Місцеве самоврядування в зарубіжних країнах та Росії на прикладі Республіки Башкортостан

РОСІЙСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ СОЦІАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Курсова робота

з дисципліни «Система державного і муніципального управління в Росії»

на тему

«Місцеве самоврядування в зарубіжних країнах і Росії (на прикладі Республіки Башкортостан)»

Уфа - 2006р.

Зміст

Введення

1. Основні теорії місцевого самоврядування

1.1 Теорія вільної громади

1.2 Теорія громадського самоврядування

1.3 Теорія державного самоврядування: політичне і юридичний напрям

1.4 Теорія дуалізму місцевого самоврядування

1.5 Теорія соціального обслуговування

2. Загальна характеристика і основні принципи місцевого самоврядування

3. Системи місцевого самоврядування за кордоном

3.1. Англо-саксонська муніципальна система

3.2 Континентальна (французька) модель

3.3 Місцеве (комунальне) самоврядування Німеччини: південнонімецькі, магістральний, бургомістерську і північнонімецький типи

3.4 Федеральний закон РФ № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» від 06.10.2003р.

4. Порядок формування органів місцевого самоврядування

4.1 Порядок формування органів місцевого самоврядування за кордоном

4.2 Порядок формування органів місцевого самоврядування в Російській Федерації (в соотв. До ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.03г.)

4.2.1 Представницький орган муніципального освіти

4.2.2 Глава муніципального освіти

4.2.3 Місцева адміністрація

4.2.4 Інші органи та посадові особи місцевого самоврядування

5. Компетенція органів місцевого самоврядування

5.1. Компетенція органів місцевого самоврядування за кордоном

5.1.1 Основний обсяг повноважень органів місцевого самоврядування

5.1.2 Фінансове забезпечення місцевого самоврядування

5.1.3 Спеціальні категорії посадових осіб

5.2 Компетенція органів місцевого самоврядування в Російській Федерації (в соотв. До ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.03г.)

5.2.1 Основний обсяг повноважень органів місцевого самоврядування в РФ

5.2.2 Економічна основа місцевого самоврядування в Російській Федерації

Висновок

Література

Введення

«Майбутнє добробут народу залежить від того, як ми проведемо реформу муніципального управління»

- З послання Президента Республіки Башкортостан Рахімова М.Г. народу республіки

Найважливішою складовою частиною процесу вдосконалення політичної системи в Росії є реорганізація механізму державної і муніципальної влади. Реалізація концепції місцевого самоврядування, яке, як показує досвід багатьох розвинених країн, є необхідною структурою демократичного режиму в будь-якій правовій державі. Охоплюючи своїми інститутами майже всі сторони демократичної організації місцевого життя, місцеве самоврядування дає можливість раціональним способом децентралізувати і деконцентрірованний багато функцій державної влади, перенести прийняття рішень з усіх питань місцевого життя в територіальні спільноти, тим самим, стимулюючи активність громадян і забезпечуючи їх реальну причетність до таких рішенням.

Російська держава традиційно відрізнялося високим ступенем централізації управління, але жоден з періодів в історії російської держави не можна вважати вільним від елементів самоврядування. Навіть у періоди найвищого розквіту російського чиновницького централізованого держави елементи самоврядування зберігалися в містах та сільських громадах. У Росії - у такому багатонаціональній державі - особливо актуальна проблема місцевого самоврядування, де необхідно поєднувати державне управління з елементами самоврядування, уважніше ставитися до споконвіку існували в країні традиційним формам політичної участі, самоврядування громадян, а також створювати нові форми, які не суперечать традиціям. На нинішньому етапі розвитку суспільства важливою умовою подолання відчуження між державою і населенням може стати широкий розвиток інститутів регіонального та місцевого громадського самоврядування.

В даний час Росія знаходиться на стадії формування системи муніципального управління, тому представляє інтерес аналіз та узагальнення досвіду зарубіжних країн. Так, в останні роки в багатьох країнах при організації систем муніципального управління використовується досвід корпоративного управління, коли орган виконавчої влади очолює професійний керуючий (менеджер), який працює за контрактом.

У процесі реформи місцевого самоврядування, що проводиться в даний час в Росії, доцільно врахувати різноманіття організаційних форм систем муніципального управління. Вибір конкретної моделі повинен здійснюватися виходячи з історично сформованих традицій місцевого самоврядування, територіальних і політичних особливостей того чи іншого суб'єкта Російської Федерації.

1. Основні теорії місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування як самостійне явище суспільного життя та інститут громадянського суспільства зародилося в далекій давнині. Воно існувало в якості общинного самоврядування ще до державно-організованого суспільства, пройшло етапи античного світу, середніх віків і нового часу. З кінця XVIII ст. і особливо в XIX ст. місцеве самоврядування стає постійним об'єктом теоретичного наукового осмислення. Воно активно використовується при проведенні політичних, адміністративних та правових реформ.

У сучасній науковій і навчальній літературі виділяється п'ять основних теорій місцевого самоврядування.

1.1 Теорія вільної громади

Теорія вільної громади розроблена на початку XIX ст. німецькими вченими. Головна спрямованість її полягає в обгрунтуванні необхідності обмеження втручання держави в справи громади, яка історично передувала державі. Ця теорія, заснована на ідеї природного права, виходила з визнання громади як природного сформованого організму, незалежного від держави. Ідеї ​​теорії вільної громади отримали відображення в законодавстві. У бельгійській конституції 1831 р., наприклад, поряд із законодавчою, виконавчою і судовою владою визнавалася особлива, «общинна» влада.

1.2 Теорія громадського самоврядування

Теорія громадського самоврядування, що прийшла на зміну теорії вільної громади, також виходила з протистояння держави і суспільства, з визнання свободи здійснення своїх завдань місцевими спільнотами. Ця теорія висувала в якості ознак самоврядування не державний, а саме господарський характер діяльності місцевого самоврядування, вбачала сутність самоврядування у наданні місцевому суспільству самому відати своїми суспільними інтересами без будь-яких втручань з боку держави. При цьому на перший план висувалися не природні права громади, а господарська діяльність органів самоврядування. Однак на практиці виявилося скрутним виділити суто господарські справи місцевого значення, які по своїй суті відрізнялися б від справ державного управління.

Громадська теорія самоврядування набула поширення в 60-х роках XIX століття в російській юридичній науці. Вона була обгрунтована в роботах А.І. Васильчикова, В.М. Лешкова, які виходили з права місцевих установ самостійно займатися місцевими господарськими і громадськими справами, з незалежності місцевого самоврядування від держави.

1.3 Теорія державного самоврядування

Теорія державного самоврядування розроблена німецькими вченими XIX ст. Лоренцом Штейном і Рудольфом Гнейста. Суть цієї теорії в тому, що самоврядування розглядається як одна з форм організації місцевого державного управління. Усі повноваження місцевого самоврядування дані державою. Проте місцеве самоврядування здійснюється не урядовими особами, а самими місцевими мешканцями, які зацікавлені в результатах місцевого управління. У теорії підкреслюється саме державний характер місцевого самоврядування.

У рамках цієї теорії прийнято виділяти два основні напрями - політичне, пов'язане з ім'ям Р. Гнейста, і юридичне, яке пов'язують з Л. Штейном.

Прихильники політичного спрямування пов'язували самостійність органів самоврядування з порядком їх формування. Гнейст вважав, що місцеве управління повинне здійснюватися почесними людьми з місцевого населення на безоплатній основі. Це має досягатися шляхом виборності або призначуваності посадових осіб самоврядування, які здійснюють свої функції місцевого самоврядування безкоштовно.

Прихильники юридичного напряму бачили самостійність органів самоврядування в тому, що вони є не безпосередніми органами держави, а органами місцевого суспільства, на яке держава покладає здійснення певних повноважень державного управління, Штейн розглядав місцеве самоврядування як територіальний колектив, який має статус юридичної особи, яка вступає у правові відносини з державою.

Державна теорія самоврядування отримала своє розповсюдження в Росії в 70-х роках XIX ст. Її прихильники В.П. Безобразов і А.Д. Градовський виходили з того, що самоврядування є поняття політичне, воно діє на правах державної влади, і що предмети відання місцевого самоврядування входять до завдань державного управління, тому не можна говорити про недержавне характер місцевого самоврядування.

1.4 Теорія дуалізму місцевого самоврядування

Теорія дуалізму місцевого самоврядування виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності - самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій. Тому муніципальні органи, здійснюючи управлінські функції, виходять за межі місцевих питань і повинні діяти як інструмент державного управління.

