Міжнародне право і правова система Росії
Питання співвідношення та взаємодії міжнародного права та правової системи Росії набувають особливого значення в контексті процесів інтеграції та глобалізації. Конституційне право закріплює механізми поширення дії міжнародно-правових актів, міжнародного права на національні правові системи. Інститут імплементації міжнародно-правових норм у національні правові системи служить створенню державою необхідних правових умов для реалізації взятих на себе міжнародних зобов'язань. Суверенним є рішення держави про те, яким чином буде виконано взяте зобов'язання, яка процедура буде обрано для реалізації міжнародно-правових норм у національному законодавстві.
Процедури імплементації міжнародно-правових актів визначаються національним законодавством. Це, однак, ні в якій мірі не суперечить можливості безпосередньої дії міжнародно-правових актів у правовій системі країни при виконанні прийнятих у державі процедур. Вітчизняним правознавством сформульовані критерії імплементації міжнародно-правових норм у російське законодавство при визнанні пріоритету міжнародного права і забезпечення суверенітету держави.
Радянське правознавство виходило з принципу пріоритету радянського права і містило в ряді нормативно-правових актів бланкетні норми або положення щодо застосування міжнародних договорів при їх колізії до внутрішньодержавного права. Конституція СРСР в ст.29 закріплювала серед принципів відносин СРСР з іншими державами принцип сумлінного виконання зобов'язань, що випливають із загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, з укладених СРСР міжнародних договорів. "Національна правова система, - стверджує А. М. Васильєв, - так само суверенна, як і держава, тому на території країни без санкції (в тій або іншій формі) національної державної влади не можуть діяти норми, створені крім її правотворчих органів" * (1). Радянське право, таким чином, заперечувало примат міжнародного права. Подібне заперечення не було оригінальним для світової практики. Так, якщо в Королівстві Нідерландів визнається, що міжнародні договори в ієрархії правових актів стоять вище конституції країни, то в Королівстві Швеція, в цивілізованості якого не прийнято сумніватися, безпосередня дія міжнародно-правового договору допускається лише у виняткових випадках, якщо риксдаг прийме рішення про оприлюднення його в "Зборах законів Швеції", надавши тим самим даного міжнародного договору силу закону.
У листі МЗС СРСР Генеральному секретарю ООН від 28 лютого 1989 року радянські Союз висловив свою прихильність концепції зміцнення міжнародно-правового порядку, з тим щоб забезпечити примат права в політиці. У листі розкривалася точка зору радянського уряду, відповідно до якої норми міжнародного права і зобов'язання держав мають пріоритет перед їхніми внутрішніми нормами * (2). Очевидно, що представлена концепція відображала швидше політичну волю СРСР, ніж реальну практику. МЗС СРСР, аналізуючи відображення даної концепції в радянському законодавстві, був змушений визнати повільність, з якою відбувається її реалізація в правотворчій і правозастосовчій діяльності * (3).
Вперше положення про пріоритет правил міжнародного договору було включено до Основ цивільного законодавства Союзу РСР і союзних республік. Стаття 7 Цивільного кодексу РФ сприйняла положення Основ, встановивши, що міжнародні договори Російської Федерації застосовуються до відносин, які регулюються цивільним законодавством, безпосередньо, крім випадків, коли з міжнародного договору випливає, що для його застосування потрібно видання внутрішньодержавного акта. Якщо міжнародним договором РФ встановлені правила, відмінні від передбачених цивільним законодавством, то застосовуються положення міжнародного договору.
Проблеми відповідності міжнародним зобов'язанням Союзу РСР нормативних актів органів державної влади та управління СРСР були включені до компетенції Комітету конституційного нагляду СРСР. Вже на самому початку своєї роботи у 1990 р. Комітет при визнанні неконституційності інституту прописки посилався на закріплену у Всесвітній декларації прав людини та Міжнародному пакті про громадянські і політичні права свободу пересування і вибору місця проживання. Закон про Вищому арбітражному суді СРСР 1991 р. встановлював, що у своїй діяльності він керується Конституцією СРСР, цим Законом, іншим законодавством СРСР і республік, багатосторонніми та двосторонніми договорами СРСР і угодами між республіками, міжнародними угодами * (4).
Конституція Російської Федерації 1993 р. в ст.15 стверджує загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори Російської Федерації в якості складової частини правової системи Російської Федерації. Вони діють на основі принципу безпосередності дії міжнародно-правових норм. Однак мова йде не про будь-якій нормі міжнародного права, а лише про імперативних нормах, що володіють загальнообов'язковим характером, - jus cogens. Імперативна норма загального міжнародного права "приймається і визнається міжнародним співтовариством держав у цілому як норма, відхилення від якої недопустиме і яку може бути змінена тільки наступною нормою міжнародного права, що носить такий же характер" (ст.53 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. ). Вичерпного переліку норм, що володіють подібним імперативним характером, міжнародне право не дає. До них, безперечно, слід віднести лише наведені в Статуті ООН і в Декларації про принципи міжнародного права 1970 р. основні принципи міжнародного права.
Проблема безпосередності дії міжнародно-правових норм - предмет принципової дискусії у вітчизняному правознавстві. Прихильники безпосередньої дії (І. П. Блищенко, М. М. Солнцев) і його категоричні противники (В. Г. Буткевич, С. В. Черниченко, В. А. Василенко, А. Л. Маковський, К. Ф. Єгоров , О. П. Коровін) розходяться не стільки в підході до ролі міжнародно-правових норм, скільки в тлумаченні самого явища "безпосереднє застосування". Безпосереднє застосування не повинно тлумачитися як дія норм міжнародного права поза конституційних засад та вимог національного права і всупереч їм.
На основі аналізу положень Конституції РФ про те, що якщо міжнародним договором РФ встановлено інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору, не можна стверджувати, ніби пріоритет над національним законодавством мають будь-які договірні норми міжнародного права. Подібним договором є тільки міжнародний договір Російської Федерації міждержавного, міжурядового або міжвідомчого характеру, ратифікований і офіційно опублікований. Хоча Конституція РФ не конкретизує, що мова йде лише про ратифікованому міжнародному договорі, саме такий договір виступає як джерело російського права. Саме в момент ратифікації міжнародного договору Росія бере на себе всі зобов'язання по ньому. Це знайшло відображення у формулюванні Верховного Суду РФ, що відзначив, що мова йде про міжнародний договір, "рішення про згоду на обов'язковість якого для РФ було прийнято у формі федерального закону".
Співвідношення норм міжнародного права та міжнародних договорів Росії поряд з ч.4 ст.15 Конституції закріплюється в п. "б" ст.86, п. "г" ст.106, ч.6 ст.125 Конституції Російської Федерації та Федеральному законі " Про міжнародні договори Російської Федерації ".
Російське законодавство в ст.6 Федерального закону "Про міжнародні договори Російської Федерації" закріплює такі процедури включення положень міжнародно-правових актів, міжнародних угод Росії в російську правову систему: а) згода Російської Федерації на обов'язковість для неї міжнародного договору; б) підписання міжнародного договору ; в) обмін документами, які становлять договір; г) ратифікація; д) затвердження; е) прийняття; ж) приєднання; ж) інші способи вираження згоди за домовленістю сторін.
Федеральним законом "Про міжнародні договори Російської Федерації" встановлюються процедури ратифікації та вимоги, що пред'являються до даної процедури. Так, правом внесення до Державної Думи ФС РФ на ратифікацію міжнародних договорів володіють тільки Президент України та Уряд Російської Федерації (єдине виключення з цього положення встановлено ст.16 Закону). Закон висуває наступні вимоги до змісту пропозиції про ратифікацію: воно повинно містити копію офіційного тексту міжнародного договору, обгрунтування доцільності його ратифікації, визначення відповідності міжнародного договору законодавству Російської Федерації і в першу чергу Конституції РФ, а також оцінку можливих фінансово-економічних та інших наслідків ратифікації міжнародного договору.
