає матеріально-фінансової бази, то органи місцевого самоврядування не несуть відповідальності за здійснення цих повноважень.
4) Контроль держави за реалізацією переданих повноважень. Він полягає у наданні державним органам необхідної інформації, фінансових звітів, вказівок органам місцевого самоврядування, перевірки законності їх рішень. Умови та порядок контролю повинні визначатися спеціальними законами.
Однак, не завжди можна знайти межу між державним і місцевим значенням повноважень. І це зрозуміло, адже органи державної влади та органи місцевого самоврядування, по суті, вирішують одні й ті ж завдання, які стоять перед всією країною. Вони важливі, як і для місцевих органів, так і для держави в цілому.
Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" розмежував повноваження органів державної влади РФ і органів державної влади суб'єктів РФ по відношенню до місцевого самоврядування і визначив предмети відання місцевого самоврядування.
Стаття 4 цього Закону, конкретизуючи п, "н" ч. 1 ст. 72 Конституції РФ, в якій закріплюється, що у спільному віданні Федерації і її суб'єктів перебуває встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування, містить повний перелік повноважень органів державної влади РФ у сфері місцевого самоврядування. Дані повноваження можна розділити на кілька груп:
а) Нормативне регулювання. Прийняття федерального закону про загальні принципи місцевого самоврядування та федеральних програм розвитку місцевого самоврядування. Перевірка їх реалізації. Забезпечення відповідності законодавства суб'єктів про місцеве самоврядування федеральному законодавству. Прийняття федеральних законів "Про особливості організації та діяльності місцевого самоврядування в прикордонних територіях", "Про закриті адміністративно-територіальних утвореннях" та "Про основи муніципальної служби".
б) Власність. Регулювання порядку передачі об'єктів федеральної державної власності в муніципальну. Для цього необхідно прийняти спеціальний закон.
в) Делегування повноважень. Федерація може безпосередньо наділяти органи місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями.
г) Бюджетно-фінансова сфера. Регулювання відносин між федеральним бюджетом і місцевими, а також фінансової звітності. Встановлення державних мінімальних соціальних стандартів. Забезпечення федеральних гарантій фінансової самостійності місцевого самоврядування. На рівні Федерації повинен бути встановлений консолідований бюджет.
д) гарантії. Забезпечення компенсації місцевому самоврядуванню додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих федеральними органами державної влади. Регулювання і захист прав громадян на здійснення місцевого самоврядування. Встановлення федеральних гарантій виборчих прав громадян. Регулювання та встановлення відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування за порушення законів.
е) Судовий захист. Встановлення порядку судового захисту.
ж) Нагляд. Здійснення прокурорського нагляду за органами місцевого самоврядування.
У статті 5 дан повний перелік повноважень органів державної влади суб'єктів РФ, до них відносяться нормативне регулювання місцевого самоврядування, регулювання бюджетно-фінансових відносин і муніципальної власності, визначення території, на якій діє місцеве самоврядування, делегація повноважень, контроль, гарантії.
Як видно з вищесказаного, відмінність повноважень Федерації і суб'єктів полягає в тому, що Федерація визначає стратегію місцевого самоврядування, а суб'єкти детально регулюють систему і всю організацію місцевого самоврядування. При цьому кожен суб'єкт повинен мати свою муніципальну систему з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.
У статті 6 ФЗ про місцеве самоврядування № 131 містяться і питання, що становлять сферу діяльності, що випливає з самого принципу самоврядування, тобто це такі місцеві справи, які сприяють забезпеченню потреб населення в різного роду послугах, реалізації соціально - економічного потенціалу самоврядних територіальних одиниць і які не включені до компетенції централізованого управління.
У зв'язку з тим, що міста є економічними і культурними центрами, в них розташовані переважна більшість промислових підприємств, комунальних служб, зосереджена основна частина культурно - побутових установ, є розгалужена мережа вузів і наукових центрів, одним словом, вони об'єднують досить великий соціально-економічний комітет - відповідно їх повноваження порівняно з іншими муніципальними утвореннями більш великі. До них належить створення єдиної соціальної і виробничої інфраструктури з метою задоволення потреб населення - розвиток житлової бази, внутрішньоміського транспорту, охорони здоров'я, народної освіти і т.д.
Тому повноваження органів міського самоврядування регулюються спеціальними статтями статутів. Так, наприклад, у Статуті р. Благовещенська є розділ III "Предмети відання міського муніципального освіти", крім того, у ст. 15 закріплена компетенція міської Думи, в ст. 23 - повноваження мера міста, в ст. 30 - компетенція міської адміністрації. У Статуті м.Туапсе аналогічний розділ "Повноваження місцевого самоврядування міста" розділений на дві статті - ст. 7 "Повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування міста" та ст. 8 "Предмети відання місцевого самоврядування". У Статуті м. Тули ст. 11 передбачено розмежування компетенції між органами місцевого самоврядування міста до органами територіального громадського самоврядування.
На наш погляд, повноваження органів міського самоврядування повинні бути розмежовані, тобто кожен орган повинен мати власної компетенції, як це закріплено в статутах багатьох міст (Благовєщенськ, Чита, Ярославль, Рязань, Липецьк та ін.) Неприпустимо поєднання повноважень представницького і виконавчого органів у силу їх різного статусу, тому що представницький орган обирається населенням, а виконавчий в основному призначається, розрізняються їх функції і т.д.
Органи міського самоврядування займаються питаннями розвитку власного виробництва, що сприяє зміцненню місцевого господарства; проблемами благоустрою; розвитку сфери обслуговування, народної освіти, охорони здоров'я, культури, дошкільних установ, фізичної культури. Великі міста з районним поділом займаються більш масштабними завданнями, а саме: розвитком будіндустрії, створенням містобудівних комплексів і промислових вузлів; будівництвом житлових будинків, інших об'єктів соціальної сфери та природоохоронного призначення; керівництвом підприємствами промисловості, місцевих будівельних матеріалів; розвитком міського транспорту; зовнішньоекономічними зв'язками і т.п. Вони виконують функції, що мають стратегічне значення для міста. [22]
На основі дослідження федерального законодавства, законодавчих актів суб'єктів і статутів міст можна виділити кілька груп повноважень міського самоврядування:
1. Сфера бюджету і фінансів. Це одна з найголовніших проблем місцевого самоврядування. Встановлення правил, що стосуються місцевих бюджетів, регулюється Законами "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (ст. 52, 53, 55 ФЗ № 131), "Економічна основа місцевого самоврядування" (глава 8). Державної Думою 17 липня 1998 р. був прийнятий Бюджетний кодекс Російської Федерації, який поки не набув чинності.