1.5 Теорія соціального обслуговування

Теорія соціального обслуговування вважає, що основним завданням муніципальних органів є надання послуг населенню, головною метою їх виступає добробут жителів.

2. Загальна характеристика і основні принципи місцевого самоврядування

У більшості сучасних держав управління всіма справами на місцях здійснюється спеціальними органами місцевого самоврядування, що формуються на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, а також спеціально призначеними з центру органами місцевого управління. Місцевий або муніципальне самоврядування - це така система управління місцевими справами, що здійснюється спеціальними виборними органами, що безпосередньо представляють населення тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці даної країни. Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 року, дає загальне визначення місцевого самоврядування, фактично стало універсальним і прийняте всіма демократичними державами. Під місцевим самоврядуванням Хартія розуміє «право, дійсну здатність місцевих громад контролювати значну частину суспільних справ, керувати нею в рамках закону під свою відповідальність і на благо населення».

Концепція місцевого самоврядування виходить, насамперед, з того, що місцеві спільноти населення являють собою один з основних елементів будь-якого демократичного режиму, а право громадян на участь в управлінні громадськими справами є складовою частиною демократичних принципів побудови більшості сучасних держав.

Крім того, принцип місцевого самоврядування виходить з того, що участь громадян в управлінні громадськими справами самим безпосереднім чином може бути реалізоване саме на місцевому рівні. При цьому цілком очевидно, що існування місцевих громад, наділених реальними повноваженнями, робить можливим забезпечити таке управління, яке було б найбільш ефективним і максимально наближеним до потреб населення.

Сила і вплив органів місцевого самоврядування в різних країнах відображає ступінь демократизму існуючого політичного режиму. Ці органи виникли й розвивалися як пряму противагу абсолютної влади центру. У силу цього вони дуже часто опинялися в опозиції центральному уряду, і їх взаємини часто характеризувалися відвертим протистоянням з питань поділу компетенції, фінансово-економічних питань і т.д. Спочатку ці органи формувалися на основі обмеженого виборчого права заможними громадянами суспільства при наявності цензових бар'єрів (грамотності, освіти, осілості, майнового цензу). Згодом система формування органів місцевого самоврядування була демократизована, ці органи перетворилися на найбільш масові і найбільш наближені до населення.

Значення органів місцевого самоврядування визначається ще й тим, що в повсякденному житті громадяни стикаються саме з діяльністю цих органів, оскільки вони мають вирішальний вплив на створення у відповідній територіальній одиниці умов для життєзабезпечення населення, хоча загальний напрямок соціально-економічної та політичної діяльності визначається центральними органами державної влади і управління. Велике значення має й та обставина, що органи місцевого самоврядування пов'язані організаційним єдністю, мають повноваження володіти і розпоряджатися певною власністю, укладати угоди, розпоряджатися місцевим бюджетом і т.д. Тому в умовах ринкової економіки необхідність широкого самоврядування на місцях, як правило, підтримується і захищається більшістю населення будь-якої країни.

В даний час найбільш суттєвими ознаками системи місцевого самоврядування в зарубіжних країнах є їх універсальна виборність і значна самостійність у вирішенні місцевих питань. Ця самостійність спирається на муніципальну власність, право стягування і розпорядження місцевими податками, можливість прийняття широкого кола нормативних актів з питань місцевого управління, розпорядження місцевої поліцією і т.д.

Комунальне самоврядування, наприклад, у Німеччині, характеризується наступними принципами, характерними і для багатьох інших розвинених демократичних держав: самостійним незалежним від інших органів здійсненням місцевих комунальних функцій, власною відповідальністю у вирішенні місцевих громадських завдань, при цьому суб'єкти самоврядування є суб'єктами публічного права; діяльність службовців у комунальному представництві здійснюється на непрофесійною основі. Органи місцевого самоврядування наділені правом виборів органів самоврядування; правом приймати власні нормативні акти; фінансової автономією; незалежністю у проведенні кадрової політики; незалежністю в області комунального планування; здійсненням державного нагляду і контролю за діяльністю комуни. Такі принципи відображають найбільш характерні особливості системи місцевого самоврядування та в інших європейських країнах. Разом з тим, європейська система місцевого самоврядування зробила серйозний вплив і на загальні принципи формування і функціонування місцевого самоврядування в інших регіонах.

Сформоване, наприклад, в Латинській Америці законодавство про місцеве управління було обумовлено низкою факторів, у тому числі впливом іспанського колоніального законодавства. Історія виникнення тут органів місцевого самоврядування бере початок саме в цей період. Органам влади на місцях надавалися, з одного боку, досить широкі повноваження, а з іншого - вони знаходилися під жорстким контролем з боку центральної влади. Перші подібні установи виникли в Мексиці ще в 1519 році, і їх діяльність регулювалася спеціальними ордонансамі, прийнятими іспанським парламентом - кортеси. Міським муніципалітетам надавалося майно у власність, право вирішення місцевих питань, зборів податків та видання нормативних актів. Однак керівники муніципальних органів - головні алькальд (мери) або коррехідори (радники) - вважалися службовцями центральних властей. Так, вперше в Латинській Америці була введена система адміністративної автономії, тобто значної самостійності місцевих установ у рамках закону, але під жорстким контролем з боку центральної влади через їх представників на місцях. Цей принцип, що став основоположним у законодавстві про місцеве самоврядування, до теперішнього часу застосовується в Латинській Америці.

Так, стаття 29 Конституції Венесуели 1961 прямо закріплює автономію муніципалітетів як право обирати органи своєї влади, здійснювати вільну діяльність в межах своєї компетенції, створювати власні джерела доходів і збирати грошові надходження.

Бразилія, наприклад, включає в себе понад 4300 муніципалітетів, які мають право самостійного управління в усьому, що відноситься до їх інтересів. Муніципалітети мають політичну, адміністративну і фінансову автономію. Разом з тим, оскільки Федеративна Республіка Бразилія побудована на принципах значної централізації, що включає право центральної влади на саме широке втручання у справи суб'єктів федерації, конституції штатів передбачають аналогічний інститут втручання у справи муніципалітетів. Підставами можуть служити порушення муніципальної автономії, заборгованість по федеральних платежах, невиконання федеральних законів або судових рішень, порушення прав людини і т.д. Принцип федерального втручання має конституційну основу, він закріплений статтями федеральної Конституції та конституціями штатів, до складу яких входять муніципалітети. Принцип федерального втручання розглядається бразильськими дослідниками як одна з гарантій збереження цілісності держави та забезпечення нормального функціонування конституційних органів влади, демократичного режиму та системи місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування спираються звичайно на розгалужений чиновницький апарат, від якого прямо залежить ефективність роботи цих органів. Органи місцевого самоврядування безпосередньо здійснюють управлінські функції на місцях, одночасно виступаючи в якості юридично самостійного елемента механізму влади. В даний час органи місцевого самоврядування та їх виконавчий апарат представляють собою один з найбільших за чисельністю елементів управлінської системи.

Юридична і фактична самостійність органів місцевого самоврядування в ряді сучасних держав носить особливий специфічний характер. Їх самостійність інша, ніж самостійність автономних утворень, тому що органи місцевого самоврядування не мають законодавчими повноваженнями, оскільки вони можуть діяти тільки на основі і в рамках законодавчих актів, виданих центральними законодавчими органами всієї країни або суб'єкта федерації, якщо це федеративна держава. У ФРН, наприклад, виділяють три умови правового регулювання місцевого самоврядування: федеральне законодавство, законодавство окремих земель і прийняті самими громадами правові встановлення. Нормами федерального законодавства є перш за все Основний закон ФРН 1949 р., але провідне місце в правовому регулюванні місцевого самоврядування займає законодавство земель, хоча в різних землях правове становище комун має свої особливості. Конституції земель, як правило, дублюють положення статті 28 основного закону ФРН, а також доповнюють і конкретизують окремі її положення. Велика частина питань комунального самоврядування регулюється законами земель, серед яких основний час займають статути про комуни. Статути про комуни мають всі землі ФРН. Третя ланка правового регулювання місцевого самоврядування в ФРН є правові акти самих громад. Вони мають право приймати по місцевих питань свої власні правові акти. Всі земельні статути про комуни містять положення про те, що кожна комуна має можливість прийняти власний статут або положення. Ці статути визначають можливість введення податків і їх стягування, оформлення витрат комуни, здійснення автономії в області планування, організації комунального управління і т.д.