Федеральний закон "Про міжнародні договори Російської Федерації" вперше у вітчизняному праві закріплює положення, що разом із здійсненням процедури ратифікації повинні бути визначені заходи щодо забезпечення виконання Росією ратіфіціруемого договору і вироблені механізми захисту інтересів Росії у зв'язку з участю в ратіфіціруемом договорі. На міжнародні договори у повній мірі поширюється положення Конституції Російської Федерації про обов'язкове оприлюднення нормативних правових актів і про незастосування будь-яких нормативних правових актів, які зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, якщо вони не опубліковані (ч.3 ст.15 Конституції РФ).
Тому найбільш коректною видається позиція дослідників, які є прихильниками трансформації положень міжнародного права в національну правову систему (Г. І. Тункин, Є. Т. Усенко, Г. В. Ігнатенко, І. І. Лукашук, Р. А. Мюллерсон, Г. І. Курдюков, А. М. Васильєв).
Включення норм міжнародного права в національну правову систему опосередковується рішеннями органів державної влади країни. Ратифікація та інші види трансформації являють собою механізм захисту національної правової системи від проникнення правових положень, які є чужорідними для даної правової системи. У відомому сенсі можна говорити про натуралізацію правових норм у системі національного права.
Частина 6 ст.125 Конституції РФ закріплює положення про те, що не відповідають Конституції РФ міжнародні договори Російської Федерації не підлягають введенню в дію і застосування. Таким чином, пріоритет міжнародних договорів не поширюється на Конституцію РФ. Більше того, Конституційний Суд Російської Федерації відповідно до п. "а", "з" ст.125 Конституції РФ має право вирішувати справи про відповідність не вступили в силу міжнародних договорів Конституції РФ.
У літературі виділяються різні способи впливу міжнародно-правових актів на національні правові системи * (5):
1. Ціннісна орієнтація. Міжнародне право містить у собі найбільш загальні цивілізаційні цінності, які впливають на формування національних правових систем. Конституційна формула "загальновизнані принципи і норми міжнародного права" означає, що подібні принципи і стандарти мають бути визнані найбільш Російською Федерацією. Поза подібного визнання вони не можуть вважатися частиною російської правової системи і, отже, не можуть породжувати будь-яких зобов'язань для Російської Федерації, її органів і громадян.
2. Визнання примату, пріоритету норм міжнародного права над національним правом. Важливим є визнання пріоритету міжнародно-правових актів при тлумаченні норм національних правових систем.
3. Визначення процедур імплементації міжнародно-правових норм у національне законодавство. Практикою різних держав був вироблений ряд загальних процедур імплементації норм міжнародного права в національні правові системи.
4. Включення ратифікованих міжнародно-правових актів у національні правові системи.
5. Колізійне право.
Під час ратифікації міжнародних договорів належить особливу увагу приділяти їх відповідності законодавству Російської Федерації, передусім Конституції РФ. Для вирішення подібних питань повинен бути задіяний Конституційний Суд РФ. Разом з тим слід зберегти практику Конституційного Суду РФ, який використовує при обгрунтуванні своїх рішень акти міжнародного права (зокрема, Суд посилався на Загальну декларацію прав людини, на Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права, на документи міжнародних організацій та міжнародні договори) , але у своїх рішеннях грунтується тільки на положеннях Конституції РФ.
Об'єднана комісія з координації законодавчої діяльності з питання "Про реалізацію міжнародних правових актів у російській правовій системі", відзначаючи в підготовлених нею рекомендаціях актуальність для Росії проблеми "входження" міжнародно-правових актів і норм у внутрішнє законодавство, була змушена відзначити, що практика виконання міжнародних договорів та їх імплементації наштовхується на численні перешкоди і складнощі юридичного, організаційного, політичного та іншого порядку, і визнала доцільним розглянути можливість підготовки і прийняття федерального закону з умовною назвою "Про порядок реалізації міжнародних правових актів у правовій системі Російської Федерації" * (6). Для вирішення цієї проблеми серед інших заходів пропонується ввести обов'язкову експертизу проектів федеральних законів з точки зору їх відповідності вимогам ратифікованих міжнародних правових актів. Проведення подібної експертизи слід покласти на спеціально сформовану комісію з представників Міністерства закордонних справ, Міністерства юстиції, юридичних наукових установ і т.п.
Для того щоб діяльність комісії була виправданою, слід розробити механізми попередньої юридичної, організаційної та фінансової оцінки готовності Росії до вступу та участі в роботі таких структур, як органи Співдружності Незалежних Держав, Ради Європи, Всесвітньої торгової організації. Наприклад, вступ до Ради Європи виявило неготовність країни до виконання пов'язаних з даним кроком міжнародних правових зобов'язань і стандартів.
Віденська декларація глав держав і урядів країн - членів Ради Європи, прийняття 9 жовтня 1993 року, підтверджує вимоги до держав, які претендують на членство в Раді Європи: "Гарантована свобода слова і, особливо, засобів масової інформації, захист національних меншин і дотримання принципів міжнародного права повинні залишатися вирішальними критеріями для оцінки будь-якої заявки на повноправне членство ". Декларація також підтверджує необхідність при вступі привести свої установи та правову систему у відповідність з основними принципами демократії, верховенства права і поваги прав людини.
28 лютого 1996 Росія приєдналася до Статуту Ради Європи. Тим самим була завершена процедура вступу Росії в цю європейську організацію, розпочата ще 7 травня 1992 року, коли Росія подала заявку на вступ до Ради Європи в якості повноправного члена. Генеральний секретар Ради Європи Д. Таршис зазначив на церемонії вступу: "Кожного разу, коли яка-небудь країна вступає до Ради Європи і вирішує стати частиною загального правового простору, який ми створювали впродовж 47 років, у виграші виявляється перш за все населення цієї країни, бо її влади приймають таким чином рішення відповідати дуже високим стандартам ".
При приєднанні до Статуту Ради Європи Російська Федерація підписала Європейську конвенцію про захист прав людини та основних свобод, Конвенцію про заборону тортур і нелюдського або такого, що принижує гідність, поводженню чи покаранню, Рамкову Конвенцію про захист національних меншин, Європейську хартію місцевого самоврядування (ратифіковані Російською Федерацією в 1998 р .). Після прийняття Російської Федерації до Ради Європи було видано розпорядження Президента РФ від 13 квітня 1996 року "Про заходи щодо забезпечення участі Російської Федерації в Раді Європи".
Найбільш детально питання правових наслідків вступу Російської Федерації до Ради Європи та підписання Європейської Конвенції про захист прав людини (ЄКПЛ) були розроблені в доповіді "Європейська Конвенція про захист прав людини та основних свобод і законодавство і правозастосувальна практика Російської Федерації", підготовленому в рамках програми співробітництва Ради Європи, Європейської комісії та Російської Федерації. У ньому відзначається, що ратифікація ЄКПЛ породжує для Росії серйозні юридичні наслідки. Серед них:
Питання співвідношення та взаємодії міжнародного права та правової системи Росії набувають особливого значення в контексті процесів інтеграції та глобалізації. Конституційне право закріплює механізми поширення дії міжнародно-правових актів, міжнародного права на національні правові системи. Інститут імплементації міжнародно-правових норм у національні правові системи служить створенню державою необхідних правових умов для реалізації взятих на себе міжнародних зобов'язань. Суверенним є рішення держави про те, яким чином буде виконано взяте зобов'язання, яка процедура буде обрано для реалізації міжнародно-правових норм у національному законодавстві.