2. Сфера управління муніципальної власністю, взаємин з підприємствами, установами та організаціями, Конституцією України передбачено самостійне управління муніципальної власністю органами місцевого самоврядування (ст. 132), У ній не тільки закріплено поняття муніципальної власності, але вона прирівнюється до державної та приватної. Цивільний кодекс РФ розвинув і деталізував ці положення, а пішли потім законодавчі акти - "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській федерації", "Про приватизацію державного майна основи приватизації муніципального майна в Російській Федерації". Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації "- заклали правову основу не тільки федерального і регіонального нормотворчості у цій сфері, а й органів місцевого самоврядування. Органи міського самоврядування мають право передавати об'єкти цієї власності у тимчасове або постійне користування фізичним та юридичним особам, здавати в оренду , відчужувати в установленому порядку і т.д. Тобто вони мають всю повноту прав власника: володіють, користуються і розпоряджаються муніципальної власністю міста, Згідно з законодавством органів міського самоврядування визначають умови придбання, створення і перетворення об'єктів муніципальної власності, затверджують перелік об'єктів муніципальної власності.
3. Сфера земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища.
У муніципальній власності міста складаються знаходяться в межах території міста земельні ділянки і природні об'єкти, а також передані йому або придбані в порядку, передбаченому чинним федеральним і регіональним законодавством про розмежування або придбанні земельної власності землі, за винятком міських земель, віднесених до інших форм власності. Крім того, у муніципальній власності міста можуть перебувати земельні ділянки і природні об'єкти, придбані за рахунок коштів міського бюджету в установленому порядку за межами міста.
Органи і посадові особи міського самоврядування в межах своїх повноважень можуть надавати у безстрокове і тимчасове користування, довічне успадковане володіння, здавати в оренду, відчужувати у власність і виробляти вилучення земельних ділянок та природних об'єктів відповідно до чинного земельного законодавства. Також вони здійснюють на території міста виділення земельних ділянок для федеральних, регіональних і міжрегіональних потреб на договірній основі або в порядку, встановленому законодавством.
4. Сфера будівництва, житлового господарства, комунального, побутового та торговельного обслуговування населення, транспорту і зв'язку. Органи міського самоврядування розробляють генеральний план міста, проекти планування житлових районів, забудови мікрорайонів, ремонту муніципальних житлових будинків, муніципальних об'єктів комунального господарства, соціальної та виробничої інфраструктури »благоустрою та озеленення території міста. У їхньому віданні перебуває муніципальне дорожнє будівництво та утримання міських доріг. Органи міського самоврядування встановлюють відповідно до чинного законодавства порядок передачі та продажу житла у власність громадян і організацій, здачі житла в оренду, видають дозволи на будівництво на підвідомчій території всіх об'єктів виробничого призначення, призупиняє будівництво, здійснюване з порушенням затверджених проектів, планів і правил забудови ; залучають на договірній основі підприємства та організації до участі в розвитку потужностей будівельної індустрії і промисловості »будівельних матеріалів для виконання робіт на території міста.
Органи міського самоврядування відають муніципальним житловим фондом, об'єктами соціального, побутового, комунального та дорожнього господарства, підприємствами торгівлі, громадського харчування, що входять до складу муніципальної власності; розподіляють у встановленому порядку муніципальний житловий фонд, ведуть облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, надають їм житлові приміщення в будинках муніципального житлового фонду, вирішують питання продажу будинків і квартир, оренди будівель і споруд, що знаходяться в муніципальній власності, а також видають ордери на заселення жилої площі, за винятком будинків, що належать громадянам.
5. Сфера соціально-культурного обслуговування населення. Дана сфера охоплює освіту, охорону здоров'я, соціальне забезпечення і захист населення, а також культуру. У зв'язку з цим міська адміністрація здійснює управління муніципальними закладами народної освіти, культури, охорони здоров'я, соціального забезпечення, фізкультурно-спортивними установами, призначає та звільняє з посади керівників відповідних установ. У міських статутах докладно регламентовані повноваження міської адміністрації в цій сфері.
6. Сфера охорони громадського порядку, прав і свобод громадян. Охорона громадського порядку забезпечується органами міського самоврядування з допомогою міських органів внутрішніх справ, а також муніципальних органів охорони громадського порядку. Наприклад, у даній сфері органи самоврядування м. Іваново координують та сприяють діяльності правоохоронних органів на підвідомчій території; створюють, фінансують, реорганізують підрозділу міської міліції за погодженням з органами внутрішніх справ відповідно до законодавства Російської Федерації про міліцію та іншим чинним законодавством; стверджують у посади і звільняють з посади начальника міліції громадської безпеки за поданням начальників відповідних органів внутрішніх справ, приймають у межах своєї компетенції рішення, які передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, а також встановлюють в межах компетенції правила, за порушення яких настає адміністративна відповідальність; притягують до адміністративної відповідальності за правопорушення відповідно до законодавства; сприяють створенню та діяльності добровільних формувань з охорони громадського порядку, фінансуючи їх за рахунок власних і залучених коштів; виділяють додаткові фінансові кошти для створення або збільшення понад нормативів штатної чисельності існуючих підрозділів міської міліції; сприяють роботі органів реєстрації актів громадянського стану та органів державного нотаріату на відповідній території; реєструють відповідно до законодавства органи територіального громадського самоврядування.