На практиці принцип місцевого самоврядування означає передачу тих чи інших адміністративних повноважень, що мають суто місцеве значення, у відання органів, що обираються безпосередньо населенням даної територіальної одиниці. У демократичних державах щодо ролі органів місцевого самоврядування діє доктрина «муніципальна влада - поза політикою». Це означає, що органи місцевого самоврядування не повинні вирішувати політичні питання, оскільки рішення політичних питань зачіпає інтереси всієї держави, і, отже, не може мати суто місцеве значення. Це, звичайно, не означає, що органи місцевого самоврядування не схильні до політичного впливу, що просто неможливо, тому що вони обираються за партійними списками регіональних громадських організацій. Сенс концепції «муніціпалісти - поза політикою» має на меті більш чітко розділити компетенцію регіональних і центральних органів, не допустити втручання регіональних органів у вирішення загальнодержавних питань.

3. Системи місцевого самоврядування

У зарубіжних країнах існує кілька типів організації та функціонування муніципальних установ. Серед них прийнято виділяти: англо-саксонську муніципальну систему, континентальну (французьку) модель місцевого управління, місцеве (комунальне) самоврядування Німеччини, в рамках яких застосовуються різні форми та різновиди.

3.1 Англо-саксонська муніципальна система

Англо-саксонська муніципальна система склалася у Великобританії. Діє також у США, Канаді, Австралії, Нової Зеландії та інших країнах.

Суть цієї системи в тому, що місцеві органи розглядаються як автономні утворення, які у межах наданих їм законом повноважень. Відсутнє пряме підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим, на місцях немає уповноважених центрального уряду. Поряд з представницькими органами, які безпосередньо обирають населенням адміністративно-територіальних одиниць, можуть також обиратися деякі посадові особи. Контроль за діяльністю місцевих органів здійснюється непрямим шляхом - через центральні міністерства і через суд. Для позначення організації і діяльності місцевих органів у законодавстві застосовується термін «місцеве управління», а саме місцеве управління є складовою частиною механізму держави.

Місцеве самоврядування та управління у Великобританії характеризується різноманітністю і регулюється великою кількістю актів. У більшості випадків самоврядування здійснюється через ради, які обираються жителями відповідних політико-адміністративних одиниць. В Англії діють ради графств, адміністративних округів і парафій, в Уельсі - поради графств, міст-графств та громад, в Шотландії поради територіальних одиниць місцевого управління та ради громад, в Північній Ірландії - поради округів і парафій. У парафіях чисельністю менше 150 виборців ради не утворюються, а рішення приймаються на загальних зборах виборців.

3.2 Континентальна (французька) модель місцевого самоврядування

Континентальна (французька) модель місцевого самоврядування застосовується в більшості країн континентальної Європи, франкомовної Африці, в Латинській Америці, на Близькому Сході. Ця модель грунтується на поєднанні прямого державного управління на місцях і місцевого самоврядування. Існує підпорядкованість нижчестоящих ланок вищим. Родоначальницею цієї моделі виступає Франція.

У Франції традиційно існує високий рівень централізації місцевого управління та самоврядування, що проявляється в системі адміністративного контролю центральної влади за місцевими органами. Проведена у Франції на початку 80-х років реформа наскільки знизила таку централізацію, розширила повноваження територіальних колективів, забезпечила їм більшу самостійність, але зберегла за центральною владою сильні позиції на місцях. На місцевому рівні є спеціальний уповноважений уряду, який здійснює контроль за органами місцевого самоврядування. У кожному департаменті є представник держави (комісар республіки), що здійснює адміністративний контроль за законністю рішень, прийнятих комунами, які є основою місцевого самоврядування. У Франції налічується більше 36 тисяч комун, 90% з них мають менше 2000 жителів. Кожна комуна має раду, яка обирає зі свого складу мера. Мер - одночасно і державний службовець і голова місцевого самоврядування. Органи територіального самоврядування є також в 96 департаментах, 22 регіонах і округах Парижа, Марселя і Ліона.

3.3 Місцеве (комунальне) самоврядування в Німеччині

Місцеве (комунальне) самоврядування в Німеччині розглядається багатьма авторами в якості самостійної моделі. У рамках цієї моделі виділяються чотири типи громад: південнонімецькі; магістральний; бургомістерську; північнонімецький.

Для південнонімецького типу характерне злиття верхівки представницької корпорації та адміністрації. Представницька корпорація (громадська рада, міські збори депутатів і ін) обирається безпосередньо населенням. Обирається також глава адміністрації - бургомістр, який одночасно за посадою головує в урядовій корпорації. Цей тип називається конституцією ради.

Магістральний тип характеризується тим, що представницький орган, що обирається населенням, формує свій виконавчий орган - магістрат або сенат, що складається з бургомістра і почесних членів. Цей тип називають конституцією магістрату.

Бургомістерську тип передбачає, що обраний населенням представницький орган обирає бургомістра, який очолює представницьку корпорацію і місцеву адміністрацію, тобто поєднує в собі функції глави громади та голови адміністрації. Цей тип називають конституцією бургомістра.

Північнонімецький тип нагадує англо-саксонську модель «рада - керуючий». Обирається населенням представницький орган створює виконавчий комітет, який не є місцевою адміністрацією, а лише готує рішення представницького органу. Цей тип називають конституцією директора.

У повітах органами самоврядування служать представницький орган - повітове з'їзд або повітовий рада - і адміністрація на чолі з земським радником, який обирається населенням або представницьким органом.

Незважаючи на особливості організації самоврядування в Німеччині, воно має багато спільного як з англо-саксонської, так і з континентальною (французькою) моделями.

Системи місцевого самоврядування в сучасних державах будуються на основі адміністративно - територіального поділу країни. Саме адміністративно-територіальний устрій будь-якої країни представляє собою найважливішу частину державної організації. Цей пристрій в більшості випадків носить суто консервативний характер. Воно зазвичай рідко піддається конкретної зламу, не відчуває на собі серйозних змін навіть в умовах прийняття нових конституцій і конституційних законів, які зачіпають інші аспекти в організації держави.

Адміністративно-територіальний поділ країни складалося, як правило, під впливом суто географічних чинників з урахуванням економічної, соціальної та демографічної ситуацій. Зміна цих факторів, особливо в умовах науково-технічного прогресу, звичайно, впливає на перебудову адміністративно-територіального устрою країни, але стосується це більше промислових регіонів. У найбільших зарубіжних державах (США, ФРН, Іспанії, Швейцарії та інших) основи сучасної системи адміністративно - територіального поділу склалися ще в XIX столітті, а у Великобританії ці основи сходять до епохи раннього феодалізму. Тому в системі адміністративно - територіального поділу зарубіжних країн досі можуть зберігатися явно застарілі територіальні одиниці, невеликі за територією, що втратили економічну, а іноді демографічну основу для свого існування.

Часто нормативно-правова база різних територій відстає від їх зрослого соціально-економічного потенціалу. Як і раніше зберігаються серйозні розбіжності у розмірах території, чисельності населення і економічний потенціал адміністративно - територіальних одиниць, що відносяться до однієї і тієї ж категорії. Регулювання адміністративно - територіального устрою в унітарних державах є компетенцією центральних органів влади, а у федеративних державах - це компетенція суб'єктів федерації, хоча загальні принципи організації адміністративно - територіального поділу повинні будується на основі принципів загальфедеральній конституції. Детальне регулювання місцевого адміністративно - територіального поділу здійснюється спеціальними законами.

Система місцевого самоврядування в сучасних державах може включати в себе по вертикалі від двох до п'яти ланок. Двухзвенная структура адміністративно - територіального поділу (Данія, Коста-Ріка та ін) і трехзвенная (Італія, Індія та ін) є найбільш поширеними та зручними з точки зору місцевого управління. Чотириланкова і пятизвенная системи адміністративно - територіального поділу зустрічаються значно рідше. При цьому, природно, в різних країнах існують серйозні відмінності в характері і ролі окремих видів адміністративно - територіальних одиниць.

Органи місцевого самоврядування розрізняються за ступенем централізації взаємовідносин з вищими органами. Одна система місцевого самоврядування побудована на принципах прямого підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим (Італія, Франція, ФРН). Поряд з цим ряд країн дотримується відверто автономної системи, при якій пряме підпорядкування по вертикалі юридично відсутній, а якщо на практиці здійснюється, то в дуже обмеженій формі (США, Великобританія).

У другому випадку органи місцевого самоврядування мають досить великий самостійністю по відношенню до вищестоящих органів. У цьому випадку встановлена ​​і досить широка система виборності цих органів. У деяких країнах пряма система співпідпорядкованості здійснюється шляхом так званої «координації» діяльності нижчестоящих органів (Японія).