Процедури імплементації міжнародно-правових актів визначаються національним законодавством. Це, однак, ні в якій мірі не суперечить можливості безпосередньої дії міжнародно-правових актів у правовій системі країни при виконанні прийнятих у державі процедур. Вітчизняним правознавством сформульовані критерії імплементації міжнародно-правових норм у російське законодавство при визнанні пріоритету міжнародного права і забезпечення суверенітету держави.
Радянське правознавство виходило з принципу пріоритету радянського права і містило в ряді нормативно-правових актів бланкетні норми або положення щодо застосування міжнародних договорів при їх колізії до внутрішньодержавного права. Конституція СРСР в ст.29 закріплювала серед принципів відносин СРСР з іншими державами принцип сумлінного виконання зобов'язань, що випливають із загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, з укладених СРСР міжнародних договорів. "Національна правова система, - стверджує А. М. Васильєв, - так само суверенна, як і держава, тому на території країни без санкції (в тій або іншій формі) національної державної влади не можуть діяти норми, створені крім її правотворчих органів" * (1). Радянське право, таким чином, заперечувало примат міжнародного права. Подібне заперечення не було оригінальним для світової практики. Так, якщо в Королівстві Нідерландів визнається, що міжнародні договори в ієрархії правових актів стоять вище конституції країни, то в Королівстві Швеція, в цивілізованості якого не прийнято сумніватися, безпосередня дія міжнародно-правового договору допускається лише у виняткових випадках, якщо риксдаг прийме рішення про оприлюднення його в "Зборах законів Швеції", надавши тим самим даного міжнародного договору силу закону.
У листі МЗС СРСР Генеральному секретарю ООН від 28 лютого 1989 року радянські Союз висловив свою прихильність концепції зміцнення міжнародно-правового порядку, з тим щоб забезпечити примат права в політиці. У листі розкривалася точка зору радянського уряду, відповідно до якої норми міжнародного права і зобов'язання держав мають пріоритет перед їхніми внутрішніми нормами * (2). Очевидно, що представлена концепція відображала швидше політичну волю СРСР, ніж реальну практику. МЗС СРСР, аналізуючи відображення даної концепції в радянському законодавстві, був змушений визнати повільність, з якою відбувається її реалізація в правотворчій і правозастосовчій діяльності * (3).
Вперше положення про пріоритет правил міжнародного договору було включено до Основ цивільного законодавства Союзу РСР і союзних республік. Стаття 7 Цивільного кодексу РФ сприйняла положення Основ, встановивши, що міжнародні договори Російської Федерації застосовуються до відносин, які регулюються цивільним законодавством, безпосередньо, крім випадків, коли з міжнародного договору випливає, що для його застосування потрібно видання внутрішньодержавного акта. Якщо міжнародним договором РФ встановлені правила, відмінні від передбачених цивільним законодавством, то застосовуються положення міжнародного договору.
Проблеми відповідності міжнародним зобов'язанням Союзу РСР нормативних актів органів державної влади та управління СРСР були включені до компетенції Комітету конституційного нагляду СРСР. Вже на самому початку своєї роботи у 1990 р. Комітет при визнанні неконституційності інституту прописки посилався на закріплену у Всесвітній декларації прав людини та Міжнародному пакті про громадянські і політичні права свободу пересування і вибору місця проживання. Закон про Вищому арбітражному суді СРСР 1991 р. встановлював, що у своїй діяльності він керується Конституцією СРСР, цим Законом, іншим законодавством СРСР і республік, багатосторонніми та двосторонніми договорами СРСР і угодами між республіками, міжнародними угодами * (4).
Конституція Російської Федерації 1993 р. в ст.15 стверджує загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори Російської Федерації в якості складової частини правової системи Російської Федерації. Вони діють на основі принципу безпосередності дії міжнародно-правових норм. Однак мова йде не про будь-якій нормі міжнародного права, а лише про імперативних нормах, що володіють загальнообов'язковим характером, - jus cogens. Імперативна норма загального міжнародного права "приймається і визнається міжнародним співтовариством держав у цілому як норма, відхилення від якої недопустиме і яку може бути змінена тільки наступною нормою міжнародного права, що носить такий же характер" (ст.53 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. ). Вичерпного переліку норм, що володіють подібним імперативним характером, міжнародне право не дає. До них, безперечно, слід віднести лише наведені в Статуті ООН і в Декларації про принципи міжнародного права 1970 р. основні принципи міжнародного права.
Проблема безпосередності дії міжнародно-правових норм - предмет принципової дискусії у вітчизняному правознавстві. Прихильники безпосередньої дії (І. П. Блищенко, М. М. Солнцев) і його категоричні противники (В. Г. Буткевич, С. В. Черниченко, В. А. Василенко, А. Л. Маковський, К. Ф. Єгоров , О. П. Коровін) розходяться не стільки в підході до ролі міжнародно-правових норм, скільки в тлумаченні самого явища "безпосереднє застосування". Безпосереднє застосування не повинно тлумачитися як дія норм міжнародного права поза конституційних засад та вимог національного права і всупереч їм.
На основі аналізу положень Конституції РФ про те, що якщо міжнародним договором РФ встановлено інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору, не можна стверджувати, ніби пріоритет над національним законодавством мають будь-які договірні норми міжнародного права. Подібним договором є тільки міжнародний договір Російської Федерації міждержавного, міжурядового або міжвідомчого характеру, ратифікований і офіційно опублікований. Хоча Конституція РФ не конкретизує, що мова йде лише про ратифікованому міжнародному договорі, саме такий договір виступає як джерело російського права. Саме в момент ратифікації міжнародного договору Росія бере на себе всі зобов'язання по ньому. Це знайшло відображення у формулюванні Верховного Суду РФ, що відзначив, що мова йде про міжнародний договір, "рішення про згоду на обов'язковість якого для РФ було прийнято у формі федерального закону".
Співвідношення норм міжнародного права та міжнародних договорів Росії поряд з ч.4 ст.15 Конституції закріплюється в п. "б" ст.86, п. "г" ст.106, ч.6 ст.125 Конституції Російської Федерації та Федеральному законі " Про міжнародні договори Російської Федерації ".
Російське законодавство в ст.6 Федерального закону "Про міжнародні договори Російської Федерації" закріплює такі процедури включення положень міжнародно-правових актів, міжнародних угод Росії в російську правову систему: а) згода Російської Федерації на обов'язковість для неї міжнародного договору; б) підписання міжнародного договору ; в) обмін документами, які становлять договір; г) ратифікація; д) затвердження; е) прийняття; ж) приєднання; ж) інші способи вираження згоди за домовленістю сторін.
Федеральним законом "Про міжнародні договори Російської Федерації" встановлюються процедури ратифікації та вимоги, що пред'являються до даної процедури. Так, правом внесення до Державної Думи ФС РФ на ратифікацію міжнародних договорів володіють тільки Президент України та Уряд Російської Федерації (єдине виключення з цього положення встановлено ст.16 Закону). Закон висуває наступні вимоги до змісту пропозиції про ратифікацію: воно повинно містити копію офіційного тексту міжнародного договору, обгрунтування доцільності його ратифікації, визначення відповідності міжнародного договору законодавству Російської Федерації і в першу чергу Конституції РФ, а також оцінку можливих фінансово-економічних та інших наслідків ратифікації міжнародного договору.