Глава 3. Система міського самоврядування
3.1. Форми безпосередньої участі населення у здійсненні міського самоврядування
У Конституції РФ визначаються найважливіші організаційні форми місцевого самоврядування. Так, статтею 130 передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється громадянами, шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні інші органи місцевого самоврядування, тобто закріплюються основні інститути прямої (безпосередньої) і представницької демократії, за допомогою яких громадяни можуть самостійно приймати рішення з питань місцевого значення.
Даний параграф ми почнемо з розгляду форм прямої демократії, до яких відносяться такі, які передбачають прийняття основних рішень безпосередньо громадянами, а саме референдуми, збори (сходи), звернення, опитування, народна правотворча ініціатива і т.д.
Відповідно до статті 22 Закону про місцеве самоврядування № 131, яка присвячена питанням місцевого референдуму, порядок призначення та проведення місцевого референдуму встановлюється статутом муніципального освіти відповідно до законів суб'єктів Федерації. Отже, положення про місцевий референдум містяться або в законі суб'єкта РФ про місцеве самоврядування або ж у спеціальному законі, а також у статуті, в тому числі в статутах міст.
Так, наприклад, в Астраханській області це питання регулюється Законом Астраханської області "Про місцеве самоврядування в Астраханській області" від 19 липня 1996 р. та Законом Астраханської області "Про референдум Астраханської області" від 15 вересня 1997 р. Положення, що стосуються безпосередньо міського референдуму, містяться в Статуті м. Астрахані.
Міський референдум - безпосереднє волевиявлення мешканців міста шляхом голосування, спрямоване на рішення (імперативний референдум) або обговорення (консультативний референдум) питань міського значення. Він проводиться на всій території міста, визначеної міською межею.
Рішення, прийняте на міському референдумі з питань місцевого значення, діє на території відповідного муніципального освіти і є обов'язковим для виконання органами та посадовими особами міського самоврядування, підприємствами, організаціями та установами, що знаходяться на території міста, незалежно від форм власності, а також громадськими об'єднаннями, організаціями , фізичними особами та громадянами, що володіють виборчим правом. Тут слід додати, що відповідно до Закону про місцеве самоврядування прийняте в результаті міського референдуму рішення підлягає обов'язковому виконанню на території муніципального освіти і не потребує затвердження будь-якими органами державної влади, їх посадовими особами або органами місцевого самоврядування (ст. 22), воно є остаточним і обов'язковим для виконання всіма органами місцевого самоврядування підприємствами, установами та організаціями, розташованими на території міста, а також громадянами, тобто мова йде про імперативний характер референдуму. Рішення про проведення місцевого референдуму приймається представницьким органом місцевого самоврядування з власної ініціативи або за пропозицією населення, тобто встановлені тільки два суб'єкти, які мають право ініціювати проведення міського референдуму.
Поряд з імперативними можуть проводитися і консультативні референдуми. Деякими законами суб'єктів РФ і статутами міст вони передбачені. Так, відповідно до Закону Іркутської області "Про місцеві референдуми в Іркутській області" від 17 грудня 1996 р. місцевий (консультативний) референдум - народне голосування, яке проводиться з метою виявлення думки населення з питань, що становлять суспільний інтерес (ст. 1). Рішення, прийняті на даному референдумі, носять рекомендаційний характер і враховуються при прийнятті рішень органами місцевого самоврядування та органами державної влади області.
Іншою формою прямої демократії є вибори. За допомогою виборів утворюються представницькі органи міського самоврядування і обираються голови муніципальних утворень.
Згідно з відомостями Центральної виборчої комісії про формування органів місцевого самоврядування в суб'єктах РФ за станом на 12 січня 1998 р. Тільки в чотирьох суб'єктах з 89 поки не прийняті закони про вибори органів місцевого самоврядування (Інгушська Республіка і Республіка Саха (Якутія), в Удмуртської Республіці та Чукотському автономному окрузі є проекти цих законів). У цілому можна відзначити, що на підставі цих законів майже у всіх суб'єктах Федерації вже сформовані або формуються представницькі органи місцевого самоврядування (виняток становлять Республіка Комі і Тива).
Як і референдум, вибори є вищим безпосереднім вираженням волі жителів міста. Необхідно відзначити, що вибори мають деякі подібні з референдумом риси. Так само, як і в міському референдумі, в муніципальних виборах право брати участь належить виборцям, якими є жителі міста, що мають громадянство Російської Федерації і досягли вісімнадцятирічного віку. Не мають право брати участь у референдумі міста, обирати і бути обраними до органів міського самоврядування особи, визнані судом недієздатними, та перебувають в місцях позбавлення волі за вироком суду. Однакова і процедура голосування. Проте на цьому схожість референдуму і виборів закінчуються. Їх головна відмінність полягає в тому, що референдум - це вирішення питань (про це ми писали вище), а вибори - це обрання осіб.
При проведенні виборів використовуються різні виборчі системи. Наприклад, у Ленінградській області при виборах органів місцевого самоврядування застосовуються: мажоритарна система, система пропорційного представництва і змішана система. У Кіровській області вибори органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб проводяться за мажоритарною системою по одномандатних і багатомандатних виборчих округах. Тобто кожен суб'єкт Федерації самостійно встановлює, за якою системою будуть проводитися вибори.
Однією з найбільш масових форм безпосередньої участі населення у вирішенні багатьох питань місцевого значення є збори і сходи громадян за місцем їх проживання: додому, вулицями, житловим комплексам чи іншим ділянкам території міста. Таким шляхом населення долучається до управління справами міста і має можливість здійснювати контроль за діяльністю органів міського самоврядування. З питань загальноміського значення можуть проводитися загальноміські конференції представників населення міста.
Основні питання функціонування зборів (сходів) регулюються Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", крім того можуть застосовуватися статті 80-86 Закону РРФСР 1991 р. "Про місцеве самоврядування в РРФСР". Порядок скликання і проведення зборів (сходу) громадян, прийняття і зміни його рішень »межі його компетенції встановлюються статутом муніципального освіти відповідно до законів суб'єктів РФ.