Іноді діяльність органів місцевого самоврядування поставлена ​​під прямий контроль спеціальних державних органів. Найчастіше вони підконтрольні органам міністерства внутрішніх справ (Великобританія), в інших країнах може створюватися навіть спеціальний підрозділ у складі уряду (міністерство у справах місцевого самоврядування).

У ряді країн (Франція, Італія та ін) в адміністративно - територіальні одиниці призначаються повноважні представники уряду, які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю виборних органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, що ставить ці органи під постійний контроль з боку центральної влади.

У більшості країн Латинської Америки не здійснюється прямого централізованого управління місцевими органами, а створюється система, при якій представник центру наділяється лише контрольними функціями і діє разом з керівником муніципалітету, що обирається населенням або радою. Так, відповідно до Конституції Еквадору 1980 р. в провінціях обираються провінційні ради на чолі з префектами, а центральну владу представляє губернатор, в кантонах діють муніципальні ради, очолювані алькальда, хоча головним адміністративним особою є так званий «політичний керівник». Функції призначаються представників центру офіційно зводяться до керівництва поліцією і нагляду за діяльністю виборних установ, а фактично поширюються і на повсякденний контроль за роботою виборних установ.

Представники центральної влади, здійснюючи адміністративний нагляд щодо органів місцевого самоврядування, можуть перевірити законність актів, прийнятих цими органами та їх відповідність чинному законодавству. Іноді рішення органів місцевого самоврядування не набувають чинності до ознайомлення з ними голови уряду. Якщо у спеціально встановлений строк від нього не надходить принципових заперечень, рішення вступає в законну силу. Скасувати рішення органу місцевого самоврядування адміністратор не має права, але може оскаржити це рішення в судовому порядку.

У свою чергу органи місцевого самоврядування можуть у судовому порядку захищати свої права, обсяг своєї компетенції у разі спроб порушення автономії цих органів не тільки від голови уряду, глави держави, парламенту країни.

В адміністративно - територіальному поділі в сучасних країнах спостерігається великий різноманітність, що диктуються багато в чому історичними традиціями та економічною доцільністю, тому і характерною рисою місцевого самоврядування є надзвичайна різноманітність організаційних форм їх побудови і пряма залежність їх від місцевих умов (географічних, соціально-економічних, виробничих, демографічних і т.д.). В американських штатах, наприклад, основними адміністративно - територіальними підрозділами є графства, яких налічується понад три тисячі. Вони розрізняються по чисельності населення і розмірами території. У ряді штатів графства діляться на таун і Тауншип - тобто вільний тип компактних міських і сільських поселень. Американські міста, як правило. Відносяться до типу муніципальних корпорацій, в яких проживає близько 2 / 3 населення всієї країни. Адміністративно - територіальна організація в США пропонує і особливі підрозділи в штатах - спеціальні округи, які створюються для керування тими напрямками місцевого життя, які виключені з компетенції місцевих органів самоврядування. Спеціальні округу мають свої органи управління або комісії, які або повністю обираються населенням, або призначаються штатами або графствами, тому вони виступають в ролі провідників загальної політики штату чи графства (наприклад, шкільні округи). Шкільні округи створюються для керівництва школами та їх фінансування. Крім того, шкільні округи створюються з метою вивести школи зі сфери впливу політичних партій. Спеціальні округи створюються і для виконання найрізноманітніших функцій: пожежної охорони, житлового будівництва, водопостачання, транспортних послуг і т.д. такі округи зазвичай створюються в умовах, коли органи місцевого самоврядування з тих чи інших причин не в змозі забезпечити населенню певний вид тих чи інших послуг.

У Великобританії територія поділяється на графства, а графства - на округи, що охоплюють як міські, так і сільські поселення. Низовими територіальними підрозділами в Англії є парафії, а в Уельсі і Шотландії - громади.

У всіх адміністративно - територіальних одиницях, крім дрібних парафій, є виборні органи місцевого управління - ради. У малих парафіях функції органів місцевого управління здійснюють періодично скликаються збори виборців даного приходу.

У ФРН система адміністративно - територіального поділу встановлюється конституціями земель. Відповідно до конституцій земель землі діляться на округи, округи - на райони, а останні діляться на громади. Райони та громади мають свої виборні органи місцевого управління - відповідні ради. У невеликих за чисельністю громадах поряд з виборними радами періодично скликаються збори місцевих виборців для вирішення питань місцевого управління. В округах виборні органи місцевого управління відсутні.

У Японії територіальний поділ включає в себе префектури, причому префектури розрізняються за чисельністю населення від півмільйона до дванадцяти мільйонів. Префектури включають в себе міста (пункти з населенням понад 50 тисяч жителів), селища і села. Найбільші міста з населенням понад півмільйона мають особливий статус. Органами місцевого управління в префектурах, містах, селищах і селах є обираються населенням відповідні збори.

3.4 Федеральний закон РФ № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» від 06.10.2003р

Реформа місцевого самоврядування йде в Росії з 1990 року. З 1 січня 2006р. У силу вступив Федеральний закон № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» від 06.10.2003р. Таким чином, в Республіці Башкортостан відповідно до закону з 1 січня 2006р. голови місцевих адміністрацій не будуть призначатися не Президентом РБ, а на основі конкурсу місцевими депутатами.

Федеральний закон характерний рядом новацій:

1. Чітке розмежування повноважень між рівнями влади (вже в тексті закону наведені повноваження всіх видів муніципальних утворень).

2. Єдина територіальна організація місцевого самоврядування на всій території РФ (сільські поселенські муніципальні освіти, міські муніципальні освіти, муніципальні райони, міські округи).

3. Фінансові гарантії діяльності органів місцевого самоврядування, упорядкування міжбюджетних відносин.

4. Посилюється контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування як з боку населення, так і з боку держави.

4. Порядок формування органів місцевого самоврядування

Органи місцевого самоврядування включають в себе виборні муніципальні ради або комісії і утворювані ними виконавчі органи.

4.1 Порядок формування органів місцевого самоврядування за кордоном

Загальний порядок формування муніципальних рад та виконавчих органів регулюється спеціальними виборчими законами та законами про муніципалітетах. У федеративних державах видання законів про вибори в органи місцевого самоврядування знаходяться в компетенції суб'єктів федерації. У більшості демократичних країн вибори до органів місцевого самоврядування здійснюється на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Пасивне виборче право звичайно встановлюється рамках 18-25 років. Одночасно встановлюється і цілий ряд цензових вимог - ценз осілості, несумісність заняття інших посад на державній службі або у виборних органах, в суді і т.д.

У ряді країн Латинської Америки, для того щоб бути обраним алькальдів (мером) або радником муніципалітету, згідно із законом про муніципалітетах необхідно володіти виборчим правом, бути народженим у відповідному муніципалітеті або проживати там не менше двох років, попереднім виборам, бути внесеним до виборчого регістр громадян або у виборчий регістр для іноземців, не бути засудженим кримінальним судом.

У виборах муніципалітетів у Великобританії можуть брати участь всі британські громадяни (в тому числі пери), що живуть в країні та досягли 18 років. Кандидатом у депутати може висуватися кожен громадянин досяг 21 року і проживає на території даного муніципалітету, який працює там або має, або орендує там не менше року землю, підприємства, будинок, квартиру. Не можуть бути обрані пери, священнослужителі, кадрові військові, цивільні службовці, божевільні. На муніципальних виборах можуть застосовуватися і деякі вимоги морального характеру. Ще одна особливість - ряд зарубіжних країн надає право участі у виборах органів місцевого самоврядування іноземцям, які постійно проживають на території даного муніципалітету.

Порядок висування кандидатів у виборні органи місцевого самоврядування передбачає різні способи реалізації цих суб'єктивних прав виборців - частіше за все шляхом подачі петиції з підписами встановленого законом числа жителів даного виборчого округу, що володіють повним обсягом виборчих прав, на підтримку кандидата на посаду члена муніципальної ради. Кандидати в муніципальні органи можуть балотуватися за партійними списками, спираючись на підтримку певної політичної партії, або виступати як незалежні кандидати. Вибори здійснюються як по одномандатних округах, так і по багатомандатних округах. Для визначення результатів голосування використовуються як пропорційна, так і мажоритарна виборчі системи. Мажоритарна система може припускати і проведення виборів у два тури. На виборах в муніципальні органи заборонено введення імперативного мандата. Депутати муніципальних органів не зв'язані ніякими наказами виборців і не зобов'язані звітувати перед їх обрали громадянами.