Федеральний закон "Про міжнародні договори Російської Федерації" вперше у вітчизняному праві закріплює положення, що разом із здійсненням процедури ратифікації повинні бути визначені заходи щодо забезпечення виконання Росією ратіфіціруемого договору і вироблені механізми захисту інтересів Росії у зв'язку з участю в ратіфіціруемом договорі. На міжнародні договори у повній мірі поширюється положення Конституції Російської Федерації про обов'язкове оприлюднення нормативних правових актів і про незастосування будь-яких нормативних правових актів, які зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, якщо вони не опубліковані (ч.3 ст.15 Конституції РФ).
Тому найбільш коректною видається позиція дослідників, які є прихильниками трансформації положень міжнародного права в національну правову систему (Г. І. Тункин, Є. Т. Усенко, Г. В. Ігнатенко, І. І. Лукашук, Р. А. Мюллерсон, Г. І. Курдюков, А. М. Васильєв).
Включення норм міжнародного права в національну правову систему опосередковується рішеннями органів державної влади країни. Ратифікація та інші види трансформації являють собою механізм захисту національної правової системи від проникнення правових положень, які є чужорідними для даної правової системи. У відомому сенсі можна говорити про натуралізацію правових норм у системі національного права.
Частина 6 ст.125 Конституції РФ закріплює положення про те, що не відповідають Конституції РФ міжнародні договори Російської Федерації не підлягають введенню в дію і застосування. Таким чином, пріоритет міжнародних договорів не поширюється на Конституцію РФ. Більше того, Конституційний Суд Російської Федерації відповідно до п. "а", "з" ст.125 Конституції РФ має право вирішувати справи про відповідність не вступили в силу міжнародних договорів Конституції РФ.
У літературі виділяються різні способи впливу міжнародно-правових актів на національні правові системи * (5):
1. Ціннісна орієнтація. Міжнародне право містить у собі найбільш загальні цивілізаційні цінності, які впливають на формування національних правових систем. Конституційна формула "загальновизнані принципи і норми міжнародного права" означає, що подібні принципи і стандарти мають бути визнані найбільш Російською Федерацією. Поза подібного визнання вони не можуть вважатися частиною російської правової системи і, отже, не можуть породжувати будь-яких зобов'язань для Російської Федерації, її органів і громадян.
2. Визнання примату, пріоритету норм міжнародного права над національним правом. Важливим є визнання пріоритету міжнародно-правових актів при тлумаченні норм національних правових систем.
3. Визначення процедур імплементації міжнародно-правових норм у національне законодавство. Практикою різних держав був вироблений ряд загальних процедур імплементації норм міжнародного права в національні правові системи.
4. Включення ратифікованих міжнародно-правових актів у національні правові системи.
5. Колізійне право.
Під час ратифікації міжнародних договорів належить особливу увагу приділяти їх відповідності законодавству Російської Федерації, передусім Конституції РФ. Для вирішення подібних питань повинен бути задіяний Конституційний Суд РФ. Разом з тим слід зберегти практику Конституційного Суду РФ, який використовує при обгрунтуванні своїх рішень акти міжнародного права (зокрема, Суд посилався на Загальну декларацію прав людини, на Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права, на документи міжнародних організацій та міжнародні договори) , але у своїх рішеннях грунтується тільки на положеннях Конституції РФ.
Об'єднана комісія з координації законодавчої діяльності з питання "Про реалізацію міжнародних правових актів у російській правовій системі", відзначаючи в підготовлених нею рекомендаціях актуальність для Росії проблеми "входження" міжнародно-правових актів і норм у внутрішнє законодавство, була змушена відзначити, що практика виконання міжнародних договорів та їх імплементації наштовхується на численні перешкоди і складнощі юридичного, організаційного, політичного та іншого порядку, і визнала доцільним розглянути можливість підготовки і прийняття федерального закону з умовною назвою "Про порядок реалізації міжнародних правових актів у правовій системі Російської Федерації" * (6). Для вирішення цієї проблеми серед інших заходів пропонується ввести обов'язкову експертизу проектів федеральних законів з точки зору їх відповідності вимогам ратифікованих міжнародних правових актів. Проведення подібної експертизи слід покласти на спеціально сформовану комісію з представників Міністерства закордонних справ, Міністерства юстиції, юридичних наукових установ і т.п.
Для того щоб діяльність комісії була виправданою, слід розробити механізми попередньої юридичної, організаційної та фінансової оцінки готовності Росії до вступу та участі в роботі таких структур, як органи Співдружності Незалежних Держав, Ради Європи, Всесвітньої торгової організації. Наприклад, вступ до Ради Європи виявило неготовність країни до виконання пов'язаних з даним кроком міжнародних правових зобов'язань і стандартів.
Віденська декларація глав держав і урядів країн - членів Ради Європи, прийняття 9 жовтня 1993 року, підтверджує вимоги до держав, які претендують на членство в Раді Європи: "Гарантована свобода слова і, особливо, засобів масової інформації, захист національних меншин і дотримання принципів міжнародного права повинні залишатися вирішальними критеріями для оцінки будь-якої заявки на повноправне членство ". Декларація також підтверджує необхідність при вступі привести свої установи та правову систему у відповідність з основними принципами демократії, верховенства права і поваги прав людини.
28 лютого 1996 Росія приєдналася до Статуту Ради Європи. Тим самим була завершена процедура вступу Росії в цю європейську організацію, розпочата ще 7 травня 1992 року, коли Росія подала заявку на вступ до Ради Європи в якості повноправного члена. Генеральний секретар Ради Європи Д. Таршис зазначив на церемонії вступу: "Кожного разу, коли яка-небудь країна вступає до Ради Європи і вирішує стати частиною загального правового простору, який ми створювали впродовж 47 років, у виграші виявляється перш за все населення цієї країни, бо її влади приймають таким чином рішення відповідати дуже високим стандартам ".
При приєднанні до Статуту Ради Європи Російська Федерація підписала Європейську конвенцію про захист прав людини та основних свобод, Конвенцію про заборону тортур і нелюдського або такого, що принижує гідність, поводженню чи покаранню, Рамкову Конвенцію про захист національних меншин, Європейську хартію місцевого самоврядування (ратифіковані Російською Федерацією в 1998 р .). Після прийняття Російської Федерації до Ради Європи було видано розпорядження Президента РФ від 13 квітня 1996 року "Про заходи щодо забезпечення участі Російської Федерації в Раді Європи".
Найбільш детально питання правових наслідків вступу Російської Федерації до Ради Європи та підписання Європейської Конвенції про захист прав людини (ЄКПЛ) були розроблені в доповіді "Європейська Конвенція про захист прав людини та основних свобод і законодавство і правозастосувальна практика Російської Федерації", підготовленому в рамках програми співробітництва Ради Європи, Європейської комісії та Російської Федерації. У ньому відзначається, що ратифікація ЄКПЛ породжує для Росії серйозні юридичні наслідки. Серед них:
приведення у відповідність до Конвенції національного законодавства і правозастосовчої практики (при тому що Рада Європи дуже розширено тлумачить права і свободи людини і різко обмежує можливість встановлення вилучень і виключень);
визнання обов'язкової юрисдикції Європейського Суду та Європейської комісії з прав людини, права за росіянами безпосереднього звернення до міжнародних організацій з прав людини, в тому числі в контрольні органи Конвенції, за умови вичерпання національних засобів захисту прав і свобод;
виправлення або скасування діючої в країні норми національного законодавства, що суперечить Конвенції, у разі позитивного рішення за індивідуальною скаргою, винесеного проти держави;
застосування судовими та іншими правозастосувальними і правоохоронними органами Російської Федерації норм Конвенції в разі колізії норм національного російського права і норм ЄКПЛ при дотриманні вимог ч.4 ст.15 Конституції РФ.