Збори (сход) громадян є однією з форм волевиявлення, за допомогою якої громадяни за місцем їх проживання вирішують питання місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій. Збори (сход) громадян скликається головою відповідного муніципального освіти або органами територіального громадського самоврядування по мірі необхідності. Він проводиться в обстановці відкритості і гласності. Крім жителів міста, на збори (сход) запрошуються керівники підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території, представники преси та інших засобів масової інформації.
В окремих випадках, коли скликання зборів (сходу) громадян утруднений, можуть проводитися конференції жителів поселень (населених пунктів), кварталів, вулиць, житлових будинків. Норми представництва встановлюються ініціаторами скликання конференції.
Звернення зборів (сходу) громадян підлягають обов'язковому розгляду органами державної влади та місцевого самоврядування посадовими особами, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності.
Повноваження зборів (сходу) досить великі. Зборам (сходу) громадян може бути надано право застосовувати заходи впливу до осіб, що допускають порушення громадського порядку, правил гуртожитку, які не виконують обов'язки по вихованню дітей, або не виконують рішення зборів, сходів (це передбачено зазначеним Законом Кіровської області).
Для того, щоб за допомогою даного інституту розвивалася ініціатива громадян у вирішенні питань місцевого значення, необхідно, щоб органи місцевого самоврядування та посадові особи організовували роботу з виконання рішень, прийнятих громадянами на зборах (сходах).
У законодавстві закріплена нова форма участі громадян у міському самоврядуванні - пряме волевиявлення за допомогою правотворчої ініціативи. Раніше у вітчизняній практиці не існувало такого поняття. Правотворча ініціатива здійснюється шляхом внесення проекту правового акту до органів міського самоврядування або петицій з пропозиціями про прийняття правових актів міста, скасування або зміни раніше прийнятих актів, Таким чином, передбачається два способи здійснення правотворчої ініціативи.
У деяких міських статутах замість поняття "народна правотворча ініціатива" використовується інше - "громадянська ініціатива". Так, наприклад, у Статуті р. Орла статтею 15 закріплюється право на громадянську ініціативу, тобто жителі міста можуть винести їх цікавить запит на розгляд міської Ради; зажадати від мера міста або іншої посадової особи виступити з публічним повідомленням на певну жителями тему; створювати нові й реорганізувати існуючі структури територіального громадського самоврядування; реалізувати нормотворчу ініціативу у питаннях місцевого значення. Органи міського самоврядування зобов'язані розглянути на відкритому засіданні за участю представників населення внесені проекти правових актів, а результати офіційно оприлюднювати шляхом опублікування.
Право на правотворчу (цивільну) ініціативу мають громадянин або група громадян, що володіють активним виборчим правом, а одно місцеве відділення загальноросійського чи обласного громадського об'єднання, міське громадське об'єднання, статут якого передбачає участь у міських (муніципальних) виборах і зареєстрований в органах юстиції в установленому порядку не пізніше тим за шість місяців до звернення з громадською ініціативою, можуть утворити ініціативну групу громадян у кількості, передбаченій статутом, для організації збору підписів на підтримку цілей громадянської ініціативи.
Крім розглянутих форм безпосередньої демократії, в системі міського самоврядування використовуються й інші форми. Наприклад, ст. 45 Статуту м. Мурманська встановлюється, що всі громадяни, що проживають в місті і володіють виборчим правом, можуть брати участь у самоврядуванні міста через загальні збори, конференції та інші форми самоврядування; бути присутнім на засіданнях міської Ради, брати участь у заслуховуванні звітів мера; приймати участь у процедурі відгуки мера в установленому чинним законодавством порядку; приймати участь у процедурі відкликання не виправдали довіру виборців депутатів міської Ради у встановленому чинним законодавством порядку.
Загальні збори громадян міста за місцем проживання є основною формою безпосереднього здійснення постійними жителями функції територіального громадського самоврядування. Про це більш детально мова піде в 3 параграфі роботи.
Багатьма статутами гарантується право мешканців міста на подачу колективних звернень до органів місцевого самоврядування та до посадових осіб місцевого самоврядування. Вони вносяться з метою конкретних пропозицій про розгляд та вирішенні питань, що стосуються інтересів населення та відносяться до відання органів міського самоврядування; порушення в установленому порядку процедури відкликання депутата представницького органу або глави міста.
Органи місцевого самоврядування повинні регулярно інформувати населення про найбільш істотних питаннях розвитку міста. У цих цілях використовуються засоби масової інформації. Обов'язковій публікації в міських засобах масової інформації підлягають зміст проектів планів економічного і соціального розвитку міста, міського бюджету, міських програм з метою проведення їх обговорення населенням міста на зборах, у засобах масової інформації та використання матеріалів обговорення для врахування громадської думки.
Кожен житель міста має право отримувати інформацію, що стосується діяльності органів і посадових осіб міського самоврядування, а також про прийняті ними рішення, постанови та інші акти. У зв'язку з цим заслуговує уваги постанову голови м. Костроми від 17 квітня 1997 р. "Про заходи щодо покращення інформування населення про діяльність адміністрації міста Костроми" і прийнята у зв'язку з цим концепція інформування населення про діяльність адміністрації м. Костроми.
Грунтуючись на вищевикладеному, можна констатувати, що організація систематичного інформування населення, в тому числі про виконання міських програм, розглядається в м. Костромі як один з головних напрямків в діяльності органів управління. Населення має можливість знайомитися з роботою органів міського самоврядування лише через засоби масової інформації, але і шляхом зустрічей представниками адміністрації. Варто було б даний позитивний досвід переймати і іншим містам.
На жаль, в законодавстві і в статутах міст відсутній такий важливий інститут безпосередньої демократії, як накази виборців. У колишньому законодавстві під наказами виборців розумілися схвалені передвиборними зборами і мають суспільне значення доручення виборців своїм депутатам, спрямовані на поліпшення діяльності представницьких органів місцевого самоврядування. [23] Непогано було б відновити у законах суб'єктів Федерації і в статутах міст даний інститут.