Муніципальні ради обираються в призначені терміни. У США, наприклад, органи місцевого самоврядування залежно від рівня обираються на 2-4 роки, У Великобританії - на 4 роки, причому склад муніципалітетів може оновлюватися по частинах або переобиратися повністю. Чисельний склад органів місцевого самоврядування також різний, як правило, від кількох депутатів до декількох десятків. У муніципальні ради столиць держав, як правило, обирається більше ста радників. Виборні муніципальні ради юридично очолюють муніципальний апарат управління, який здійснює оперативну роботу по керівництву всією діяльністю муніципалітету. Термін повноважень депутатського корпусу органів місцевого самоврядування різний. У ряді кантонів Швейцарії він становить 3-4 роки, Швеції, Норвегії, Португалії, Іспанії, Великобританії, Данії, Голландії, ФРН (ряд земель) - 4 роки, в Ірландії, Туреччини, Італії, на Кіпрі - 5 років, у ряді земель ФРН, Австрії - 5-6 років, у Бельгії, Франції, Люксембурзі - 6 років.

Законодавством ряду країн передбачені особливі вимоги до осіб, що мають намір зайняти посади в органах місцевого самоврядування: придатність до військової служби, обов'язкове проживання або місце роботи в межах території органу місцевого самоврядування, сплата місцевих податків і т.д. У латиноамериканських країнах відповідно до місцевого законодавства не можуть бути обраними алькальда і муніципальними радниками члени будь-яких законодавчих органів, міністри уряду, державні службовці, службовці в збройних силах і поліцейських формуваннях, службовці муніципалітетів, члени судової влади, нотаріуси їх помічники, члени виборчих комісій і інші особи. Важливо відзначити, що в ряді зарубіжних країн законодавством передбачено порядок дострокового відкликання депутатів місцевих представницьких органів за допомогою голосування виборців. А характерною особливістю муніципального самоврядування Мексики, наприклад, є те, що голови і радники муніципалітетів, обрані прямим народним голосуванням, не можуть бути переобрані на безпосередньо наступний термін Посадові особи органів місцевого самоврядування, призначені на посаду незалежно від її найменування, не можуть бути обрані безпосередньо на наступний термін навіть на іншу посаду в даному муніципалітеті.

По-різному регулюється питання про суміщення депутатських мандатів: від вирішення поєднувати відразу кілька мандатів (у Данії - на місцевому, регіональному і парламентському рівні), а також системи подвійного мандату на місцевому та регіональному рівні (Норвегія, Швеція, Данія, Великобританія, Ірландія, Голландія, Німеччина), до одного депутатського мандата (Австрія, Бельгія, Франція). Австрія, як виняток, допускає поєднання мандата самого нижнього рівня з самим верхнім (парламентських). В Італії не допускається суміщення мандатів на одному рівні (регіональному, провінційному і муніципальному), а також з мандатом члена парламенту. У Люксембурзі член місцевого органу самоврядування може одночасно бути членом національного парламенту та Європарламенту і т.д.

Дуже часто чисельний склад органів місцевого самоврядування може визначатися в мінімальному і максимальному обчисленні, а постійний склад визначається чисельністю населення даного району. У Республіці Перу, наприклад, прямо встановлено, що в муніципалітетах з чисельністю до 500 чоловік обирається алькальд і 5 муніципальних радників, від 500 до 1000 чоловік обирається алькальд і 8 радників і т.д. така регламентація чисельного складу місцевих представницьких органів охороняє від надмірного збільшення їх складу, і, отже, збільшення витрат на вибори.

На виборах до органів місцевого самоврядування зазвичай досить високий відсоток абсентеїстів, тобто не беруть участі у голосуванні (у США, наприклад, до 1 / 3 усіх зареєстрованих виборців). У країнах, де запроваджено обов'язковий вотум, цей відсоток, зрозуміло, досить високий.

За структурою органи місцевого самоврядування, як правило, однопалатні. Двопалатні побудова цих органів надзвичайно рідко (муніципальна рада Нью-Йорка, наприклад). Структура муніципального органу, як і його чисельний склад, визначаються розмірами території і чисельністю населення. Основною формою діяльності органів місцевого самоврядування є сесії, проведення яких регулюється місцевим законодавством. У низових територіальних підрозділах ці сесії проводяться досить часто (у США - один - два рази на місяць, у Великобританії - щомісяця). Сесії вищестоящих органів проводяться 1 раз на квартал або півріччя. Можуть проводиться і позачергові або надзвичайні сесії на вимогу певної кількості членів представницького органу або на вимогу місцевих виконавчих органів (мер, виконавча рада і т.д.). Зазвичай надзвичайні сесії збираються для вирішення тільки строго певних питань та вирішення інших питань не повинно мати юридичної сили.

У межах своєї компетенції органи місцевого самоврядування приймають рішення, дають висновки, висловлюють побажання і рекомендації. Загальний принцип полягає в тому, що місцеві спільноти і виражають їх волю обираються населенням органи місцевого самоврядування мають в рамках закону повною свободою дій при здійсненні своєї діяльності з будь-яких питань, які не виключені з їхньої компетенції або не передані у встановленому порядку будь-якому іншому органи влади. Самі повноваження можуть бути поставлені під сумнів або обмежені іншим органом влади, центральним або регіональним, тільки в рамках закону.

Конституція Іспанії 1978 року, наприклад, у спеціальному розділі «Про місцеву адміністрацію» гарантує автономію муніципалітетів, які мають усю повноту прав юридичної особи. За конституцією керівництво та управління муніципалітетами здійснюється відповідними муніципальними радами, які складаються з алькальдів і радників. Радники обираються жителями муніципалітету шляхом загального рівного, вільного і таємного голосування відповідно до спеціального закону. Алькальд (голова ради) обирається або радниками або безпосередньо самими жителями муніципалітету.

Рішення органів місцевого самоврядування можуть бути оскаржені в судовому порядку. Законодавством ряду країн (наприклад, Італії) передбачена можливість розпуску місцевих виборних органів в разі вчинення ними дій, що суперечать конституції, а також серйозних порушень діючих законів, відмови виконувати постанову центрального уряду і т.д. Законодавством передбачена можливість розпуску виконавчого органу місцевого самоврядування та відправка у відставку його голови, який вчинив незаконні дії.

Розпуск органу місцевого самоврядування може бути здійснено в разі масових відставок депутатів або повної неефективності роботи органу місцевого самоврядування внаслідок відсутності стійкої більшості, а також з міркувань національної безпеки. В Італії, наприклад, таке рішення приймається мотивованим декретом президента республіки після заслуховування доповіді спеціальної комісії центрального парламенту, яка утворюється спеціально для цього. Декретом про розпуск обласної ради президентом країни призначається тимчасова комісія у складі трьох осіб, що володіють повним обсягом виборчих прав. Комісія призначає вибори нового обласної ради в тримісячний термін і займається звичайною адміністративною діяльністю, що входить до компетенції виконавчого органу (джунти). Комісія приймає рішення, які не можуть бути скасовані жодним іншим органом і які повинні згодом представлені на затвердження новообраного обласної ради.

4.2 Порядок формування органів місцевого самоврядування в Російській Федерації (в соотв. До ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.03г.)

Порядок формування органів місцевого самоврядування юридично закріплений у Федеральному законі № 131-ФЗ від 06.10.2003р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», який набув чинності 01.01.2006 року. Як приклад розглянуто місцеве самоврядування в промислово розвиненому суб'єкті РФ - Республіці Башкортостан (регульоване Законом Республіки Башкортостан від 18.03.2005г. «Про місцеве самоврядування в РБ»).

Формування органів та посадових осіб місцевого самоврядування закріплено у главі 6 ФЗ № 131-ФЗ, в якій говориться, що структуру органів місцевого самоврядування становлять:

- Представницький орган муніципального освіти;

- Голова муніципального освіти;

- Місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган МО);

- Контрольний орган муніципального освіти;

- Інші органи і виборні посадові особи місцевого самоврядування, передбачені статутом МО.

Наявність в структурі органів місцевого самоврядування представницького органу, голови МО та місцевої адміністрації є обов'язковим. Порядок формування, повноваження, строк повноважень, підзвітність, підконтрольність визначаються статутом МО.

4.2.1 Представницький орган муніципального освіти. Представницький орган муніципального освіти може здійснювати свої повноваження у разі обрання на муніципальних виборах не менше двох третин від встановленої кількості депутатів.