Проблема не обмежується формальним відповідністю російських нормативно-правових актів вимогам міжнародного права та міжнародних договорів. Особливе значення має фактична нездатність виконання (в силу насамперед економічних труднощів) взятих на себе зобов'язань. У той же час це не може служити виправданням формулювань, подібних тій, що закріплена у ч.1 ст.3 Кримінально-виконавчого кодексу Російської Федерації: "Кримінально-виконавче законодавство Російської Федерації враховує (?! - Авт.) Міжнародні договори Російської Федерації, які стосуються виконання покарань та звернень із засудженими ". Верховний Суд РФ своєю постановою від 31 жовтня 1995 року "Про деякі питання застосування судами Конституції Російської Федерації при здійсненні правосуддя" звернув увагу судів, що при здійсненні правосуддя належить враховувати загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори Російської Федерації.
Іншим важливим аспектом проблеми імплементації міжнародно-правових норм у правову систему Російської Федерації є здійснення міжнародної договірної правоздатності суб'єктів Російської Федерації і, отже, включення цих положень в загальнодержавну правову систему і в правові системи суб'єктів Російської Федерації.
Статути Ленінградської, Свердловській і ряду інших областей закріплюють можливість укладання договорів та угод з іноземними державами в межах, встановлених Конституцією Російської Федерації і федеральними законами (ст.5 Статуту Ленінградської області, ст.13 Статуту Свердловської області). Статут Воронезької області містить загальновизнані принципи і норми міжнародного права, міжнародні договори РФ і Воронезької області в якості складової частини в правову систему області (ст.8 Статуту). Це положення Статуту Воронезької області кореспондується зі ст.17 Закону Воронезької області "Про правові нормативних актах Воронезької області": "Органи державної влади області можуть укладати договори, які є правовими нормативними актами: з іноземними державами з питань, що становлять їх спільний, взаємний інтерес". А в Тюменській області в 1995 р. був прийнятий Закон "Про міжнародні угоди Тюменської області та договорах Тюменської області з суб'єктами Російської Федерації". Конституція Республіки Татарстан, проголошуючи республіку суверенною державою, суб'єктом міжнародного права, стверджує: "Закони Республіки Татарстан володіють верховенством на всій її території, якщо вони не суперечать міжнародним зобов'язанням Республіки Татарстан" (ст.59 Конституції).
Міжнародне право не заперечує за суб'єктами федеративних держав права на укладення міжнародних угод та міжнародної правосуб'єктності в цілому, однак і не закріплює його. Як відомо, питання укладення, виконання та припинення дії міжнародних договорів визначаються Віденської Конвенції про право міжнародних договорів 1969 р., в якій немає згадки про право суб'єктів федеративних держав брати участь в міжнародних угодах.
Таким чином, міжнародна правосуб'єктність суб'єктів федеративних держав визначається конституційними актами самого федеративної держави. Комісія міжнародного права ООН в 1966 р. сформулювала правило: "Держави - члени федеративного союзу можуть володіти правоздатністю укладати договори, якщо така правоздатність визнається федеральною конституцією і не виходить за встановлені нею межі".
Хоча це правило не зібрало необхідного для прийняття більшості голосів на Віденській конференції з права міжнародних договорів 1968-1969 рр.., Воно є найбільш коректним як з політичної, так і з юридичної точки зору, оскільки саме воно повною мірою відповідає принципам міжнародного права та враховує конституційну практику відомих складнопобудованих держав. Поруч вчених це правило визнається як норми звичаєвого міжнародного права * (7).
Конституція ФРН встановлює: "Підтримка відносин з іноземними державами є компетенцією Федерації" (ч.1 ст.32 Конституції ФРН); "У тій мірі, в якій землі мають законодавчою компетенцією, вони можуть з дозволу федерального уряду укладати договори з іноземними державами" ( ч.3 ст.32 Конституції ФРН). Схожа формулювання, хоча і сконструйована від зворотного, закріплена в Конституції США: "Жоден штат не може без згоди Конгресу: входити в угоди або укладати договори з іншим штатом або з іноземною державою" (ч.3 розд. 10 ст.1 Конституції США ).
Колишній голова Міжнародного Суду ООН Е.Х. де Аречага дотримується наступної точки зору: "Держава як суб'єкт міжнародного права характеризується насамперед тим, що воно має територію і, отже, має, за висловом Міжнародного Суду," територіальним верховенством ": Територіальний суверенітет можна визначити як право держави здійснювати виняткову юрисдикцію стосовно до всіх осіб і предметів на своїй території "* (8). Звідси виводиться теза, сформульований Г. М. Вельяміновим: "Государcтво - член федерації не може бути суб'єктом міжнародного права. У всякому разі повноправним його суб'єктом, вже в силу того, що держави - члени федерації ніколи на практиці не мають виняткову територіальної юрисдикцією, розділяючи її з федерацією "* (9).
У теоретичному плані найбільш чітко питання про правосуб'єктність суб'єктів федеративних держав визначено Л. Оппенгейм, який, не визнаючи суб'єктів федеративних держав досконалими і нормальними суб'єктами міжнародного права, вважає помилковим твердження, що вони не можуть володіти яким би то не було міжнародним положенням: "Вони часто у багатьох відношеннях мають права, в інших виконують обов'язки міжнародних осіб: Цьому не може бути дано іншого пояснення, крім того, що ці полусуверенние держави так чи інакше є міжнародними особами і суб'єктами міжнародного права. Таке неполноправное міжнародне особа є, звичайно, аномалією, та саме існування держави без повного суверенітету вже є аномалія "* (10).
Основною проблемою в даному контексті є віднесення до відання суб'єкта федерації питань регулювання зовнішньої політики і міжнародних відносин. Право самостійно виступати учасником міжнародних відносин, укладати міжнародні договори надали самі собі Дагестан, Башкортостан, Бурятія, Татарстан, Тува, Інгушетія, Республіка Комі, Мордовія. Більш того, конституції ряду республік (п.3. Ст.89 Конституції Республіки Татарстан, ст.69 Конституції Республіки Саха (Якутія), п. "з" ст.88 Конституції Республіки Башкортостан, п.2 ст.62 Конституції Чеченської Республіки, п.1 ст.93 Конституції Республіки Інгушетія), розкриваючи повноваження вищих органів влади республік, відзначають право республік визначати і здійснювати їх внутрішню і зовнішню політику. Так, згідно з Конституцією Башкортостану внутрішню і зовнішню політику Республіки Башкортостан визначає Державні Збори республіки спільно з Президентом республіки. Стаття 13 Конституції Бурятії закріплює за республікою право в межах свого відання укладати міжнародні договори, встановлювати торговельні та інші відносини з іноземними державами.
У менших обсягах віднесли до свого відання ряд прерогатив, що порушують положення п. "до" ст.71 Конституції РФ, Архангельська (ст.23 Статуту), Брянська (ст.40 Статуту), Воронезька (ст.33, 72 і 73 Статуту) , Омська (ст.5 Статуту), Тюменська (ст.6, 9 і 28 Статуту), Свердловська (ст.46 Статуту), Самарська (ст.95 Статуту) області.
Конституція Російської Федерації відносить зовнішню політику та міжнародні відносини до предметів ведення Російської Федерації, і лише питання координації міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів РФ віднесені до предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Ніяких інших уточнень немає. Визнання можливості суб'єктів РФ укладати угоди у формі міжнародних договорів немає і в законі про міжнародні договори: укладення міжнародних договорів відноситься до ведення Російської Федерації при узгодженні його з органами того суб'єкта Федерації, інтереси якого зачіпаються даним договором.