Отже, формами прямого волевиявлення, за допомогою яких громадяни безпосередньо здійснюють міське самоврядування, є референдум, вибори, збори, сходи, обговорення населенням питань місцевого значення, проектів рішень органів міського самоврядування, виявлення шляхом опитувань громадської думки, індивідуальні та колективні звернення громадян до органів міського самоврядування .
3.2. Органи і посадові особи міського самоврядування
Важливою складовою частиною системи міського самоврядування є виборні та інші органи місцевого самоврядування. Вони утворюються відповідно до Федеральними законами "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», законами суб'єктів Федерації, статутами міст та іншими нормативними актами, які приймаються органами міського самоврядування.
Наприклад, постановою Череповецької міської думи "Про організаційні засади міського самоврядування у м. Череповці" закріплюється наступна структура органів міського самоврядування: представницький орган - міська Дума, виконавчий орган - міська Управа (мерія) та міський голова (мер), які складають єдину систему міського самоврядування.
Відповідно до цієї постанови міська Дума є постійно діючим органом міського самоврядування і складається з 18 депутатів, що обираються на 4 роки.
Міська Управа (мерія) у своїй діяльності підзвітна міській Думі. Міська Дума здійснює контроль за діяльністю всіх органів і посадових осіб міського самоврядування з питань виконання бюджету міста, планів і програм економічного і соціального розвитку міста, інших питань в межах її компетенції, а також за виконанням підприємствами, організаціями, установами різних форм власності, що знаходяться на території міста, правил про створення або перетворення підприємств та інших об'єктів ринкової структури, їх розміщення на підвідомчій території, дотриманням правил користування природними ресурсами, екологічних, санітарних і будівельних норм, договірних зобов'язань щодо проведення заходів пов'язаних з діяльністю міського самоврядування, які можуть викликати несприятливі екологічні зміни, зміни демографічної ситуації або інші негативні наслідки. Таким чином, міська дума має досить широкі повноваження, щоб контролювати діяльність усіх підприємств, установ і організацій на території міста.
Органами міської Управи є структурні підрозділи міської Управи (департаменти, комітети, управління, відділи). Вони самостійно вирішують питання, віднесені до їх відання, керують підлеглими їм підприємствами, організаціями та установами за дотримання встановлених законодавством гарантій самостійності цих підприємств, установ, організацій.
Деякі міста дотримуються подібної структури. В інших передбачаються інші моделі. Так, наприклад, у Ростові-на-Дону глава міста (мер) як вища посадова особа очолює адміністрацію міста (є її головою). В якості голови міської адміністрації він наділяється власної компетенцією. Крім того, будучи виборним вищою посадовою особою, він за посадою входить до складу представницького органу з правом вирішального голосу і головує на засіданнях міської Думи.
У м. Орлі голова міської Ради обирається з числа членів Ради, крім того, з числа членів міської Ради обирається мер міста, який є вищою посадовою особою і очолює адміністрацію міста.
У м. Твері діє система, при якій крім глави міста вводиться посада призначуваного голови адміністрації, тобто голова міста стоїть над іншими органами міського самоврядування і тим самим відокремлюється від системи виконавчих.
Отже, в містах Росії використовуються наступні моделі місцевого самоврядування:
- Голова міста, що обирається населенням, що входить до складу представницького органу місцевого самоврядування і є його головою;
- Голова міста, обраний представницьким органом міського самоврядування з числа депутатів і який є одночасно головою представницького органу;
- Голова міста, обраний населенням, що входить до складу представницького органу місцевого самоврядування, але не є його головою: останній обирається депутатами в якості самостійного особи, що діє на звільненій або незвільнені основі;
- Голова міста, обраний з числа депутатів представницького органу місцевого самоврядування, але не є головою представницького органу, останній обирається представницьким органом;
- Голова міста, обраний населенням, і призначається голова міської адміністрації.
Кожне місто самостійно визначає систему органів місцевого самоврядування. На наш погляд, найбільш вдалою видається система органів міського самоврядування, за якої глава міста включений до представницького органу та головує на її засіданнях, а крім того керує діяльністю адміністрації, як це зроблено в м. Ростові-на-Дону. При такій системі найбільш повно співвідносяться безпосередні та представницькі форми участі населення в міському самоврядуванні з елементами єдиноначальності, з можливостями здійснення керівництва містом на основі принципів професіоналізму і персональної відповідальності. Це випливає із самої природи місцевого самоврядування, в якому немає поділу влади в його класичному варіанті, а мусить бути розмежування повноважень »розглядається як повноваження міського населення на самоврядування. Тому в статутах міст необхідно закріпити, з одного боку, широкі можливості населення і обраних ним органів і посадових осіб міського самоврядування, і, з іншого, визнання і послідовну реалізацію принципу єдиноначальності, професіоналізму і персональної відповідальності при вирішенні міських питань. Для забезпечення керованості містом необхідно узгоджене функціонування і взаємодію всіх ланок формуються структур міського самоврядування.
Відповідно до Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" органи самоврядування можуть формуватися шляхом виборів і призначення, при цьому наявність виборних органів є обов'язковим (ст. 34 ФЗ № 131).
Представницькі органи складаються з депутатів, обраних безпосередньо населенням міста на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, виражають волю всього населення міста та здійснюють від його імені владу. Виборні представницькі органи є не просто складовою частиною системи міського самоврядування, вони займають у ній провідне місце, їм підконтрольна діяльність всіх інших органів і посадових осіб міського самоврядування. Вони мають право представляти інтереси населення міста і приймати від її імені рішення, які діють на території міста. Чисельний склад представницьких органів різний. Він залежить від розміру міста, кількості мешканців, обсягу роботи даного представницького органу і т.д.
Міський представницький орган є постійно діючим органом міського самоврядування. У його функції входить забезпечення участі населення у вирішенні питань місцевого значення; управління муніципальної власністю; обслуговування та соціальний захист населення, захист прав і свобод громадян, забезпечення законності і правопорядку, захист інтересів і прав міського самоврядування.