Чисельність депутатів представницького органу визначається статутом МО і не може бути менше:

• 7 осіб - при чисельності населення менше 1000 чоловік;

• 10 осіб - при чисельності населення від 1000 до 10 000 чоловік;

• 15 осіб - при чисельності населення від 10 000 до 30 000 чоловік;

• 20 осіб - при чисельності населення від 30 000 до 100 000 чоловік;

• 25 осіб - при чисельності населення від 100 000 до 500 000 чоловік;

• 35 чоловік - при чисельності населення понад 500 000 чоловік.

Чисельність депутатів представницького органу муніципального району визначається статутом і не може бути менше 15 осіб, внутрішньо території міста федерального значення - 10 осіб.

Представницький орган має права юридичної особи, у виключній компетенції якого належить прийняття і зміна статуту, затвердження бюджету, зміни в місцевій податковій сфері та ін

4.2.2 Глава муніципального освіти. Глава муніципального освіти є вищою посадовою особою МО і наділяється статутом МО власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення (в соотв. Сост.36 ФЗ № 131-ФЗ). Глава МО обирається на муніципальних виборах або представницьким органом муніципального освіти зі свого складу.

Основні функції глави МО: представницькі, підписує муніципальні правові акти, прийняті представницьким органом, підписує контракт при призначенні голови адміністрації на конкурсній основі.

4.2.3 Місцева адміністрація. Місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган МО) наділяється статутом МО повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення та повноваженнями для здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральним законами і законами суб'єктів РФ. Главою місцевої адміністрації керує глава адміністрації на засадах єдиноначальності.

Главою місцевої адміністрації є голова МО або особа, яка призначається на посаду голови місцевої адміністрації за контрактом, що укладається на основі конкурсу на заміщення зазначеної посади на строк повноважень за статутом МО.

4.2.4 Інші органи та посадові особи місцевого самоврядування. Контрольний орган МО (контрольно-рахункова палата, ревізійна комісія та інші) утворюється з метою контролю за виконанням місцевого бюджету, дотриманням встановленого порядку управління муніципальним майном. Формується на муніципальних виборах або представницьким органом МО відповідно до статуту МО.

Виборча комісія МО організовує підготовку і проведення муніципальних виборів, місцевого референдуму інших видів волевиявлення громадян МО. Дана комісія не входить у структуру органів місцевого самоврядування і є муніципальним органом.

В якості прикладу розглянемо перший етап реформи місцевого самоврядування на виконання ФЗ № 131-ФЗ в Республіці Башкортостан, оскільки закон пропонує два варіанти формування органів місцевого самоврядування. Згодом структуру органів місцевого самоврядування закріплюють у статуті МО за будь-якого варіанту відповідно до законодавства.

У Республіці Башкортостан структура органів місцевого самоврядування визначалася Референдумом в березні 2005 року. Схема формування органів місцевого самоврядування можна зобразити у вигляді такої схеми.

Населення на муніципальних виборах обирає (на 2 роки 9 місяців) представницький орган - рада депутатів. Представницький орган обирає зі свого складу Голову, потім розробляє і затверджує проект Положення про конкурс на посаду голови місцевої адміністрації, а також проект Контракту, стверджують проект Статуту МО. Створюється конкурсна комісія з 8 чоловік. За республіці в муніципальних районах і міських округах 50% складу комісії за рекомендацією Президента РБ стверджує Держзбори РБ, а 50% - депутати МО. Відповідно до ФЗ № 131-ФЗ Закон РБ ставить додаткові вимоги для претендентів на посаду глави адміністрації муніципальних районів і міських округів: наявність вищої освіти, вік старше 26 років, 5 років стажу роботи або 3 роки стажу роботи в сфері державного та муніципального управління, відсутність судимості, громадянство РФ, іспит за законодавством РБ.

Конкурсна комісія видає своє рішення з 2-ма кандидатами, один з яких повинен пройти через затвердження представницького органу МО. Глава МО підписує контракт з главою адміністрації. Конкурсна комісія працює на термін дії депутатського мандата.

У Республіці Башкортостан голова МО працює не на постійній основі, тому ключовою фігурою є глава адміністрації (на відміну, наприклад, від Республіки Татарстан).

5. Компетенція органів місцевого самоврядування

Основний обсяг повноважень органів місцевого самоврядування визначається національним законодавством і може відрізнятися навіть в рамках однієї країни. Загальне правило, що стосується повноважень місцевих громад, полягає в тому, що ці повноваження повинні бути цілісними і всеохоплюючими у всьому, що стосується місцевих справ.

5.1 Компетенція органів місцевого самоврядування за кордоном

5.1.1 Основний обсяг повноважень органів місцевого самоврядування.

Загальне правило, як вже говорилося вище, що стосується повноважень місцевих громад, полягає в тому, що ці повноваження повинні бути цілісними і всеохоплюючими у всьому, що стосується місцевих справ. Фактично вони володіють повноваженнями вирішувати тільки місцеві справи. Наприклад, Конституція Баварії відносить до питань, що мають місцеве значення і входять до компетенції громади, наступні: управління власністю громади і муніципальними підприємствами, місцевий громадський транспорт, місцеве дорожнє будівництво, забезпечення населення водою, газом, світлом, харчуванням; місцеве планування; будівництво житла і нагляду за його експлуатацією, місцева поліція, пожежна охорона, розвиток культури і підтримку закладів культури; медицина, сімейні консультації та захист материнства; шкільна гігієна і турбота про молодь, громадські басейни, поховання померлих; збереження місцевих пам'яток і будівель.

Американська структура місцевого самоврядування визначається спеціальною хартією, прийнятої законодавчим органом штату. Хартія зазвичай встановлює межі муніципалітетів, їх функції, організаційну структуру, методи фінансування, систему призначення та виборів посадових осіб міських органів місцевого самоврядування. Міські хартії закріплюють право громадян на проведення референдумів з найбільш важливих проблем життєдіяльності населення, в тому числі з оподаткування, зміни самої хартії і т.д. Рішення про проведення референдуму може бути ініційовано необхідних по закону числом громадян шляхом подачі петиції до муніципальної ради. Як правило, органи місцевого самоврядування не можуть приймати рішення або вчиняти дії, що носять суто політичний характер і зачіпають політичні інтереси країни в цілому. Однак на практиці можна відзначити факт прийняття саме таких рішень. Зокрема, кілька муніципалітетів Японії приймали рішення про оголошення своїй території без'ядерними зонами і протестували проти американських військових баз на території своїх муніципалітетів.

Компетенція органів місцевого самоврядування поширюється насамперед на керівництво та розвиток комунального господарства, охорону навколишнього середовища, планування розміщення та будівництва населених пунктів, загальний нагляд за містобудуванням, розвиток системи місцевого транспорту та встановлення порядку регулювання його руху, місцеве дорожнє будівництво, каналізацію, водо - і газопостачання, енергозабезпечення, очищення вулиць, боротьбу із забрудненням водойм і т.д.

Значні повноваження органів місцевого самоврядування у соціальній сфері. Це повноваження щодо надання соціальної допомоги малозабезпеченим за рахунок муніципальних доходів. Вони включають в себе будівництво та утримання будинків для престарілих, нічліжок, будівництво дешевого житла, муніципальних шкіл, лікарень, пологових будинків і т.д.

Органи місцевого самоврядування управляють муніципальної власністю. Вони здійснюють діяльність у сфері місцевого господарства (видача дозволів на право відкриття магазинів, видовищних підприємств, встановлення правил забудови міст і т.д.).

Повноваження в галузі охорони громадського порядку, захисту прав і свобод громадян включають в себе встановлення правил поведінки в громадських місцях, дачу дозволів або накладення заборони на проведення мітингів, зборів, походів, демонстрацій, пікетів та інших форм суспільно-політичної діяльності населення даного муніципального освіти, видання розпоряджень щодо здійснення санітарного нагляду, медичного обслуговування населення і т.д.

У ряді країн (США, Канада, Франція та інші) у віданні органів місцевого самоврядування перебувають поліцейські сили, на які покладається несення патрульної і охоронної служби та інші види поліцейської діяльності.

5.1.2 Фінансове забезпечення місцевого самоврядування

Найважливіші повноваження органів місцевого самоврядування представлені в бюджетно-фінансовій сфері. Відповідно до Європейської Хартії про місцеве самоврядування місцеві спільноти мають право в рамках економічної політики держави на власні достатні ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. При цьому фінансові ресурси місцевих громад повинні бути здійснені повноваження, передбаченим конституцією або спеціальним законодавством.

Конституція Іспанії, наприклад, прямо закріплює положення про те, що місцеві фінанси мають бути достатніми для виконання функцій, покладених законів на відповідні органи самоврядування, для чого використовуються переважно місцеві податки, а також участі в податкові збори держави і регіональних автономних об'єднань.