У своєму листі до Голови Державних Зборів Башкортостану Президент РФ В.В. Путін, вимагаючи привести республіканське законодавство у відповідність федеральному, зазначив, що в ряді статей Конституції республіки "проводиться ідея про встановлення повної міжнародної правосуб'єктності Республіки Башкортостан, включаючи самостійну участь у міжнародних та зовнішньоекономічних відносинах, у міждержавних об'єднаннях і співтовариствах держав, укладання міжнародних договорів, обмін дипломатичними, консульськими та іншими представництвами "* (11), що прямо суперечить Конституції РФ і виходить за межі прав, визначених для російських регіонів.
До певної міри суперечить даним настановам ряд положень договорів про розмежування повноважень, укладених між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади ряду суб'єктів Федерації. Так, можливість укладання міжнародних договорів та угод передбачена п.14 ст.3 Договору "Про розмежування предметів ведення й взаємному делегуванні повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Республіки Башкортостан", п.11 ст.II аналогічної угоди з Татарстаном. Дещо іншими повноваженнями наділяються відповідно до договорів про розмежування предметів ведення Свердловська область, Республіка Саха (Якутія), які вправі укладати відповідні договори з суб'єктами іноземних федеративних держав, адміністративно-територіальними утвореннями іноземних держав, а також міністерствами і відомствами іноземних держав (ст.13 Договору про розмежування предметів ведення й взаємному делегуванні повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади Свердловської області, ст.1 Договору c Республікою Саха (Якутія); ст.3 Договору про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Калінінградської області, ст.15 Договору з органами влади Омської області).
Процедури координації міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації регулюються Федеральним законом від 4 січня 1999 року "Про координацію міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації". Законом встановлено: "Суб'єкти Російської Федерації в межах повноважень, наданих їм Конституцією Російської Федерації, федеральним законодавством і договорами між органами державної влади Російської Федерації про розмежування предметів ведення і повноважень, мають право на здійснення міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків з суб'єктами іноземних федеративних держав, а також на участь у діяльності організацій в рамках органів, створених спеціально для цієї мети. Суб'єкти Російської Федерації за згодою Уряду Російської Федерації можуть здійснювати такі зв'язки і з органами державної влади іноземних держав "(п.1 ст.1). Міжнародні і зовнішньоекономічні зв'язки здійснюються у формі угод.
Можна стверджувати, що законодавство Російської Федерації в цілому виходить з можливості участі суб'єктів Російської Федерації у міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язках, при цьому вони не володіють усіма необхідними елементами міжнародної правосуб'єктності і не можуть укладати міжнародні міждержавні договори. Закріплені права на укладення міжнародних договорів, надані Республіці Татарстан і Республіці Башкортостан, повинні бути анульовані що суперечать федеральному законодавству. Угоди між суб'єктами різних федерацій, між суб'єктами федерацій та іноземними державами, угоди зовнішньоекономічного характеру не відносяться міжнародним правом до міжнародних договорів. Суб'єкти Російської Федерації не володіють міжнародної договірної правоздатністю.
Отже, Російська Федерація в особі своїх федеральних органів державної влади володіє монополією на здійснення міжнародних договірних відносин. Суб'єкти Російської Федерації можуть здійснювати міжнародні та зовнішньоекономічні зв'язки. Слід зазначити, що в разі прийняття внесеної Президентом РФ В.В. Путіним поправки до Бюджетного кодексу, що передбачає виключення з ст.99 БК слів "в тому числі міжнародних", суб'єкти Російської Федерації фактично будуть позбавлені права укладати міжнародні угоди у сфері економіки.
При аналізі тексту Конституції необхідно уточнити, в якому співвідношенні знаходяться між собою п. "до" ст.71, закріплює, що зовнішня політика та міжнародні відносини Російської Федерації, міжнародні договори перебувають у віданні Російської Федерації, та п. "о" ст.72 , що передбачає, що координація міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації, виконання міжнародних договорів Російської Федерації перебувають у спільному віданні Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації. Насправді суперечності тут немає. Проте абсолютно не врегульовано на сьогоднішній день процес даної координації. Важливою стороною зовнішньополітичної діяльності суб'єктів Федерації є те, що Федерація несе відповідальність за наслідки діяльності її суб'єктів у сфері зовнішньої політики та економіки. Доцільно прийняття федерального закону про розмежування компетенції Російської Федерації і її суб'єктів у питаннях зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності.
І все ж слід не погодитися з С.В. Черниченко, який стверджує: "Їх [суб'єктів Федерації] міжнародна правосуб'єктність не залежить від визнання їх суверенітету конституцією Федерації. Головне - самостійний вихід в міждержавну сферу" * (12). Навпаки, без підтвердження федеральною конституцією вихід суб'єктів Федерації на міжнародну арену повинен бути визнаний неправовим, які не потребують будь-яких наслідків. При заборону федеральним законодавством суб'єктам Федерації брати участь у міжнародних договорах подібні правові акти, навіть будучи в'язнями, є юридично нікчемними.
І.М. Барціц,
дійсний державний
радник РФ 3 класу, кандидат юридичних
наук, докторант Російської академії
державної служби при Президенті РФ
"Журнал російського права", 2001, N 2
-------------------------------------------------- -----------------------
* (1) Васильєв А.М. Про системи радянського та міжнародного права / / Радянська держава і право. 1985. N 1. С. 69.
* (2) Див: Известия. 1989. 9 березня.
* (3) Див: Огляд МЗС "Зовнішня політика і дипломатична діяльність СРСР (квітень 1985 - жовтень 1989)" / / Міжнародна життя. 1990. N 1.
* (4) Див: Відомості СРСР. 1991. N 23. Ст. 651.
* (5) Див: Тихомиров Ю.А. Міжнародне і внутрішнє право: динаміка співвідношення / / Правознавство. 1995. N 3; Він же. Розвиток теорії конституційного права / / Держава і право. 1998. N 7; Даниленко Г.М. Застосування міжнародного права у внутрішній правовій системі Росії: практика Конституційного Суду / / Держава і право. 1995. N 11; Лукашук І.І. Норми міжнародного права в правовій системі Росії. М., 1997; Він же. Міжнародне право та конституції держав / / Російське право. 1998. N 1.
* (6) Див: Рекомендації Об'єднаної комісії з координації законодавчої діяльності з питання "Про реалізацію міжнародних правових актів у російській правовій системі" / / Журнал російського права. 1999. N 3 / 4. С. 95-96.
* (7) Див, напр.: Пустогаров В.В. Міжнародна діяльність суб'єктів федерації / / Московський журнал міжнародного права. 1992. N 2. С. 12 - 15; Ігнатенко Г.В. Міжнародно-правовий статус суб'єктів Російської Федерації / / Російський юридичний журнал. 1995. N 1. С. 6.
* (8) Аречага Е. Х. де. Сучасне міжнародне право. М., 1983. С. 265.
* (9) Вельямінов Г.М. Правовий статус суб'єктів Російської Федерації і проблеми визнання / / Московський журнал міжнародного права. 1995. N 2. С. 8.
* (10) Оппенгейм Л. Міжнародне право. Т.1, Напівтім 1. Пер. з 6-го англ. вид. / Под ред. і з перед. С. Б. Крилова. М., 1948. С. 130.
* (11) Цит. по: Романова Л. Путін бореться з місцевими суверенітет / / Незалежна газета. 2000. 12 травня.
* (12) Міжнародне право / Відп. ред. Ю.М. Колосов, В.І. Кузнєцов. М., 1994. С. 59.
визнання обов'язкової юрисдикції Європейського Суду та Європейської комісії з прав людини, права за росіянами безпосереднього звернення до міжнародних організацій з прав людини, в тому числі в контрольні органи Конвенції, за умови вичерпання національних засобів захисту прав і свобод;
виправлення або скасування діючої в країні норми національного законодавства, що суперечить Конвенції, у разі позитивного рішення за індивідуальною скаргою, винесеного проти держави;
застосування судовими та іншими правозастосувальними і правоохоронними органами Російської Федерації норм Конвенції в разі колізії норм національного російського права і норм ЄКПЛ при дотриманні вимог ч.4 ст.15 Конституції РФ.