Повноваження представницького органу умовно можна розділити на дві групи: 1) повноваження щодо закріплення його статусу і депутатів. До них належать затвердження регламенту, внесення до нього змін і доповнень; обрання та звільнення з посади голови, заслуховування звітів про його роботу; утворення, обрання і скасування постійних і тимчасових комісій (комітетів); затвердження структури штатів та оплати праці апарату і т.п .; 2) повноваження щодо вирішення питань місцевого значення.
Роботу представницького органу організовує голова, обраний з числа депутатів. Однак, як ми зазначали вище, в деяких містах роботу представницького органу організовує глава міста.
Для попереднього розгляду і підготовки питань на засідання представницького органу, для контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у складі представницького органу з числа депутатів на строк його повноважень формуються постійні комісії. Порядок їх організація та діяльність визначається регламентом представницького органу або спеціальним положенням.
У містах в залежності від чисельності і компетенції представницького органу зазвичай створюються такі постійні комісії або комітети: з регламентом, по законності, з бюджету і податків, у справах молоді, з питань соціальної політики та культури, за освітою і охороні здоров'я, з промисловості, транспорту і зв'язку, з питань дорожнього господарства і благоустрою, наглядові і т.д. Поряд з постійними комісіями, представницький орган має право створювати тимчасові комісії.
Для організаційного, правового, інформаційного та господарського забезпечення діяльності представницького органу створюється апарат, структура і штатна чисельність якого встановлюється ним безпосередньо за пропозицією її голови та з урахуванням думок постійних комітетів (комісій).
З метою забезпечення ефективного та постійної взаємодії між органами місцевого самоврядування та населення міста з найважливіших соціальних, політичних і культурних питань, врахування громадської думки »створення механізму зворотного зв'язку між громадянами, громадськими об'єднаннями та органами міського самоврядування при представницькому органі може бути утворений громадську раду. Наприклад, відповідно до Положення "Про громадську раду при Ульяновської міській Думі" від 19 березня 1997 р. № 40 він є консультативно - дорадчим органом, всебічне та оперативну взаємодію міської Думи з політичними партіями, громадськими і релігійними об'єднаннями з найважливіших правових, політичних, соціально-економічних, національних і культурних питань з метою реалізації прав і законних інтересів громадян. Громадська рада здійснює такі функції: забезпечення взаємодії органів міського самоврядування з політичними партіями, громадськими об'єднаннями, професійними та творчими спілками, релігійними та іншими громадськими організаціями і рухами, для роз'яснення необхідності і мотивів ухвалення органами місцевого самоврядування тих чи інших рішень; вивчення громадської думки про соціально - економічному, політичному і культурному розвитку міста; інформування органів міського самоврядування про основні процеси та події в сфері соціальної, політичної, культурному житті, про стан громадської думки населення міста з найважливіших питань міського самоврядування та створення механізму урахування громадської думки; вироблення рекомендацій для органів місцевого самоврядування з політичних, правових та соціально-економічних питань розвитку міста.
До складу громадської ради входять представники політичних партій, професійних і творчих спілок, релігійних та інших громадських організацій і рухів, юридичних осіб.
У відповідності ст. 36 Закону про місцеве самоврядування № 131 статутом муніципального освіти може бути передбачена посада глави муніципального освіти, тобто він може бути, а може і не бути, це вже на розсуд самих муніципальних утворень. Відповідні моделі розглянуті раніше. При цьому для міст реальні два способи обрання глави: 1) на муніципальних виборах, 2) представницьким органом муніципального освіти зі свого складу, в цьому випадку відповідно до статуту муніципального освіти, він може бути наділений правом входити до складу представницького органу місцевого самоврядування і головувати на його засіданнях. Не можна виключати і вибори на зборах (конференції) жителів міста, але це можливо в невеликих містах, та й там дуже важко з організаційних міркувань.
Глава міста наділяється власної компетенцією. Він має всю повноту повноважень з вирішення питань управління містом, по керівництву адміністрацією та здійснення контролю, віднесених до компетенції органів місцевого самоврядування, за винятком повноважень представницького органу. Він підзвітний як населенню міста безпосередньо, так і представницькому органу і несе відповідальність за належне виконання своїх обов'язків. При цьому він очолює діяльність щодо здійснення місцевого самоврядування на всій території міста.
Глава міста здійснює свої повноваження на засадах єдиноначальності та в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які набирають чинності з моменту їх опублікування.
З метою забезпечення взаємодії представницького і виконавчого органів міського самоврядування голова міста може призначати своїх представників до представницького органу. Так, наприклад, у м. Ульяновську прийнято Положення про постійні представників мера м. Ульяновська в міській Думі від 19 березня 1997 р. Вони призначаються і звільняються мером, забезпечують реалізацію повноважень мера у міській Думі, Зокрема, вони представляють на розгляд міської Думи, комітетів і комісій проекти нормативних та інших актів, особливі думки, висновки на проекти нормативно-правових актів, підготовлених міською Думою, беруть участь у роботі погоджувальних комісій, комітетів, комісій, робочих груп міської Думи, виступають від імені мера на засіданнях міської Думи. Правда, незрозуміло яка кількість представників мера передбачено цим Положенням.
Ще один орган міського самоврядування - це адміністрація. Вона є виконавчо-розпорядчим органом, який формується за професійною ознакою, для здійснення функцій управління соціально-економічними процесами розвитку міста.
Глава міста, будучи вищою посадовою особою міського самоврядування, очолює адміністрацію і, отже, несе відповідальність за її діяльність перед міським представницьким органом і міським співтовариством у цілому. Він визначає структуру, штати та фонд оплати праці адміністрації в межах коштів, передбачених міським бюджетом на ці цілі. На жаль, не у всіх статутах міст, зазначено, чи має право міської представницький орган брати участь у формуванні адміністрації.
У складі адміністрації створюються територіальні, галузеві та функціональні структурні підрозділи у формі управлінь, комітетів та відділів. Так, наприклад, відповідно до Регламенту адміністрації м. Костроми від 17 квітня 1996 р. у структуру адміністрації входять управління, комітети та відділи по галузях правової, соціальної, господарської та іншої діяльності адміністрації (ст. 9).