При визначенні фінансових взаємовідносин центрального уряду та органів місцевого самоврядування у більшості країн прийнятий принцип фінансової автономії місцевих самоврядних одиниць. Це означає, що муніципальні освіти є незалежними у фінансовому відношенні, але вони не можуть витрачати більше коштів, ніж це дозволяє місцевий бюджет. За певних умов, коли муніципальне утворення виявляється не в змозі управляти своїми фінансами, держава зазвичай представляє йому додаткові субсидії, що гарантують платоспроможність муніципального освіти.

Мексиканські муніципії, наприклад, самостійно розпоряджаються своїми доходами, отриманими то належного їм майна, а також від податків та інших надходжень, які встановлюються на їх користь законодавчим органом штату. В обов'язковому порядку вони отримують податки, включаючи додаткові збори, встановлені штатами на нерухоме майно у зв'язку з його дробленням, розділом і т.д., а також податки, які встановлюються при зміні цін на нерухомість, а також федеральні надходження, які надає муніципія федерація в розмірах і в строки, щорічно встановлюються законодавчими органами штатів, і надходження, отримані від знаходяться в їхньому віданні громадських служб.

У свою чергу, законодавчі органи мексиканських штатів мають право відповідно до спеціального Закону про доходи муніципій перевіряти їхні річні фінансові звіти, звертаючи особливу увагу на відповідність витрат муніципії які знаходяться у її розпорядженні доходами.

Муніципальні освіти для стабілізації свого фінансового становища зазвичай намагаються залучити кошти приватних кредиторів. Фінансові вкладення в будівництво і ремонт місцевих доріг та зведення соціального житла є для муніципальних утворень досить легким джерелом отримання фінансових коштів, тому що це приносить значний прибуток вкладникам капіталу. Найбільшою загрозою для фінансової діяльності муніципальних утворень є необхідність виплатити з власного бюджету значні суми на соціальні потреби, особливо у зв'язку зі зростаючим рівнем безробіття, збільшенням числа бездомних, хворих, інвалідів і т.д.

Складання і затвердження бюджету є прерогативою місцевого представницького органу, який, таким чином, регулює свої повноваження у фінансовій сфері і може визначити фінансово-економічну політику. Проект бюджету зазвичай готує виконавчий орган муніципалітету з урахуванням можливого зростання витрат на непередбачені витрати. Крім щорічного бюджету зазвичай готується і довгостроковий бюджет, розрахований на декілька років, і кілька доповнень до нього, що містять інформацію про витрати на утримання кадрів, капітальні витрати, позички, субсидії і т.д.

Чинними законами про муніципалітетах зазвичай передбачено перелік обов'язкових витрат, які повинна понести муніципальне утворення і які тому повинні включатися до видаткової частини місцевого бюджету. У цей перелік зазвичай входять витрати на освіту, платню представникам виконавчої влади (меру, місцевому уряду і т.д.), витрати на експлуатацію доріг, витрати на утримання пожежної, поліцейської, медичної та інших служб, відсотки і виплати за позиками, епізодичні витрати . Вихідним орієнтиром при складанні щорічного та перспективного бюджетів є поточна політика і економічне становище як країни в цілому, так і конкретного муніципального співтовариства. При цьому має враховуватися можливе зростання цін і повішення заробітної плати, а також зростання і скорочення кількості населення. Будь-які інші непередбачені витрати проходять, як правило, за статтею епізодичних витрат. Основна мета щорічного бюджету - показати співвідношення доходів і витрат даного муніципального співтовариства. Але бюджет має й інше важливе призначення. Щорічний бюджет є основним приписом для виконавчої муніципальної влади, визначальним витрати по кожній статті. При витрачанні коштів виконавча влада повинна суворо дотримуватися встановлених бюджетом сум та не виходити за рамки затверджених витрат по кожній статті бюджету. У щорічному бюджеті має бути продумано співвідношення різних статей дохідної та видаткової частин, враховані можливі і очікувані доходи та витрати (наприклад, збільшення податків, зростання безробіття і т.д.). Через рік щорічний бюджет використовується для звітності і для порівняння його з бюджетом інших муніципалітетів, що дає підставу покращувати проект нового щорічного бюджету.

Довгостроковий бюджет, як правило, має основною метою створення запасів грошових коштів для розвитку різних сторін подальшої діяльності муніципального співтовариства. Цей бюджет дозволяє передбачити можливості економії фінансових коштів для здійснення нових видів діяльності. Довгостроковий бюджет виступає в ролі документа перспективного планування, визначення пріоритетних сфер діяльності муніципального освіти, дозволяючи визначити справжнє фінансово-економічне становище муніципалітету від його майбутнього стану. Довгостроковий бюджет спирається на такі показники, як зростання числа народонаселення, зростання житлового будівництва, зміна індексу цін і зростання процентної ставки, зміна витрат на утримання персоналу, різні експлуатаційні витрати, кошторис податків і витрат, збільшення нових видів діяльності відповідно до виборчими програмами депутатів муніципальних представницьких органів.

Для муніципальних утворень існують, як правило, два види джерел доходів. Перший - це місцеві джерела: податки, компенсації і мита, штрафні станції і прибутку від муніципальних підприємств. Другий - центральні джерела: субсидії з муніципальних фондів, що виділяються центральним урядом або його структурами (міністерствами), як загальні субсидії, що йдуть на підтримку муніципалітетів, так і спеціальні, що мають цільовим призначенням освіта, соціальний добробут, житлове будівництво

Муніципальна влада мають право встановлювати свої власні податки на нерухомість, доходи з капіталу, будівництво, туристичну діяльність, рекламну діяльність, на власників собак і т.д. Більшість місцевих податків встановлено у відповідності з законами про муніципалітетах. Норма цих законів забороняє муніципалітетам вводити не передбачені законом податки. Найбільш важливим серед перерахованих податків є податок на нерухому власність, платники якого є користувачі нерухомої власності, як фізичні, так і юридичні особи. Основою для нарахування податку на нерухому власність є її ринкова вартість. Податок на прибуток стягується з фізичних та юридичних осіб, одержуваних прибуток завдяки муніципалітету.

Велике значення мають для доходів муніципалітетів місцеві джерела доходів, такі, як компенсації за надані послуги муніципалітетам. Сюди входить плата за водопостачання і каналізацію, ринкові мита, плата за паркування машин, видачу дорожніх документів і т.д. До числа місцевих муніципальних доходів відносяться мита за користування спортивними спорудами, плата за право користування музеями, плата за наданий сервіс і т.д.

Виконавча влада (мер і його уряд) несуть відповідальність за надходження доходів, а також за витрачання бюджетних коштів. Іноді це входить в поняття «політична відповідальність» місцевого уряду, так як воно проводить фінансово-економічну політику, розроблену і затверджену місцевим представницьким органом і закладену в щорічному бюджеті. В кінці бюджетного року мер повинен представити звіт представницькому органу про виконання щорічного бюджету. Як при здійсненні фінансово-економічної політики, так і при підготовці звіту мер зазвичай отримує допомогу від центральних органів управління, зокрема, від департаменту фінансів.

5.1.3 Спеціальні категорії посадових осіб

В органах місцевого самоврядування ряду зарубіжних країн обираються або призначаються спеціальні категорії посадових осіб зі своєю чітко визначеною компетенцією.

В американських графствах, наприклад, існує велика кількість виборних посадових осіб, таких, як скарбник, інспектор, асесор, реєстратор, клерк, прокурор, шериф і ін, повноваження яких визначаються законодавством відповідного штату і які входять в структуру місцевого самоврядування. Скарбник організовує збір податків, зберігання коштів графства, видачу коштів, асигнованих на різні місцеві потреби, контролює витрачання цих коштів. Інспектор або інженер графства несе відповідальність за проектування доріг, мостів, встановлення меж, землевпорядкування і т.д. Асесор займається виявленням і оцінкою всіх видів власності, що підлягає оподаткуванню. Реєстратор займається реєстрацією покупок, продажів, розділів, закладів та інших дій щодо майна, а також заповітів, свідоцтв про шлюб, розлучення і т.д. Клерк відповідає за належне зберігання та оформлення документів графства, організацію реєстрації виборців, проведення голосування і підрахунок поданих голосів. Шериф очолює поліцію графства, управляє в'язницею графства, здійснює арешти. Прокурор переслідує судовому порядку осіб, звинувачених у скоєнні злочинів, представляє графство в суді, консультує рада графства та посадових осіб з юридичних питань.