Проблема не обмежується формальним відповідністю російських нормативно-правових актів вимогам міжнародного права та міжнародних договорів. Особливе значення має фактична нездатність виконання (в силу насамперед економічних труднощів) взятих на себе зобов'язань. У той же час це не може служити виправданням формулювань, подібних тій, що закріплена у ч.1 ст.3 Кримінально-виконавчого кодексу Російської Федерації: "Кримінально-виконавче законодавство Російської Федерації враховує (?! - Авт.) Міжнародні договори Російської Федерації, які стосуються виконання покарань та звернень із засудженими ". Верховний Суд РФ своєю постановою від 31 жовтня 1995 року "Про деякі питання застосування судами Конституції Російської Федерації при здійсненні правосуддя" звернув увагу судів, що при здійсненні правосуддя належить враховувати загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори Російської Федерації.
Іншим важливим аспектом проблеми імплементації міжнародно-правових норм у правову систему Російської Федерації є здійснення міжнародної договірної правоздатності суб'єктів Російської Федерації і, отже, включення цих положень в загальнодержавну правову систему і в правові системи суб'єктів Російської Федерації.
Статути Ленінградської, Свердловській і ряду інших областей закріплюють можливість укладання договорів та угод з іноземними державами в межах, встановлених Конституцією Російської Федерації і федеральними законами (ст.5 Статуту Ленінградської області, ст.13 Статуту Свердловської області). Статут Воронезької області містить загальновизнані принципи і норми міжнародного права, міжнародні договори РФ і Воронезької області в якості складової частини в правову систему області (ст.8 Статуту). Це положення Статуту Воронезької області кореспондується зі ст.17 Закону Воронезької області "Про правові нормативних актах Воронезької області": "Органи державної влади області можуть укладати договори, які є правовими нормативними актами: з іноземними державами з питань, що становлять їх спільний, взаємний інтерес". А в Тюменській області в 1995 р. був прийнятий Закон "Про міжнародні угоди Тюменської області та договорах Тюменської області з суб'єктами Російської Федерації". Конституція Республіки Татарстан, проголошуючи республіку суверенною державою, суб'єктом міжнародного права, стверджує: "Закони Республіки Татарстан володіють верховенством на всій її території, якщо вони не суперечать міжнародним зобов'язанням Республіки Татарстан" (ст.59 Конституції).
Міжнародне право не заперечує за суб'єктами федеративних держав права на укладення міжнародних угод та міжнародної правосуб'єктності в цілому, однак і не закріплює його. Як відомо, питання укладення, виконання та припинення дії міжнародних договорів визначаються Віденської Конвенції про право міжнародних договорів 1969 р., в якій немає згадки про право суб'єктів федеративних держав брати участь в міжнародних угодах.
Таким чином, міжнародна правосуб'єктність суб'єктів федеративних держав визначається конституційними актами самого федеративної держави. Комісія міжнародного права ООН в 1966 р. сформулювала правило: "Держави - члени федеративного союзу можуть володіти правоздатністю укладати договори, якщо така правоздатність визнається федеральною конституцією і не виходить за встановлені нею межі".
Хоча це правило не зібрало необхідного для прийняття більшості голосів на Віденській конференції з права міжнародних договорів 1968-1969 рр.., Воно є найбільш коректним як з політичної, так і з юридичної точки зору, оскільки саме воно повною мірою відповідає принципам міжнародного права та враховує конституційну практику відомих складнопобудованих держав. Поруч вчених це правило визнається як норми звичаєвого міжнародного права * (7).
Конституція ФРН встановлює: "Підтримка відносин з іноземними державами є компетенцією Федерації" (ч.1 ст.32 Конституції ФРН); "У тій мірі, в якій землі мають законодавчою компетенцією, вони можуть з дозволу федерального уряду укладати договори з іноземними державами" ( ч.3 ст.32 Конституції ФРН). Схожа формулювання, хоча і сконструйована від зворотного, закріплена в Конституції США: "Жоден штат не може без згоди Конгресу: входити в угоди або укладати договори з іншим штатом або з іноземною державою" (ч.3 розд. 10 ст.1 Конституції США ).
Колишній голова Міжнародного Суду ООН Е.Х. де Аречага дотримується наступної точки зору: "Держава як суб'єкт міжнародного права характеризується насамперед тим, що воно має територію і, отже, має, за висловом Міжнародного Суду," територіальним верховенством ": Територіальний суверенітет можна визначити як право держави здійснювати виняткову юрисдикцію стосовно до всіх осіб і предметів на своїй території "* (8). Звідси виводиться теза, сформульований Г. М. Вельяміновим: "Государcтво - член федерації не може бути суб'єктом міжнародного права. У всякому разі повноправним його суб'єктом, вже в силу того, що держави - члени федерації ніколи на практиці не мають виняткову територіальної юрисдикцією, розділяючи її з федерацією "* (9).
У теоретичному плані найбільш чітко питання про правосуб'єктність суб'єктів федеративних держав визначено Л. Оппенгейм, який, не визнаючи суб'єктів федеративних держав досконалими і нормальними суб'єктами міжнародного права, вважає помилковим твердження, що вони не можуть володіти яким би то не було міжнародним положенням: "Вони часто у багатьох відношеннях мають права, в інших виконують обов'язки міжнародних осіб: Цьому не може бути дано іншого пояснення, крім того, що ці полусуверенние держави так чи інакше є міжнародними особами і суб'єктами міжнародного права. Таке неполноправное міжнародне особа є, звичайно, аномалією, та саме існування держави без повного суверенітету вже є аномалія "* (10).
Основною проблемою в даному контексті є віднесення до відання суб'єкта федерації питань регулювання зовнішньої політики і міжнародних відносин. Право самостійно виступати учасником міжнародних відносин, укладати міжнародні договори надали самі собі Дагестан, Башкортостан, Бурятія, Татарстан, Тува, Інгушетія, Республіка Комі, Мордовія. Більш того, конституції ряду республік (п.3. Ст.89 Конституції Республіки Татарстан, ст.69 Конституції Республіки Саха (Якутія), п. "з" ст.88 Конституції Республіки Башкортостан, п.2 ст.62 Конституції Чеченської Республіки, п.1 ст.93 Конституції Республіки Інгушетія), розкриваючи повноваження вищих органів влади республік, відзначають право республік визначати і здійснювати їх внутрішню і зовнішню політику. Так, згідно з Конституцією Башкортостану внутрішню і зовнішню політику Республіки Башкортостан визначає Державні Збори республіки спільно з Президентом республіки. Стаття 13 Конституції Бурятії закріплює за республікою право в межах свого відання укладати міжнародні договори, встановлювати торговельні та інші відносини з іноземними державами.
У менших обсягах віднесли до свого відання ряд прерогатив, що порушують положення п. "до" ст.71 Конституції РФ, Архангельська (ст.23 Статуту), Брянська (ст.40 Статуту), Воронезька (ст.33, 72 і 73 Статуту) , Омська (ст.5 Статуту), Тюменська (ст.6, 9 і 28 Статуту), Свердловська (ст.46 Статуту), Самарська (ст.95 Статуту) області.
Конституція Російської Федерації відносить зовнішню політику та міжнародні відносини до предметів ведення Російської Федерації, і лише питання координації міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів РФ віднесені до предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Ніяких інших уточнень немає. Визнання можливості суб'єктів РФ укладати угоди у формі міжнародних договорів немає і в законі про міжнародні договори: укладення міжнародних договорів відноситься до ведення Російської Федерації при узгодженні його з органами того суб'єкта Федерації, інтереси якого зачіпаються даним договором.