Структура кожного підрозділу, його функції і завдання регламентуються окремим Положенням. Територіальні, галузеві структурні підрозділи у формі управлінь, комітетів та відділів створюються з метою ефективного управління та розвитку прогресивних процесів в галузях міського господарства, координації діяльності муніципальних підприємств та установ, що функціонують у рамках кожної галузі, зміцнення взаємовигідного співробітництва між адміністрацією, муніципальними підприємствами і установами - з одного боку, і комерційними та некомерційними організаціями інших форм власності - з іншого боку. Очолюють галузеві управління та відділи - начальники.
Функціональні структурні підрозділи (комітети, відділи) утворюються з метою забезпечення діяльності адміністрації в цілому, в тому числі для економічного та правового забезпечення управління міським господарством. Їх діяльність очолюють відповідно голови та завідуючі.
Для розгляду найбільш важливих питань життєдіяльності міської спільноти голова міста може формувати колегію адміністрації - постійно діючий при голові міста дорадчий орган.
См. для прикладу схему адміністрації м. Оренбурга (Додаток 1).
Отже, адміністрація як виконавчо-розпорядчий орган міста здійснює управління муніципальним господарством, майном і об'єктами муніципальної власності, розробляє проекти плану соціально - економічного розвитку та бюджету міста, проект схеми управління містом, структуру органів міської адміністрації та положень про них, виконує інші функції. З питань своєї діяльності видає правові акти.
Розглянемо Адміністрацію як самостійний орган міського самоврядування на прикладі адміністрації м. Сорочинська Оренбурзької області.
Структура і склад міської адміністрації Сорочинська визначається на основі територіально-галузевого принципу. Це постійно діючий орган місцевого самоврядування. Очолює Мер. Діяльність та організація цього органу визначається Статутом, Положенням про міську адміністрації. Робота Адміністрації здійснюється у формі оперативної, виконавчої і розпорядчої діяльності з реалізації рішень обласної Адміністрації.
До складу міської адміністрації входять: мер міста, перший заступник голови адміністрації, заступники голови адміністрації, начальник апарату, комітети, Територіальні підрозділи адміністрації (далі ТПА), управління, відділи та їх посадові особи. Комітети, управління, відділи є структурними підрозділами адміністрації та здійснюють виконавчі, розпорядчі функції в конкретних сферах управління. ТПА здійснюють виконавчі та розпорядчі функції на відповідних територіях, встановлених схемою управління містом з метою створення оптимальних умов життєдіяльності населення, а також управління даною територією. У структуру комітетів ТПА, управлінь, відділів входять відділи, сектори, які здійснюють діяльність за окремими напрямками діяльності структурних підрозділів адміністрації.
Компетенції:
· Розробка та виконання планів і програм розвитку міста, проекту бюджету, проектів інших нормативних правових актів з питань місцевого значення, а також звітів про їх виконання;
· Діяльність з управління та розпорядження муніципальної власністю, керівництво та управління муніципальним охороною здоров'я, житлово-комунальним господарством, дошкільним, основним загальним і професійною освітою, торговим і транспортним обслуговуванням населення, керівництво діяльністю інших муніципальних унітарних підприємств і муніципальних установ;
· Забезпечення охорони громадського порядку, навколишнього середовища;
· Здійснення окремих повноважень, делегованих органами державної влади області законом області;
· Здійснення інших виконавчих і розпорядчих повноважень, віднесених до відання міської адміністрації Статутом, обласним, федеральним законодавством.
Відповідно до Федерального Закону "Про муніципальної службі" в органах місцевого самоврядування здійснюється організація муніципальної служби. Це виконання на професійній, постійно оплачуваній основі обов'язків на штатних посадах муніципальних в міській адміністрації щодо забезпечення в інтересах населення муніципального освіти реалізації цілей, функцій, прав, повноважень мера міста, органів місцевого самоврядування в порядку, встановленому Статутом, Законом про муніципальну службу, іншими нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування відповідно до обласним, федеральним законодавством. Статутом міста передбачені категорії посад муніципальної служби, а також порядок надходження, проходження, звільнення муніципальних службовців. Згідно Статуту муніципальні посади в Адміністрації міста в залежності від характеру виконання посадових повноважень і порядку заміщення поділяються на:
· Посади категорії "А" (безпосереднє виконання повноважень органів місцевого самоврядування) - Мер міста. Це виборна посада і не є муніципальним службовцям органів міського самоврядування.
· Посади категорії "Б" (затверджувані Мером міста для виконання повноважень органів міського самоврядування та особи, що заміщає посаду "А").
· Посада категорії "В" (Затверджувані Мером міста для забезпечення виконання діяльності органів міського самоврядування). Категорії "Б", "В" відносяться до муніципальних службовців.
При аналізі Постанов, прийнятих мером міста Сорочинська Оренбурзької області за останні 2 роки 2006-2007р.р. можна зробити висновок, що переважна частина місцевих актів носить індивідуально правової, а не нормативний характер. А також слід врахувати і те, що не всі правові акти, видані органами міського самоврядування, представилося можливим переглянути. Окремі акти носять одиничний характер. Після перегляду актів можна позначити основні напрями діяльності адміністрації міста Сорочинська у нормотворчій діяльності:
· Питання організації діяльності органів міського самоврядування
· По місцевому бюджету - питання поточного фінансування
· Питання земельних правовідносин - за поданням, вилучення земельних ділянок, видача дозволів на будівництво
· Питання шлюбно-сімейних відносин - в основному, вирішуються питання видачі дозволу на вступ у шлюб і зниження шлюбного віку; питання опіки та піклування.
· Реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності
· Житлові правовідносини - рішення про приватизацію об'єктів муніципального житлового фонду, рішення про забезпечення інтересів неповнолітніх при здійсненні операцій з об'єктами житлового фонду
· Нагороди РФ, області, заохочення Глави муніципального освіти
· Регулювання тарифів
· Ліцензування окремих видів діяльності
· Володіння, користування, розпорядження муніципальної власністю
Постановою Глави Адміністрації г.Сорочінска "Про план роботи адміністрації району на 4 квартал 2007р." від 21 вересня 2007р. був затверджений план роботи адміністрації міста на 4 квартал 2007р. У плані ставляться на розгляд протягом кварталу питання щодо уточнення бюджету на 2008р., За станом готовності об'єктів теплоенергетики до роботи в зимових умовах 2007-2008р., Про аналіз економічних показників за 9 місяців 2007р., А також інші питання, що стосуються діяльності адміністрації міста .
Розглянувши правове становище органів міського самоврядування, можна прийти до висновку, що представницький і виконавчий органи повинні мати власну компетенцію, при цьому діяльність адміністрації як виконавчо-розпорядчого органу повинна бути підзвітна представницькому органу, і він повинен брати участь у її формуванні. Глава міста може очолювати діяльність щодо здійснення місцевого самоврядування на всій території міста, але при цьому він повинен звітувати як перед населенням, його обрали, так і перед представницьким органом.
3.3. Система і організація територіального громадського самоврядування в місті
Ще один важливий аспект, без якого немислимо включення населення міста у вирішення питань його розвитку, - це створення системи територіального громадського самоврядування - самоорганізації громадян за місцем їх проживання на частині території муніципального освіти (територіях поселень, які не є муніципальними утвореннями, мікрорайонів, кварталів, вулиць , дворів та інших територіях) для самостійного та під свою відповідальність здійснення власних, ініціатив у питаннях місцевого значення безпосередньо населенням йшли через створювані їм органи територіального громадського самоврядування.
У відповідності зі сформованою в нашій країні практикою дані органи створювалися з ініціативи населення і діяли на громадських засадах безоплатно. До певного часу в назві не вживалося слово "самоврядування". Не Було воно і в правових актах, що регулювали організацію і діяльність громадського територіального самоврядування, замість цього вживався термін "органи громадської самодіяльності". Їхній правовий основою були положення про органи громадської самодіяльності населення, про відповідні місцеві Ради народних депутатів, а також спеціальні правові акти про товариські суди, добровільної народної дружини по охороні громадського порядку, житлово-будівельних кооперативах, садівничих товариствах і ін Законом СРСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР "від 9 квітня 1990 р. вперше вводиться термін" органи територіального громадського самоврядування ", який використовується і тепер.
Сьогодні правове регулювання територіального громадського самоврядування здійснюється на підставі Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації'', статтями 80 - 86 Закону РРФСР від 6 липня 1991 р." Про місцеве самоврядування в РРФСР "в частині, що не суперечить Конституції РФ і цьому Закону, до прийняття суб'єктами РФ своїх законів з цього питання. Для розвитку даного інституту необхідно удосконалити правову основу діяльності цих органів, у зв'язку з чим деякими суб'єктами Федерації вже прийняті спеціальні закони про громадське територіальному самоврядування, в інших же суб'єктів питання організації громадського територіального самоврядування поки вирішуються законами про місцеве самоврядування, У містах це питання регулюється або міськими статутами, або спеціальними положеннями.
До органів громадського самоврядування відносяться поради чи комітети мікрорайонів, житлових комплексів, вулиць, кварталів, будинків і т.д., а також інші органи самоврядування за місцем проживання. Межі території житлового масиву, на якій діє орган територіального громадського самоврядування, встановлюються до 1федложенюо жителів головою муніципального освіти, виходячи з історичних, культурних, соціально - економічних та інших ознак цілісності конкретній території з урахуванням меж діяльності житлово-комунальних служб, а також у межах архітектурно - планувальних зон або житлових комплексів і затверджується представницьким органом місцевого самоврядування.
Ці органи створюються з ініціативи населення на основі добровільного волевиявлення громадян. Вони характеризуються територіальною ознакою організації та діяльності, представницьким характером, суспільною формою і самоуправлінських природою і не мають риси державного характеру. Саме ці ознаки притаманні органам територіального громадського самоврядування.
Вибори органів територіального громадського самоврядування проводяться на загальних зборах, сходах громадян за місцем їх проживання. Витрати, пов'язані з підготовкою і проведенням виборів, провадяться за рахунок органів міського самоврядування. Загальні збори, збори громадян встановлює термін повноважень органів територіального громадського самоврядування, які є складовою частиною системи місцевого самоврядування і покликані забезпечити розвиток ініціативи та розширення можливостей самостійного вирішення населенням питань соціально-економічного розвитку міст, зміцнення гарантій реалізації прав і свобод громадян.
Органи територіального громадського самоврядування можуть мати права юридичної особи. Крім того, органи територіального громадського самоврядування згідно зі ст. 84 Закону РРФСР "Про місцеве самоврядування в РРФСР" має право займатися економічною діяльністю, а саме: створювати в установленому порядку підприємства та організації, які задовольняють потреби населення в товарах і послугах; виступати замовником на виконання робіт з благоустрою території та комунальному обслуговуванню населення, будівництва та ремонту житлового фонду, об'єктів соціальної інфраструктури з використанням передбачених на їх виконання коштів місцевого бюджету та власних фінансових ресурсів ", кооперувати на добровільній основі кошти населення, підприємств, установ та організацій для фінансування цільових соціальних програм; брати участь власними ресурсами у створенні та діяльності фінансово - кредитних установ на акціонерній або пайовій основі; організовувати іншу економічну діяльність, не заборонену законодавством, з метою задоволення соціально - економічних потреб населення; визначати у відповідності зі своїм положенням (статутом) штати та порядок оплати праці працівників. У статуті міста або в положенні про територіальне громадське самоврядування повинні визначатися їх економічні та фінансові основи. Ми вже частково торкалися ці питання в нашій роботі, тому зупинимося тільки на тих, які безпосередньо стосуються органів територіального громадського самоврядування.
Володіння, користування та розпорядження власністю здійснюють збори (сходи) громадян за місцем проживання, а також за їх дорученням - органи територіального суспільного самоврядування.