Невід'ємною частиною структури органів місцевого самоврядування є різні відділи та організації, що акумулюють у собі різні сфери діяльності. Найбільш поширені - відділи охорони здоров'я, поліції, фінансів, пожежної охорони, громадських робіт, соціальних служб, робочої сили, транспорту, комунальних послуг, відпочинку населення, у справах споживачів і т.д. Зазвичай питаннями працевлаштування та зайнятості населення відає відділ робочої сили та відділ громадських робіт, які займаються підбором і наданням постійного місця роботи, оцінкою працездатності громадян, їх професійної підготовки і т.д. Відділ соціальних служб займається наданням фінансової та продовольчої допомоги сім'ям з низькими доходами, бездомним. Відділ у справах споживачів розслідує скарги на якість товарів і послуг, розробляє систему місцевих правил щодо захисту прав споживачів, інспектує застосування торговельними підприємствами вимірювальних приладів стежить за якістю упаковки товарів, видає ліцензії на дрібну роздрібну торгівлю, на експлуатацію таксі, регулює діяльність кабельного телебачення на території округу і т.д. Відділ охорони здоров'я розслідує випадки інфекційних захворювань, здійснення програми медичної допомоги школам, перевіряє санітарний стан навколишнього середовища.

5.2 Компетенція органів місцевого самоврядування в РФ (в соотв. До ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.03г.)

Компетенція органів місцевого самоврядування юридично закріплена в Конституції РФ і Федеральним законом № 131-ФЗ від 06.10.2003р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», який набув чинності 01.01.2006 року. Як приклад розглянуто місцеве самоврядування в промислово розвиненому суб'єкті РФ - Республіці Башкортостан (регульоване Законом Республіки Башкортостан № 162-з від 18.03.2005г. «Про місцеве самоврядування в РБ»).

5.2.1 Основний обсяг повноважень органів місцевого самоврядування в Російській Федерації

До питань місцевого значення муніципальних утворень відносять ряд завдань залежно від виду муніципального освіти. Сюди можна віднести, відповідно до глави 3 ФЗ № 131-ФЗ, формування та виконання бюджету, встановлення і зміна місцевих податків і зборів, утримання та використання автодоріг загального користування. Також і забезпечення первинних заходів пожежної безпеки, забезпечення малозабезпечених громадян і умов підтримки культури, формування архівних фондів, затвердження генеральних планів, володіння і використання муніципального майна, організація постачання населення, організація охорони громадського порядку та ін

З метою вирішення питань місцевого значення органи місцевого самоврядування муніципальних утворень (МО) мають такими повноваженнями:

- Прийняття і зміна статуту муніципального освіти, видання муніципальних правових актів ^1, встановлення офіційних символів МО;

- Створення і фінансування муніципальних підприємств установ, установлює і регулює їх тарифів;

- Організація та проведення муніципальних виборів;

- Здійснення міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків відповідно до федеральних законів;

- Іншими повноваженнями відповідно до ФЗ № 131-ФЗ і статутами МО.

Також органи місцевого самоврядування мають право залучати громадян до виконання на добровільній основі соціально значущих робіт (робіт, які потребують спеціальної професійної підготовки). Інші повноваження органів місцевого самоврядування викладені у статті 17 ФЗ № 131-ФЗ.

Крім того, в окремих випадках Федеральним законом передбачено наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями. Наділення здійснюється федеральними законами (державними повноваженнями РФ) і законами суб'єктів РФ (державними повноваженнями суб'єктів РФ) (глава 4 ФЗ № 131-ФЗ).

5.2.2 Економічна основа місцевого самоврядування в Російській Федерації. Фінансові гарантії діяльності органів місцевого самоврядування, а також упорядкування міжбюджетних відносин, викладені в главі 8 Федерального закону № 131-ФЗ «Економічна основа місцевого самоврядування»

Економічну основу місцевого самоврядування в Росії складають:

• що знаходиться в муніципальній власності майно;

• кошти місцевих бюджетів;

• майнові права муніципальних утворень.

Стаття 50 «Муніципальне майно» розкриває всі категорії майна, яке може бути в муніципальній власності (об'єкти культурної спадщини, майно, призначене для постачання населення, автомобільні дороги загального користування, майно бібліотек, пасажирський транспорт, ліси, архівні фонди тощо).

Федеральний закон також прописує умови володіння, користування і розпорядження муніципальним майном, основи формування і витрачання місцевого бюджету (ст.52, 53), а також доходи від місцевих, регіональних і федеральних податків і зборів.

Так, відповідно до ФЗ № 131 на рівні сільських поселень ² доходи включають:

- Земельний податок (100%);

- Податок на майно фізичних осіб (100%);

- Податок на доходи фізичних осіб (10%);

- Єдиний сільськогосподарський податок (30%);

- Штрафні санкції та інші суми примусового стягнення (100%);

- Доходи від використання муніципального майна;

- Доходи від продажу і передачі в оренду земельних ділянок, призначених для житлового будівництва;

- Доходи від продажу муніципальної власності.

До бюджетів муніципальних районів ³ надходять податки і збори:

- Податок на доходи фізичних осіб (20%);

- Єдиний податок на поставлений дохід для окремих видів діяльності (90%);

- Єдиний сільськогосподарський податок (30%);

- Державні мита (100%);

- Плата за негативний вплив на навколишнє середовище (40%);

- Земельний податок з межселенних територій;

- Штрафні санкції та інші суми примусового стягнення;

- Доходи від використання муніципального майна, від продажу і передачі в оренду земельних ділянок, призначених для житлового будівництва;

- Доходи від продажу муніципальної власності.

Бюджети міських округів ⁴ поповнюються з податків і зборів:

- Земельний податок (100%);

- Податок на майно фізичних осіб (100%);

- Податок на доходи фізичних осіб (30%);

- Єдиний податок на поставлений дохід для окремих видів діяльності (90%);

- Єдиний сільськогосподарський податок (60%);

- Державні мита (100%);

- Плата за негативний вплив на навколишнє середовище (40%);

- Штрафні санкції та інші суми примусового стягнення;

- Доходи від використання муніципального майна (100%), від продажу і передачі в оренду земельних ділянок, призначених для житлового будівництва;

- Доходи від продажу муніципальної власності.

У законі також передбачено надання субвенцій місцевим бюджетам на здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень (ст.63) і муніципальні запозичення (у тому числі, за рахунок випуску муніципальних цінних паперів).

Висновок

Зарубіжний досвід організації муніципальних установ свідчить про те, що там поєднується місцеве самоврядування і державне управління на місцях, враховуються історичні, демографічні, географічні особливості тієї чи іншої країни, форми правління державного устрою, політичний режим, правова система та інші фактори.

Місцеве самоврядування будується, як правило, відповідно до адміністративно - територіальним поділом країни. Первинним осередком виступають міські та сільські одиниці (комуни, громади, парафії і т.д.).

Правовою основою організації самоврядування в зарубіжних країнах є відповідні положення конституцій, національних законів про місцеве управління і самоврядування, у федеративних державах - також закони штатів, земель, інших суб'єктів федерації.

Важливу правову основу самоврядування для всіх країн Європи складає Європейська Хартія місцевого самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р. Значна частина в організації цієї Хартії належить Конгресу місцевих і регіональних влад Європи. Він являє собою дорадчий орган, що складається з двох палат - Палати місцевих влад та Палати регіонів. З 1996 р. Росія - член Ради Європи, її делегації беруть участь у роботі Конгресу. «8 лютого 1996 р. Європейський Хартія місцевого самоврядування була підписана від імені Російської Федерації в місті Страсбурзі та ратифіковано Федеральним законом від 11 квітня 1998 З 1 січня 2006 року Російська Федерація вступив на головний етап реформи місцевого самоврядування у зв'язку з набранням чинності ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» № 131-ФЗ, який заклав єдині основи організації місцевого самоврядування в Росії.

Література

1. Конституція Російської Федерації (з гімном Росії), прийнята всенародним голосуванням 12 грудня 1993р. М.: Проспект, 2006р.

2. Федеральний закон РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» від 06.10.2003р. № 131-ФЗ.

3. Закон РБ «Про місцеве самоврядування в Республіці Башкортостан» від 18.03.2005г. № 162-з.

4. Закон РБ «Про наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями РБ» від 28.12.2005р. № 260-з.

5. Є.М. Ковешніков, «Муніципальне право», Норма - Инфра М, Москва, 2000р.

6. Н.В. Баглай, «Конституційне право зарубіжних країн», Норма - Инфра М, Москва, 2000р.

7. Сєдова О.Л., Бабаєва О.В. Моделі організації систем муніципального управління