У своєму листі до Голови Державних Зборів Башкортостану Президент РФ В.В. Путін, вимагаючи привести республіканське законодавство у відповідність федеральному, зазначив, що в ряді статей Конституції республіки "проводиться ідея про встановлення повної міжнародної правосуб'єктності Республіки Башкортостан, включаючи самостійну участь у міжнародних та зовнішньоекономічних відносинах, у міждержавних об'єднаннях і співтовариствах держав, укладання міжнародних договорів, обмін дипломатичними, консульськими та іншими представництвами "* (11), що прямо суперечить Конституції РФ і виходить за межі прав, визначених для російських регіонів.
До певної міри суперечить даним настановам ряд положень договорів про розмежування повноважень, укладених між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади ряду суб'єктів Федерації. Так, можливість укладання міжнародних договорів та угод передбачена п.14 ст.3 Договору "Про розмежування предметів ведення й взаємному делегуванні повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Республіки Башкортостан", п.11 ст.II аналогічної угоди з Татарстаном. Дещо іншими повноваженнями наділяються відповідно до договорів про розмежування предметів ведення Свердловська область, Республіка Саха (Якутія), які вправі укладати відповідні договори з суб'єктами іноземних федеративних держав, адміністративно-територіальними утвореннями іноземних держав, а також міністерствами і відомствами іноземних держав (ст.13 Договору про розмежування предметів ведення й взаємному делегуванні повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади Свердловської області, ст.1 Договору c Республікою Саха (Якутія); ст.3 Договору про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Калінінградської області, ст.15 Договору з органами влади Омської області).
Процедури координації міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації регулюються Федеральним законом від 4 січня 1999 року "Про координацію міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації". Законом встановлено: "Суб'єкти Російської Федерації в межах повноважень, наданих їм Конституцією Російської Федерації, федеральним законодавством і договорами між органами державної влади Російської Федерації про розмежування предметів ведення і повноважень, мають право на здійснення міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків з суб'єктами іноземних федеративних держав, а також на участь у діяльності організацій в рамках органів, створених спеціально для цієї мети. Суб'єкти Російської Федерації за згодою Уряду Російської Федерації можуть здійснювати такі зв'язки і з органами державної влади іноземних держав "(п.1 ст.1). Міжнародні і зовнішньоекономічні зв'язки здійснюються у формі угод.
Можна стверджувати, що законодавство Російської Федерації в цілому виходить з можливості участі суб'єктів Російської Федерації у міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язках, при цьому вони не володіють усіма необхідними елементами міжнародної правосуб'єктності і не можуть укладати міжнародні міждержавні договори. Закріплені права на укладення міжнародних договорів, надані Республіці Татарстан і Республіці Башкортостан, повинні бути анульовані що суперечать федеральному законодавству. Угоди між суб'єктами різних федерацій, між суб'єктами федерацій та іноземними державами, угоди зовнішньоекономічного характеру не відносяться міжнародним правом до міжнародних договорів. Суб'єкти Російської Федерації не володіють міжнародної договірної правоздатністю.
Отже, Російська Федерація в особі своїх федеральних органів державної влади володіє монополією на здійснення міжнародних договірних відносин. Суб'єкти Російської Федерації можуть здійснювати міжнародні та зовнішньоекономічні зв'язки. Слід зазначити, що в разі прийняття внесеної Президентом РФ В.В. Путіним поправки до Бюджетного кодексу, що передбачає виключення з ст.99 БК слів "в тому числі міжнародних", суб'єкти Російської Федерації фактично будуть позбавлені права укладати міжнародні угоди у сфері економіки.
При аналізі тексту Конституції необхідно уточнити, в якому співвідношенні знаходяться між собою п. "до" ст.71, закріплює, що зовнішня політика та міжнародні відносини Російської Федерації, міжнародні договори перебувають у віданні Російської Федерації, та п. "о" ст.72 , що передбачає, що координація міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації, виконання міжнародних договорів Російської Федерації перебувають у спільному віданні Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації. Насправді суперечності тут немає. Проте абсолютно не врегульовано на сьогоднішній день процес даної координації. Важливою стороною зовнішньополітичної діяльності суб'єктів Федерації є те, що Федерація несе відповідальність за наслідки діяльності її суб'єктів у сфері зовнішньої політики та економіки. Доцільно прийняття федерального закону про розмежування компетенції Російської Федерації і її суб'єктів у питаннях зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності.
І все ж слід не погодитися з С.В. Черниченко, який стверджує: "Їх [суб'єктів Федерації] міжнародна правосуб'єктність не залежить від визнання їх суверенітету конституцією Федерації. Головне - самостійний вихід в міждержавну сферу" * (12). Навпаки, без підтвердження федеральною конституцією вихід суб'єктів Федерації на міжнародну арену повинен бути визнаний неправовим, які не потребують будь-яких наслідків. При заборону федеральним законодавством суб'єктам Федерації брати участь у міжнародних договорах подібні правові акти, навіть будучи в'язнями, є юридично нікчемними.
І.М. Барціц,
дійсний державний
радник РФ 3 класу, кандидат юридичних
наук, докторант Російської академії
державної служби при Президенті РФ
"Журнал російського права", 2001, N 2
-------------------------------------------------- -----------------------
* (1) Васильєв А.М. Про системи радянського та міжнародного права / / Радянська держава і право. 1985. N 1. С. 69.
* (2) Див: Известия. 1989. 9 березня.
* (3) Див: Огляд МЗС "Зовнішня політика і дипломатична діяльність СРСР (квітень 1985 - жовтень 1989)" / / Міжнародна життя. 1990. N 1.
* (4) Див: Відомості СРСР. 1991. N 23. Ст. 651.
* (5) Див: Тихомиров Ю.А. Міжнародне і внутрішнє право: динаміка співвідношення / / Правознавство. 1995. N 3; Він же. Розвиток теорії конституційного права / / Держава і право. 1998. N 7; Даниленко Г.М. Застосування міжнародного права у внутрішній правовій системі Росії: практика Конституційного Суду / / Держава і право. 1995. N 11; Лукашук І.І. Норми міжнародного права в правовій системі Росії. М., 1997; Він же. Міжнародне право та конституції держав / / Російське право. 1998. N 1.
* (6) Див: Рекомендації Об'єднаної комісії з координації законодавчої діяльності з питання "Про реалізацію міжнародних правових актів у російській правовій системі" / / Журнал російського права. 1999. N 3 / 4. С. 95-96.
* (7) Див, напр.: Пустогаров В.В. Міжнародна діяльність суб'єктів федерації / / Московський журнал міжнародного права. 1992. N 2. С. 12 - 15; Ігнатенко Г.В. Міжнародно-правовий статус суб'єктів Російської Федерації / / Російський юридичний журнал. 1995. N 1. С. 6.
* (8) Аречага Е. Х. де. Сучасне міжнародне право. М., 1983. С. 265.
* (9) Вельямінов Г.М. Правовий статус суб'єктів Російської Федерації і проблеми визнання / / Московський журнал міжнародного права. 1995. N 2. С. 8.
* (10) Оппенгейм Л. Міжнародне право. Т.1, Напівтім 1. Пер. з 6-го англ. вид. / Под ред. і з перед. С. Б. Крилова. М., 1948. С. 130.
* (11) Цит. по: Романова Л. Путін бореться з місцевими суверенітет / / Незалежна газета. 2000. 12 травня.
* (12) Міжнародне право / Відп. ред. Ю.М. Колосов, В.І. Кузнєцов. М., 1994. С. 59.